• være langsiktig og sektorovergripende
• avveie bruk og vern av arealer og ressurser
• involvere befolkningen og ulike interessegrupper
• være handlingsrettet
• foretas ut fra de økonomiske rammebetingelser som gjelder

• som gir føringer for sektorplanleggingen i stat og fylkeskommune
• som gir føringer for hovedtrekkene i kommuneplanleggingen og sikrer nødvendig interkommunal samordning
• som samordner bruken av økonomiske og andre virkemidler innen fylket

4 Nasjonale rammer for regional planlegging

4.1 Nasjonale mål og interesser skal også ivaretas

Den regionale planleggingen er et viktig styringsredskap for kommuner og fylkeskommuner for å sikre ønsket samfunnsutvikling og arealbruk innen eget geografisk område. Denne planleggingen skal også ivareta nasjonale mål og interesser utformet av regjering og Storting. Stortinget har bl.a. også vedtatt verneplan for vassdrag, Samlet plan for vassdrag, og Landsplan for nasjonalparker. I plan- og bygningsloven av 1985 er innført bestemmelser om planlegging på riksnivå. Her heter det innledningsvis i „ 17 - 1:

"Kongen kan stille opp generelle mål og rammer og gi retningslinjer for den fysiske, økonomiske og sosiale utvikling i fylker og kommuner som skal legges til grunn for planleggingen etter denne lov."

Det å formidle nasjonal politikk i forkant av lokale planprosesser etter plan- og bygningsloven, ble av regjering og Storting sett på som en forutsetning for den omfattende desentralisering og demokratisering som loven innebærer. Den lokale tilpasningen av disse nasjonale føringer vil være fylkeskommunens og kommunens ansvar. Staten medvirker også i arealplanleggingen gjennom særlovgivningen.

Regjeringen vil understreke at regional planlegging under lokal folkevalgt ledelse har sin styrke i å behandle politiske utfordringer på tvers av sektorer, samtidig som den stiller krav til lokalkunnskap og lokalt politisk skjønn. Det betyr at det er viktig at kommuner og fylkeskommuner står mest mulig fritt til å vurdere konkrete løsninger. Dette er et viktig utgangspunkt ved vurdering av på hvilke politiske tema det bør markeres nasjonale mål og interesser, og hvordan dette i tilfelle mest hensiktsmessig bør gjøres. Utfordringen for nasjonale myndigheter vil være å gi føringer som er strenge nok til å virke styrende på de forhold som en ønsker å påvirke ut fra langsiktige helhetsvurderinger, samtidig som prinsipper og retningslinjer må være så fleksible at de muliggjør effektive regionale og lokale tilpasninger til nasjonal politikk.

4.2 Rundskriv om nasjonale rammer for kommune- og fylkesplanleggingen

Denne stortingsmeldingen gir viktige politiske rammer for den regionale planleggingen i landets kommuner og fylker. Men også regjeringens langtidsprogram og flere sektormeldinger gir viktige politiske føringer. Det vil være lite hensiktsmessig om den enkelte kommune og fylkeskommune hver for seg måtte forholde seg til de nasjonale føringer for kommune- og fylkesplanleggingen som finnes i den enkelte stortingsmelding. Etter Stortingets behandling av disse meldinger vil Miljøverndepartementet i nært samarbeid med andre berørte departementer utarbeide et eget rundskriv med siktemål å klargjøre hvilke nasjonale mål og interesser som det er særlig viktig at den regionale planleggingen ivaretar i årene fremover.

Regjeringen vil understreke at rundskrivet særlig bør stimulere kommunene og fylkene til å gi lokale og regionale bidrag til byggingen av Det norske hus med vekt på:

• en bærekraftig utvikling
• nærings- og arbeidslivspolitikk
• velferdspolitikk
• kultur, forsknings- og utdanningspolitikk
• utenriks- og sikkerhetspolitikk

Miljøverndepartementet mener at det i tillegg vil være hensiktsmessig å utarbeide et eget rundskriv om arbeidsopplegget for fylkesplanleggingen kommende fireårsperiode. For å få en slik komplisert samfunnsplanlegging til å fungere i praksis, er det av avgjørende betydning at alle samhandlingspartnere har felles kunnskap om, og forståelse for, aktuelle planleggingsprosesser, behandlingsprosedyrer m.v. Et rundskriv vil således også kunne være en hensiktsmessig måte å klargjøre og formidle gode planleggingsopplegg på.

Dette er i samsvar med forslag fra den arbeidsgruppen som nylig utredet samarbeidet mellom fylkeskommunen, fylkesmannen og regionale statlige etater om fylkesplanleggingen jf. rapporten "Sammen om fylkesplanleggingen". Gruppen foreslo at det utarbeides et eget rundskriv om fylkesmannens særskilte ansvar og regionale statlige etaters ansvar for å delta i utarbeiding og gjennomføring av fylkesplanleggingen. Departementet mener at et slikt rundskriv også bør behandle fylkeskommuners egen rolle og forholdet til kommunene i fylkesplanleggingen. Det vil spesielt være viktig å få frem hvilke regionale føringer fylkesplanleggingen bør legge på arealplanleggingen i den enkelte kommune.

Regjeringen vil peke på at en aktiv bruk av rundskriv for formidling av nasjonal politikk i forkant av fylkes- og kommuneplanleggingen, og for å klargjøre arbeidsopplegg og samarbeidslinjer i fylkesplanleggingen, vil kunne gjøre regjeringens godkjenningsbehandling av fylkesplanene mer målrettet og effektiv. Tilsvarende vil dette kunne redusere behovet for at statlige og fylkeskommunale myndigheter retter innsigelser mot arealplaner i kommunene.

4.3 Bruk av rikspolitiske retningslinjer

Rikspolitiske retningslinjer (RPR) er en lovfestet måte å formidle nasjonal politikk på i forhold til kommune- og fylkesplanleggingen, jf. „ 17 - 1 i plan- og bygningsloven.

Rikspolitiske retningslinjer formidler nasjonal politikk, som premisser for planleggingen i kommuner og fylkeskommuner. Slike retningslinjer er ikke direkte rettslig bindende for private, men vil f.eks overfor underordnet planmyndighet være å anse som bindende instrukser. I juridisk forstand er RPR et alternativ til andre og mer tradisjonelle måter å formidle og fremme nasjonal politikk på gjennom stortingsmeldinger direkte, ved rundskriv m.v. Det er den politiske tyngden som legges i retningslinjene ved utformingen og oppfølgingen av den kongelige resolusjonen, som i praksis bestemmer hvor sterke nasjonale føringer den enkelte RPR gir.

Regjeringen besluttet i 1994 at det skulle nedsettes en interdepartemental arbeidsgruppe for å gjennomføre en evaluering av rikspolitiske retningslinjer sett ut fra hensynet med lovformuleringen. I evalueringen er alle gjeldende rikspolitiske retningslinjer vurdert:

• RPR for å ivareta barn og unges interesser i planleggingen
• RPR for samordnet areal- og transportplanlegging
• RPR for planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjorden
• RPR for planlegging i forbindelse med ny hovedflyplass på Gardermoen
• RPR for vernede vassdrag

Arbeidsgruppen ga i 1996 råd om når rikspolitiske retningslinjer bør brukes og hvordan de bør utformes. I tråd med denne tilrådingen vil Miljøverndepartementet understreke:

1. Staten må vurdere hvilke krav den ønsker å sette med hensyn til effektiv styring og kostnadseffektivitet, som grunnlag for valg av virkemidler for å formidle og fremme nasjonale mål i planleggingen. På denne bakgrunnen må bruk av RPR vurderes opp mot bruk av andre administrative og økonomiske virkemidler. RPR kan være et hensiktsmessig virkemiddel i visse situasjoner. RPR har imidlertid begrenset effektivitet som virkemiddel. RPR kan være best egnet ved konkrete, saklige og/eller geografisk avgrensede problemstillinger, men nettopp i slike tilfeller vil alternative og mer presise virkemidler ofte være tilgjengelige. Det bør derfor fortsatt utvises stor varsomhet i bruken av RPR. I formålsparagrafen til plan- og bygningsloven heter det at planlegging etter loven skal legge til rette for samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser og om utbygging. Det er i en slik sammenheng, med klare nasjonale interesser og store krav til politisk samordning og avveining av sammensatte problemstillinger i planleggingen, at RPR er forutsatt brukt.
2. RPR-ene bør være mest mulig konkrete, operasjonelle og etterprøvbare for å sikre en god oppfølging i kommuner, fylkeskommunene og statlige etater. De må være konkrete nok til å gjøre kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter kjent med de hensyn som må tas i planleggingen, men ikke mer detaljerte enn at det er rom for effektiv lokal tilpasning. Dette taler for en større vekt på konkretisering av krav til beslutningsgrunnlag, og mindre på detaljerte løsninger. RPR bør derfor angi nasjonale mål og rammer og hvilke hensyn som bør tillegges vekt ved avveining i valg av planløsning, og presisere krav til begrunnelse som skal gis dersom retningslinjene fravikes.
3. Innholdet i RPR bør ta utgangspunkt i avveininger som er gjort i stortingsdokumenter.

Miljøverndepartementet vil generelt peke på det positive i å utrede alternativer og systematisk belyse konsekvenser av disse i det kommunale planarbeidet, jf bl.a den praksis som er utviklet i planleggingen av riks- og fylkesvegtrasçer. Ved at alternativene også legges ut til offentlig ettersyn vil berørte myndigheter, organisasjoner, grunneiere etc. få et bredere grunnlag for sine vurderinger, og uttalelser til planene. Ved planer som tar opp spørsmål som berøres av rikspolitiske retningslinjer, er det på samme måte vesentlig at konsekvenser i forhold til disse retningslinjene blir belyst, og at det også utredes alternativer i samsvar med retningslinjene dersom planmyndighetene går inn for løsninger der retningslinjene fravikes.

4.4 Bruk av innsigelser overfor forslag til arealplaner i kommunene

Det vil i første rekke være kommunens egne målsettinger som danner utgangspunktet og kommer til uttrykk i kommuneplanleggingen, nasjonale mål og interesser må bringes inn i prosessen av de respektive organer på fylkesnivået gjennom tidlige innspill i oppstartsfasen, gjennom høring og medvirkning, og eventuelt gjennom innsigelse dersom kommunen ikke har fulgt opp på en tilfredsstillende måte. Innsigelsesbestemmelsen gir mulighet til å endre et kommunalt planvedtak dersom dette er i strid med nasjonale mål og interesser, slik disse kommer frem i rundskriv, rikspolitiske retningslinjer, stortingsmeldinger m.v. Det vises ellers til Rundskriv T-4/96.

Etter loven har fylkeskommunen, nabokommuner og berørte statlige fagmyndigheter kompetanse til å fremme innsigelser mot planforslag til arealplaner. Dersom planmyndighetene foreslår løsninger som ikke er forenlig med nasjonale interesser, slik disse kommer til uttrykk i rikspolitiske retningslinjer, og andre overordnede statlige føringer, må planmyndighetene ta dette opp med sektormyndighetene. Dersom en ikke blir enig gjennom mekling på regionalt nivå, må det kommunale planforslaget til Miljøverndepartementet til behandling og endelig avgjørelse. Det er iverksatt et omfattende opplæringsprogram for å få frem en felles forståelse for bruken av innsigelsene. Hvordan bruken av innsigelser praktiseres blir også fulgt løpende opp gjennom evalueringer.

Plan- og bygningsloven har også bestemmelser som gir departementet myndighet til på visse vilkår å gripe inn og endre et planvedtak, selv om det ikke har foreligget innsigelser. Vedtatte planer skal alltid sendes departementet. Departementet kan også kalle inn en plan. Dette er ment som sikkerhetsbestemmelser, og brukes svært sjelden.

4.5 Bruk av statlig arealplan

Plan- og bygningsloven „ 18 første ledd lyder:

"Når gjennomføringen av viktige statlige eller fylkeskommunale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det, kan departementet henstille til vedkommende kommune å utarbeide og vedta reguleringsplan eller arealdel av kommuneplan, eller selv gjøre det."

Bestemmelsen er en unntaksregel som er brukt svært sjelden. Det er til nå vedtatt et begrenset antall statlige planer. (Småsetran på Røros, Nedre Foss i Oslo, ny hovedflyplass på Gardermoen og Rikshospitalet i Oslo, noen av parsellene på Gardermobanen, Oslofjordforbindelsen, kraftlinje på Askøy) Statlig plan er i første rekke et virkemiddel for viktige nasjonale infrastrukturtiltak, som stamnettet på veg, jernbane, og kraftforsyningen, og kystverkets havne- og farledstiltak.

Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartementet har hatt en arbeidsgruppe for å se på hvordan plan- og bygningsloven kan brukes på en mer effektiv måte på veg- og jernbanesektoren. Arbeidsgruppen har bl.a. sett på kriterier for bruk av statlig plan og eventuelt fylkesplan / fylkesdelplan på veg- og jernbanesektoren. De to departementene er bl.a. enige om følgende:

Statlig plan er i første rekke aktuell for stamvegene og de viktigste delene av de øvrige riksvegene. I utgangspunktet vil bruk av „ 18 bare være aktuelt for å sikre gjennomføringen av større vegtiltak som nye vegforbindelser, vegomlegginger og utbedringer til en vesentlig bedre vegstandard. Statlig plan for fylkesveg vil normalt ikke være aktuelt.

For jernbaneanlegg vil kriteriene for bruk av „ 18 som hovedregel være tilsvarende de som er aktuelle for veganlegg. Jernbanens kjøreveg er å sammenlikne med stamvegnettet på vegsiden. Etter dette omfatter muligheten for bruk av statlig plan alle jernbaneanlegg som har betydning for alminnelig tilgjengelig transport. Arbeidsgruppen foreslår at „ 9-4 som i dag bare gjelder for veganlegg også bør gjelde for jernbaneanlegg. Miljøverndepartementet vil fremme forslag om dette (se omtale i kap. 8).

Vedtak om bruk av statlig plan kan treffes på alle stadier i planprosessen. Statens bruk av „ 18 vil alltid bero på en konkret vurdering. Dersom det før oppstart av planarbeidet synes å være klare motsetninger mellom viktige statlige eller regionale interesser og kommunale interesser, kan bruk av statlig plan vedtas allerede tidlig i planprosessen.

I planprosessen kan bruk av statlig plan være aktuell:

1. Når kommunen ikke ser seg tjent med å vedta plan for viktige statlige eller fylkeskommunale transporttiltak.
2. Når kommunen ikke vil sluttbehandle eller vedta det alternativ staten ut fra nasjonale interesser kan akseptere.
3. Når kommunen har vedtatt en planløsning som er vesentlig i strid med viktige statlige eller regionale interesser, og det ikke har vært mulig å fremme formell innsigelse mot den vedtatte planløsningen.

I tilfellene a) og b) kan staten gjøre planvedtak etter „ 18 dersom gjennomføringen av tiltaket ellers ville ha blitt vesentlig og uakseptabelt forsinket sett fra statens side. En situasjon etter pkt c) kan oppstå ved at det i den politiske sluttbehandlingen blir foreslått planløsninger som ikke - eller i utilstrekkelig grad - er utredet i den forutgående planprosessen, og hvor Statens vegvesen/Jernbaneverket derfor ikke har hatt noen foranledning til å varsle innsigelse før vedtak i kommunestyret.

Ethvert avvik i forhold til den administrative vedtaksinnstillingen vil ikke kunne være grunnlag for statlig planvedtak. For avvikende planvedtak som ikke i vesentlig grad er i strid med statlige eller regionale interesser, bør Statens vegvesen/Jernbaneverket eventuelt bruke retten til å påklage reguleringsvedtak, eller henstille til departementet (fylkesmannen) om å oppheve vedtaket under henvisning til at det innholdsmessig er ulovlig eller har blitt til på ulovlig måte.

I det varslede arbeidet med justering av plan- og bygningsloven, kfr kap. 8, presiseres det at det kan være aktuelt å gi andre sektorer enn veg og jernbane myndighet til å utarbeide statlige arealplaner etter „ 9-4 i plan- og bygningsloven. Dette kan f.eks gjelde NVE, når det gjelder kraftforsyningsanlegg.

Bruk av fylkesdelplan for vegprosjekt er omtalt i retningslinjer T-1057 fra Samferdselsdepartementet og Miljøverndepartementet. Detaljeringsgraden for fylkesdelplaner må bestemmes av behovet for planavklaring. Dette vil kunne variere, men det er ingenting til hinder for at fylkesdelplanen kan ha samme detaljeringsgrad som en kommunedelplan, og gi grunnlag for valg av veg- og jernbanetrasæ. Dersom kommunen ikke fatter de nødvendige planvedtak for gjennomføring av en vedtatt fylkesplan, og tiltaket for øvrig tilfredsstiller kriteriene for bruk av statlig planvedtak, vil det statlige planvedtaket i slike tilfeller også kunne begrunnes i gjennomføringen av et fylkestingsvedtak.

4.6 Konsekvensutredninger for store utbyggingstiltak

Plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger (KU) med tilhørende forskrifter trådte i kraft 1.august 1990. Formålet med konsekvensutredninger etter bestemmelsene er å klargjøre virkninger av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn. Bestemmelsene gjelder for større offentlige og private utbyggingstiltak, som er nærmere bestemt i forskriftens tiltaksliste. Bestemmelsene legger opp til at bare tiltak med omfattende eller usikre virkninger skal konsekvensutredes. KU-bestemmelsene er utrednings- og saksbehandlingsbestemmelser, og gir ikke hjemmel til beslutninger om enkeltvedtak. Konsekvensutredningen skal ligge til grunn for de beslutninger som tas i saken etter plan- og bygningsloven eller etter særlov. Bestemmelsene gir berørte myndigheter og allmennheten utvidede muligheter til deltagelse i planleggingsprosessen gjennom høring av melding om tiltaket og av konsekvensutredningen og et offentlig møte i forbindelse med konsekvensutredningen.

Siden ikrafttredelsen har 220 tiltak blitt behandlet etter bestemmelsene eller er under behandling. Hovedandelen av tiltakene er innen kategoriene massetak, samferdsel og bygg og anlegg. For 40 % av tiltakene er det stilt krav om konsekvensutredning.

10 % av konsekvensutredningene er ferdigbehandlet, men få av tiltakene er ferdig bygd. Erfaring og evaluering så langt viser imidlertid at KU-bestemmelsene bidrar til at miljøhensyn blir premiss ved planleggingen og utløser vurderinger av alternative løsninger, f.eks. satsing på utvikling av kollektivtrafikken i stedet for vegutbygging. KU har medført tilpasninger av tiltaket og utsortering av dårlige alternativ, ikke minst internt hos tiltakshaverne. I noen tilfeller til er tiltaket blitt skrinlagt. Ingen tiltak er imidlertid nektet gjennomføring som følge av resultatene av konsekvensutredningen.

KU har bidratt til en økt offentlige debatt på et tidligere stadium i planleggingen. KU har bidratt til større miljøbevissthet både hos myndighetene og tiltakshavere. KU bidrar til tidlig kunnskap om miljøkonsekvenser og dermed større forutsigbarhet for både myndigheter og tiltakshavere, men erfaringen fra de første årene avdekket behov for en sterkere formell samordning mellom KU- prosessen og beslutningsprosessen.

Som en følge av EØS-avtalen ble Norge forpliktet til å tilpasse regelverket til EFs direktiv om miljøutredninger (EF Rådsdirektiv 85/337). Stortinget vedtok våren 1995 endringer i bestemmelsene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven, og ny forskrift ble fastsatt i desember 1996. Bestemmelsene ble iverksatt fra 1.1.97 for forskriftens Vedlegg I. Forskriftens Vedlegg II trer i kraft fra 1.7.97.

I samsvar med EF-direktivet inneholder bestemmelsene nå to lister av tiltak innen ulike kategorier (forskriftens Vedlegg I og Vedlegg II). Vedlegg I er liste over tiltak som alltid skal meldes og konsekvensutredes. Vedlegg I omfatter alle tiltak på den tilsvarende listen i EF-direktivet, og de fleste tiltakene som ble omfattet av de tidligere bestemmelsene. Vedlegg II er liste over tiltak som skal meldes og konsekvensutredes dersom tiltaket faller inn under ett eller flere av kriterier fastsatt i forskriftens „ 4. Vedlegg II omfatter tilsvarende liste i EF-direktivet og noen særnorske tiltak. I samsvar med St. meld. nr.31 (1992 • 93) er oppfangingskriteriene for massetak hevet, slik at grensen er på nivå med øvrige tiltak. Bestemmelsene er ved revisjonen også gjort gjeldene for nasjonalparker og større vernetiltak, slik det ble forutsatt ved behandling av Ot.prp. nr 75 (1988 - 89) om konsekvensutredninger.

På bakgrunn av erfaringstall er antall tiltak som omfattes av Vedlegg II anslått til 170 pr år. Av disse er det antatt at ca 20 vil falle inn under kriteriene i „ 4. Antall meldinger og konsekvensutredninger er anslått til ca 30 på Vedlegg I og ca 20 på Vedlegg II. Bestemmelsene vil medføre endrede oppgaver og roller for forvaltningen og tiltakshaverne. Totale kostnader er beregnet til 8,3 mill kr pr år.

I samsvar med EF-direktivet fokuserer kriteriene i „ 4 på miljø. Med sikte på ny revisjon vil det bli igangsatt et arbeid for å utvikle kriteriene i forhold til naturressurser og samfunn bl.a i samarbeid med Kommunal- og arbeidsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet og Landbruksdepartementet. En tar sikte på å innarbeide kriterier for jordvern innen ett år.

Videre er det fastsatt at det ikke kan vedtas plan for tiltaket etter plan- og bygningsloven eller gis tillatelse etter særlov før utredningsplikten er oppfylt. I samsvar med EF-direktivet er det fastsatt at myndigheten skal offentliggjøre hvordan konsekvensutredningen og høringsuttalelsene er tatt i betraktning ved vedtak om gjennomføring og fastsetting av avbøtende tiltak.

I samsvar med EF-direktivet er krav til innhold i utredningene endret. Videre er det innarbeidet krav til at det i beslutningen må gjøres rede for hvordan KU og resultatet av høringen er vurdert ved behandlingen av saken. Ved revisjonen har departementet utbedret uklarheter og mangler i dagens regelverk, på bakgrunn av de erfaringer som er gjort til nå. Endringene vil bidra til at utredningen blir et reelt grunnlag for saksbehandlingen og en effektivisering av planleggingen.

Bestemmelsene om konsekvensutredninger er blitt formelt samordnet med bestemmelsene om planlegging etter plan- og bygningsloven. Avgjørelsen av om et tiltak skal konsekvensutredes er blitt mer forutsigbar. Meldingen etter det nye regelverket vil bli mindre omfattende enn etter dagens regelverk og sette fokus på utredningsprogrammet. Regelverket legger opp til at konsekvensutredningene skal bli mer beslutningsrelevante. I samsvar med forutsetninger lagt av Stortinget ved behandling av loven, er ansvarlig myndighet for fastsetting av utredningsprogram og konsekvensutredning nå i større grad lagt til den myndighet som skal fatte en beslutning om tiltaket (konsesjons- eller planmyndigheter). Unntaket er tiltak av nasjonal karakter, hvor departement eller direktorat som tiltaket administrativt hører inn under fortsatt er ansvarlig myndighet. Ansvarlig myndighet har fått et større ansvar ved at Miljøverndepartementet kun skal forelegges utredningsprogrammet og ikke både utredningsprogrammet og konsekvensutredningen som tidligere.

Miljøverndepartementet legger vekt på at brukerne av bestemmelsene skal bidra med aktiv deltakelse og medvirkning i utarbeidelsen av utredningsprogram og høring av konsekvensutredningen. Det legges opp til en omfattende veiledning og opplæring av alle berørte myndigheter, tiltakshavere og interesseorganisasjoner. Departementet vil legge til rette for at veiledningsansvarlig hos fylkeskommunene og fylkesmennene kan bistå kommunene i form av opplæring og oppfølging. Departementet vil etablere et system for løpende evaluering av de nye bestemmelsene, slik at eventuelle påkrevde endringer kan tas i senere revisjoner. En ytterligere samordning av bestemmelsene om konsekvensutredninger med planbestemmelsene og særlovgivning, bl.a i forhold til bestemmelsene i kommunehelsetjensteloven, vil bli fulgt opp.

I EU er man nå i sluttfasen med å vedta endringer i EF rådsdirektiv 85/337. Endringene er motivert ut fra en undersøkelse i medlemsstatene av om direktivet virket etter hensikten. Endringene tar derfor i første rekke sikte på å gi grunnlag for en mer ensartet praksis i medlemsstatene. I tillegg er listene over tiltak som skal konsekvensutredes utvidet. Det er også gitt nye regler om konsekvensutredninger av tiltak med grenseoverskridende virkninger. Medlemsstatene vil sannsynligvis bli gitt en frist på 1 - 2 år på å iverksette endringene.

I de lov- og forskriftsendringer som nå nettopp er iverksatt er det tatt hensyn til Kommisjonens opprinnelige forslag til endringer i direktivet. De endringene som ble vedtatt i den politiske beslutningsprosess i EU er det imidlertid ikke tatt hensyn til. Når endringene blir formelt endelig vedtatt, vil det derfor være et behov for å vurdere eventuelle tilpasninger i norske lover eller forskrifter innenfor rammen av EØS-avtalen. Departementet vil komme tilbake til dette på et senere tidspunkt.

Europakommisjonen la i desember 1996 frem et forslag til et nytt direktiv om konsekvensutredninger av arealplaner og programmer som inngår i beslutningsprosesser for arealdisponering. Direktivet er ment å gi nærmere regler om i hvilke tilfelle og hvordan slike utredninger skal gjennomføres. Dersom Europarådet vedtar et direktiv på dette området, må en også i Norge ta stilling til om det skal implementeres i norsk lovgivning.

