St meld nr 52

(1996-97)

Om økt førskolelærerdekning

Tilråding fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet av 13. mai 1997, godkjent i statsråd samme dag.

• 1. INNLEDNING OG SAMMENDRAG
• 2. BEHOVET FOR FØRSKOLELÆRERE
  • 2.1 Barnehageutbyggingen
  • 2.2 Hva er full barnehagedekning?
  • 2.3 Førskolelærerdekningen i barnehagene
  • 2.4 Vurdering av behov for førskolelærere til barnehagene
  • 2.5 Vurdering av behov for førskolelærere til grunnskolen
  • 2.6 Mangel på førskolelærere i samiske barnehager
  • 2.7 Oppsummering
• 3. YRKESAKTIVITET, TILGANG OG AVGANG
  • 3.1 Antall førskolelærere
  • 3.2 Førskolelæreres yrkesstabilitet
  • 3.3 Tilgang på førskolelærere - utdanningskapasitet
  • 3.4 Økningen i opptakskapasitet og førskolelærerdekning
  • 3.5 Antall kandidater fra 1996 og framover
  • 3.6 Studentrekruttering
  • 3.7 Tiltak for å holde på førskolelærere i barnehager
  • 3.8 Oppsummering.
• 4. TILTAK FOR ØKT FØRSKOLELÆRERDEKNING
  • 4.1 Stabilitet i førskolelæreryrket
  • 4.2 Økt stillingsandel
  • 4.3 Opptakskapasitet
  • 4.4 Oppsummering av forslag til tiltak
• 5. ØKONOMISKE/ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER

Sakens dokumenter (ESOP-søk)

1. INNLEDNINGOG SAMMENDRAG

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet viser til at Stortinget 23. februar 1995 gjorde følgende vedtak:

"Stortinget ber Regjeringa snarest legge fram en plan for utdanning av førskolelærere som samsvarer medmålet om full barnehagedekning."

I forbindelse med behandlingen av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett for 1997 gjorde Stortinget 18. november 1996 følgende vedtak:

"Handlingsplan for å forbedre førskolelærerdekningen fremlegges for Stortinget som egen sak våren 1997".

I Langtidsprogrammet for inneværende periode og for 1998-2001 er det nedfelt mål om plass i barnehage for alle barn når foreldrene ønsker det. Dette begrunnes med at et likeverdig barnehagetilbud er vesentlig for å gi sosial trening, utjevne sosiale forskjeller og sikre likhet i forberedelsene til et senere skole- og arbeidsliv.

Regjeringens mål om full barnehagedekning stiller store krav til personelltilgang til barnehagene. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Barne- og familiedepartementet har over flere år samarbeidet om tiltak for å bedre førskolelærerdekningen til barnehagene.

Denne meldingen er også utarbeidet i samarbeid mellom de to departementene. Meldingen forholder seg til begge de ovennevnte stortingsvedtak og viser bl a hvordan økt opptak i førskolelærerutdanningen bidrar til å nå det antallet førskolelærere det antas å være behov for ved full barnehagedekning.

I henhold til lov 5. mai 1995 nr 19 om barnehager (barnehageloven) bestemmer at skal styrere og pedagogiske ledere i barnehagerskal ha utdanning som førskolelærer. I Ot prp nr 68 