I EU legges det stadig sterkere vekt på dels å sammenkoble konsekvensutredningene med arealplanleggingen, dels å løfte miljøvurderingene opp på et mer strategisk nivå. Dette er i tråd med den utvikling som også skjer nasjonalt, bl.a. når det gjelder miljøkonsekvensvurderinger i den kommunale arealplanleggingen, jf. kapittel 2.1.1, og som departementet ser som riktig. De regler som er gitt i regjeringens utredningsinstruks om utredninger av miljøkonsekvensene av ulike saker (offentlige utredninger, forskrifter, forslag til reformer og tiltak samt meldinger og proposisjoner til Stortinget) er et skritt i samme retning.

Departementet vil derfor følge nøye med i utviklingen innenfor EU på dette området, og gjennom forsknings- og utredningstiltakene og nordisk samarbeid legge grunnlaget for en eventuell senere formell tilpasning til nye direktiver.

Som et ledd i den generelle internasjonaliseringen legges det større vekt på at også de grenseoverskridende virkninger av tiltak skal konsekvensutredes. I den senere tid er militære skyte- og øvingsfelt, fiskeoppdrettsanlegg, åpning av sokkelområder for olje- og gassleting og havneutbygging eksempler på tiltak der de grenseoverskridende konsekvenser har vært i fokus.

Norge ratifiserte i 1993 som et av de første landene en FN-konvensjon om dette tema. (UN/ECE: "Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context", Espoo,(Finland) 1990). Konvensjonen ventes å bli ratifisert av et tilstrekkelig antall parter (16) til å tre i kraft i løpet av 1997. Norge har påtatt seg å arrangere det første partsmøtet under konvensjonen, trolig høsten 1997. Konvensjonen utfyller Den nordiske miljøvernkonvensjonen av 1974 på en god måte, men det er behov for å arbeide videre med samordningen av konvensjonene. Departementet vil derfor i tiden fremover legge økt vekt på å utarbeide og inngå bilaterale avtaler med våre naboland Sverige, Finland og Russland, slik at den praktiske etterleving av konvensjonenes krav blir enklere, og konfliktpotensialet i forhold til nabolandene reduseres.

5 Arealpolitikken

5.1 Hovedlinjene står fast

Arealbruken er resultat av mange små og store enkeltavgjørelser som daglig fattes i norske kommuner. Gjennom arealpolitikken legger myndighetene rammer for utviklingen av arealbruken slik at den i størst mulig grad fremmer samfunnets samlede interesser, gjennom å definere mål og virkemidler og gjennomføre tiltak for å fremme en ønsket forvaltning av arealene til såvel vern som bruk.

Arealer er en begrenset ressurs og må forvaltes ut fra dette. Arealer som tas i bruk til utbyggingsformål vil vanskelig kunne bringes tilbake til naturtilstanden, noe som betyr at inngrepet i praksis ikke lar seg reversere. Selv om vi samlet har mye areal i Norge i forhold folketallet, er det kun ca. 4 % av landarealet som er dyrkbart. Nettopp på disse arealer er bosettingen konsentrert, og det er naturlig at det her vil kunne oppstå konflikter ut fra ulike ønsker om utnytting. Vurdert ut fra knappheten på denne typen areal er dette en ressurs som må forvaltes nøye ut fra mål som arealøkonomisering, flerbruk og gjenbruk av arealer.

I St.meld. nr.31 for 1992 - 93 Den regionale planleggingen og arealpolitikken, ble det for første gang fremmet forslag til Stortinget om utforming av en helhetlig arealpolitikk hvor ulike samfunnsinteresser for bruk og vern av arealer ble vurdert i sammenheng og mål og virkemidler m.v. ble drøftet.

Viktige samfunnsinteresser i forhold til arealbruk ble i forrige melding bl.a. presisert til å være:

• sikre samfunnet arealer til ulike utbyggingsformål
• legge til rette for løsninger som sikrer kostnadseffektiv samfunnsutbygging
• sikre at arealplanleggingen ivaretar hensyn til helse, trivsel og gode levekår
• sikre at planlegging og arealbruk skjer med tanke på en økologisk bærekraftig utvikling
• ivareta biologisk mangfold som et premiss i planleggingen
• redusere behovet for bilbruk til daglige gjøremål
• integrere estetiske hensyn, landskaps- og kulturminneverdier i planleggingen
• legge til rette for rekreasjon og friluftsliv, spesielt for barn og unge
• ivareta behovene til grupper med spesielle arealkrav

Alle disse bruks- og verneinteressene stiller krav til forvaltning av arealer, enten til eksklusive bruks- eller verneformål, eller til kombinasjon av slike formål gjennom flerbruk av arealer. Spesielt krever samfunnets ulike behov for utbygging en løpende vurdering av bruk av arealer til ulike formål. Samtidig som det er et mål at slik utbygging skjer raskt og effektivt, er det arealplanleggingens oppgave å veie og vektlegge ulike bruksmuligheter og arealløsninger mot hverandre. Hensikten med slik avveining er å komme frem til en løsning som er effektiv, eller "best", for samfunnet som helhet. I dette ligger at utbyggingsbehov og behovet for økonomisk vekst må veies mot sosiale og velferdsmessige behov og mot de rammer en økologisk bærekraftig utvikling setter.

Det fremste redskapet til gjennomføring av arealpolitikken er arealplanleggingen etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven. Statens rolle i arealpolitikken er først og fremst å legge mål og rammer for den lokale og regionale planlegging av arealbruken. Fylkesplanen er retningsgivende for kommunenes planlegging, mens kommuneplanen er rettslig bindende når det gjelder arealbruk.

Gjennom stortingsproposisjoner, stortingsmeldinger, rundskriv, rikspolitiske retningslinjer, fylkesplaner m.v. defineres nasjonale og regionale føringer som kommunene må ta hensyn i sin arealplanlegging. Bakgrunnen for dette er bl.a de hensyn som må ivaretas når tiltak i en kommune har virkninger ut over eget geografisk område, men de er ikke minst forankret i det felles ansvar som kommunene og nasjonalt nivå har i forhold til å sikre viktige verdier for befolkningen.

Behovet for samfunnsmessig styring gjør at det på viktige områder er legitimt å legge begrensninger på den private råderett over areal. Slike begrensninger er i „ 17 - 2 i plan- og bygningsloven lagt til 100-meters beltet langs sjøen. Arealpolitikken må søke en balanse mellom privat råderett, allmennhetens interesser og næringslivets behov.

5.2 Politiske premisser som vil bli tillagt økt vekt i arealpolitikken

I St.meld. nr.31 for 1992 - 93 Den regionale planleggingen og arealpolitikken, ble det lagt vekt på å drøfte nasjonale rammer for henholdsvis arealdisponering og utbygging i byregioner og for bruk og vern av arealressurser utenfor byene og de større tettstedene.

Regjeringen vil i denne meldingen markere at følgende politiske premisser skal tillegges større vekt i arealpolitikken og den regionale planleggingen:

• hensynet til biologisk mangfold
• hensynet til utbyggingspolitikk og transportsystem
• hensynet til jordvern
• hensynet til estetikk og landskapsbilde
• hensynet til funksjonshemmede

I det følgende (kap. 6 og 7) vil disse politiske premissene og hensynene bli drøftet, som utgangspunkt for å konkretisere de nasjonale rammene for arealpolitikken og arealplanleggingen som er gitt tidligere.

5.2.1 Ivareta hensynet til det biologiske mangfoldet

Områdeforvaltning etter naturvernloven og arealplanlegging etter plan- og bygningsloven er viktige arbeidslinjer for forvaltningen av det biologiske mangfoldet i vårt land. Det gjør at kommunene har en nøkkelrolle i dette arbeidet gjennom sitt ansvar for arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven. Det er viktig at avgjørelser blir fattet ut fra kunnskap om lokale verdier av mangfoldet samt at regionale og nasjonale hensyn blir tillagt tilbørlig vekt.

Regjeringen ønsker derfor å effektivisere planprosessen ved en spesiell satsing for å styrke beslutningsunderlaget for kommunenes arealplanlegging når det gjelder biologisk mangfold.

Norges tilslutning til konvensjonen om biologisk mangfold medfører et nasjonalt ansvar for å (i) verne biologisk mangfold, (ii) sikre en bærekraftig bruk av mangfoldet og (iii) arbeide for en rettferdig fordeling av goder fra bruk av genetiske ressurser. Det overordnete målet for regjeringens politikk for bevaring av det biologiske mangfoldet er å sikre at de naturtyper, arter og bestander som naturlig hører hjemme i Norges natur- og kulturlandskap opprettholdes og utvikles på lang sikt. Dette innebærer at variasjonen av økosystemer, arter og bestander må opprettholdes på både nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Det presiseres for øvrig at områdetyper og forekomster som nasjonalt sett ikke er spesielt prioritert, kan ha stor regional eller lokal verdi. Dette forhold utgjør også en del av begrunnelsen for at det legges stor vekt på at variasjonsrikdommen må fanges opp på både nasjonalt, regionalt og lokalt nivå.

Plan- og bygningsloven har likvel begrenset relevans for å ivareta biologisk mangfold isjø, og det tas ikke sikte på å regulere høsting av levende marine ressurser ved bruk av plan- og bygningsloven.

Regjeringen legger stor vekt på at den enkelte sektor og kommune så langt som mulig må unngå ytterligere inngrep i følgende naturområder og økosystemer, som vil være særlig verdifulle om de:

1. er store sammenhengende naturområder som er tilnærmet uberørt av tekniske inngrep,
2. er sjeldne eller unike og/eller har særlig verdi sett i nordisk eller internasjonal sammenheng eller er særlig representative for det biologiske mangfold i Norge
3. har spesielle økologiske eller biologiske funksjoner, bl.a områder som er viktige for reproduksjon, vandringer og vannhushold
4. er leveområder eller på annen måte av særlig betydning for truede, sårbare, sjeldne eller økonomisk viktige arter og bestander.

Det er også viktig å bevare områder som er av særlig samfunnsmessig betydning, bl.a. fordi de er viktige for forskning, kultur og rekreasjon. Grønt- og friluftlivsområder i og nær byer og tettsteder vil bli viet nasjonal oppmerksomhet, da flora og fauna i slike områder er viktig for store deler av landets befolkning.

En arealplanlegging som både skal ta hensyn til en samfunnsøkonomisk og økologisk holdbar utvikling forutsetter et solid kunnskapsnivå.

Regjeringen vil derfor gjennomføre og bidra til et statlig-kommunalt utviklingsarbeid som vil omfatte følgende elementer:

1. nasjonal kartlegging og verdiklassifisering av naturtyper og leveområder
2. kartlegging og verdiklassifisering av det biologiske mangfoldet i kommunene og regionene

Spørsmålet om et eget overvåkningsprogram for biologisk mangfold vil bli vurdert i en stortingsmelding om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling.

Satsingen vil innebærer en kunnskapsøkning på alle forvaltningsnivåer, samt overvåkning for å vedlikeholde kunnskapsgrunnlaget og for å være i stand til å registrere endringer i miljøtilstanden. Satsingen vil også bidra til en revisjon og oppdatering av eksisterende datasystemer som inneholder stedfestet informasjon om biologisk mangfold.

Det foreslåtte arbeidet skal gjennomføres etter følgende hovedprinsipper:

• Informasjonsbehovet for å styrke forvaltningen på ulike nivåer settes i fokus
• Eksisterende informasjon skal utnyttes optimalt
• Informasjonen skal gjøres tilgjengelig for brukerne etterhvert som den foreligger
• Informasjonen skal kunne utnyttes i flere former. Spesielt viktig i forhold til arealplanlegging er digital informasjon til bruk i geografiske informasjonssystemer og mulighet for spesielle temakart og statistiske oversikter
• Utvikling av nye datasystemer og videreutvikling av eksisterende skal bygge på prinsippene om brukerbehov og tilgjengelighet og må derfor være "åpne" for spredning og aggregering av informasjon

Første element i en satsing for å bedre beslutningsgrunnlaget vil være av nasjonal karakter for å sikre at den relevante informasjonen som finnes blir utnyttet, for å sikre at ny datainnsamling blir utført etter prinsipper som sikrer best mulig utnyttelse av informasjonen og for å sikre at informasjonsbehovet på regionalt og nasjonalt nivå blir ivaretatt. Arbeidet vil bygge på Miljøverndepartementets arbeid med samordning av miljødata, program for arealdokumentasjon og internasjonale rapporteringskrav og ønsker.

Satsingen vil fokusere på nødvendig informasjon for bedre forvaltning av det biologiske mangfoldet, dvs opplysninger om naturtyper og leveområder for utvalgte arter. Behovet for forvaltningsrettet informasjon vil variere fra lokalt via regionalt til nasjonalt nivå. Generelt vil detaljeringen i informasjonsbehovet øke nedover i systemet pga. nærheten til biotopen/leveområdet.

På nasjonalt nivå er det et generelt behov for å følge utviklingen i arealbruk, for bl.a. å sikre at ulike naturtyper blir opprettholdt i alle regioner. Det er også av nasjonal interesse å følge utviklingen i leveområder til utvalgte arter, spesielt de truede og sårbare artene som er på den norske "rødlisten" og andre nøkkelarter som vi har et ansvar for. Norge er via EØS-avtalen medlem av Det Europeiske Miljøbyrået (EEA) som bl.a. har til oppgave å arbeide for å få frem sammenlignbar og objektiv miljøinformasjon fra de 18 medlemslandene. Generelt har EU landene et mer utviklet og samordnet datagrunnlag for arealkartlegging og biotopregistrering. Et bedret kunnskapsgrunnlag vil også bidra til at vi kan rapportere mer fullstendig til EEA.

Effektiv bruk av innsamlet miljøinformasjon har vært et tema i miljøforvaltningen i mange år, drevet frem under fellesbegrepet samordning av miljøinformasjon. Direktoratet for naturforvaltning er temasenter for natur/biologisk mangfold, og er forvalter av flere databaser med biologisk informasjon. Utnytting av denne eksisterende informasjonen står sentralt i den videre satsingen.

Nedenfor følger en oppsummering av rolle- og arbeidsfordeling mellom forvaltningsnivåene i arbeidet med å bedre kunnskapsgrunnlaget om biologisk mangfold:

Miljøverndepartementet vil ha samlet ledelse og dermed ansvar for fremdrift og koordinering av arbei det, forhold til andre relevante prosjekter innen miljøforvaltningen, samt for å trekke inn sektorinteresser i både behovsavklaring og gjennomføring.

Direktoratet for naturforvaltning vil ha ledelse av delprogram og være spesielt ansvar for kartlegging av de nasjonale verdiene biomangfoldet representerer, og å gjøre tilgjengelig eksisterende databaser/informasjon til regionalt og lokalt nivå, samt å sikre bruk av ny informasjon i forhold til nasjonale miljømål.

Regionalt nivå (miljøvernavdeling og fylkeskartkontor) vil ha et regionalt ansvar både i forhold til kommunenes gjennomføring av den lokale kartlegging og verdiklassifisering og for regional bruk av resultatene fra den lokale kartleggingen. Miljøvernavdelingene har en viktig rolle i kvalitetssikringen av resultatene.

Kommunene vil ha ansvar for gjennomføring av den lokale kartleggingen og verdiklassifiseringen.

5.2.2 Ivareta hensynet til samfunnsutbygging og transportsystem

I St.meld. nr.31 for 1992 - 93 Den regionale planleggingen og arealpolitikken ble følgende hovedprinsipper lansert for planlegging av gode utbyggingsmønstre, sett i et bærekraftig perspektiv:

• Arealøkonomisering
• Samlokalisering
• Samle og minimalisere naturinngrep
• Flerbruk av områder
• Tilpassing og omstrukturering av transportsystemet
• Tilpassing av ny bebyggelse til omgivelsene

Meldingen ledet bl.a. frem til fastsettelsen av rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging som ble gitt ved Kgl. res. av 20.august 1993. Retningslinjene skal ivareta en rekke overordnede areal- og transportpolitiske mål, og skal legges til grunn for planlegging og utøvelse av myndighet etter plan- og bygningsloven. Statlige myndigheter bør også bruke retningslinjene i sin øvrige forvaltningsvirksomhet.

En overordnet målsetting i retningslinjene er at arealbruk og transportsystem bør utvikles slik at de fremmer samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljø, god trafikksikkerhet og effektiv trafikkavvikling.

Retningslinjene klargjør for øvrig en del viktige prinsipper for hva som skal tillegges vekt i areal- og transportplanleggingen og hvordan avveiningen mellom ulike hensyn bør skje, f.eks. mellom utbyggingshensyn og vern i gitte situasjoner, jf boks 5.1. Retningslinjene tydeliggjør dessuten samarbeidsbehov og ansvar i gjennomføringen .

Retningslinjene har sin begrunnelse i de nære sammenhenger som gjelder for arealbruken og transportsystemet. Arealbruksutviklingen har virkninger for utviklingen av transportsystemet og motsatt vil endringer i transportsystemet ha virkninger for arealbruken.

Et tettere utbyggingsmønster vil kunne bidra til å begrense transportomfanget, og energiforbruket. Tilsvarende vil arealbruken og lokaliseringen av ulike funksjoner i forhold til tilgjengeligheten med kollektive transportmidler kunne ha stor betydning for fordelingen på transportmiddel. Lokalisering av virksomheter til perifere områder innebærer som regel lav kollektivandel og høy bilandel som samlet gir mer persontransportarbeid enn ved lokalisering til sentrale områder innenfor byen eller i regionale sentra.

Selv om endringer i utbyggingsmønsteret først fremtrer i et langsiktig perspektiv, betyr ikke det at arealbruken er mindre viktig på kort sikt. Arealbruken formes gjennom mange, løpende og ofte små beslutninger, og omfatter ikke bare etablering av nye utbyggingsområder og nye transportanlegg, men også i stor grad omdisponeringer, bruksendringer, saneringer, enkeltlokaliseringer og flyttinger. Eksempelvis flytter en stor del av bedrifter og organisasjoner i løpet av et år, eller de nedlegges eller gjenopprettes. Dette setter krav til langsiktighet i forhold til enkeltbeslutningene.

Arealbruken er også avhengig av den transportpolitikken som blir valgt, fordi transportmulighetene og transportkostnadene innvirker på næringslivets og husholdningens lokaliseringspreferanser. Eksempelvis vil endringer i transporttilbudet kunne endre tilgjengeligheten innenfor den eksisterende by- og tettstedsstrukturen. Prioritering av de samlede ressurser til utbygging og drift av transportsystemet og lokalisering av nye veg- og banetrasæer vil i denne sammenheng være viktig. Dette understreker betydningen av å se sammenhengene i areal- og transportpolitikken. Transportpolitikken og de virkninger denne har for arealbruk og miljø omtales nærmere i Norsk veg- og vegtrafikkplan.

En tettere arealbruk og et utbyggingsmønster som bygger opp under kollektivtransporten vil være mer robust i forhold til endrede rammebetingelser innen miljø- og transportområdet. Med en slik arealbruk vil det videre være lettere å gjennomføre tiltak som begrenser bilbruken i byområdene uten at dette går utover næringslivets transporter og befolkningens reisebehov.

En mer effektiv arealutnyttelse innenfor og i tilknytning til etablert infrastruktur vil ofte innebære en samfunnsøkonomisk gunstig løsning, bl.a. i form av bedre utnyttelse av transportsystemene (veg, bane) samt bedre utnyttelse av infrastrukturen for vannforsyning, ledningsnett, rense- og avløpsanlegg, skoler m.v. Tilsvarende gir spredte og tilfeldige utbyggingsløsninger basert på sektorhensyn eller isolerte lokale vurderinger ofte dyrere løsninger for samfunnet. En samfunnsøkonomisk effektiv areal- og transportplanlegging innebærer at det nødvendige transportarbeidet, spesielt næringslivets transporter, vil kunne avvikles mer effektivt. Vedlikehold og utvikling av transportsystemet og telekommunikasjoner er en forutsetning for å videreutvikle næringslivet i hele landet.

Ofte vil det være sammenfall mellom effektive arealbruks- og transportmønstre og hensynet til vern av verdifulle arealer og andre hensyn, men det vil også være konflikter mellom disse hensynene. Slike konflikter må avklares under planleggingen i samsvar med retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging.

Selv om det er relativt kort tid siden retningslinjene trådte i kraft, foretar Miljøverndepartementet sammen med berørte departementer en løpende vurdering av hvorvidt retningslinjene virker etter hensikten. I evalueringene som er foretatt i regi av NIBR og ECON, jf kap. 4.3, ble også retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging vurdert. Resultater som er spesielt relevant i forhold til disse retningslinjene, fremgår av boks 5.2 og 5.3.

Miljøverndepartementet har i perioden 1994 - 96 mottatt færre enn 10 planer der statlige fagmyndigheter eller fylkeskommunen har fremmet innsigelser til kommunale planer med utgangspunkt i de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging. Departementet har tatt innsigelsene til følge i disse sakene.

Det er Miljøverndepartementets hovedinntrykk at RPR for samordnet areal- og transportkostnader er godt kjent og brukes i den lokale planleggingen, men det er betydelige geografiske variasjoner. Retningslinjene oppfattes først og fremst å gjelde byområdene. Som evalueringen tyder på skjer det en aktiv oppfølging innenfor den kommunale arealplanleggingen. Det synes noe tyngre å få fulgt opp retningslinjenes anbefalinger om utvikling av kollektivtransporten og regional vurdering av viktige lokaliseringsspørsmål. For de større tiltak som meldes etter bestemmelsene om konsekvensutredninger, har retningslinjene gitt grunnlag for å sette krav til utredninger av alternative løsninger

I forbindelse med NVVP 1998-2007 har Samferdselsdepartementet bedt Vegdirektoratet bl.a. vurdere eventuelle forslag til framgangsmåter i planprosessene som vil gjøre det enklere å følge opp intensjonene i retningslinjene. Ut fra de erfaringer Statens vegvesen har gjort er det ikke innholdet i den faglige samordningen, men retningslinjene for samarbeid, beslutningsgrunnlag og ansvar for gjennomføring som har vært det vanskeligste punktet i oppfølgingen. For nærmere omtale av Samferdselsdepartementets vurdering og oppfølging av dette vises til NVVP 1998-2007.

Regjeringen ser behov for at det legges ytterligere vekt på oppfølgingen av de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging. I dette arbeidet vil det blant annet bli lagt vekt på:

• Utvikling av nye planleggingsformer og verktøy, særlig med sikte på å styrke samordningen mellom arealbruken og transportsystemet samt utvikling av metoder for beregning av samfunnsøkonomiske virkninger.
• Samarbeid med aktuelle kommuner og fylkeskommuner om utarbeidelse av lokale areal- og transportplaner, særlig rettet inn mot strategisk planlegging i byområder og transportkorridorer, jf kap 6.2.1.
• Utvikling av opplegg for miljørevisjon av arealplaner, jf kap. 2.2.1.
• Videreføring av forskningsprogrammet om lokal transport- og arealpolitikk (LOKTRA).
• Formidling av gode eksempler og nasjonale og internasjonale erfaringer.

I by- og tettstedsområder vil det dessuten være nødvendig med en sterkere regional samordning og styring av hovedtrekkene i utbyggingsmønsteret og av lokaliseringen av større private og offentlige tiltak med regional betydning, jf kap 6.2.1. Regjeringen vil derfor stimulere til økt bruk av fylkesdelplaner som verktøy for regional samordning og styring av arealbruk og transportsystem.

Behovet for revisjon av retningslinjene vil bli vurdert, bl.a. i lys av evalueringene og erfaringer fra en rekke planprosesser som pågår der RPR for samordnet areal- og transportplanlegging utgjør en viktig del av plangrunnlaget. Det kan være særlig aktuelt å styrke og konkretisere RPR på følgende punkter:

• Fokusere sterkere på byperspektivet
• Klargjøre ansvarsforhold for de ulike myndighetene
• Bedre kopling mellom plan og gjennomføring
• Tydeligere krav til beslutningsgrunnlaget, herunder krav om alternativer
• Tydeliggjøre jordvernets rolle i retningslinjene

5.2.3 Ivareta hensynet til jordvernet

Det er viktig å sikre areal som grunnlag for landbruksbasert produksjon, slik dette er slått fast i St.prp.nr.1 (1996 - 97).

I St. meld. nr 31 (1992 - 93) om den regionale planleggingen og arealpolitikken ble det gitt en bred drøfting av sammenhengene mellom arealpolitikk og landbrukspolitikk. Det ble bl.a. lagt vekt på avveininger mellom vern og utbygging, og hvilke premisser som må inn i slike avveininger.

Meldingen framhevet at arealene rundt de største byene har stor verdi for matkornproduksjon og landets matvaresikkerhet, og at det skulle legges særlig vekt på vern av arealer egnet til matkornproduksjon.

Meldingen pekte videre på at jordvernet kunne praktiseres mindre strengt i enkelte plansituasjoner, slik som for arealer innenfor gangavstand til stasjoner og knutepunkter i kollektivnettet og for relativt små jordbruksarealer inneklemt i bebyggelsen. Justeringer kan også foretas på jordbruksarealer dersom dette gir en bedre arrondering eller klarere grense mellom bebyggelse og jordbruk.

Disse prinsippene ligger til grunn for de rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging. Det framgår av disse retningslinjene at beslutninger om utbyggingsmønster med transportsystem må baseres på brede vurderinger av konsekvenser, med særlig vekt på samfunnsmessige kostnader, virkninger for langsiktige mål i landbruket og hensynet til å ta vare på natur- og kulturmiljøet.

Arealplanleggingen er i ferd med å dreie i retning av et areal- og transportbesparende utbyggingsmønster med en mer effektiv arealbruk innenfor og i tilknytning til eksisterende by- og tettsteder, jf kap 5.2.2 og til vedlegg 7.

Med økt endringstakt og sentralisering i samfunnet, kan vi konstatere at tilflyttingen i pressområdene rundt de største byene har økt og forbruket av tettstedsareal pr innbygger har økt kraftig. I 50-årsperioden 1945 • 95 er det bygd ned i størrelsesorden 3/4 mill dekar dyrka og dyrkbar jord i de beste matkornsonene, spesielt fram til 1975 da jordloven ble skjerpet. Nedbygging av dyrka og dyrkbar jord i samme takt i de kommende 50 år, vil få alvorlige konsekvenser for landets samlede evne til produksjon av matkorn, frukt og grønnsaker.

Regjeringen vil på denne bakgrunn understreke behovet for et sterkt jordvern. Ved praktisering av jordvernet vil kvaliteten og produksjonspotensialet ved dyrka og dyrkbar jord være et viktig grunnlag ved avveining i arealbrukskonflikter. I en slik avveining må også andre relevante hensyn trekkes inn i vurderingene, bl.a. behovet for utvikling av funksjonelle og levedyktige byer og tettsteder. I konkrete plansituasjoner med interessemotsetninger bør flere alternativer konsekvensutredes.

Ut fra vår knapphet på høyproduktive landbruksarealer, er det viktig at arealpolitikken i fremtiden legger større vekt på sikring av dyrka og dyrkbare arealer. Landbruket forsyner oss med basale nødvendighetsgoder, og en best mulig selvforsyning av mat vil i fremtiden kunne få økt betydning • både utfra nasjonale beredskapsmessige hensyn og utfra globale fordelingspolitiske vurderinger. Føre vêr-prinsippet tilsier en arealpolitikk som vil kunne møte fremtidige svingninger i den globale matvaresituasjonen.

Ved avveining mellom jordvernhensyn og utbyggingsbehov, vil vekten av jordvernhensynet bestemmes av det aktuelle arealets produksjonspotensiale. Fastsetting av arealenes verdi for landbruksproduksjon baseres på tre forhold: klimasone, jordkvalitet og arrondering (jf boks 1.1 i kap 1.4.1). Arealenes biologiske produksjonspotensiale blir derfor viktigere enn deres tilstand. Følgelig er det viktig at det legges langsiktige vurderinger til grunn ved valg av utbyggingsmønster.

Verdifastsetting av arealer er gjort gjennom arbeidet med "Jordpolitisk Arealvurdering", i bl.a. Akershus fylke. Dette gir et grunnlag for å beskrive verdien av ulike arealer for landbruksproduksjon og få kartfestet hvilke arealer som er mest verdifulle, og hvilke som har lavere produksjonsevne. Lignende arealvurderinger er foretatt i andre fylker, og systemet vil bli videreutviklet slik at man i fremtiden har et oppdatert og relevant instrument som vil være et viktig dokumentasjonsgrunnlag ved arbeid med fylkesplaner og kommuneplaner.

Ved praktiseringen av jordvernet i arealbrukskonflikter, bør følgende prinsipper legges til grunn:

• Det må legges opp til samlede utbyggingsstrategier med klare og langsiktige grenser mellom bebyggelse og landbruks-, natur- og friluftsområdene. Spesielt må sammenhengende arealer i de beste klimasonene og med den beste jordkvalitet i størst mulig grad vernes mot nedbygging og fragmentering.
• Jordvernhensyn skal tillegges stor vekt ved valg av langsiktig utbyggingsmønster, slik at retning på utbygging styres mot de minst verdifulle arealene og slik at ny utbygging kan betjenes effektivt med et kollektivtransportsystem.
• Det må stilles krav om fortetting innenfor eksisterende byggesoner før en kan ta landbruksarealer og natur- og friluftsområder i bruk til ny bebyggelse.
• Ved eventuell omdisponering av verdifulle landbruks-, natur- og friluftsområder skal det legges opp til en høy utnyttingsgrad.

Et sterkere jordvern tilsier altså ikke at all dyrka og dyrkbar mark skal sikres mot omdisponering, men at en skal vurdere arealenes verdi ut fra deres egnethet for matproduksjon. Regjeringen vil legge til grunn en praktisering som tar utgangspunkt i landbruksarealenes produksjonspotensiale veid opp mot den samfunnsnytte arealene kan ha til alternativ bruk i et langsiktig perspektiv. De rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging gir retningslinjer for avveining mellom verne- og bruksinteresser ved forvaltningen av arealer, jf kap 5.2.2.

5.2.4 Ivareta hensynet til estetikk og landskapsbilde

Estetisk kvalitet knytter seg både til historie, naturgrunnlag og menneskers bruk og opplevelse av omgivelser. De senere år har betydningen av estetisk kvalitet i omgivelsene blitt tillagt større vekt, bl.a gjennom St.meld. nr.61 (1991 - 92) Kultur i tiden. Det erkjennes at kvaliteter i de fysiske omgivelsene gir viktige forutsetninger for enkeltmenneskets oppvekstvilkår og livskvalitet. Begrepet "fysiske omgivelser" dekker alle typer områder fra urbane bygde omgivelser til landskap med forskjellige typer naturgrunnlag.

Det ble i mai 1995 vedtatt endringer i plan- og bygningsloven som tydeliggjør at estetiske hensyn skal vektlegges i all planlegging og byggesaksbehandling. Endringene skal tre i kraft 1.7.97, og vil bety en klar styrking av kommunenes muligheter for å sikre estetiske kvaliteter gjennom planlegging og byggesaksbehandling. Dette gir en økt forpliktelse til reell og realistisk oppfølging både fra statens og kommunenes side.

Sammen med Kommunal- og arbeidsdepartementet, og i nært samråd med Kulturdepartementet, er det utarbeidet rundskriv om hva endringene innebærer og hvilke krav som må stilles til saksforberedelse m.m. når det gjelder estetikk. Som oppfølging av dette er det også under utarbeidelse en veileder, en håndbok som gjennom eksempler tar sikte på å fungere som et hjelpemiddel for kommunene ved praktiseringen av de nye bestemmelsene både i forhold til plan- og byggesaksdel. . Det vil være et klart behov for videre informasjon og veiledning omkring dette, og for videre samordning, utviklingsarbeid, informasjon og veiledning i årene fremover. De tre departementene følger opp dette i samarbeid med Riksantikvaren, Direktoratet for naturforvaltning, Statens Byggeskikkutvalg og Norsk Form.

Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet samarbeider om å utvikle et program for overvåking av kulturlandskapet med oppstart i 1997. Dette programmet skal også innebære overvåking av biologisk mangfold.

Bærende politiske mål for planlegging og forvaltning av kulturlandskapet på de ulike forvaltningsnivå er tidligere forankret i stortingsmeldinger og lovverk:

• Frede eller bevare et representativt utvalg av kulturlandskap og kulturmiljø etter kulturminneloven og gjennom arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven.
• Sikre arts- og variasjonsrikdommen, det kulturhistoriske og det økologiske perspektiv i kulturlandskapet, samt forbedre mulighetene for å oppleve ulike landskapstyper, og dermed fremme trivsel og friluftsliv.

Flere natur- og landskapstyper er i ferd med å forsvinne eller reduseres kraftig. Av elveoslandskap er det f.eks. i Møre og Romsdal 35 gjenværende av 178 registrerte, og av de gamle kulturmarkstypene er slåtteng og kystlynghei i ferd med å bli borte. Endringer i landskapet og reduksjon av landskapstyper skyldes hovedsakelig store inngrep (veg, massetak, bolig- og næringsbygging) og endrete driftsmåter i landbruket. Endringene skjer i bykjernen, i de tettstedsnære boligområdene og i natur- og kulturlandskapet.

Regjeringen vil peke på følgende mål for planlegging og forvaltning av kulturmiljø, landskap og landskapsbilde:

• Forvalte landskapet med sikte på å fremme helse og trivsel hos befolkningen
• Sikre representative og sjeldne nasjonallandskap
• Opprettholde kontinuitet i utviklingen av kulturlandskapet
• Verne og pleie stedskarakter og identitet
• Ikke forringe rikdommen og mangfoldet av landskapstyper i Europa
• Sikre estetiske hensyn i landskapet på alle nivå i forvaltningen
• Ta hånd om ressurser i landskapet med tanke på utvikling av et bærekraftig reiseliv

De mål som er skissert ovenfor, krever både analyse av landskapet på naturfaglig og kulturhistorisk grunnlag, og et helhetsinntrykk av landskapet. Det er en nødvendig forutsetning for å forstå landskapets funksjoner, bæreevne og produktivitet og for å kunne ta forsvarlige avgjørelser om fremtidig bruk og forvaltning av arealer.

For å nå disse målene tar regjeringen innen år 2005 sikte på:

• å kartlegge de mest representative og sjeldne landskapstyper i landet
• å kartlegge særlig verdifulle og verneverdige by- og tettstedsmiljøer
• å kartlegge betydningen av urørte landskap, kulturmiljøkvaliteter og estetikk i bygde omgivelser for folks helse
• å fremme dokumentasjon på den betydningen urørte landskap, kulturmiljøkvaliteter og estetikk i bygde omgivelser har for utvikling av lokalt næringsliv

5.2.5 Ivareta hensynet til funksjonshemmede

Ca. 18 % av befolkningen er varig funksjonshemmet på grunn av allergi, redusert bevegelighet, syn, hørsel eller redusert evne til å oppfatte informasjon i omgivelsene. Levekårsundersøkelser viser at funksjonshemmede kommer dårligere ut enn gjennomsnittet av befolkningen. Dette gjelder blant annet levekårsfaktorer som inntekt, yrkesaktivitet, boforhold, utdanning, tilgang til fritidsaktiviteter og sosial kontakt. Relativt mange funksjonshemmede og eldre bor i bydeler hvor boliger og utearealer er minst tilrettelagt.

Planlegging etter plan- og bygningsloven er et viktig virkemiddel for å bedre forholdene for disse gruppene. Regjeringen mener dette virkemiddelet kan brukes i større grad, og vil legge vekt på at det blir foretatt en gjennomgang av plansystemets muligheter når det gjelder tilrettelegging for funksjonshemmede i samfunnsplanleggingen. En er kommet ganske langt når det gjelder detaljerte forskrifter om utforming av omgivelsene (Byggeforskriften), mens disse hensynene i liten grad blir ivaretatt gjennom mer overordnet og strategisk planlegging. Det er for eksempel få kommuner som har klare målsettinger i kommuneplanene på dette området, og har tatt i bruk virkemidler og tiltak for å bedre forholdene.

På mange områder vil en økt satsing på dette området være sammenfallende med andre av regjeringens satsingsområder i denne meldingen og i langtidsprogrammet. En økt tilrettelegging av arbeidsplasser og arbeidsreisemuligheter er for eksempel avgjørende for å kunne gjennomføre arbeidslinjen , som er et sentralt element i regjeringens velferdspolitikk. Større fokus på samordnet areal- og transportplanleggingen et viktig element i miljøvernpolitikken. Virkningen av en slik politikk vil også være økt utjevning og bedre forhold for de befolkningsgrupper som har lavest mobilitet. En fortsatt spredning av funksjoner og økt bilavhengighet vil , i tillegg til å være uheldig miljømessig, også skape større ulikheter mellom befolkningsgrupper, med de med lavest mobilitet som taperne.

En politikk for å redusere luftforurensningen er ikke bare viktig for å redusere et generelt helseproblem og globalt miljøproblem, for allergikere er luftforurensningsnivået helt avgjørende for å kunne opprettholde en tilfredsstillende livssituasjon. Det at luftforurensningen rammer ulikt bidrar derfor til økte levekårsforskjeller.

En storbypolitikk som har utjevning av levekårsforskjellene i storbyene som et viktig element, vil fange opp mange funksjonshemmede, siden funksjonshemmede og eldre er over-representert i bydelene hvor levekårsproblemene er størst. Tiltak for funksjonshemmede vil derfor være et viktig element i regjeringens handlingsplan for storbyuvikling.

5.3 Behov for styrket arealovervåking og dokumentasjon

For å kunne videreutvikle arealpolitikken er det nødvendig å ha kunnskap om arealbruksutviklingen, og å vite i hvilken grad nasjonale mål og retningslinjer følges opp i praksis i planleggingen i kommunene. Gjennom slik kunnskap kan nye tiltak og virkemidler vurderes, dersom utviklingen ikke går i ønsket retning. Det må altså fremskaffes aggregert kunnskap om de arealinngrep som har foregått.

I noen arealkategorier har arealbruksendringer de siste årene skjedd svært raskt, og her er det spesielt viktig å følge utviklingen nøye. Disse arealkategoriene gjenspeiler også fokus i arealpolitikken:

• Strandsonen, især i Oslofjord-området
• Arealbruksutviklingen i byer og tettsteder
• Sammenhengende naturområder
• Områder som har stor verdi ut fra landskapsbilde
• Områder som ikke bør røres av hensyn til det biologiske mangfold
• Områder som har stor verdi for matproduksjon

De fleste arealinngrep er isolert sett små og skjer bit for bit både i tid og rom, og det er vanskelig å skaffe seg et helhetlig bilde av omfanget på endringene uten å ty til dokumentasjon. GIS- Rygge prosjektet (se vedlegg 6.2) viste bl.a. at byggeforbudet i 100-metersbeltet som ble innført i 1965, hadde svært liten virkning på byggeaktiviteten i strandsonen; det ble fortsatt bygget som før. Dokumentasjon viser også at andelen inngrepsfrie naturområder er halvert i løpet av dette århundre.

De ulike forvaltningsnivåene har alle behov for kunnskap om arealbruk og arealverdier. Når det gjelder type dokumentasjon, varierer de ulike forvaltningsnivåenes behov. Miljøverndepartementet og andre sentrale myndigheter har størst behov for dokumentasjon om hvordan arealbruken har endret seg over tid på de områder der det er en nasjonal arealpolitikk. For de som skal treffe beslutninger om arealbruk rundt i kommunene er det viktigere å ha kunnskap om hvilke verdier de ulike arealer representerer, før planleggingen starter opp. Mange arealrelaterte tema kan med fordel presenteres på en lettfattelig måte på kart, og bidra til at kommunene bedre kan planlegge i tråd med nasjonale mål og retningslinjer.

Kommunen skal sikre en arealdisponering som fremmer en bærekraftig utvikling innen sitt område. Samtidig skal det legges opp til en arealbruk som fremmer sammfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, med miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljø. Etter hvert som kommunene får delegert mer ansvar for miljøvernet, øker behovet for god informasjon om arealene. Kommunen har behov for informasjon om arealenes verdier i forhold til avveining mellom vern og bruk i planprosessen. Slik "forkantdokumentasjon" vil kunne føre til bedre dialog mellom sektorene og mindre arealkonflikter. I denne sammenhengen vil sektormyndighetenes kompetanse spille en viktig rolle.

Fylkesnivået har en koordinerings- og kvalitetssikringsrolle i forhold til den planlegging og arealforvaltning som foregår i kommunene. Fylkesnivået har behov både for overordnede myndigheters "etterprøvingsdokumentasjon", og "forkantdokumentasjonen", om arealenes kvaliteter og verdier.

Sektormyndighetene har også behov for dokumentasjon om arealenes kvaliteter og verdier, og behov for å vite noe om miljøvernmyndighetenes prioritering av arealer. Sektorene er pålagt å ta miljøhensyn, og miljøvernmyndighetene må gå inn med en sterkere innsats for å gjøre areal- og naturressursdata tilgjengelig for sektorene. Et godt beslutningsgrunnlag, som viser miljøverninteresser og prioriteringer, vil være et viktig grunnlag for samarbeid med og påvirkning av sektorene. I forbindelse med store plansaker bygger sektorene gjennom konsekvensutredninger eller miljøutredninger ofte selv opp ny kunnskap om areal- og miljøressurser. Dette er verdifulle data som i størst mulig grad bør integreres i regionale arealdokumentasjonssystemer.

5.3.1 Program for arealdokumentasjon

Miljøverndepartementet setter nå i gang et program for å bedre dokumentasjonen av arealbruken i Norge. Programmet skal gå over 4 år, og det er satt av 26 mill.kr. over Miljøverndepartementets budsjett til gjennomføring av programmet. Programmet starter opp i 1997. Formålet med satsingen er tosidig: Det skal iverksettes tiltak for å følge arealbruksutviklingen i sårbare og viktige områder, og det skal iverksettes tiltak som skal bedre dokumentasjon av viktige arealverdier, i en form som er egnet til bruk i kommunenes arealplanlegging. Arealovervåkingen bør gi både statusbeskrivelser og oppdaterte endringsdata. Satsingens innhold innebærer at den i prinsippet bør være på varig basis. Det vil imidlertid være naturlig med en evaluering av tiltakene etter de 4 første årene før en eventuell videreføring fastsettes.

Noen av de viktigste tiltakene som inngår i satsingen er:

• Arealovervåking i Oslofjorden . Det er utviklet et konsept for et arealovervåkingssystem som skal brukes innenfor RPR-sonen. MD ønsker å vite i hvilken grad det bygges i denne sonen, og de foreslåtte indikatorer vil gi oss årlig statistikk på dette. Systemet benytter seg av kartdata, elektroniske registre (GAB) og plandata. Systemet har vært til utprøving i Østfold i 1996, og foreslås videreført til andre fylker i 97/98.
• Arealstatistikk for byer og tettsteder . Statistisk sentralbyrå og Transportøkonomisk institutt har utviklet en metode for å fremskaffe arealstatistikk for byer og tettsteder basert på bruk av registre, hovedsakelig GAB og folkeregisteret. Metoden har vært til utprøving i noen tettsteder, og SSB skal videreføre dette arbeidet i -97.
• Biologisk mangfold på kartsystemer . Gjennom arealprogrammet skal vi bidra til å få utviklet en metode for å dokumentere biologisk mangfold på kart i informasjonssystemer, i en form som kommunene kan nyttiggjøre seg i sin planlegging.
• Landsdekkende arealdokumentasjon - satellittdata . Miljøverndepartementet ser at det i mange sammenhenger kan være behov for landsdekkende arealdokumentasjon, med jevnlige oppdateringer. I denne forbindelse er satellittdata interessant og vil bli nærmere vurdert.
• Forvaltning av plandata. Fra flere hold er det ytret ønske om en mer samlet og oversiktlig forvaltning av plandata. Miljøverndepartementet vil foreta en gjennomgang av status i dag, og eventuelt foreslå nye rutiner for slik forvaltning.
• Fylkesvise informasjonssystemer for arealforvaltning . Miljøverndepartementet vil starte etablering av slike systemer i noen fylker. Se kap. 5.3.3.

Noen av tiltakene består i etablering av arealovervåkingssystemer som er prøvet ut og skal gjennomføres i større skala. Innføring av "Arealovervåkingssystem for Oslofjordområdet" er eksempel på dette. De fleste tiltakene er fremdeles på metodeutviklingsstadiet. Både tiltakene "Biologisk mangfold på kart" og "Fylkesvise informasjonssystemer for arealforvaltning" er forberedelser til større satsinger, og Arealprogrammet vil bare dekke utprøving og oppstart enkelte steder.

5.3.2 Bruk av geografisk informasjon og informasjonsteknologi i dokumentasjonsarbeidet

I utviklingen av operative systemer for arealovervåking er bruk av geografisk informasjonsteknologi en forutsetning. Fordelen med digitale verktøy er at det er lettere å endre og oppdatere data, og lettere å lage flere utkast og alternativer. Digitale data vil derfor også være et viktig grunnlag for bredere folkelig medvirkning i planprosessene. Planene kan fremstilles fra ulike ståsted, med ulik symbol- og fargebruk for å fremheve enkelte elementer, og dersom høydedata finnes • også fra ulike innsynsvinkler. Mulighetene for visualisering av konsekvensene av en plan, et inngrep eller en utbygging er til stede på en helt annen, virkelighetsnær måte enn tidligere.

Geografiske informasjonssystemer (GIS) er blitt, og kan i enda større grad bli et, nyttig redskap i areal- og planforvaltning. Mange kommuner gjør seg allerede i dag nytte av GIS i fremstilling av kommune- og reguleringsplaner og i byggessaksbehandling. Få utnytter imidlertid til fulle det potensiale som ligger i et GIS. Gjennom et geografisk informasjonssystem kan data av ulik form (statistikk, kartdata etc) og fra flere sektorer og forvaltningsnivå kobles sammen og legges inn. Data som før aldri har vært brukt felles kan sammenstilles, og det kan gjøres analyser på dataene. På denne måten kan også ulike sektorers data tilgjengeliggjøres for andre brukere.

I kjølvannet av bedre mulighet for sammenstilling av data i felles informasjonssystemer, blir nå arbeidet med standardisering og retningslinjer for innsamling, bearbeiding og distribusjon av geografiske data svært viktig. Det gjenstår i dag mye arbeid før samfunnet kan trekke nytteverdien og rasjonaliseringsgevinstene ut av de sett av arealdata som foreligger. Det er gjennom en årrekke samlet inn store mengder flatedekkende arealdata, men registreringene og kunnskapsoppbygging som er gjort er spredt på mange forvaltere, og når ikke alltid lett frem til andre brukere. En viktig oppgave de nærmeste årene blir å skape en enhetlig og stadardisert basis av geografiske data og et lagrings- og distribusjonssystem for disse, slik at tilgjengeligheten til geografiske data blir bedre for brukerne. En forutsetning for å kunne dra nytte av et geografisk informasjonssystem er at det finnes digitale data å putte inn i systemet, og det blir derfor også en viktig oppgave å fremskaffe manglende grunnleggende grunnkartdata, samt å etablere rutiner for ajourføring av data for å fange opp endringer over tid.

De senere år har utviklingen av landsdekkende elektroniske administrative registre gått raskt. GAB (Grunneiendoms-, adresse- og bygningsregisteret) vil bli et viktig redskap i etableringen av arealovervåkingssystemer. GAB gir oppdaterte eiendoms- og arealopplysninger, og kobling mot andre registre gir videre tilgang til andre nyttige data. For at GAB skal kunne anvendes til arealovervåkingsformål er det av stor betydning at kvaliteten på GAB-data høynes og vedlikeholdes.

Satellittdata kan gi et viktig bidrag til arealovervåking og dokumentasjon. Gjennom miljøforvaltningens Referansegruppe for satellittovervåking av miljøforhold er satellittdata prøvd ut til ulike formål. Konklusjonene er at satellittdata gir mulighet for effektiv arealovervåking og kartlegging på et oversiktlig nivå, og at satellittdata også er mulig å bruke i arealplanlegging, grøntstrukturstudier, viltkartlegging, kulturlandskapsplanlegging og kartlegging av biologisk mangfold. Satellittdata er et nyttig visualiserende hjelpemiddel i planprosessene, og kan bidra til at planer og deres konsekvenser blir tydeligere og mer forståelige for folk. Ved gjentatte opptak gir satellittdata mulighet for jevnlig arealstatistikk for større områder. Som regel må flere av disse datakildene benyttes i kombinasjon for å gi god arealovervåking og dokumentasjon.

Ofte er det nyttig å sammenholde arealdata med plandata. Plandata etterspørres i stadig større grad både av sektormyndigheter, utbyggere og offentlige etater. I dag er plandata vanskelig tilgjengelige, dataene er analoge eller digitale, og det er ingen samlet oversikt over hvilke planer som finnes. Miljøverndepartementet vil ta et initiativ for å få en systematisert oversikt over planstatus i kommuner og fylker. Det bør i hvert fylke være en etat som til enhver tid har oppdaterte planer for hele fylket.

En hovedutfordring fremover vil bli å legge til rette alle data på nasjonalt nivå slik at de kan danne grunnlag for utforming, gjennomføring og etterprøving av en nasjonal politikk, og nasjonale retningslinjer for arealforvaltning på regionalt og kommunalt nivå.

5.3.3 Økt basiskartlegging og arealdataforvaltning

Miljøverndepartementet vil sammen med andre departement legge opp et program for etablering av felles kartdata (N5) og et opplegg for ajourføring av disse data.

Programmet foreslås bygd opp på to hovedelementer:

• Et grunnlag av felles geografisk basisinformasjon (digitalt kartverk) med viktige data for alle brukere. Digitale grunnkartdata er en forutsetning for alle kartbaserte informasjonssystemer. I løpet av de senere år har etableringen av digitale dataserier med innhold som tilsvarer tradisjonelle kart startet opp. Dataene skal ha et detaljeringsnivå som gjør dem egnet til planlegging og beslutningsstøtte på kommunenivå. Den foreslåtte satsningen vil bidra til at de nødvendige basisdata vil være tilgjengelige, slik at informasjonssystemer for arealforvaltning kan etableres i alle fylker.
• En organisert felles dataforvaltning i hvert fylke. Det foreslås etablert informasjonssystemer forarealforvaltning i alle fylker. Hensikten er å tilrettelegge et beslutningsgrunnlag for arealforvaltningen gjennom å samle arealdata innenfor flere sektorer, natur, landbruk, rekreasjon osv. En felles dataforvaltning skal ha ansvar for å vedlikeholde informasjonssystemet gjennom ajourføring av dataseriene, og ha ansvar for å formidle dataene til brukerne. De enkelte sektorene vil fremdeles være ansvarlig for sin sektorinformasjon. Infrastrukturen vil fylle to roller: Dels vil den bli en kilde for basisinformasjon som mange har bruk for, og dels vil den bli en katalysator for flerbruk av sektorinformasjon. Et slikt sentralt arbeid vil forhindre at kommuner og fylker tar i bruk hver sine løsninger, og vil føre til koordinerte og kostnadseffektive løsninger.

Gjennomføringen vil bli basert på erfaringer fra utviklingen av et felles geografisk arealinformasjons-system i Vestfold. Her har kommuner, fylke og flere sektorer samarbeidet om utforming og etablering av et informasjonssystem for naturressurs- og arealdata. Hensikten har vært å tilrettelegge et beslutningsgrunnlag for arealplanleggingen gjennom registrering og arealvurdering innenfor flere sektorer, natur, kultur, landbruk, rekreasjon og biologisk mangfold. Det felles beslutningsgrunnlaget som datasettene i systemet utgjør, har ført til bedre tilgang til arealdata, bedre kommunikasjon mellom sektorer, færre innsigelser og mindre arealkonflikter som samtidig blir løst raskere.

6 Arealbruk og arealplanlegging i byer og tettsteder

6.1 En bærekraftig by- og tettstedsutvikling

I St.meld. nr 31(1992 • 93) om den regionale planleggingen og arealpolitikken , ble det trukket opp nasjonale mål og retningslinjer av betydning for arealbruken og byenes og tettstedenes utvikling. Det ble lagt særlig vekt på prinsipper for planlegging av utbyggingsmønsteret i byer og byområder bl.a. ut fra hensynet til å begrense transportbehovet og å verne verdifulle arealer, kulturmiljøer og landskapskvaliteter. Meldingen omhandlet videre mål og strategier knyttet til den fysiske utformingen av våre byer og tettsteder, hvor hensynet til estetiske, økologiske og funksjonelle hensyn ble understreket.

Stortingsmeldingen er fulgt opp bl.a. gjennom regjeringens fastsettelse av rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging. Retningslinjene gjelder hele landet, men har særlig relevans i byområder og andre tettbygde områder. Erfaringene med bruk av retningslinjene er omtalt og vurdert i kap 5.2.2. Departementet har også satt i gang utredninger og prosjekter for å styrke kunnskapsgrunnlaget og det praktiske verktøyet for planleggingen på dette området, jf vedlegg 7.

Departementet har arbeidet med å utvikle eksempler og veiledere for stedsanalyser og fortetting og har styrket arbeidet med stedsforming i nært samarbeid med fylkene. Det er også under utarbeidelse veiledningsmateriale om bruk av plan- og bygningsloven for vektlegging av estetiske hensyn.

I meldingen ble det videre gitt en omtale av miljøbyprogrammet, som er et bredt anlagt samarbeid mellom Fredrikstad, Kristiansand, Bergen, Tromsø og Miljøbyen Gamle Oslo, flere departementer, direktorater og regionale myndigheter. Målet er å få fram modeller for en miljøvennlig byutvikling. Miljøverndepartementet har hovedansvaret for programmet, som avsluttes i 2000. I vedlegg 7.1 er det gitt eksempler fra arbeidet i den enkelte miljøby.

6.1.1 Erfaringer fra miljøbyarbeidet

Arbeidet i de fem miljøbyene har synliggjort en del generelle problemstillinger i byutviklingen som kan gi retning for videre politikkutforming og innsats. En har fått større forståelse for "hvor skoen trykker", hvilke prinsipper som lar seg gjennomføre i praksis og hvor det er behov for nye virkemidler og større innsats for at målene skal nås. De viktigste erfaringene kan oppsummeres på følgende måte:

1. Miljøbyene vektlegger redusert arealforbruk og fortetting i byggesonen, men erfarer at dette er langt mer komplisert enn feltutbygging, som har vært den dominerende utbyggingsformen og planoppgaven fram til nå. Kompliserte eiendomsforhold, eksisterende bygningsmasse og bymiljø og til dels sterk trafikkbelastning stiller store krav til planleggingen. "Grå arealer" som bl.a. nedlagte industriområder og tidligere trafikkarealer, ønskes benyttet framfor grønne lunger. Det er en stor oppgave å oppnå tilfredsstillende utearealer og andre bokvaliteter i indre byområder. Utvikling av gode, sentrumsnære byboliger og nærmiljøer står derfor som en viktig utfordring. Byene ønsker å styrke sentrum og levende lokalsamfunn gjennom planer og strategier for gjennomføring.
2. Miljøbyene har laget "Grønne plakater" som beskriver og varsler om viktige grøntområder i kommunen. Erfaringene er at grønne områder utsettes for et sterkt byggepress ofte uten at helhetsvurderinger er foretatt. Utfordringen er å sikre offentlig tilgjengelighet til grøntområder gjennom forpliktende plandokumenter, avtaler og erverv, først og fremst innenfor byggesonen der arealkonfliktene er størst. Arbeidet med grønnstrukturen bør også integreres i den områderettede lokalsamfunnsplanleggingen der befolkningen trekkes med i beslutningsprosessen.
3. Ønsket om en mer konsentrert by og miljøvennlig bystruktur er bl.a. begrunnet med behovet for å bygge opp om kollektivtransporten. Miljøbyene styrer arealbruken i en slik retning, men har foreløpig ikke maktet å styrke kollektivtransporten av betydning. De gir uttrykk for at dagens oppdelte organisering og forvaltning av de ulike transportformene gjør dette vanskelig. De ser behov for å kunne vurdere større deler av transportsystemet i byområdet i sammenheng. Dette gjelder både på investeringssiden og med hensyn til drift av de ulike transportformene. Erfaringene fra tidligere transportplanarbeid (TP-10) har gjort miljøbyene usikre på om det er mulig å følge opp planer om satsing på kollektiv-transporten. De er derfor avventende til videre planlegging. Samtidig har fylkeskommunene begrensete ressurser og kapasitet til å drive en aktiv kollektivplanlegging i byene.
4. Miljøbyene gir uttrykk for at kjøpesentrene utenfor byene legger sterke og til dels utilsiktede premisser for den framtidige byutviklingen og møter denne utfordringen med tre hovedstrategier:
   • Ikke tillate nyetableringer og utvidelser av eksterne kjøpesentre.
   • Søke å inkorporere allerede etablerte kjøpesentre i eksisterende bystruktur med ny boligbygging og styrking av kollektivtransporttilbudet.
   • Styrke det historiske sentrum med et variert service- og tjenestetilbud.
   Det er behov for å avklare senterstrukturen både regionalt og lokalt i byene. Miljøbyene arbeider med planer og tiltak for sentrum og de lokale tjenestetilbudene, slik at disse blir attraktive i konkurranse med de eksterne kjøpesentrene. Det legges stor vekt på å etablere nye samarbeidsformer mellom næringslivet, grunneiere og kommunen.
5. Miljøbyene arbeider aktivt for å definere lokalsamfunn som grunnlag for områderettet og tverrsektoriell planlegging. Erfaringene viser at skolekretser ofte er hensiktsmessige områder for slik planlegging. Det gjennomføres konkrete forbedringstiltak som sikring av skoleveger, opparbeidelse av utearealer, vern av kulturmiljøer, lokale tjenester og aktiviteter o.l. Slik områdeutvikling stiller store krav til tverrsektoriell tenkning både på lokalt, kommunalt og statlig hold. Virkemidler innen arealplanlegging, bolig- og miljøfornyelse, helse- og sosial, skole og kultur må ses i sammenheng lokalt. Erfaringene er at tverrsektorielt arbeid er tungt å trekke i gang, men gir kommunene muligheter til å fremme nye former for deltaking i planlegging og utløsning av lokale ressurser. Utfordringen framover blir å etablere samarbeidsformer både lokalt og i kommunene som kan bidra til at den lokale, helhetlige planleggingen som er i gang, utvikler seg til en integrert del av den kommunale forvaltning. Utfordringen for miljøbyene er å videreutvikle samarbeidet med befolkningen, frivillige organisasjoner og næringslivet om planlegging og tiltak som kan bidra til å styrke miljøvennlig praksis som ledd i arbeidet med Lokal Agenda 21.

6.1.2 Internasjonale erfaringer og anbefalinger

FN, OECD, EU og andre internasjonale organisasjoner har satt bærekraftig by- og tettstedsutvikling på dagsordenen. Det er gitt anbefalinger til regjeringer og myndigheter på ulike nivåer om hvordan politikken bør utvikles. Det vises til omtale nedenfor og i boks 6.1 og 6.2. En rekke land og byer i europeiske land samarbeider om å finne gode grep og praktiske løsninger på miljøproblemene. Eksempler på slike nettverk er den europeiske

kampanjen for bærekraftige byer og tettsteder som ble startet i Aalborg i 1994 som en oppfølging av Agenda 21. Mer enn 230 byer deltar i kampanjen, hvorav Stavanger og de fem miljøbyene (Tromsø, Bergen, Kristiansand, Fredrikstad og Miljøbyen Gamle Oslo) er med. I Dordrecht ble det i 1993 etablert et tilsvarende nettverk for fortetting og grønnstruktur mellom 8 europeiske land.

Et av de internasjonale tiltakene har vært OECDs utredningsprosjekt om "Den økologiske byen" som ble avsluttet i 1996. Utredningsarbeidet og analysene var basert på nasjonale rapporter og praktiske eksempler fra de enkelte medlemsland. Ifølge rapporten kjennetegnes en økologisk by av at det blir tatt miljøhensyn i alle beslutninger, både i offentlig og privat sektor. I en økologisk by er alle innbyggerne bevisste sitt lokale og globale ansvar for miljøet, det arbeides stadig med å løse miljøproblemer, og forebyggende miljøhensyn integreres i alle sektorer.

Rapporten slår fast at globale miljøproblemer ikke kan løses uten at det skjer miljøforbedringer i byene. Sterke lokale myndigheter er avgjørende både for å gjennomføre nødvendige tiltak og for å kunne ha en effektiv dialog med sentrale myndigheter. Samtidig understrekes miljøproblemenes overgripende karakter som krever integrerte strategier på tvers av tradisjonell sektorpolitikk. Med dette utgangspunkt blir det gitt en rekke anbefalinger til regjeringer og til regionale og lokale myndigheter:

• Etterspørselen etter transport og energi må reduseres. Dette kan skje ved fysisk planlegging, holdningsendring og mer miljøvennlig praksis og ved bruk av økonomiske virkemidler, herunder
  • beskatning av biler i forhold til utslipp og støy
  • innføring av vegprising og avgifter på bruk av bil.
  Inntektene bør tillates brukt av kommunale og regionale myndigheter til utvikling av transportsystem som gir en bedre oppfyllelse av miljømål, f.eks. forbedring av kollektivtransporten og tilrettelegging for gang- og sykkeltrafikk.
• For arealplanleggingen anbefales tre strategier som må ses i sammenheng:
  • fornyelse av bebygde områder, særlig områder i forfall
  • forbedring av forsteder og drabantbyområder
  • utvikling av nye utbyggingsområder der bærekraftaspektet innpasses fra starten
• Det må settes grenser for hvor mye ubebygd areal som får utnyttes samtidig som det utvikles virkemidler som fremmer fornyelse og gjenbruk av forlatte eller dårlig utnyttede arealer i byene.
• Etableringer må styres til områder som har en kombinasjon av ulike transporttilbud slik at det blir minst mulig behov for bruk av bil. Det må stimuleres til blanding av funksjoner og formål.
• Det må føres en politikk for de bynære områdene for å kontrollere utviklingen av bebyggelsen, verne vassdrag og stimulere til jordbruksproduksjon nær byene .

6.1.3 Mål og prinsipper for en mer bærekraftig by- og tettstedsutvikling

Anbefalingene fra det internasjonale arbeidet bekrefter erfaringer og utfordringer i utviklingsarbeidet i norske byer. Hovedansvaret for utviklingen av byer og tettsteder ligger hos kommunene og regionale myndigheter, men sentrale myndigheter fastsetter viktige rammebetingelser for det lokale arbeidet.

Regjeringen ønsker derfor å videreføre og styrke arbeidet med bærekraftig by- og tettstedsutvikling. Det er viktig at byene får høyere miljøkvalitet, bidrar til næringsutvikling og gir gode rammer om bybefolkningens liv uavhengig av sosial, geografisk og etnisk tilhørighet. Det vises for øvrig til St.meld. nr 14 (1994 - 95) Om levekår og boforhold i storbyene og til

Stortingets behandling av meldingen.

Målene for en bærekraftig by- og stedsutvikling kan formuleres i følgende hovedpunkter:

• Den økonomiske utviklingen må skje innenfor de rammer som naturgrunnlaget setter og miljøbelastningen må begrenses.
  Med dette menes en mer effektiv arealbruk og økt vektlegging av gjenbruk og vitalisering av eksisterende kulturmiljø og bygningsressurser. Det må satses på redusert forbruk av energi og andre ressurser og mindre forurensning av luft, jord og vann slik at miljøbelastningen begrenses. Innenfor disse rammene må næringslivet sikres gode utviklingsmuligheter.

• Rammer for gode levekår, helse og trivsel må sikres for byens befolkning.
  Dette betyr å sikre grønne områder til rekreasjon og friluftsliv og redusere fysiske miljøbelastninger som kan påføre befolkningen helseproblemer. Gode boforhold må sikres gjennom utvikling av gode boligområder og nærmiljøer. Det må tas vare på historiske og kulturelle verdier som grunnlag for stedstilhørighet og identitet og det må skapes trivelige og vakre omgivelser og bygningsmiljøer. Fysiske strukturer som gir befolkningen lett tilgjengelighet til daglige funksjoner må utvikles. Likeså må det legges til rette for miljøvennlig praksis og reell folkelig deltaking og innflytelse i planleggingen.

Bruk av virkemidler for å nå disse målene kan komme i konflikt med tilvante produksjons- og forbruksmønstre, men de kan også på en del områder falle sammen med næringslivets og folks preferanser. Det er en utfordring å utforme en politikk for byutvikling som spiller sammen med øvrige drivkrefter i retning av en miljøvennlig by- og tettstedsutvikling. Samtidig er det viktig å kompensere for drivkrefter som motvirker en slik utvikling. Ulike tiltak og virkemidler må ses i sammenheng, og det kan være nødvendig å utvikle nye virkemidler for å nå målene.

Regjeringen vil tydeliggjøre følgende prinsipper i arbeidet for en bærekraftig byutvikling:

1. Byutviklingen må være areal- og transportbesparende og legge til rette for miljøvennlig transport og begrenset bilbruk.

Samordning av areal- og transportpolitikken vil som påpekt i kap 5.2.2 bidra til mer effektiv ressursbruk og vil i de fleste tilfeller gi samfunnsøkonomiske og miljømessige gevinster, bl.a. i form av bedre utnyttelse av transportsystemene (veg og bane) samt bedre utnyttelse av infrastrukturen for vannforsyning, ledningsnett, rense- og avløpsanlegg, skoler m.v.

En areal- og transportbesparende by- og tettstedsutvikling vil også være gunstig når det gjelder å ivareta langsiktige mål for landbruket, f.eks. med hensyn til jordvernet, jf kap. 5.2.3.

For å nå målsettinger om en miljøvennlig byutvikling er det behov for å begrense bilbruken i byområdene, samtidig som kollektiv-, gang- og sykkeltransporten må ta en større del av persontransporten. I denne sammenheng er det viktig å tilstrebe et mer konsentert utbyggingsmønster og en arealbruk som bygger opp om hovedstrukturen i kollektivtransportsystemet. På denne måten vil en redusere transportbehovet og forbedre det markedsmessige grunnlaget for kollektivtrafikken. For at befolkningens transportbehov kan dekkes uten å måtte være avhengig av bil, vil det også være viktig å legge til rette for at en større del av de daglige reisemål kan nås til fots .

Utbyggingsmønster og utbyggingsform innvirker også på forbruket av stasjonær energi og hvilke energikilder som kan tas i bruk. Eksempelvis varierer oppvarmingsbehovet (pr. m2) i boliger betydelig med boligtyper, utbyggingstetthet og beliggenhet. Lokale energikilder som spillvarme fra industrien, bioenergi, deponigass, varme hentet fra sjø, vann, kloakk mv, vil dessuten kunne få økende aktualitet også i Norge. For å oppnå lønnsomhet i bruken av disse energikildene, vil en ofte være avhengig av egnede lokaliserings- og arealbruksløsninger.

2. Byens naturlige sentrum og den regionale senterstrukturen må styrkes.

Byer og byregioner består av ulike type sentre. Byens sentrum skal betjene hele byen og regionen den ligger i med spesialiserte tjenester og tilbud. Sekundærsentre tjener deler av byen eller byområdet og har et service- og arbeidsplasstilbud som forutsetter et større kundegrunnlag enn et lokalsamfunn. Lokalsentrene skal betjene boligområdene med privat og offentlig nærservice, fortrinnsvis innenfor gangavstand.

Det må sørges for god tilgjengelighet for alle grupper av befolkningen mht arbeid, kulturtilbud og for dekning av det daglige behov for handel og tjenester. Arbeidsplasser, forretninger og ulike typer service bør som hovedregel lokaliseres slik at folk ikke blir avhengig av bil for å kunne nå dem, dvs i sentrum, i de enkelte lokalsentrene og i knutepunkter på kollektivnettet. Større publikumsrettet virksomhet bør ligge i tilknytning til hovedstrukturen i kollektivtransportsystemet, mens lagerfunksjoner og lignende som er avhengig av veitransport, bør lokaliseres med god tilgjengelighet til hovedvegsystemet.

Sentrum har store økonomiske, kulturelle og miljømessige ressurser som må utnyttes effektivt. Kombinasjonen av mange funksjoner innen handel, annen næring, service, kultur og boliger er viktige kvaliteter ved byen som bør bevares og videreutvikles. Sentrums kulturelle identitet må styrkes gjennom sikring av kulturmiljøet, kvalitetsmessig forbedring av offentlige rom og møteplasser og bevisst estetisk og miljømessig utforming av nye tiltak.

3. Levende lokalsamfunn og godt bomiljø må sikres

Et lokalsamfunn med godt utbygd servicetilbud, møteplasser, identitetsskapende faktorer og fritidsaktiviteter kan begrense transportbehovet, energibruken og forurensninger da folk i mindre grad trenger å reise ut av lokalmiljøet for å dekke sine behov. Det sosiale livet i lokalsamfunnet vil også bli styrket.

Utbygging og fornyelse av boliger må ses i nær sammenheng med service for beboerne, kommunal infrastruktur, transportbehov, lokalisering av kulturbygg, anlegg for idrett og tilgang til natur og friluftsområder. Ved å styre og påvirke boligstrukturen og bomiljøet kan kommunen påvirke balansen mellom aldersgrupper, husholdningstyper og sosiale grupper i lokalsamfunnet. En allsidig sammensetning av befolkning og boligtyper fører erfaringsmessig til økt stabilitet i bomiljøet bl.a. ved at husholdene over tid kan tilpasse sin boligstandard ved flytting innenfor lokalsamfunnet.

Gode miljømessige og sosiale forhold i boligområdene er en vesentlig forutsetning for folks helse. Solforhold og luftkvalitet bør være akseptable i alle boligområder. Forurensing, støy og andre stresskapende faktorer bør være på et lavest mulig nivå. Tilrettelegging i boligområdene av tilgjengelighet for funksjonshemmede, barn og eldre må tillegges stor vekt. Trafikksikker gangadkomst fra bolig til barneskole bør være et viktig planpremiss for kommunene.

4. Utbygging av boliger og arbeidsplasser bør i hovedsak skje innenfor eksisterende byggesoner.

Videre utbygging bør i stor grad finne sted innenfor eksisterende byggesone, som ofte er lavt utnyttet, og på en måte som styrker sentrum og lokalsamfunn. Dette kan imidlertid komme i konflikt med verdifulle grøntområder og andre hensyn. Det er en forutsetning at grønnstrukturen i byområdene er sikret som et grunnlag for planmessig fortetting. Andre forutsetninger for fortetting er at miljøvennlige transportformer er tilrettelagt og at kommunen har et bevisst opplegg for stedsforming. Utbygging og fortetting kan ellers forstyrre eller ødelegge kulturhistoriske elementer og landskapstrekk. Ny utbygging i byggesonen må f.eks. kombineres med tiltak for å redusere biltrafikken, verne og skjøtte grønnstrukturen der belastningen øker. Dessuten bør lokalsamfunnene styrkes innenfor byene ved å forbedre fysiske forhold i områder som helhet, utvikle service og bygge sosiale nettverk.

5. Grønnstrukturen og arealer for lek, ferdsel og opphold må prioriteres

Grønnstrukturen i en by omfatter alle grønne arealer fra de store sjø- og markaområdene og jordbruks- og skogbruksområdene i og rundt byen, til parkene, lekeplassene og de private hagene inne i byen. Grønnstrukturen gir mulighet til friluftsliv og rekreasjon, den utgjør et viktig landskaps- og byplanelement, har betydning for lokalklima og luftkvalitet og gir rike opplevelser med et mangfoldig plante- og dyreliv.

Det er viktig å ivareta grønnstrukturen særlig av hensyn til beboernes helse og trivsel, og det grunnlaget den gir for gode oppvekstvilkår og gode lekeområder. For at barn og eldre skal kunne nå de grønne områdene, bør de ikke ligge for langt fra boligen. Dette tilsier at grøntområder av en viss standard og størrelse bør ligge mindre enn 500 meter fra boligområder. Det er et mål å sikre en mest mulig sammenhengende grønnstruktur i byer og tettsteder. Dersom grønne arealer skal bebygges, må man være spesielt varsom mot "punktering" av grønnstrukturen. Sammenhengende grøntdrag fungerer også som årer for gang- og sykkeltransport og som korridorer til viktige og større natur- og strandområder. Slike sammenhenger må bevares og reetableres der dette er nødvendig. Kvalitetene og betydningen av grøntområdene må analyseres nøye, slik at framtidige inngrep og forbedringstiltak kan vurderes i en helhetlig plan.

Lokalisering av anlegg for idrett og fritidsaktiviteter i tilknytning til grønnstrukturen kan berike områdene og bruken av dem.

6. Stedsforming, estetikk, kulturminner og bygningsvern må vektlegges

Byer og steder formes i stor grad av landskap og grønnstruktur, de tunge infrastrukturene og utbyggingsmønsteret. Det er et mål at byer og steder skal preges av en bevisst stedsforming som ses i sammenheng med stedets kulturminner og historie, nåværende situasjon og framtidsmuligheter. Dette innebærer vern og utvikling av bygningsmiljø, kulturminner, kultur- og naturlandskap i tråd med stedets egenart. Videre betyr det at nye bygg og anlegg må gis en utforming som vektlegger estetiske og funksjonelle krav og som tar hensyn til omgivelsenes karakter og samtidig avspeiler vår tids uttrykk. Både infrastrukturen, anlegg og bygninger, rommene i mellom og landskapet omkring må vedlikeholdes og utvikles med omtanke.

Verdifulle bygningsmiljø, kultur- og naturmiljø må sikres både ved at gamle bygninger og miljøer settes i stand og tas i bruk, og ved at ny bebyggelse og nye bystrukturer tar hensyn til det eksisterende miljøet når det gjelder bygningsstruktur, målestokk, materialer og fargebruk.

God estetisk utforming er i stor grad et spørsmål om god planlegging, faglig kunnskap og forståelse for stedets historie og identitet. Ved innføring av skjerpede bestemmelser om estetikk i plan- og bygningsloven har kommunene fått et bedre redskap for å styre dette området.

6.2 Satsingsområder og virkemidler

Miljøverndepartementet er særlig opptatt av at det utvikles miljøvennlige bystrukturer på overordnet nivå og at sentrumsområder og lokalsamfunn innenfor byene utvikles i samsvar med de ovennevnte mål og prinsipper.

6.2.1 Utvikling av miljøvennlige utbyggingsmønstre og transportsystem

Helhetlig areal- og transportplanlegging

Miljøverndepartementet legger i dag rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging til grunn ved vurdering av fylkes(del)planer og kommunale planer det får til behandling etter plan- og bygningslovens bestemmelser. Retningslinjene er også en del av planleggingsgrunnlaget for arbeidet med nasjonale samferdselsplaner som Norsk veg- og vegtrafikkplan og Norsk Jernbaneplan.

Med bakgrunn i erfaringer vil Samferdselsdepartementet og Miljøverndepartementet legge vekt på å utvikle en mer strategisk innrettet areal- og transportplanlegging i byområdene, dvs. å vektlegge planleggingen på et overordnet nivå før mer detaljerte beslutninger om arealbruk og enkeltprosjekter innen transportsektoren fattes. Samlet vil dette kunne bidra til økt kvalitet og effektivitet i planprosessene, bl.a. ved at en på et tidlig tidspunkt får belyst alternative areal- og transportstrategier som grunnlag for politisk avveining og vedtak. Videre utvikling av fylkesdelplanene vil stå sentralt i en slik strategisk planprosess. De to departementene vil i samarbeid med aktuelle fylkeskommuner og bykommuner legge opp til utprøving av mulige løsninger for slik planlegging.

I byområdene kan dagens ansvarsdeling mellom stat, fylkeskommune og kommune medføre begrensninger i å vurdere arealbruk og transportsystem i sammenheng. For arealbruken har det vært spesielt vanskelig å få nedfelt forpliktende regionale løsninger på tvers av kommunegrensene, mens det innen transportsektoren har vært vanskelig å få til reelle avveininger mellom ulike investerings- og driftstiltak i transportsystemet som helhet. Regjeringen vil derfor, i samarbeid med lokale myndigheter, vurdere hvordan samordningen av areal- og transportpolitikken kan forbedres. Når det gjelder samordning av tiltak innen transportsektoren, vises til Norsk veg- og vegtrafikkplan 1997 - 2008.

I arbeidet for en miljøvennlig byutvikling vil utbygging og styrking av kollektivtransporten stå sentralt. Det er spesielt i byområdene at kollektivtransporten kan være et effektivt, miljømessig og samfunnsøkonomisk gunstig transportalternativ. I Innst. S. nr.21 (1996 • 97), jf St.meld. nr 32 for 1995 - 96, viser flertallet i samferdselskomiteen til at en styrking av kollektivtransporten, særlig i byområdene, må kombineres med tiltak for å redusere bruken av privatbil. Slike tiltak vil f.eks. være lokal vegprising, etablering av bilfrie områder i sentrum og restriksjoner på parkering, såvel på gateplan og i parkeringshus som i tilknytning til arbeidsplasser. Arbeidet med samordning av areal- og transportpolitikken skal styrkes og videreutvikles ut fra de spesielle utfordringer som gjelder for byområdene. Konkret legges det vekt på å få til en mer samordnet bruk av de aktuelle virkemidlene på området.

Tilgang på parkering vil ha stor betydning for omfang av bilbruk til ulike reisemål i byområdene. I byområder med god kollektivdekning, f.eks. i sentrum og ved kollektivknutepunkter, bør det være lavere krav til parkeringsdekning enn i byen for øvrig. I større byområder er det viktig å utvikle en parkeringspolitikk som i størst mulig grad hindrer konkurransevridninger mellom kommunene. Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartementet vil vurdere økt bruk av parkeringsreguleringer som et virkemiddel i arbeidet med å begrense bilbruken i byområdene. Det vil bl.a. være behov for å se nærmere på hvordan bestemmelser i plan- og bygningsloven kan utformes for at de kommunale og regionale planmyndigheter mer effektivt kan regulere parkering, jf også Norsk veg- og vegtrafikkplan 1997 - 2008.

Det er også behov for å se nærmere på hvilke tiltak som kan bidra til å styrke gang- og sykkeltransporten i byområdene. Dette er den mest miljøvennlige transportformen. 28 % av alle bilturene er under 2 km og 16 % er 1km eller kortere (Reisevaneundersøkelsen 1992, tall for hele landet). Samlet sett gir omfanget av korte bilturer et stort potensiale for økt gang- og sykkelbruk på korte reiser. Det er i de siste årene blitt satset betydelig på utbygging av sykkelvegnettet, spesielt i tilknytning til riksvegnettet og i enkelte byer. Det gjenstår imidlertid fortsatt et stort behov for utbygging av et godt sammenhengende sykkelvegnett i de fleste byområdene, spesielt i sentrale bystrøk.

Sterkere regional samordning og styring av lokaliseringer

Regjeringen mener at det i by- og tettstedsområder er nødvendig med en sterkere regional samordning og styring av hovedtrekkene i utbyggingsmønsteret og av lokaliseringen av større private og offentlige tiltak med regional betydning. Fylkeskommunen bør i samarbeid med næringslivet, kommuner og andre offentlige myndigheter utarbeide fylkesdelplaner med prinsipper og retningslinjer for en regional lokaliseringspolitikk og den regionale by- og tettstedsstrukturen. Den framtidige senterstrukturen må ses i nær sammenheng med utviklingen av transportsystemet. Det er spesielt viktig å knytte senterutviklingen opp mot muligheten av å få effektive kollektivtrafikkløsninger. Slike rammer er viktige for rasjonell og effektiv utbygging, og det er nødvendig å styrke fylkesplanleggingen som regionalt arealdisponeringsredskap for å håndtere dette, jf. kap 3.2.

Miljøverndepartementet arbeider med å utvikle kunnskap og bedre grunnlag for vurdering av lokaliseringsspørsmål i plansammenheng. Det er bl.a. igangsatt arbeid med å utvikle kriterier og planleggingsverktøy til hjelp ved lokalisering av bedrifter og servicevirksomhet. Hovedsiktemålet er å få til en lokalisering som imøtekommer bedriftenes transportbehov på en effektiv måte samtidig som tilgjengeligheten for de ansatte og publikum er så god som mulig, med spesiell vekt på kollektiv transport. Denne type lokaliseringsstyring er utprøvd bl.a. i Nederland. I vedlegg 7 er dette nærmere beskrevet. Departementet vil i samarbeid med andre departementer, forskningsinstitusjoner, kommuner og fylker arbeide videre med å utvikle kunnskapsgrunnlag og verktøy for praktisk anvendelse i kommune- og fylkesplanleggingen.

Betydelig konkurranse kommunene imellom om arbeidsplasser og skatteinntekter, gjør det vanskelig å få til en lokalisering av næringsvirksomhet og handels- og servicetilbud i samsvar med de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging, jf kap 5.2.2. Spesielt har framveksten av større kjøpesentra langs innfartsveiene til våre byer og tettsteder vist seg vanskelig å styre. Slike eksterne kjøpesentra baserer seg på kunder fra et stort omland, og etableringen får ofte betydelige og utilsiktede konsekvenser for service- og senterstrukturen innenfor et større område. Bl.a. svekkes grunnlaget for opprettholdelse av varehandelstilbudet og andre tjenestetilbud i eksisterende bysentra og lokalsentra. Dette kan føre til økt bilavhengighet og dårligere tilgjengelighet til slike tilbud for dem som ikke disponerer bil.

Flere europeiske land har vedtatt statlige retningslinjer for å begrense etableringer av eksterne kjøpesentra, først og fremst av hensyn til å opprettholde de historiske bysentra og lokale senterfunksjoner.

Med den betydelige investeringsviljen som nå er til stede innenfor varehandelen, mener Regjeringen at det er behov for en sterkere regional samordning og styring av etablering og utvidelse av større kjøpesentra. Plan- og bygningsloven har virkemidler som gir de regionale myndigheter gode muligheter for en slik styring. Miljøverndepartementet har derfor høsten 1996 sendt et brev til kommuner, fylkeskommuner og regionale statlige etater som oppfordrer lokale og regionale planmyndigheter til å ta disse virkemidlene aktivt i bruk. Kommunene er oppfordret til gjennom sin arealplanlegging å være restriktiv mht å tillate etableringer utenfor tettstedene og heller legge til rette for en styrking av kommune- og lokalsentrene.

Miljøverndepartementet vil følge utviklingen av kjøpesenterlokaliseringene nøye og følge opp de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging ved innsigelsessaker som kommer til sentral behandling og avgjørelse.

Dersom det viser seg å være behov for bedre styring og samordning av større kjøpesenteretableringer, vil Regjeringen vurdere å ta i bruk bestemmelser i plan- og bygningsloven („ 17 - 1) om å nedlegge forbud mot særskilt angitte bygge- og anleggstiltak i nærmere avgrensede geografiske områder. Nedleggelse av forbud må skje etter samråd med berørte kommuner og fylkeskommuner. Før vedtak må forslaget legges ut til offentlig ettersyn hvor alle berørte parter kan bli hørt. Et forbud vil i utgangspunktet gjelde for et tidsrom på inntil 10 år og kan forlenges med inntil 5 år av gangen, eller fram til det foreligger nærmere avklaringer gjennom overordnet planlegging eller kommuneplaner.

Forbudet vil innebære at nærmere angitte tiltak ikke kan igangsettes uten etter samtykke fra Miljøverndepartementet eller det kan f.eks. bestemmes at slike tiltak bare kan gjrnnomføres i samsvar med arealplaner som bygger på fylkesplanens retningslinjer for lokalisering av varehandel og andre servicefunksjoner. Dette forutsetter at det blir utarbeidet tilstrekkelig detaljerte fylkesdelplaner for de geografiske områder som forbudet vil omfatte.

Tilsvarende bestemmelser er foreslått innarbeidet i den danske planleggingsloven, vedtatt av regjeringen og skal behandles i Folketinget, jf omtale av lovforslaget i vedlegg 7.

Etter bestemmelsene om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven, har utbyggerne plikt til å utrede virkninger av større planlagte tiltak. Med endringene i bestemmelsene skal også mindre tiltak som ventes å få betydelige konsekvenser for miljø og regional utvikling, konsekvensutredes. Dette gjelder bl.a. kjøpesentre som hittil bare i liten utstrekning er fanget opp av konsekvensutredningsbestemmelsene. Slike utredninger vil gi beslutningstakerne et bedre grunnlag for å avgjøre lokaliseringsspørsmål.

6.2.2 Regional senterstruktur

Styrking av sentrum i byer og tettsteder

Etter at sentrumsområdene gjennom lang tid har mistet funksjoner, merkes det nå økt interesse for å investere i næringsvirksomhet og boliger i sentrum. Det er en utfordring å styrke denne utviklingen og sikre en balanse som ivaretar sentrums egenart og et godt fysisk miljø.

For mindre kommuner er bevisst tettstedsutvikling nødvendig blant annet for å hindre at spredte og lite gjennomtenkte etableringer reduserer stedets attraktivitet både for bedrifter, tilreisende og stedets egen befolkning.

For å opprettholde og styrke tettstedene og byenes sentrum som det viktigste møtested for befolkning, handel og kulturaktiviteter, er det påkrevet med en kombinasjon av tiltak , som er beskrevet i boks 6.4.

Kommunen har som lokal planmyndighet nødvendig legitimitet og mulighet til å samle de mange offentlige og private interessene i sentrum til en felles strategi. Kommunedelplan er i ferd med å bli tatt i bruk i flere byer og tettsteder som et redskap i sentrumsutvikling. Erfaringene viser at det er en kompleks oppgave å gjennomføre en planleggingsprosess i disse områdene, som stiller store krav til kommunenes faglige kompetanse og planleggingskapasitet. Det er behov for å utvikle et nært samarbeid mellom kommunen, eiendomsbesittere, næringslivet og andre som har innflytelse og interesser i sentrum.

Miljøverndepartementet har tatt initiativ til faglig utviklingsarbeid på området og gir støtte til sentrumsplanlegging bl.a. i miljøbyene for å kunne høste erfaringer som kan komme andre til gode. Sammen med utenlandske erfaringer blir dette sammenfattet som veiledningsmateriale. Det er også etablert et samarbeid mellom storbyene om mer effektiv bruk av kommunedelplan som redskap, blant annet i sentrumsutvikling.

Den største utfordringen for å få det nødvendige løftet på sentrums- og tettstedsutviklingen, er knyttet til gjennomføringen av planene. For å oppnå gode resultater, er det viktig med samarbeid og samordning av virkemidler innen ulike felter og på ulike nivåer. Både kommune, grunneiere og gårdeiere bør samarbeide om opprusting av gater og byrom, og handelsnæringen bør gå sammen om aktiviteter og markedsføring. Fylkeskommunens oppfølging av sitt ansvar for kollektivtrafikken og statens ansvar for jernbane og riksveger legger også viktige føringer for sentrumsutviklingen. Dette gjelder både ved utviklingen av tettsteder og sentrale byområder, jf vedlegg 7.2. Staten eier dessuten ofte store arealer og eiendommer i sentrum, og det krever samarbeid med lokale myndigheter for å få en utnyttelse av disse som gavner byen eller tettstedet. Samarbeidsfora mellom de ulike offentlige interessene kan bidra til å forene kreftene for sentrumsutvikling.

Også på statlig hold er samordning viktig. Spesielt Kommunal- og arbeidsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Miljøverndepartementet og Kulturdepartementet har virkemidler som brukes i byer og tettsteder og som ved samordning trolig kan utnyttes bedre. Det skal utvikles et nærmere samarbeid mellom departementene for å vurdere den mest effektive bruken av ulike typer virkemidler.

Gode boforhold og levende lokalsamfunn

Gode miljømessige forhold i boligområder og levende lokalsamfunn er en forutsetning for folks helse og trivsel. Tilgang på nære friområder og rekreasjonsmuligheter, trafikksikkerhet og helsemessig tilfredsstillende luftkvalitet og støyforhold er viktige faktorer i denne sammenheng. Dette stiller krav til kommunen når det gjelder lokalisering av boligområder, valg av områder som skal fortettes og fornyes og styring av hvordan bolig og annen virksomhet kan blandes i et område. Ved tette utbyggingsformer for å spare areal og begrense transportbehovet, er det viktig at bomiljøkvaliteter blir et overordnet hensyn.

For å bidra til en ønsket sosial utvikling og utjevning av levekår mellom geografiske områder i byene, må kommunene utnytte virkemidlene i plan- og bygningsloven slik at boligtilbudet i de fleste strøk av byen blir sammensatt og egnet for folk i ulike sosiale situasjoner. Planbestemmelsene må suppleres med økonomiske tiltak fra kommunene og avtaler med utbyggere samt de ulike virkemidlene som tilbys gjennom Husbanken.

Gjennom arealplanleggingen kan kommunen påvirke lokalisering, fordelingsmønster og utforming av boliger. Endringer av boligstrukturen kan skje ved bygging av nye boliger etter riving, ved fortetting eller ved forandring av eksisterende boliger ved påbygging og sammenslåing av leiligheter. Planer og tiltak som legger til rette for byfornyelse er viktige ledd i en slik innsats. Klare forutsetninger fra kommunenes side for private og offentlige prosjekter, gjør prosjektering og gjennomføring lettere for utbyggere.

Utbygging og fornyelse av boliger bør ses i nær sammenheng med kommunal infrastruktur, transportbehov og utviklingen av skole- og barnehagetilbud og andre servicetilbud innenfor et naturlig avgrenset lokalsamfunn. God tilgjengelighet for funksjonshemmede, barn og eldre til boliger og andre funksjoner er et mål i planleggingen. Integrering av omsorgsboliger og andre boliger egnet for eldre og uføre i boligområdene, er en stadig viktigere oppgave og kan også redusere behovet for spesialboliger og institusjonsplasser.

Kommunene bør drive en løpende boligplanlegging både innenfor boligsektoren og som ledd i kommune- og lokalsamfunnsplanleggingen. I dette arbeidet bør det legges til rette for aktiv deltaking fra befolkningen. Det vil være viktig å analysere befolkningens og kommunens behov og mål, ressurser og forutsetninger for å skape tilfredsstillende boforhold og levende lokalsamfunn. Dette gjelder både for den alminnelige boligdekningen og for befolkningsgrupper som har behov for særlig tilrettelegging. Kommunene bør vurdere i hvor stor grad dette kan skje gjennom det ordinære marked og i hvilken grad kommunen må sikre arealer for spesielle prosjekter eller ta i bruk virkemidler for å ivareta særlige hensyn i andre boligprosjekter. Med økt vekt på fortetting og innpassing av boliger innenfor byggesonen i byer og tettsteder, må kommunene være spesielt aktive for å sikre tilfredsstillende boforhold for vanskeligstilte boligsøkere.

Husbankens virkemidler ble lagt om i 1996 for å sikre en større målretting i boligpolitikken. En planmessig kommunal boligpolitikk, særlig innenfor områder som bolig- og byfornyelse, fortetting og bomiljø, er en forutsetning for at det nye opplegget for Husbanken skal være virkningsfullt. Husbankens ordninger vil bli evaluert og videreutviklet i lys av erfaringene som blir høstet.

Fortetting med kvalitet

Omforming av arealer innenfor by- og tettstedsgrensene vil være en hovedoppgave innenfor arealforvaltningen i årene framover. Det er viktig at dette arbeidet styres av kommunen og skjer etter samlede planer for større områder.

Dagens planverktøy er i større grad utformet for tradisjonell feltutbygging enn for de komplekse forholdene som finnes i byområder. Miljøverndepartementet har laget en veileder for fortetting som først og fremst behandler kvalitet i det fysiske resultatet på oversikts- og reguleringsplannivå. (T-1136: "Fortetting med kvalitet. Bebyggelse og grønnstruktur" 1996.) I vedlegg 7.3 er det gitt eksempler på fortetting i byene. Miljøverndepartementet vil sammen med Kommunal- og arbeidsdepartementet styrke innsatsen for å sikre at kommunene har hensiktsmessige planverktøy og egnede virkemidler for gjennomføring av samordnet planlegging av forbedring og fortetting av byområdene.

Enkelte land har utviklet særskilte virkemidler for fortetting. Sverige har f.eks. en lov som sikrer at fortettingsområder avsettes i en overordnet plan, og at grunneierne i området går sammen om utarbeidelse av en detaljplan før området kan bygges ut. Detaljplanen kan lages uavhengig av eiendomsgrensene, og gevinsten ved utbyggingen fordeles etter hvor mye areal hver enkelt bidrar med. På denne måten kan en oppnå høyere kvalitet, bedre arealutnyttelse og mer rettferdig fordeling av goder og byrder i et fortettingsområde.

Miljøverndepartementet samarbeider med Landbruksdepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet om tilsvarende problemstillinger. Gjennom forsøksprosjekt tas det bl.a. sikte på å prøve ut hvorvidt jordskifteverket kan være aktuelt å bruke i sammenheng med fortetting i by- og tettstedsområder. I forsøks- og utviklingsprosjektene vil det tas særlig hensyn til kritiske faktorer som tidsbruk, forutsigbarhet og forpliktende oppfølging.

Planlegging og sikring av grønnstruktur og kulturmiljø

Grønnstrukturene i byer og tettsteder skal primært sikres gjennom kommunenes planlegging og forvaltning av naturverdiene. For å følge opp nasjonale mål og forventninger, vil Miljøverndepartementet arbeide videre med å konkretisere og gi eksempler på hva som kjennetegner en god lokal ivaretakelse av natur-, landskaps- og friluftslivsverdiene i byer og tettsteder. Dette vil bla skje som oppfølging av "Revidert Handlingsplan for friluftsliv mot år 2000". Fortetting og sikring av grønnstrukturen innbefatter også utvikling og foredling av stedets karakter og identitet. Et viktig ledd i arbeidet med fortetting og sikring av grønnstrukturen, vil derfor være å inkludere hensynet til kulturminner og kulturmiljøer i utformingen av byer og tettsteder, som f.eks. historiske parker, hageanlegg, kirkegårder, dammer og kanaler.

Kommunene bør utarbeide "Grønn plakat", stedsanalyser og oversikter over kulturmiljøer som grunnlag for planleggingen. Dette er egnete redskaper for å sikre at fortetting ikke går på bekostning av viktige verdier i kulturmiljøet og grønnstrukturen. Miljøverndepartementets veiledningsmateriale om stedsanalyser har styrket den faglige og politiske bevisstheten om dette planleggingsgrunnlaget, og bruken av stedsanalyser i kommunene har økt, jf vedlegg 7.2 .

Gjennom rikspolitiske retningslinjer (1989) og rundskriv (1995) for å styrke barns og unges interesser i planleggingen, er det bl.a satt krav til sikring av lekeareal i nærmiljøet. Arealer for uteaktiviteter vil også skape sosiale møteplasser på tvers av generasjoner. Kommunene må sørge for at slike arealer sikres og tilrettelegges. Som ledd i dette arbeidet anbefaler Miljøverndepartementet at kommunene utarbeider normer og vedtekter for felles utearealer, jf anbefalingene fra Direktoratet for naturforvaltning og Husbanken.

Miljøverndepartementet ser det som viktig å sikre sentrale sammenhenger i grønnstrukturen i byer og tettsteder, slik som grøntkorridorer fra kyst til hei eller markaområder, og arealer langs sentrale vassdrag i byer og tettsteder. Departementet vil igangsette et arbeid for å avklare sentrale sammenhenger i grønnstrukturen i de største byområdene, og utvikle veiledende kvalitetskriterier som sikrer barn, unge og voksne tilgang på grøntområder. Departementet vil utrede behovet for endringer i plan- og bygningsloven for å sikre grønnstrukturen i byer og tettsteder.

Miljøverndepartementets midler til sikring av areal for friluftsliv har vært et effektivt virkemiddel for gjennomføring av planer som ledd i en målrettet grønnpolitikk. Det vil fortsatt være behov for ordninger som gjør det mulig for det offentlige å erverve arealer av betydning for sammenhenger og ferdselsmuligheter i grønnstrukturen. Det er også behov for et bredere samarbeid mellom flere departementer i dette arbeidet. Miljøverndepartementet vil ta initiativet til et slikt samarbeid for å styrke innsatsen på dette feltet.

6.3 Utviklingsprogrammer

6.3.1 Videreføring av Miljøbyprogrammet

Samlet strategi i byene fram mot år 2000

Miljøbyprogrammet er nå kommet halvveis, og byene har utformet handlingsplaner for arbeidet fram mot år 2000. Handlingsplanene trekker opp strategiene for byenes innsats som kan sammenfattes i tre hovedpunkter:

1. Miljøvennlig bystruktur med god kollektivtrafikkdekning og sikring av grønnstruktur og kulturmiljøverdier.
2. Områdeutvikling av det historiske sentrum, lokalsentra og lokalsamfunn med bl.a. gode byboliger.
3. Deltaking fra befolkningen, miljøvennlig praksis og videreutvikling av Lokal Agenda 21.

Miljøverndepartementet vil sammen med berørte departementer og direktorater utvikle samarbeidet med byene og regionale myndigheter om disse utfordringene. Miljøbyprogrammet blir evaluert i 1996 - 1997. Siktemålet med midtveisevalueringen er å få fram erfaringer som kan gi grunnlag for eventuelle justeringer av innsatsen for resten av programperioden og formidling til andre byområder.

Miljøbyen Gamle Oslo

Miljøbyen Gamle Oslo står i en særstilling i forhold til de øvrige miljøbyene ved at prosjektet bare omfatter en bydel. Innsatsen har vært to-delt: For det første å trekke opp planvisjoner og langsiktige mål som innspill til etatenes arbeid med store tiltak som infrastruktur og byfornyelse. For det andre å være pådriver og gjennomføre miljøforbedringer og mindre tiltak som bedrer levekårene for befolkningen. Dette skjer i samarbeid med kommunale og statlige etater, bydelsutvalget og frivillige organisasjoner.

Utfordringene i det videre arbeidet i Miljøbyen Gamle Oslo knytter seg til:

• Utvikle Middelalderbyen
• Utvikle et overordnet miljøtilpasset transportsystem
• Engasjement for et bedre skole- og utdanningstilbud
• Arbeid med byfornyelse gjennom idç- og prosjektutredning for bolig- og nærmiljø.

Bjørvika som byutviklingsområde

Staten og Oslo kommune har innledet et nærmere samarbeid om avklaring av et program for utvikling av Bjørvika/Bispevika-området - et sentralt byutviklingsområde av regional og nasjonal betydning. Områdets sentrale beliggenhet mellom Oslo S og sjøen utgjør verdifulle arealer som det er viktig å utnytte på en best mulig måte. Dagens trasæ for E 18 legger beslag på store arealer og hindrer kontakt mellom byen og fjorden og mellom sentrum og Gamlebyen. En omlegging av E 18 (Bjørvikatunnelen) vil endre dette og skape helt nye muligheter for utviklingen av en sammenhengende bystruktur i området. Oslo kommune vil som planmyndighet ha ansvaret for å utarbeide en reguleringsplan for området, i samarbeid med blant annet statlige etater, der særlig Statens vegvesen og NSB BA og Jernbaneverket vil stå sentralt.

Miljøverndepartementet har etter samråd med berørte departementer opprettet et interdepartementalt utvalg som skal bidra til samordning av de statlige interessene i Bjørvikaområdet. Utvalget vil være en rådgivende instans uten beslutningsmyndighet.

6.3.2 Handlingsplan for storbyutvikling

Bakgrunn og mål

Ved behandlingen av St.meld. nr.14 (1994 - 95) om levekår og boforhold i storbyene , ble det fattet følgende vedtak, jfr. Innst. S. nr.208 (1994 - 95):

"Stortinget henstiller til Regjeringen om å utarbeide en melding med handlingsplan for storbyutvikling, herunder hvilke strategier og virkemidler som kan ivareta de historiske verdier inkludert bygningsmasse og bidra til å utvikle stedsidentitet."

Regjeringen vil i de kommende årene arbeide med en systematisk gjennomgang av utfordringer og virkemidler på området storbyutvikling slik dette er omtalt i de ovennevnte dokumentene.

Målet er en helhetlig og bærekraftig byutvikling. Hovedutfordringene er å legge til rette for utvikling av levende og mangfoldige byer som har høyere miljøkvalitet, bidrar til næringsutvikling og gir gode rammer for bybefolkningens liv og at dette skjer innenfor de rammer som naturgrunnlag og miljø setter. En handlingsplan for storbyutvikling skal synliggjøre og målrette arbeidet i byene og byregionene mot en slik helhetlig og bærekraftig byutvikling der bedring av levekår, grunnlag for verdiskaping og kulturell utvikling og styrking av stedsidentitet vil være sentrale elementer.

Ansvar, oppgaver og oppfølging

Arbeidet med storbyutvikling vil skje i samspill mellom flere departementer og de store byene.

Kommunaldepartementet har samordningsansvar når det gjelder levekår og boforhold. Fordi handlingsplanen for storbyutvikling vil ha nær tilknytning til kommunenes fysiske planlegging, vil Miljøverndepartementet, ut fra ansvaret for planlegging etter plan- og bygningsloven og ledelsen av miljøbyprogrammet, ta ansvar for oppfølgingen i nært samarbeid med andre departementer.

Arbeidet vil fokusere på problemstillingene i de fire største byene og miljøbyene, men utfordringer, virkemidler og løsninger vil også kunne gjelde andre byer. Disse kan trekkes inn i arbeidet gjennom nettverk for diskusjon og formidling av erfaringer og kunnskap på ulike fagfelt. Samtidig er regionalt samarbeid og overordnet planlegging en utfordring i byregionene. Fylkeskommunen har her en viktig rolle. Staten har behov for å utvikle gode samarbeidsformer og dialog med de store byene og byregionene. I tillegg er det behov for at staten opptrer koordinert overfor byene. En handlingsplan for storbyutvikling bør kunne gi nye rammer for dette samarbeidet.

Handlingsplanen vil ta utgangspunkt i byenes konkrete behov, og den kan rettes strategisk mot løpende planutfordringer og planprosesser i byene og byregionene. Det sentrale nivå kan bistå med kunnskaps- og erfaringsutveksling og avklaring og utvikling av virkemidler. Handlingsplanen vil konsentreres om prioriterte oppgaver og avklare ansvar for videre gjennomføring, særlig i forholdet mellom staten, fylkesnivået og kommunene.

En viktig oppgave vil være å samordne og utvikle statlig politikk og virksomhet mot en bærekraftig byutvikling, det kan gjelde lover og forskrifter, ordinære investeringer og ulike tilskudd. I dette ligger også klargjøring av nasjonale mål for arealutviklingen gjennom formidling av og videreføring av politikk mot fylkene.

Handlingsplanen vil gi innspill til politikk, virkemidler og arbeidsformer for en bedre koordinering av statens oppgaver overfor byene. Siste fase av miljøbyprogrammet vil bli en integrert del av handlingsplanen. Evaluering og rapportering av arbeidet med handlingsplanen vil skje i forbindelse med neste stortingsmelding om regional planlegging og arealpolitikken.

7 Arealbruk og arealplanlegging utenfor byer og tettsteder

7.1 Utfordringer

Naturressurser som fisk, jord, skog, mineraler og vannkraft legger grunnlag for mye av verdiskapingen i vårt land. Viktige deler av industrien bygger på energi og mineralreserver som finnes i distriktene. Salg av produkter fra næringer som bruker de ulike naturressursene utgjør en stor del av eksportinntektene. Gjennom landbruk og fiske skal ressursene forvaltes på en økologisk riktig måte, jorda holdes i hevd og kulturlandskapet opprettholdes. Selv om landbruk og fiske ikke lenger er de viktigste sysselsettingsskapende næringene i distriktene, utgjør de en viktig basis for utvikling av ulike tjenesteytende næringer i både offentlig og privat sektor.

Samspillet mellom natur, bosetting, kulturminner og næringsvirksomhet gir enestående muligheter til reiseliv og rekreasjon i landet vårt. Norsk reiseliv er allerede en viktig næring som har stor betydning for jobbtilbud og bosetting i distriktene, og denne næringen har fortsatt et vekstpotensiale. Den videre utviklingen bør skje i nært samarbeid med andre berørte næringer, som landbruk, reindrift og fiskeri.

Knyttet til de tradisjonelle næringene er det vokst frem kystkultur og bygdekultur, som uttrykker til dels store forskjeller i levemåte mellom ulike regioner, og mellom distriktene og bygdene. Dette kulturelle mangfoldet er av stor verdi og må tas vare på. Distriktene må også i fremtiden spille en avgjørende rolle i forvaltningen av landets natur- og kulturarv og for næringsutviklingen.

Den regionale planleggingen i distriktene og utkantområdene vil ha et naturlig fokus på mulighetene for å styrke bosetting, sysselsetting og levekår. Det lokale og regionale behovet for arealplanlegging på land vil ofte være avgrenset til å ta vare på det ressursbaserte produksjonsgrunnlaget og å tilrettelegge for det utviklingspotensialet som måtte foreligge når det gjelder næringsutvikling, serviceutbygging og boligbygging. Miljøverndepartementet vil understreke betydningen av at denne arealplanleggingen kan gjennomføres så effektivt og enkelt som mulig, jf. kap. 2.

I distrikts- og regionalpolitikken legges det vekt på sammenhengen mellom by og land, som gjensidig utfyller hverandre. I distriktene - så vel i byer og tettsteder som i spredtbygde områder - legges det i særskilt vekt på fornyelse og kompetanseutvikling av det ressursbaserte næringslivet. Dette vil ha direkte føringer for arealbruk og planlegging i disse områder.

Men samtidig utgjør presset på naturområder og kulturlandskap, bl.a. gjennom oppsplitting av arealene, en trussel mot det biologiske mangfoldet og landskapsøkologien i vårt land. Det er i Norge som i Europa for øvrig knyttet store verne- og forvaltningsinteresser til store sammenhengende naturområder og kulturlandskap, og ikke minst til hvordan bruk og vern kan ivaretas samtidig gjennom flerbruk av arealer.

En annen hovedutfordring i arealforvaltningen er knyttet til at bosettingen i Norge ligger i tilknytning til de beste jordbruksarealene og langs kysten. Jordbruksarealene, elvedeltaer og strandflaten er de arealer som har vært lettes å bygge på. Sett i en slik sammenheng kan arealknapphet i mange områder av landet være et problem på linje med de en finner i tett befolkede land på kontinentet.

Om områder som til nå ikke er dominert av utbygging skal vernes eller utnyttes, må vurderes nøye i hvert enkelt tilfelle. Det er viktig å finne frem til fornuftig flerbruk av arealer og avklare grunnlaget for uttak av ikke-fornybare ressurser. Nasjonale og regionale verneplaner etter naturvernloven er viktige, men gir ikke tilstrekkelige bidrag til å nå miljøpolitiske mål om å ta vare på bærekraftige økosystemer og biologisk produksjon og mangfold. Utenfor de områder der det biologiske mangfoldet blir ivaretatt gjennom særlovgivningen, er plan- og bygningsloven den viktigste generelle loven for å ivareta verneinteresser i arealforvaltningen.

I denne situasjonen er det ikke minst viktig å få klarlagt de nasjonale verneinteresser som bør ivaretas gjennom den regionale planleggingen i landets fylker og kommuner. Hensikten vil både være at disse verneinteressene skal bli best mulig ivaretatt, men også å legge til rette for en rask og effektiv planlegging av arealer som skal nyttes til utbyggingsformål. Særskilt oppmerksomhet i arealplanleggingen i disse deler av landet bør rettes mot muligheten for kombinert utnytting av arealer til bruks- og verneformål.

For å nå målsetningene om å minske presset på natur- og kulturmiljøet, ivareta biologisk mangfold og bevare de naturgitte og menneskeskapte ressursene, må oppmerksomheten rettes særskilt mot områder med stor økologisk verdi og naturskjønnhet, og en rikholdig kulturell og arkitektonisk arv. Det er derfor satt i gang et arbeid for å skaffe frem kart, arealinformasjon og -statistikk for å synliggjøre utviklingen for ulike areal- og landskapstyper. Denne dokumentasjonen vil kunne bidra til å klargjøre konsekvensene for miljø, naturressurser og samfunn før beslutninger om utbygging eller andre arealinngrep blir tatt. Kunnskapsgrunnlaget før valg mellom alternative løsninger vil dermed bedres.

Miljøverndepartementet vil legge økt vekt på at registrering og kartlegging av natur- og kulturlandskap, med siktemål at kvalitet og mangfold i det norske landskapet blir ivaretatt. Til grunn for arbeidet bør legges at det norske natur- og kulturlandskapet rommer en helhet av natur- og kulturminneverdier, i tillegg til rent estetiske og historiske verdier. Den helheten representerer store økonomiske og bruksmessige verdier, samt store kunnskaps- og opplevelsesverdier knyttet til det biologiske og kulturelle mangfold. Miljøverndepartementet mener at en slik bred forståelse av landskapets verdi må legges til grunn ved behandling av plan- og inngrepssaker. Vektleggingen vil variere for forskjellige saks- og områdetyper. Samordningen mellom sektorenes virkemiddelbruk og godkjente arealplaner etter plan- og bygningsloven bør styrkes.

Arealplanlegging i sjø reiser andre problemstillinger enn planlegging på land. For det første gjelder plan- og bygningsloven bare sjøområdene ut til grunnlinjen. Kommunene har ikke plikt til å ta sjøarealene med i kommuneplanene. I sjø blir utfordringen i større grad å vurdere hvordan arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven på en god måte kan utfylle viktige sektorlover som styrer og forvalter virksomhet i sjø. En viktig utfordring er å finne en god balanse mellom bruks- og verneinteresser. Bruk av plan- og bygningsloven som verktøy i forhold til ressursforvaltning og beskyttelse av det biologiske mangfoldet har mindre relevans i forhold til sjøområder. For nærmere omtale av dette vises til kap. 7.4.

I dette kapittelet vil vi drøfte hvilke nasjonale mål og interesser innenfor arealpolitikken som særlig bør ivaretas i den regionale planleggingen i ulike typer regioner i landet. Det er kommunestyret og fylkestinget som har ansvar for at disse mål og interesser blir ivaretatt gjennom henholdsvis kommune- og fylkesplanleggingen, på en måte som er tilpasset forholdene i ulike deler av landet, og veid opp mot lokale og regionale mål og interesser. Regionale statlige myndigheter, spesielt fylkesmannen utfra sine samordnings- og kontrolloppgaver, vil ha et særlig ansvar for at nasjonale mål og interesser blir ivaretatt i denne planleggingen.

I tillegg til byregioner som er drøftet tidligere (kap. 6) vil arealplanlegging i følgende regiontyper drøftes:

• Landbruksområder
• Sammenhengende naturområder, spesielt i fjellheimen og langs større vassdrag
• Kystsonen

7.2 Arealplanlegging i landbruksområder

7.2.1 Verdien av arealer for biologisk produksjon

I randsonen eller omlandet til de største byene og tettstedene er ikke bare utbyggingspresset størst og kulturlandskapsverdiene mest utsatt. Dette er gjerne også de mest produktive arealene i landet, der en kan produsere varer av høy kvalitet under de mest konkurransedyktige vilkår, slik landbrukspolitikken legger vekt på. I et langsiktig perspektiv må en legge større vekt på arealenes potensiale for biologisk produksjon og mangfold, enn på deres tilstand i dag. Dette tilsier at boniteter og jordkvalitet skal telle mer enn bestand og jordas nåværende bruk, når det skal gjøres avveininger mellom ulike bruksformål.

Det er nettopp landbruksarealer i disse regioner, i de beste klimasoner og med de beste boniteter, som er blitt sterkt nedbygget i etterkrigstiden, og som i dag er en knapphetsressurs. I en situasjon der perspektivene for den globale matforsyningen er preget av sterk usikkerhet, vil det være nødvendig å utvikle en beredskap i det enkelte land som kan møte nasjonale og globale trusler mot produksjonsgrunnlaget for mat. I de landbrukspolitiske dokument som er fremmet for Stortinget de senere år legges det stor vekt på landbrukets betydning for den langsiktige matvaresikkerheten og de positive miljøgodene. Landbruket forvalter arealer som gir grunnlag for matproduksjon, skogproduksjon og miljøgoder i vår tid og for kommende generasjoner, jf. St.prp. nr.8 (1992 - 93). I 1996 ble det i WTO vedtatt en deklarasjon om matvaresikkerhet som Norge har sluttet seg til, der det bl.a. er lagt til grunn at matvareproduksjonen bør økes.

Produksjonsgrunnlaget har ut over dette betydning for sysselsetting, bosetting og produksjon av miljøgoder, herunder biologisk mangfold. Det bidrar til en kunnskapsbase om biologiske produksjoner, og har betydning for landbrukets mulighet for å ta hånd om organisk avfall og kloakkslam som krever større arealer for å unngå forurensning. Skog og arealer med vegetasjon har dessuten betydning for å hindre drivhuseffekt og endringer av klima.

Som omtalt nærmere i kapittel 2 (boks 2.4) er det lagt opp til at det skal utarbeides tiltaksrettede oversiktsplaner for landbruket i kommunene. Oversiktsplanene skal bidra til en målrettet virkemiddelbruk basert på stedfestede kunnskaper om ressursgrunnlag, miljøverdier og arealtilstand. I skogbruket er de ovennevnte oversiktsplanene for den enkelte kommune en sentral plantype, sammen med skogbruksplaner for den enkelte eiendom. Skogbrukets oversiktsplaner tar utgangspunkt i arealvurderinger, vegvurderinger, utfordringer knyttet til næringsutvikling, sysselsetting, miljøvern m.m., slik at de blir operasjonelle dokument for å nå de overordnede skogpolitiske mål, samt de mål kommunestyret har satt for utvikling i kommunen.

Landbrukets viktigste miljøutfordringer er bl.a. forsvarlig forvaltning av arealressursene, bevaring av økologiske funksjoner, truede arter og økosystemer og ivaretakelse av kulturminner og friluftslivsverdier. Det er også tatt initiativ til at det i enkelte forsøkskommuner utvikles strategier for bevaring av biologisk mangfold i skog, som et ledd i oversiktsplanleggingen for skogbruket. Erfaringene fra dette arbeidet kan gi verdifulle innspill til hvordan kommunene bør arbeide med disse spørsmålene.

Kommunene har et spesielt ansvar i egenskap av utøvende planmyndighet. Etter omorganiseringen av landbruksetatene er kommunene dessuten tillagt en rekke forvaltningsoppgaver knyttet til håndhevelse av lover og regelverk og tildeling av statlige tilskuddsmidler knyttet til landbruk. Kommunene må gjennom sin virkemiddelbruk følge opp de nasjonale landbrukspolitiske målene, og etterprøve resultatene gjennom systemer for aktivitets- og resultatkontroll. Det er av stor betydning for gjennomføringen av landbrukspolitikken, og oppfølging av konvensjonen om biologisk mangfold, at kommunene bevisst vektlegger bevaring av landbrukets arealressurser i sin planvirksomhet.

7.2.2 Kulturlandskapsverdiene

I alle regiontyper i vårt land, så vel i byregioner (se kap. 6) som i regioner som i mindre grad er preget av utbygging, finnes viktige kulturlandskapsverdier som må ivaretas gjennom arealplanleggingen i landets kommuner og fylker. I denne planleggingen må hensyn til kulturlandskapet veies opp mot, og vurderes i sammenheng med, andre samfunnsinteresser.

Kulturlandskapsverdiene er vanligvis mest truet i områder hvor utbyggingspresset er stort. Dette vil være tilfelle i byregionene og spesielt i randsonen eller i omlandet til byer og større tettsteder. Slike områder utgjør hverdagslandskapet og rekreasjonsområdet for svært mange mennesker. Samtidig er det ofte de beste produksjonsområdene for jordbruket.

Utenfor de tettbygde områdene er det tre hovedtrekk ved arealbruken som i økende grad har preget landskapsutviklingen. Det er for det første utbyggingen av teknisk infrastruktur som private og offentlige veger, vann- og kloakkutbygging til hyttefelt, vassdragsregulering og kraftlinjer, dernest fraflyttingen av utkantstrøk og endelig det voksende fritidsmarkedet som i takt med økt velstand og krav til komfort fører til store endringer i landskapet.

Kulturlandskap avspeiler naturvilkår, samfunnsforhold, teknologi og kulturhistorie. Kulturmiljøer og kulturlandskap omfatter naturgitte og menneskeskapte verdier i landskapet, fra beite- og seterlandskapet i fjellet til jordbrukets intensive produksjonslandskap og til byens tettbebyggelse. I jordbrukets kulturlandskap har ulike driftsformer gitt livsbetingelser for flora og fauna og skapt et mangfold av kulturmarker og kulturminner. Det er særlig to utviklingstrekk som kan forringe de økologiske og kulturhistoriske verdiene i dette landskapet, og som landbruksforvaltningen arbeider aktivt for å motvirke:

• nedbygging og opphør av drift som truer natur- og kulturminneverdier som er avhengig av aktiv bruk og vedlikehold
• intensivering av jordbruksdrift, ved bl.a. nydyrking, økt bruk av kunstgjødsel og plantevernmidler på permanente grasarealer, i utmark og kantsoner.

Hovedmålene for forvaltningen av og planleggingen i kulturlandskapet er å:

• frede eller bevare et representativt utvalg av kulturlandskap og kulturmiljø etter kulturminneloven og gjennom arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven.
• sikre variasjonsrikdommen, det kulturhistoriske og økologiske perspektivet og kontinuiteten i kulturlandskapet, samt forbedre mulighetene for å oppleve ulike typer landskap, trivsel og friluftsliv.
• trygge kulturarven i landskapet som basis og støtte for en bærekraftig næringsutvikling.

Kulturlandskapet omfatter mange brukerinteresser, og utviklingen styres gjennom et nettverk av juridiske, økonomiske og administrative virkemidler. Både landbruks- og miljøvernmyndighetene forvalter lovverk som er av stor betydning for utviklingen av kulturlandskapet. Miljøvernmyndighetene forvalter plan- og bygningsloven, naturvernloven, kulturminneloven, friluftsloven og viltloven. I tillegg vil forurensningsloven gjennom sine forskrifter, bl.a. når det gjelder spredning av husdyrgjødsel og bakkeplanering, påvirke utviklingen. På landbrukssiden er det i første rekke jordloven og skogbruksloven som er sentrale, men også jordskifteloven er viktig i sammenheng med forvaltning av kulturlandskapet.

Et godt samarbeid med grunneiere og mellom ulike etater og forvaltningsnivåer er viktig for å finne frem til gode forvaltningsmodeller for kulturlandskapet. I denne forbindelse står utarbeidelse av tiltaksrettede oversiktsplaner for landbruket sentralt. Slike planer bør innarbeides i kommuneplanen. Disse planene er ment å skulle bidra til et mer miljøriktig landbruk og bedre ressursforvaltning, bedre samordning av veiledning, virkemiddelbruk og ulike planer for gårdsdriften, og øke bøndenes kompetanse når det gjelder miljøspørsmål. Det er viktig at det etableres saksbehandlingsrutiner på både kommune- og fylkesnivå som sikrer medvirkning fra landbruks-, miljø- og planmyndighetene.

Miljøverndepartementet vil understreke at plan- og bygningsloven skal ivareta natur- og kulturminnevernhensyn sammen med andre arealbruksformål. Loven er et godt redskap til dette dersom kommunen selv har vilje til å bruke den. Sammenliknet med særlov vil plan- og bygningsloven, hvor kommunene selv er planmyndighet, gi kommunen større innflytelse og dermed trolig bedre motivasjon for en fremtidig god forvaltning av kulturlandskapet.

7.3 Arealplanlegging i sammenhengende naturområder

7.3.1 Planlegging i natur- og fjellområder

Inngrepsfrie naturområder - og spesielt områder med villmarkspreg - må forvaltes som en viktig del av vår nasjonale arv. Villmarkspregede områder er en ressurs som Norge er nesten alene om i et tett befolket og urbanisert Europa. Siden gjenværende inngrepsfrie områder gir et godt bilde av hvordan Norge ivaretar sitt ansvar i forhold til forvaltningen av det biologisk mangfoldet, vil forvaltningen av slike områder by på store utfordringer.

I store sammenhengende naturområder står planleggingen derfor overfor store utfordringer. Dette gjelder såvel langs kysten som i innlandsområder. Et presset primærnæringsliv, bl.a. sauebønder og reineiere, føler at visse naturverninteresser truer tradisjonell næringsvirksomhet og bosetting. Åpne og demokratiske planprosesser som bygger på samråd og samarbeid lokalt er nøkkelen til å finne balansen mellom næringsaktivitet og vern i slike områder. Slike avveininger er vanskelige, og det må legges stor vekt på fleksibilitet, sambruksløsninger og kompenserende tiltak. Ikke minst er det viktig at statlige sektorer og etater tar aktivt del i denne planleggingen.

Store ubebygde områder og en variert natur gir mulighet til rekreasjon og friluftsliv. Det er viktig at lokale og regionale myndigheter innarbeider hensynet til nasjonale miljømål og biologisk mangfold i sin planlegging, slik at Norge også i fremtiden kan beholde større urørte natur- og fjellområder. Aktuelle målkonflikter i disse områdene er bl.a. veg- og reiselivsutbygging og ressursutnyttelse i forhold til natur- og artsvern.

Naturen er en attraksjon og et utgangspunkt for produksjon av aktiviteter, opplevelser og varer og tjenester som tilbys i reiselivet. For at de fortrinn Norge har i form av gode naturkvaliteter skal kunne utnyttes i reiselivsvirksomhet, er prioriteringene i arealbrukssammenheng av vesentlig betydning. For reiselivsvirksomhet er det viktig å sikre verdifulle naturkvaliteter som grunnlag for fremtidig reiseliv, samt sikre allmenheten og næringslivet adgang til naturområdene.

En gruppe med representanter fra reiselivet, fylkeskommunene, Miljøverndepartementet og Nærings- og energidepartementet fremla i 1996 en utredning om natur- og miljørelaterte problemstillinger i reiselivsutviklingen og kom med forslag til oppfølging. Gruppen peker i sin innstilling på at bevisst tilrettelegging for naturbruk og ferdsel samt styrking av kunnskapen om naturbruk er viktig for en langsiktig, forsvarlig og lønnsom utvikling av reiselivet. Gruppen understreker planleggingens rolle spesielt når det gjelder naturbruk og foreslår at dialog og samarbeid mellom reiselivet og forvaltningen utvikles slik at kompetanse om naturbruk utvikles og formidles i reiselivet. Gode kunnskaper om naturattraksjoners betydning for ulike grupper, herunder reiselivet, vil være viktige for at prioriteringene av arealbruken blir helhetlig og god. Gruppen foreslår at fylkene utarbeider strategier for bruk og vern av naturområder og attraksjonene og peker på hvordan de kan tilrettelegges og brukes i reiselivssammenheng.

Det er de siste årene etablert plansamarbeid for flere store fjellområder i Sør-Norge: I Rondane, Dovrefjellområdet, Setesdal/Vesthei - Ryfylkeheiene og Hardangervidda øst. I flere av disse planene er det lagt opp til samordnet arealforvaltning etter plan- og bygningsloven.Det er brukt fylkesdelplaner i naturområdenes randsoner, med verneplaner etter naturvernloven i kjerneområdene. Det er viktig at kommuner og fylkeskommuner gjennom sin arealplanlegging sørger for at verneverdiene i de områder som er til behandling etter naturvernloven ikke blir ødelagt av inngrep eller tiltak i planleggingsperioden.

Et mangeårig arbeid med flerbruksplan i Setesdal Vesthei - Ryfylkeheiene har nå ført frem til vedtatte fylkesdelplaner i de 3 aktuelle fylkene (Aust-Agder, Vest-Agder og Rogaland). I planene står hensynet til villreinens interesser sentralt. Fylkesdelplanene er oversendt sentrale myndigheter for endelig godkjenning. Samtidig pågår det en omfattende verneplanprosess for det samme området i regi av statlige miljøvernmyndigheter. Miljøverndepartementet vil legge vekt på at godkjente fylkesdelplaner og verneplaner harmoniseres.

Planlegging i villreinens biotopområde i Rondane og Dovrefjell er andre eksempler på arealplanlegging på regionalt nivå gjennom fylkesdelplaner for arealbruk. Dette er eksempler på planer med en funksjonell avgrensning, som tar hensyn til at tiltak innenfor tiltakets influensområde, men utenfor planens kjerneområde, kan være uheldig for det biologiske mangfoldet. Planområdets avgrensning er definert så vidt at det rommer de prosesser og mønstre som er relevante for det formål det planlegges for.

Miljøverndepartementet mener fylkesplanlegging av denne type er eksempler på at fylkeskommunen håndterer avveiing mellom bruk og vern på en fleksibel og god måte .

7.3.2 Planlegging langs vassdrag

Det norske naturlandskapet henger sammen med vår geologiske historie og vårt klima. Blant annet har den siste istiden i Norge for ca 10 • 20.000 år siden og landhevingen som har skjedd etter denne tid, i betydelig grad påvirket landskapet slik vi opplever det i dag. Vannets veier i denne varierte geologien har skapt det storslåtte norske vassdragslandskapet, med fosser, elver, innsjøer og fjorder. Vassdragene representerer således et vesentlig innslag i norsk natur.

Samtidig er vassdragene viktig for mange brukerinteresser, som drikkevannsforsyning, landbruk, fiskeoppdrett, ferdsel og vassdragsutbygging, og avveining mellom bruk og vern skjer også etter sektorlover som naturvernloven og vassdragsloven. Vannkrafutbygging har spilt en stor rolle for landets økonomi. Ressursenes beliggenhet har hatt en særlig betydning for vekst i distriktene gjennom lokal sysselsetting, økonomisk kompensasjon og utbygging av infrastruktur. Stortinget har fattet vedtak om bruk og vern gjennom verneplan for og Samlet plan for vassdrag, på grunnlag av en omfattende kartlegging av verneverdier og kraftpotensiale. Dette er et viktig grunnlag for arealplanleggingen i kommunene.

Norge har et spesielt ansvar for å ta vare på vassdragsnatur som er bevaringsverdig i internasjonal sammenheng. I Europa er urørte vassdrag og intakt vassdragsnatur nå etterhvert nesten begrenset til de rester som ennå finnes i Norden og i Nord-Russland. Det er imidlertid Norge som har det største spekteret både i mangfold, variasjon og størrelse på vassdragssystemene.

Regjeringen vedtok i 1994 rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag. Retningslinjene konkretiserer de nasjonale målene for forvaltning av disse vassdragene og skal legges til grunn for kommunenes, fylkeskommunenes og statlige sektormyndigheters planlegging etter plan- og bygningsloven. De samme myndigheter bør også bruke retningslinjene i forvaltningsarbeidet ellers, innenfor de rammer vedkommende sektorlov gir. En spørreundersøkelse ved vegkontorene viser at flertallet av de spurte mente at prinsippene i retningslinjene er blitt sterkere vektlagt i vegplanleggingen etter innføringen av retningslinjene.

Elveoslandskapet ved mange elvers munningsområder er særlig utsatt for å bli omdisponert til utbygging. Opp i mot 90 % av landarealet rundt elvedeltaene i Midt- og Vest-Norge er i dag nedbygd eller nyttet til intensivt jordbruk. Disse områdene er blant de mest artsrike og bevaringsverdige med hensyn på landskapsøkologi og biologisk mangfold. Særlig for vadefugl, som bruker elvedeltaene til hekking og matsøk, er dette viktige leveområder på trekkruten langs kysten. Intakte deltaer er i dag meget sjeldne på Vestlandet, til tross for det store antall vassdrag.

Denne omfattende utbyggingen eller nedbyggingen av disse arealer til industrianlegg, havner, tettstedsutvikling, veger, masseuttak, utfylling, akvakultur, vassdragsregulering, oppdyrking og elveforbygging, illustrerer at disse områdene samtidig er kjerneområder for bosettingen i kyst- og fjordområdene i vårt land. Topografien i områdene gjør det samtidig vanskelig å finne frem til alternative utbyggingsområder. En aktiv bruk av plan- og bygningsloven for avveining av verne- og utbyggingsinteresser er særlig viktig og krevende i disse områdene.

Det er nødvendig med en best mulig samordning mellom bruk av plan- og bygningsloven, vassdragsloven og andre sektorlover som berører planlegging i vassdrag. Den nye vannressursloven vil her gi viktige avklaringer. Fordi vassdragene ofte krysser både kommune- og fylkesgrenser er det nødvendig med et sterkt statlig engasjement for å få til en god vassdragsforvaltning. Det er også nødvendig å sikre at lovgrunnlaget legger til rette for gjennomføring av tiltak som er av nasjonal betydning.

For kommunene og fylkeskommunene vil det være en viktig utfordring å ivareta nasjonale mål og interesser i vassdragsforvaltningen. Vannressursene med kantvegetasjon og tilgrensende arealer må forvaltes slik at de er til mest mulig glede og nytte for befolkningen, og slik at ressursene og det biologiske mangfoldet søkes ivaretatt. Vi viser her til f.eks. kommunedelplaner for Akerselva i Oslo og Guddalvassdraget i Fjaler i Sogn og Fjordane og fylkesdelplaner for Numedalslågen, Femund-/Trysilvassdraget og Glomma. Miljøverndepartementet ser på vannbruksplanlegging i kommune- og fylkesplanleggingen som et godt redskap for å avklare konflikter og samordne interesser i tilknytning til vassdraget.

I Direktoratet for Naturforvaltning og Norges vassdrags- og energiverk arbeides det med å sammenstille og distribuere informasjon om verneverdiene i vernede vassdrag, for å bedre grunnlaget for planleggingen i disse vassdragene. I Buskerud og Møre og Romsdal er informasjon om elvedelta lagt ut på Internet til bruk for planleggere og andre.

Direktoratet for naturforvaltning (DN) og Statens Forurensingstilsyn (SFT) arbeider med veileder for kommunal fastsetting av miljømål for vannforekomster med tilhørende kvalitetsnormer. Miljømålet skal omfatte både vann- og naturkvaliteten, samt tilgjengelighet og tilrettelegging. Fastsettingen av miljømål for vannforekomstene bør skje i tilknytning til planprosesser etter plan- og bygningsloven. Arbeidet med å fastsette miljømål er først og fremst rettet inn mot kommunene, men det forutsettes at fylkeskommuner som ønsker å utarbeide miljømål for aktuelle vannforekomster også vil legge disse retningslinjene og de gitte miljøkvalitetsnormer til grunn for sitt arbeid. For vannforekomster som berører flere kommuner må arbeidet med å fastsette miljømål skje i nær kontakt mellom de berørte kommuner.

7.4 Arealplanlegging i sjø

I denne meldingen er det først og fremst arealpolitikk og planlegging på land som omtales. Plan- og bygningsloven gjelder for landarealer og for sjøområder ut til grunnlinjen. Forslag som angår arealplanlegging i sjø er i hovedsak behandlet i dette kapittelet. Bruk av plan- og bygningsloven som verktøy i forhold til ressursforvaltning og beskyttelse av det biologiske mangfoldet har mindre relevans i forhold til sjøområder. Havbruksnæringen er nylig behandlet i en egen stortingsmelding, St.meld. nr 48 (1994 - 95) Om Havbruk . Meldingen om regional planlegging (denne meldingen) tar ikke opp forslag som endrer innholdet i havbruksmeldingen.

Forvaltning av kystsonen er en utfordring både i næringssammenheng og miljøsammenheng. Både sjø- og landsiden av kystsonen er svært viktige områder for store befolkningsgrupper, bl.a. som grunnlag for næringsvirksomhet. Selv om vi har en lang og unik kystlinje, er det i store deler av landet ofte konkurranse om bruken av de samme arealene i kystsonen. Dette stiller store krav til samordnede avveiinger mellom bruk og vern. Det er derfor viktig å få til samarbeid om planlegging og forvaltning av kystsonen som alle brukerne kan leve med, og der hensynet til bosteder, allmennhetens interesser, forurensningssituasjonen, biologisk mangfold, natur- og kulturminnevern, transport og ulike typer næringsinteresser er forsvarlig ivaretatt. Det er bl.a. et mål å sikre arealer til høsting av naturressurser og matproduksjon i sjø.

Det konkrete behovet for planlegging i sjø vil først og fremst gjelde de kystnære områder med bruksmåter og konflikter som må ses i sammenheng med det som skjer på land. En særlig utfordring i forhold til planlegging i sjø er å vurdere hvilken problemstillinger som egner seg for avklaring gjennom arealplan og hvilke problemstillinger som best kan løses gjennom forvaltning etter sektorlover som styrer og forvalter virksomhet i sjø. Forvaltning av levende marine ressurser og bevaring av biologisk mangfold i sjø er en oppgave som fortsatt bør løses ved forvaltning gjennom sektorlovverket.

Hele 100-metersbeltet langs sjøen er i utgangspunktet definert som et område av nasjonal interesse, der all utbygging konkret må vurderes opp mot vern (plan- og bygningsloven „ 17 - 2). Denne vurderingen skal primært skje gjennom det kommunale arealplanarbeidet, og bare unntaksvis ved dispensasjoner. Miljøverndepartementet vil understreke at kommunene må legge vekt på å redusere inngrepene i 100-metersbeltet langs sjøen. For å oppnå dette må en forbedre kunnskapen hos politikerne og administrasjon om de ulike verdiene og interessene tilknyttet strandsonen. Det vil være viktig at rutinene for saksbehandling i strandsoneforvaltningen skjerpes og harmoniseres, særlig når det gjelder vilkår for dispensasjon fra plan- og bygningsloven „ 17 • 2.

I kyst- og sjøområder er det ofte nødvendig å se flere kommuners arealer i sammenheng for få til en fornuftig planlegging og forvaltning. På regionalt nivå vil fylkesdelplaner som omhandler kystsonen i mange tilfeller kunne være et riktig grep, men det er foreløpig lite erfaringsmateriale på dette området. Slike fylkesdelplaner bør inneholde styringssignaler for den kommunale kystsoneplanleggingen som i sum gir en balansert arealdisponering, og som de regionale aktørene kan ha et felles eierforhold til. En slik plan bør også legge rammer for lokalisering av statlige investeringer, støtte- og utbyggingstiltak, og for statlig planlegging som f.eks. verneplanarbeidet etter natur- og kulturvernlovgivningen.

Forvaltningen av kystsonen skjer dels gjennom sektorlover og dels gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven. Viktige sektorlover som forvalter og styrer virksomhet i sjø er bl.a. saltvannsfiskeloven, oppdrettsloven og havne- og farvannsloven. Miljøverndepartementet og Fiskeridepartementet har nylig utgitt et felles rundskriv om "Lover og retningslinjer for planlegging og ressursutnytting i kystsonen" (T-4/96), som tar opp juridiske spørsmål i forholdet mellom kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven og forvaltning og virksomhet forankret i sektorlovene. Rundskrivet tar bl.a. opp spørsmål om medvirkning i den kommunale planprosessen og spesielle forhold knyttet til kommunal kystsoneplanlegging på land og i sjø. Gjennom informasjon og veiledning kan rundskrivet bedre grunnlaget for planleggingen i kommunene og dermed også for beslutninger om enkelttiltak.

Erfaringer fra et samarbeidsprosjekt mellom 18 kommuner på Helgelandskysten i Nordland, viser at et opplegg hvor kommunene samarbeider og får felles veiledning gjennom et prosjektsekretariat har resultert i at flere kommuner har utarbeidet kystsoneplaner. Samarbeidsprosjektet har bidratt til styrket motivasjon og kompetanseheving i kommunene. Gjennom dette er forutsetningene bedret for gode planprosesser i kommunene, flere vedtatte kommunedelplaner for kystsonen, og ikke minst for forpliktende oppfølging av planene i den enkelte kommune.

Miljøverndepartementet, Fiskeridepartementet og Administrasjonsdepartementet har i 1996 startet et utviklingsprosjekt for regional kystsoneplanlegging innenfor rammene av fylkesplanleggingen. Departementene mener at fylkeskommunene gjennom fylkesplanleggingen kan spille en mer aktiv rolle i kystsoneplanleggingen enn det vi har sett til nå, og at prosjektet om kystsoneplan kan være nyttig i denne sammenheng. Formålet med prosjektet er å utvikle gode eksempler på samordnede regionale retningslinjer og samarbeidsrutiner for planlegging og utvikling i kystsonen. Gjennom prosjektet legges det vekt på å øke kompetansen både lokalt og regionalt om forvaltning i kystsonen og om kystsoneplanlegging i kommune og fylke.

På denne bakgrunn er det satt i gang arbeid med å lage fylkesdelplan for kystsonen i interesserte fylker, med vekt på å få frem gode eksempler på planprosess, konkretisering i plandokument og oppfølgingsrutiner, inkludert interesse- og konfliktavklaring mellom sektorer. I prosjektet skal det bl.a. fokuseres på hvilken rolle de ulike aktørene som er med i planarbeidet bør ha, og hvordan de er representert og arbeider i de ulike fasene av planarbeidet. Hordaland, Sør-Trøndelag og Troms er etter søknad valgt ut som forsøksfylker, men også øvrige kystfylker deltar i et nettverkssamarbeid. I vurderingen av prosjektsøknadene ble det bl.a. lagt vekt på at det i planprosessen i fylkene legges til rette for et utstrakt samarbeid mellom fylkeskommunen, fylkesmannen og fiskerisjefen og at det dessuten lå til rette for et aktivt samarbeid med kystkommunene i fylket.

Fordi det er stor konkurranse om arealene langs kysten, og så mange offentlige og private aktører står sentralt i utnyttingen av kystsonen vil erfaringene fra kystsoneplanprosjektet være særlig viktige. Departementene vil derfor følge prosjektet nøye, både for å lære, og for å ta opp problemer undervegs som kan kreve avklaring fra sentrale myndigheter. Prosjektet vil bli evaluert bl.a for å få frem sterke og svake sider ved fylkesdelplanlegging som verktøy for samarbeid om planlegging og avklaring av målkonflikter i kystsonen.

Næringsutøvere i kystsonen, som f.eks fiskere, oppdrettere og taretrålfiskere føler ofte at naturverninteressene truer næringsvirksomheten i kystsonen og dermed grunnlaget for sysselsetting og bosetting. I slike situasjoner kan åpne og demokratiske planprosesser som bygger på samråd og samarbeid være viktig for å finne en god balanse mellom næringsaktivitet og vern. En viktig forutsetning for at dette skal lykkes er at alle berørte interesser blir tatt med på råd. En annen viktig forutsetning er er at utarbeidelsen av verneplaner i medhold av naturvernloven blir sett i sammenheng med utarbeidelsen av arealplaner etter plan- og bygningsloven.

Oslofjorden og Skagerakskysten

Konkurransen om arealene i kystsonen er generelt sett økende, men spesielt for Oslofjorden, fra svenskegrensen til og med Telemark. Innenfor en times reiseavstand fra denne delen av kysten bor nesten 40 % av landets befolkning. Samtidig er området det desidert mest brukte friluftsområdet i landet pga beliggenhet, godt klima og rike natur- og kulturverdier.

Attraktive arealer i strandsonen i Oslofjorden, som er tilgjengelige for allmennheten, er redusert med 75 - 80 % de siste 30 årene. Dette til tross for byggeforbud i 100-metersbeltet langs sjøen i hele perioden. Tilgjengelighet til stranden er blitt dårligere både ved at arealene er redusert og adkomsten er blitt avskåret. Det er viktig fremover å ta vare på det som fortsatt ikke er nedbygget, ikke minst av hensynet til kommende generasjoner.

På denne bakgrunn har Miljøverndepartementet i flere år hatt en spesiell oppfølging av Oslofjorden, bl.a. gjennom rikspolitiske retningslinjer for planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjorden. Hensikten med retningslinjene er å ha et redskap for å kunne motvirke nedbyggingen av de kystnære arealene langs fjorden, og å bidra til å bevare natur, rekreasjons- og kulturminneverdiene i kystsonen. Men samtidig som en ønsker å hindre at de fleste ubebygde og verdifulle partiene av kysten blir avstengt for allmennheten for all fremtid, må regionen kunne videreutvikles som landets tyngdepunkt befolkningsmessig, næringsmessig og økonomisk.

Oppfølgingen av RPR for Oslofjorden skjer i et samarbeid mellom sentrale, regionale og lokale myndigheter, med stor vekt på informasjon. Det er bl.a. viktig at RPR nedfelles i regionalpolitiske vedtak gjennom fylkesplanleggingen, og at både fylkeskommunen og regionale statlige myndigheter veileder og følger opp kommunene i praktisering av retningslinjene. Mye av kystsonen i Agderfylkene og rundt byene i Rogaland og Hordaland har for øvrig tilsvarende karaktertrekk, og det bør derfor også her planlegges etter de samme prinsipper som i RPR-regionen.

For oppfølgingen av RPR for Oslofjorden er arealplanleggingen gjennom kommuneplanene som bindende oversiktsplaner særlig viktig. Disse planene bør være førende for utforming av detaljplaner, og for behandling av den enkelte byggesak. Likeså er de viktige for sektorplaner og i forhold til vern og sikring av enkeltområder/kulturminner. Ledetråden er kanalisering av utbygging, for å kunne skjerme verdifulle arealer.

I særlige tilfeller kan kommunene dispensere fra lovens bestemmelser og vedtatte planer. Det er i stor grad gjennom disse unntakene byggingen i 100-metersbeltet har skjedd de siste 30 årene, og som på en slik dramatisk måte har redusert tilgjengelig strandlinje. Miljøverndepartementet legger derfor stor vekt på å endre denne praksisen.

Økt fritid og mobilitet har gjort Oslofjorden til en del av "et felles fritidshav" mellom Sørlandet, Bohuslen og Jylland. På grunn av sterkt utbyggingspress på andre lands kyster er Oslofjordens rekreasjonskvaliteter interessant i europeisk sammenheng. Å opprettholde fjordens kvaliteter kan derfor få stor betydning for videre utviklingen av Osloregionen. Det er i den sammenheng viktig å huske på at kystlandskapet er både verdifullt og sårbart.

Friområdene er et felleseie som alle bør kjenne ansvar for å forvalte på en best mulig måte. Statlige og kommunale myndigheter har lagt ned et betydelig og kostbart arbeid over lang tid for å gjøre friområdene tilgjengelige og trivelige for allmennheten. Gjennom et samordnet verneplanarbeid for hele Oslofjord-området arbeides det nå med å sikre områder for friluftsliv, verne viktige naturområder og bevare særskilte kulturmiljøer.

Miljøverndepartementet har lagt stor vekt på å tilrettelegge nasjonalt viktige områder for friluftsliv i Oslofjorden og på Skagerakskysten, gjennom bl.a. etableringen av skjærgårdsparkene. Kommuneplanene og egne kystsoneplaner (kommunedelplaner) er lagt til grunn. Arealsikring og naturvennlig forvaltning med bl.a. samordnet skjærgårdstjeneste utgjør viktige elementer i arbeidet.

8 Sammenfatning av endringsbehov som kan kreve justering av plan- og bygningsloven

Regjeringen legger til grunn at plan- og bygningsloven i hovedsak fungerer etter hensikten. Det er ikke grunnlag for å endre på lovens hovedstruktur eller bærende prinsipper i hovedtrekk. Det er imidlertid viktig å sikre at vi til enhver tid har et lovgrunnlag for planleggingen som kan ivareta de utfordringer som står sentralt.

Regjeringen har på denne bakgrunn redegjort for behovet for en del justeringer i plansystemet, og i måten det brukes på. Når samfunnet endres vil det være behov for tilpasninger i styringsverktøyet. I arbeidet med å sikre en bærekraftig økologisk utvikling, herunder det biologisk mangfoldet, og en bærekraftig byutvikling, har det vært reist spørsmål om lovverket er godt nok. Også behovet for effektivisering, forenkling og forbedring i lovstruktur, praktisering, og i lovinnhold, er viktige hensyn å vurdere i sammenheng med utformingen av regelverket.

Selv om planbestemmelsene i loven er utformet slik at de skal kunne fange opp nye utviklingstrekk og samfunnsspørsmål finner Regjeringen det riktig med en gjennomgang av lovverket, og vil derfor nedsette et bredt sammensatt utvalg for å foreta en samlet gjennomgang av planleggingsbestemmelsene i plan- og bygningsloven og tilstøtende lover etter de retningslinjer som er trukket opp i meldingen her.

Hovedprinsippene som plan- og bygningsloven bygger på med et helhetlig, demokratisk og desentralisert plansystem, hvor alle som blir berørt skal kunne delta i planprosessen, skal stå fast. Siktemålet med gjennomgangen skal være å bringe på det rene om loven gjennom endringer kan bli et enda bedre redskap for å ivareta viktige samfunnsinteresser. Perspektivet må her være inn i neste århundre. Det må være et mål at planleggingen etter loven skal kunne skje på en rask og smidig måte, samtidig som nye behov fanges opp, som f.eks ivaretakelse av biologisk mangfold. Som det fremgår av kap. 7 er utfordringene for planlegging i sjø ikke de samme som for planlegging på land. Det er for eksempel mindre aktuelt å vurdere endringer i plan- og bygningsloven ut fra hensynet til å ivareta marint biologisk mangfold. Som grunnlag for et lovutredningsarbeid som vil få konsekvenser for planlegging i sjø er det nødvendig å gjennomføre evalueringer og erfaringsinnhenting som gjelder de spesielle problemstillingene som reises i forbindelse med planlegging i sjø.

Utvalget vil bli bedt om å fremme forslag til eventuelle lovendringer.

I det følgende oppsummeres kort de mest sentrale endringsbehov som er diskutert i de foregående kapitlene. Oppsummeringen er ment som momenter til arbeid med et mandat for et eventuelt lovutvalg. Forslagene til endringsbehov bygger på:

• evalueringsstudier og temastudier på en rekke områder i perioden siden siste stortingsmelding om arealpolitikken og den regionale planleggingen (Evalueringer av KU-bestemmelsene, RPR, bruken av innsigelser, praksis, dispensasjonspraksis, fylkesdelplaner, forsøk med transportplanlegging )
• forsøks- og utviklingsarbeid
• utredningsgrupper

Planlegging og arealforvaltning

En hovedutfordring når det gjelder planleggingens funksjon og virkemiddelutforming, er hvordan plan- og bygningsloven kan utvikles og nyttes for å ivareta en arealbruk som sikrer det biologiske mangfoldet, samtidig som bærekraftige byer, tettsteder og bygdesamfunn skal utvikles, jf. drøftinger foran.

For å få plan- og bygningsloven bedre innrettet mot å ivareta slike hensyn er det behov for å klargjøre hvordan mål og rammer fra riks- og fylkesnivå skal ivaretas gjennom planleggingen i kommunene.

Dette vil også bl.a. bli behandlet i Stortingsmeldingen om miljøvernpolitikk for økologisk bærekraftig utvikling.

Effektivisering, fleksibilitet og forenkling

Planleggingen tar tid og krever ressurser, og kan være vanskelig og krevende i mange tilfelle. Det er et mål å effektivisere og forenkle selve planleggingen og evt. planbestemmelsene, men uten at det går på bekostning av styringsgrad og rettssikkerhet.

Lovsystemet må også ha en slik utforming at det fanger opp og håndterer utviklings- og endringstakten i samfunnet, og det må gi aktuelle og oppdaterte planer som blir reelle og ønskede beslutningsgrunnlag og styringsredskap for å nå de mål som trekkes opp. God samordning til kommunelovens bestemmelser om økonomiplanlegging er viktig. Plansystemet må ha fleksibilitet til både å møte utfordringene i samfunn under utbyggingspress og samfunn preget av uttynning.

Særlig viktig for effektiviteten er godt og lett tilgjengelig kunnskapsgrunnlag, gode prosesser og klare spilleregler for medvirkning og deltakelse fra berørte private og offentlige aktører. Likeledes er klare rammebetingelser fra, og gode dialoger med overordnet nivå, sentralt for bedre forutsigbarhet og effektivitet. I arbeidet bør en også se på forholdet mellom kommunale planer og statlige planvedtak, som Samlet plan for vassdrag og verneplaner, og vurdere dette nærmere, herunder hvorvidt slike statlige planer bør være forpliktende for kommunene.

Lov- og virkemiddelsamordning

En enkel lovstruktur, og et forutsigbart system for arealbruksbeslutninger er i seg selv en forutsetning for rask avklaring av enkeltsaker om utbygging eller vern. Det ble tatt viktige skritt i retning av lovsamordning gjennom vedtakelsen av plan- og bygningsloven i 1985, og endringer som ble gjort i 1989 på bakgrunn av Ot.prp. 51 1988 - 89 Om endringer i plan- og bygningsloven og visse andre lover om arealdisponering

Fortsatt er det mange lover som påvirker og kontrollerer arealdisponeringer. Dette kan i en del tilfelle forårsake samordningsproblemer, dobbeltbehandling og liten forutsigbarhet for private, liten oversikt og resultatsamordning, og ikke minst tunge ressurskrevende prosesser. Også samspillet mellom plan- og bygningsloven og verne- og forurensingslovgivningen kan vurderes med sikte på forbedringer. På denne bakgrunn går regjeringen inn for at arbeidet med samordning av sektorlovgivningen og plan- og bygningsloven videreføres. Som ledd i dette arbeidet bør det særlig legges vekt på å utrede alternativer til den såkalte samtykkemodellen, og å utrede konsekvensene av de ulike modellene. Regjeringen vil arbeide med å avklare forholdet mellom plansystemet og lover med betydning for arealbruk, med sikte på å oppnå en samfunnsmessig forsvarlig forvaltning av landets arealer.

Plan- og bygningsloven og forholdet til konsesjoner

En side av samordningsarbeidet som bør vurderes er om plan- og bygningsloven og deler av konsesjonslovgivningen kan samordnes bedre. Dette vil spesielt være i de tilfeller der konsesjoner er av lokal eller regional karakter. Dette kan f.eks. gjøres ved at vedtak etter plan- og bygningsloven i slike tilfelle også utvides til å virke som konsesjon, eller slik at det blir klarere kopling mellom konsesjoner og planer. For eksempel er slike spørsmål vurdert av Minerallovutvalgets flertall i forslag til ny minerallov NOU: 1996. En forutsetningen vil være at de hensyn sektorene ivaretar fortsatt vil bli ivaretatt på en tilfredsstillende måte, og at sektorenes kunnskap benyttes slik at verdiskaping og andre hensyn ivaretas. I arbeidet med den nye vannressursloven tar man sikte på å avklare ansvarsforholdet mellom vassdragsmyndigheter og planmyndigheter.

Samordning med annen virkemiddelbruk

Også samordning i annen virkemiddelbruk bør vurderes som tema, f.eks. plan som grunnlag for tilskudd. Videre er det grunn til å vurdere innretningen på tilskudd til tiltak som er uheldige ut fra målsettinger om arealbruk, eller der det gis tilskudd for tiltak i strid med/løsrevet fra det som er fastlagt i plan.

Samordning i saksbehandling og prosess

Foruten samordning i lovstruktur og virkemiddelbruk er samordning i saksbehandlingen i hvert enkelt tilfelle helt avgjørende for kvaliteten på de enkelte beslutninger. Det er helt nødvendig at sektorene medvirker som forutsatt i planleggingen på en reell og forpliktende måte, jf. omtalen av ordningene om medvirkning og innsigelse. Samordnet og ensartet opptreden på sektorsiden sentralt og regionalt er et vesentlig forbedringspunkt, og det bør i denne sammenheng vurderes om loven kan klargjøres for å sikre bedre prosessamordningen mellom de forskjellige myndighetsorganer, jf. enkeltbestemmelsene om statlige organers medvirkning og saksbehandlingsbestemmelsene på plan, og i denne forbindelse Næringslovutvalgets forslag om tidlig deltakelsesplikt og frister m.v.

Dispensasjoner

Dispensasjoner fra arealplanen kan undergrave helheten i planen dersom antallet er av en viss størrelse eller at det gis store avvik fra vedtatt plan. Vi vet f.eks. at mange kommuner ikke har en god nok oppfølging og praktisering av plan- og bygningsloven når det gjelder byggesaks- og planbehandling av anlegg og utbygginger i naturområder. Dette kan bl.a. gjelde vegutbygging og massetak. Et stort omfang dispensasjoner i strid med kommuneplanens landbruks-, natur- og friluftsområder for utbygging av bl.a. boliger og hytter vil også være et problem. En slik praktisering av planredskapet kan bl.a. komme i strid med målet om bevaring av biologisk mangfold. Gjennom prinsipielle rettsavgjørelser, og gjennom uttalelser fra Stortingets ombudsmann for forvaltningen i de senere år er det på mange punkter skjedd rettslig avklaring på hvilke forhold som kan gi grunnlag for dispensasjon, og når dispensasjon ikke kan benyttes. Det er viktig at disse avklaringene legges til grunn for praktiseringen av dispensasjonsbestemmelsen både av myndighetene på sentralt, regionalt og lokalt nivå.

Kvalitetssikring og styrkede krav til forhåndsvurdering av planforslag

Erfaringene viser at kvaliteten på planutredninger og planforslag varierer mye. Det er derfor grunn til å vurdere systemer for kvalitetssikring i planleggingen. Dette vil f.eks. kunne innebære at det settes klarere og mer forutsigbare krav til innholdet i planutredninger, og mer forutsigbare krav til planløsningene i forhold til fastsatte mål og kvalitetsstandarder. Slike systemer er innført over et stort spekter av andre virksomhetsområder og i annen planlegging, og vil kunne bidra til at utredningene og resultatsiden av planleggingen i større grad kan bli reelt kravsatt. I enkelte land er det vedtatt eller under utarbeidelse forslag til regelverk som setter slike standardkrav i lovs form. Dette må vurderes nøye i forhold til behov og fleksibilitet og lokal tilpasning.

Departementet har gjennomført en utredning for å vurdere hvordan f.eks. miljøhensyn kan ivaretas i planleggingen. Likeledes bør det for å ha en balansert praktisering av loven på andre viktige felt innen tradisjonell planlegging, f.eks. rammebetingelser for næringsliv, økonomisk verdiskapning, helse, kultur m.v., utvikles bedre kunnskaps- og vurderingsgrunnlag slik at planleggingen også kan brukes til å fremme og legge til rette for realiseringen av slike mål og verdier.

Slike systematiske opplegg fra dokumentasjon kan forbedre planprosess, politisk håndterbarhet og ikke minst planleggingens kvalitet, samtidig som planene kan bli mer aktuelle og målrettet. Det vil også kunne gi bedre grunnlag for evaluering, rullering og revisjon.

Samordning av bestemmelsene om konsekvensutredninger til saksbehandlingsbestemmelsene for planer

Det har ved utformingen av bestemmelsene om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven hele tiden vært forutsatt at saksbehandlingen etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven kap. VII-a, der det er aktuelt, skal skje i sammenheng med behandlingen av eventuell arealplan for tiltaket. De nye KU-bestemmelsene legger et stykke på vei opp til at behandlingen av tiltak etter KU-bestemmelsene skal skje samordnet med behandlingen av tiltaket etter planbestemmelsene. Planbestemmelsene inneholder imidlertid ikke tilsvarende samordningsbestemmelser. Miljøverndepartementet vil vurdere å innarbeide slike bestemmelser i planbestemmelsene i plan- og bygningsloven.

Videreutvikling av KU-bestemmelsene må i nødvendig grad bli sett i sammenheng med innføring av systemer for kvalitetssikring i planleggingen, og med forslag til nytt EU-direktiv om konsekvensutredninger av planer og programmer.

Siktemålet vil være regelverk som sikrer at konsekvensene for miljø, naturressurser og samfunn blir tilfredsstillende klargjort og dokumentert både ved overordnet arealplanlegging, og ved planlegging av tiltak. Samtidig må regelverket fungere mest mulig effektivt, forutsigbart og samordnet.

Klarere krav til planrullering

Som ledd i sikringen av aktuelle og realistiske planer er det også grunn til å vurdere om plikten til å rullere arealplanene skal fremheves/styrkes, og om det skal innføres mer eksplisitte krav til hvilke spørsmål og interesser som skal vurderes. Fylkesplanen eller delplaner må gi nødvendige føringer. God rullering, vil sammen med klarere kriterier for vurderingen av det kvalitative innholdet i planene kunne medføre bedre og mer oppdaterte planer, og derved mindre behov for unntak og ad hoc løsninger.

Nye arealbruksformål

Biologisk mangfold som tema i arealplaner aktualiserer behovet for bedre styring med arealbruken. Det er derfor behov for å vurdere om disse virkemidlene er så hensiktsmessig som ønskelig sett i lys av den betydningen de har for å ivareta denne overordnede målsettingen.

Behovet for å vurdere arealbrukskategoriene er aktuelt når næringsutviklingen går i retning av å ta landbrukseiendommer i bruk til nye formål og bruksformer. Dette betinger større behov for vurdering av arealbruk enn den tradisjonelle landbruksdriften som faller innenfor LNF-kategorien. Forsåvidt er gjeldene lov slik utformet at spredt utbygging til andre formål enn landbruk i LNF-områdene, og bruk av andre arealbrukskategorier, sammen med adgangen til å utarbeide reguleringsplan og til evt. å gjøre unntak ved dispensasjon, gir formelt fleksible muligheter for styring. Likevel har det i praksis visst seg behov og ønsker om mulighet for en større fleksibilitet og differensiering.

Regjeringen går på denne bakgrunn inn for å vurdere mulige endringer i arealbrukskategoriene, og adgangen til å bruke bestemmelser, for å sikre verdiskaping og arbeid i distriktene, sikre det langsiktige ressursgrunnlaget, biologisk mangfold og øvrige natur- og friluftsinteresser.

Fortetting

I kap. 6 er det angitt mål og rammer for en mer bærekraftig by- og tettstedsutvikling der arealomforming og gjenbruk av arealer/bygninger, samt fortetting og forbedring, er en viktig del av strategien for å oppnå denne målsettingen. Slik rasjonell bruk av arealene har også andre vesentlige fortrinn, f.eks. når det gjelder infrastruktur- og andre samfunnsmessige kostnader, hensynet til jordvern m.v. Plan- og bygningsloven er i stor grad utviklet som et verkøy for planlegging og nybygging på ubebygde arealer. Erfaringene viser at det er behov for å vurdere lovutforming og virkemidler for mer effektivt å kunne bruke planleggingen, i samvirke med andre virkemidler, som grunnlag for planlegging og gjennomføring av slik arealomforming. Det vil derfor være behov for å se nærmere på hvordan planverktøyet kan bli mer rasjonelt i forhold til arealutvikling innenfor eksisterende fysiske og sosiale strukturer i byer og tettsteder. Miljøverndepartementet samarbeider med Kommunal- og arbeidsdepartementet og Landbruksdepartementet i utvikling av metoder og prinsipper for hvordan slike virkemidler kan utformes og brukes i et samspill. I flere andre land er det, gjerne i tilknytning til plan- og bygningslovgivningen, etablert formelle og økonomiske virkemidler av denne typen som kan være et utgangspunkt for vurdering av tilsvarende ordninger her.

Departementenes videre arbeide med disse spørsmål vi bl.a måtte omhandle; det kvalitative resultatet i fortettingen, hvordan de formelle- økonomiske- og administrative rammeforutsetningene legges til rette, og til sist hvordan eierforhold og eiendomsstruktur ikke behøver å virke som begrensning for helhetlig fortettingsplanlegging og gjennomføring. Regjeringen

går inn for at det i arbeidet med lovutredningen vurderes hvordan plan- og bygningslovens bestemmelser om planlegging, utbygging og gjennomføring av tiltak, i samvirke med andre formelle, økonomiske- og administrative virkemidler, kan utvikles som et mer målrettet verktøy for bærekraftig byutvikling, fortettingsplanlegging og arealomforming.

Statlige myndigheters planlegging

Erfaringene viser at formen på, og innholdet i de statlige myndighetenes og fylkeskommunens deltakelse i de kommunale planprosessene, er en av nøkkelfaktorene for effektiviteten i planleggingen på lokalnivået. Ordinært ivaretas statlige interesser i den regionale og lokale planleggingen gjennom fastlegging av de sentrale målene for arealpolitikken og retningslinjene på overordnet nivå, og ved at disse formidles til, og ivaretas gjennom dialog og medvirkning i regional- og kommunal planlegging hos sektormyndighetene på fylkesnivået. I tilfelle den kommunale planleggingen ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til de statlige interesser som spilles inn, kan vedkommende sektormyndighet reise innsigelse slik at avgjørelsen av planspørsmålet løftes opp til sentralt nivå. Hvor staten selv i særskilte tilfelle finner grunnlag eller behov for det kan den etter plan- og bygningslovens „ 18 utarbeide statlig reguleringsplan eller arealdel av kommuneplan.

Det har vist seg at de alt overveiende planbeslutningene fattes på lokalt nivå på grunnlag av ordinær medvirkning fra sektorene, og at det bare rent unntaksvis er behov for å nytte statlig plan. Oppsummert er det grunnlag for å fastslå at systemet med statlig politikkformidling, sektormedvirkning og innsigelse rent systemmessig fungerer som forutsatt, men at det er behov for bedring av praktiseringen.

Da veiplanleggingen etter vegloven ble overført til plan- og bygningsloven i 1989, ble det i plan- og bygningslovens „ 9-4 etablert en særskilt adgang for de statlige vegmyndighetene til, i nært samarbeid med kommunen, å utarbeide og legge forslag til egne veiplaner ut til offentlig ettersyn før ferdigbehandling og planvedtak i kommunen. Denne rettigheten i medhold av „ 9-4 er grunnleggende for de statlige vegmyndigheters bruk av plan- og bygningsloven i vegplanleggingen.

Det har vært reist spørsmål om ikke tilsvarende ordning bør nyttes også på andre områder, f.eks. ved jernbaneplanlegging. Erfaringene fra vegplanleggingen kan tilsi at myndigheter med viktige utbyggingsoppgaver mer effektivt kan nytte plan- og bygningslovsystemet når de selv kan stå for en større del av den forberedende del av plansaksbehandlingen med de fortrinn dette gir med hensyn til fremdrift og faglig kvalitetssikring av planene. Dette vil bli sett i sammenheng med ansvarsdelingen i bestemmelsene on konsekvensutredninger. Tilsvarende vil kommunene ikke bli så tungt belastet med statlige planleggingsoppgaver fra statlige utbyggere, som selv har stor plankompetanse og kapasitet. Aktuelle sektorer i denne sammenheng kan f.eks. være myndigheter med oppgaver innenfor energiutbygging og energiforsyning, og visse andre myndigheter med store offentlige utbyggingsoppgaver, f.eks Kystverkets havne- og farledsarbeider, samt tiltak i trafikkhavner med stor regional eller nasjonal betydning.

Regjeringen er innstilt på å ta disse momentene opp som prinsipielle spørsmål i det varslede lovarbeidet.

Miljøverndepartementet vil inntil lovutredningsarbeidet er gjennomført, søke å finne en kortsiktig løsning med hensyn til jernbanemyndighetenes ønske om å kunne utarbeide og fremme forslag om planer slik vegmyndighetene kan, for bygging av nye aktuelle jernbanestrekninger.

Planlegging over administrative grenser, regional samordning

Både internasjonalt og nasjonalt er behovet for planlegging med sikte på regionale helhetsløsninger når det gjelder bosetting, arbeidsmarked transport og investeringer m.v. etterhvert kommet sterkt i fokus. Mye tyder på at ordningene i plan- og bygningsloven med fylkesplanlegging og interkommunalt samarbeid ikke i alle deler av landet har tilstrekkelig styrke til å sikre slike regionale planvurderinger på en god nok måte.

Enkelte regioner har således særlige samordningsbehov ut over de administrative grenser som gjelder for de geografiske planområdene på fylkes- og kommunenivå. Spørsmålene knyttet til planleggingen av Oslo- og Akershusregionen er et eksempel. Likeledes er de regionale implikasjonene knyttet til vurdering av kyst-/stamveiutbyggingen i Hordaland et eksempel.

Ved mangelfull regional helhetsvurdering vil den lokale planleggingen ofte bli belastet med spørsmål som har en slik overordnet karakter at den virker hemmende for planavklaringen lokalt. Regional helhetsplanlegging vil således også gjennom klargjøring av overordnede rammebetingelser kunne bidra til forenkling og effektivisering lokalt.

Også i andre sammenheng har det vært reist spørsmål om planleggingsverktøy som strekker seg over kommune- og/eller fylkesgrenser, f.eks. ved planlegging av lange linjefremføringer, eller ved kystsone- og vassdragsplanlegging. Regjeringen vil vurdere bestemmelser som fanger opp de regionale helhetsløsningene på en bedre måte, og går inn for at spørsmålet om bestemmelser for styrket regional planløsning utredes.

Erfaringene med fylkesplanleggingen tilsier at samarbeid mellom statlige etater, kommunene og fylkeskommunen om fylkesplanleggingen bør styrkes. Koplingen mellom fylkesplanlegging og bruk av økonomiske virkemidler bør bli tydeligere. Fylkesplanleggingen skal fastlegge retningslinjer for bruken av arealer og naturressurser i fylket, og arealretningslinjene bør gis en styrket posisjon, og bli mer forpliktende for planleggingen lokalt. F.eks. kan det være aktuelt å vurdere om fylkesplanens retningslinjer for arealbruk skal ha mer bindende karakter, og om tiltak som er fastlagt i plan skal innarbeides i de lokale planene innen en angitt tid. Dette må vurderes i forhold til kommunenes forvaltningsoppgaver som arealmyndighet. I sammenheng med slike eventuelle endringer i fylkesplanbestemmelsene vil det også være behov for å vurdere om dagens saksbehandlingsbestemmelser er tilstrekkelig.

Arealbruksformål og bestemmelser m.m. i kommuneplan og reguleringsplan

Tilbakemeldingen fra brukerne gir uttrykk for at hovedmønsteret arealbrukskategorier og planformål, og adgangen til å knytte bestemmelser til både kommuneplanens arealdel og reguleringsplan, med noen unntak funksjonerer tilfredsstillende for å ivareta de mest aktuelle behov. Erfaringer viser imidlertid at det kan råde usikkerhet særlig om hva som er formelt korrekt og hensiktsmessig bruk av visse av planformålene og bestemmelsene. Dette gjelder også i kommuneplanens arealdel.

Bestemmelsene om arealbrukskategorier og planformål bør derfor vurderes med sikte på klargjøring, harmonisering og oppdatering ut fra de erfaringer og tolkningsavklaringer som er gjort, og de behov som har vist seg, etter at plan- og bygningsloven trådte i kraft for 10 år siden.

Samtidig vil det på bakgrunn av de vurderinger og tilrådinger som fremgår foran være behov for å vurdere visse nye planformål og bestemmelser i forbindelse med lovgjennomgangen.

Dette kan, i tillegg til tiltakene som vurderes foran, for eksempel konkret være:

• "sone" for sikring av biologisk mangfold (i kombinasjon med andre formål)
• "sone" for fortetting og omforming i bebygde områder (i kombinasjon med andre formål)
• Mer permanente verne- og bevaringsformål for visse forekomster. (f.eks. fastlegging av nedbørsfelt rundt drikkevannskilder o.l.)
• Klarere angivelse av utviklingssoner- og områder, og områder hvor det ikke skal skje slik utvikling, i denne forbindelse også mekanismer i kommuneplanen for "grove" styringsgrep for å kunne styre fastere retningen på handels- og næringslokaliseringer og utbyggings- og etableringsmønster ut fra regionale hensyn. Mulighet for differensierte parkeringsbestemmelser i ulike områder kan komme inn her
• Mer direkte fastlegging av styringen av mineralske ressurser.
• Klarere skille mellom hva som legges ut av arealer til utbygging og utnytting, og hva som skal bli liggende uten inngrep
• Særskilt hjemmel for å ivareta estetikk og stedsforming
• Fastsette lokale miljøkvalitetsnormer for støy, luft og vann
• Fastsette lokale miljøkvalitetsnormer for grøntområder ved boliger, skoler og barnehager, grønnstruktur i nye tettsteder

Samlet vurdering av saksbehandlingsbestemmelsene

Selv om det ikke er grunnlag for å endre hovedprinsippene for behandlingen av plansakene som innebærer:

• kunngjøring av at planarbeidet igangsettes
• informasjon og bred medvirkning fra private berørte og myndigheter
• politisk behandling i forbindelse med offentlig ettersyn og endelig vedtak
• klagerett på detaljplaner

er det grunn til å foreta en samlet vurdering av utformingen av disse bestemmelsene. Plan- og bygningsloven er i stor grad en prosedyrelov, og det er sentralt for lovens effektivitet og virkemåte at planarbeidet organiseres og drives best mulig. Foran er det pekt på bl.a. følgende forbedringspunkter:

• klarere krav til fremdriften i planutarbeidingen
• klarere krav til de forskjellige aktørenes deltakelse i planarbeidet
• klarere krav til rullering og revisjon, og til det kvalitative innholdet
• klarere og bedre formidling av nasjonale og regionale mål

I byggesaksdelen av plan- og bygningsloven er det med de endringer som ble vedtatt i 1995 nå innført prinsipper om typebestemt og trinnvis saksbehandling som tar sikte på å avpasse saksbehandlingen i den enkelte sak etter dens omfang og betydning. Også situasjonsvurderte og avtalebaserte frister er ledd i et slikt opplegg. Tilsvarende saksbehandlingsprinsipper bør også vurderes utviklet i planleggingen slik at saksbehandlingen og arbeids- og ressursinnsatsen i den enkelte plansak i større grad kan avpasses og graderes ut fra dens størrelse/betydning, kompleksitet, grad av konflikt o.s.v. Dette vil kunne bidra til en mest mulig rasjonell planprosess uten at det går på bekostning av viktige hensyn som skal ivaretas. Med slike prinsipper for saksbehandlingen vil det også bli et sterkere fokus på den tidlige fasen i den enkelte sak. Evalueringene viser at innsats i den tidlige fasen i planbehandlingen er et sentralt forbedringspunkt.

Med klarere og mer tilpassede saksbehandlingsregler og prosedyrer vil planene også legge til rette for klarere rammebetingelser for utbygging, d.v.s. et bedre grunnlag for enkel og rask byggesaksbehandling.

Forholdet mellom kommuneplanens arealdel og reguleringsplan/bebyggelsesplan

På bakgrunn av erfaringene som er gjort med kommuneplanens arealdel som grunnlag for den videre reguleringsplanleggingen eller som grunnlag for gjennomføring av tiltak, kan det være grunn til å vurdere visse forbedringer. Også Næringslovutvalget har tatt opp spørsmålet om forholdet mellom oversiktsplanen og detaljplanen som grunnlag for utbygging.

Departementet legger til grunn at systemet med oversiktsplan og detaljplan videreføres, men at dette systemet kan strømlinjeformes og klargjøres på en rekke punkter. Et viktig utgangspunkt for vurderingen er at kommuneplanen skal være et effektivt verktøy for strategisk og rullerende samfunns- og arealplanlegging. I lovgjennomgangen vil det være naturlig å vurdere mulige harmoniserings- og forbedringspunkter i innholdet i, og samspillet mellom oversiktsplan og detaljplan vurdert ut fra de erfaringer og rettslige avklaringer som foreligger. Dette innebærer at både arealbruksformål, arealbruksbestemmelser og rettsvirkninger må vurderes og sammenholdes for å få et mest mulig hensiktsmessig og rasjonelt system. Samtidig må det vurderes hvilke forhold og bindinger som det er hensiktsmessig å fastlegge på oversiktsplannivået, og hvilke forhold som bl.a. ut fra kravene til forsvarlig saksbehandling, medvirkning og rettssikkerhet må fastlegges på detaljplannivå.

Øvrig lovteknisk forbedring og oppdatering

Plan- og bygningslovens utforming er i sum et resultat av tidligere og nyere lovarbeid gjennom mange tiår. Fra brukersiden påpekes det at loven bør forbedres når det gjelder lesbarhet og tilgjengelighet. Loven bør derfor gjennomgås med sikte på at det foretas en lovteknisk oppdatering til dagens norm for lovspråk og lovteknikk, slik at den blir mer rasjonelt og pedagogisk oppbygget og utformet.

Også forholdet til annen generell lovgivning om saksbehandling, f.eks. forvaltningsloven og offentlighetsloven, bør være et element i gjennomgangen med sikte på best mulig harmonisering.

For øvrig ble det i forbindelse med høringen av Kommunal- og arbeidsdepartementets arbeide med Ot.prp. 39 1993 • 94 om endringer i plan- og bygningsloven, tatt opp visse forslag om fylkeskommunens og statens ekspropriasjonsrett. Disse forslagene ble ikke fremmet siden de kom for sent inn i lovarbeidet. De kan derfor tas med i lovarbeidet som det nå tas sikte på.

I den nærmere konkretiseringen av mandatet for arbeidet i et lovutvalg kan det også være aktuelt å vurdere om det blir nødvendig å ta opp ytterligere tema og spørsmål for å sikre en mest mulig hensiktsmessig utforming og sammenheng i lovsystemet.

9 Økonomiske og administrative konsekvenser

I denne meldingen om den regionale planleggingen og arealpolitikken er det redegjort for behovet for justeringer og forbedringer i praktiseringen av plan- og bygningsloven. Noen av disse forslagene vil kunne føre til en mer effektiv saksbehandling og til økt effekt av offentlige og private midler. På noen områder vil krav om samordning og kvalitet på planleggingen innebære en skjerpet ambisjon i forhold til dagens praksis. Regjeringen mener at de forslagene som er fremmet vil la seg gjennomføre uten vesentlige endringer av administrativ og økonomisk karakter. Hensikten er samlet sett å få til et mest mulig kostnadseffektivt plansystem samtidig som viktige politiske målsettinger og prinsipper blir ivaretatt.

Det er videre redegjort for behov for en samlet gjennomgang av plan- og bygningsloven i lys av erfaringene til nå, nye utfordringer og i forhold til annet lovverk. De økonomiske og administrative konsekvensene av en slik lovgjennomgang vil tas opp i forbindelse med det konkrete forslag til mandat for lovarbeid.

Økt basiskartlegging og arealdataforvaltning

Landbruksforvaltning, samferdselsforvaltning, miljøforvaltning, kulturminneforvaltning og næringsutvikling har en fellesnevner: Arealforvaltning. Forvaltningen trenger et godt informasjonsgrunnlag for å drives effektivt. De ulike deler av forvaltningen må ha utstrakt dialog med hverandre, og de trenger et felles informasjonsgrunnlag som basis for dialogen. Dessuten trenger de tilgang til de spesialdata som hver forvaltning selv etablerer.

Vi står i dag overfor store oppgaver før samfunnet kan trekke nytteverdien og rasjonaliseringsgevinstene ut av de sett av arealdata som foreligger. Registreringer og kunnskapsoppbygging som er gjort gjennom en årrekke er spredt på mange forvaltere, og når ikke lett frem til andre brukere.

• Mangel på informasjon tidlig i planleggingsfasen kan lett føre til dårlige planer og uheldig bruk av naturressurser.
• Samfunnsplanlegging forutsetter innsyn og medvirkning. Det er ikke lett å skaffe seg innsyn når beslutningsgrunnlaget er spredt i ulike arkiv og registre, og mellom ulike etater.

Det offentlige bruker store ressurser på å styre arealforvaltningen gjennom ulike virkemidler, tilskuddsordninger, reguleringer, ol.

• Den løpende dokumentasjon av arealbruken, og derigjennom effektiv evalueringen av virkemiddelbruken, er imidlertid mindre utbygd.
• En god del av den kartinformasjon og de registre vi har egner seg dårlig for moderne databehandling

Det foreslås etablert et program for etablering av felles kartdata basert på to hovedelementer:

1. Et grunnlag av felles geografisk basisinformasjon (digitalt kartverk) med viktige data for alle brukere.
2. En organisert felles dataforvaltning i hvert fylke.

Et slikt sentralt arbeid vil forhindre at kommuner og fylker tar i bruk hver sine løsninger, noe som vil forhindre koordinerte og kostnadseffektive løsninger.

Program for arealdokumentasjon

Det er avsatt til sammen 26 mill. kr over Miljøverndepartementets budsjett til gjennomføring av Program for arealdokumentasjon. Dette programmet er 4-årig, og er startet opp i 1997. Programmet er nærmere beskrevet i kap 5.3 og i vedlegg 6. Tiltakene i regi av programmet skal dels bidra til å bedre kunnskapen om arealbruksutviklingen i sårbare og viktige områder, dels bidra til tilrettelegging for fylkesvise systemer for arealinformasjon som kan bedre kommunale og regionale myndigheters beslutningsgrunnlag i forhold til arealbruk. De viktigste tiltakene som omfattes av programmet er:

• Etablering av fylkesvise systemer for arealinformasjon
• Utredning og utprøving av landsdekkende arealdokumentasjon
• Arealovervåking i Oslofjorden/strandsonen
• Arealstatistikk i byer og tettsteder
• Biologisk mangfold på kart

For nærmere beskrivelse av tiltakene, se vedlegg 6. Innenfor programmet for arealdokumentasjon dekkes metodeutviklingen og noe utprøving. Tiltaket "biologisk mangfold på kart" innebærer utvikling av en metode for å kartfeste det biologiske mangfoldet i kommunene på digitale kart, i en form som kan benyttes som beslutningsgrunnlag for kommunene i deres planlegging.

Det viktigste tiltaket innen arealprogrammet 1997 - 2000 er oppstart, spesifisering av metode og forsøksvis etablering av fylkesvise informasjonssystemer for naturressurs- og arealdata. Det langsiktige målet er imidlertid å etablere et digitalt kartfestet beslutningsgrunnlag for arealplanleggingen i alle landets kommuner og fylker. Allerede eksisterende data som nå kan være utilgjengelige, skal struktureres i en felles database, som alle sektorene har tilgang til. Dette er avhengig av at det finnes temadata og gode digitale grunnlagsdata (grunnkart). Det finnes en god del planrelevante data i Norge i dag, men på enkelte felter mangler data totalt, slik som for biologisk mangfold. Det er også behov for å forbedre grunnlaget av basisdata i store deler av landet.

Arealkartlegging og verdiklassifisering av biologisk mangfold

For at hensynet til biologisk mangfold skal kunne bli et premiss i arealplanleggingen er det nødvendig å utvikle et mer helhetlig og operasjonelt beslutningsgrunnlag for forvaltningen av mangfoldet. Som det går frem av kap. 5.2.1 vil Miljøverndepartementet gjennomføre et utviklingsprogram som vil omfatte følgende 3 elementer:

1. Nasjonal kartlegging og verdiklassifisering av naturtyper og leveområder;
2. kartlegging og verdiklassifisering av det biologiske mangfoldet i kommuner og regioner og

Spørsmålet om et eget overvåkningsprogram for biologisk mangfold vil bli vurdert i Stortingsmelding om miljøpolitikk for en bærekraftig utvikling.

Programmet omfatter arbeid på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. I tillegg vil sektorer som bruker og påvirker det biologiske mangfoldet bli involvert.

Miljøverndepartementet vil understreke at dette utviklingsarbeidet vil føre til at beslutninger blir tatt på et mer forsvarlig grunnlag. Dette vil bidra bla til bedre og mer effektiv måloppnåelse, øket forutsigbarhet i planprosessene, og dermed kortere planleggingstid, bedre helhetsløsninger og mindre konflikter. Gjennom programmet vil det bli lagt til rette for et kostnadseffektivt vedlikehold av kunnskapen ved bruk av moderne informasjonsteknologi i det ordinære arbeidet på de ulike forvaltningsnivåene.

Miljøverndepartementet vil presisere at utviklingsprogrammet skal bygge på resultater og erfaringer fra andre prosjekter og innsatsområder. Det legges bla vekt på å etablere en sterk koordineringsfunksjon som skal sikre optimal utnyttelse av både gammel og ny informasjon, samt erfaringer.

Miljøverndepartementet

t i l r å r :

Tilråding fra Miljøverndepartementet av 21.mars 1997 om Regional planlegging og arealpolitikk blir sendt Stortinget.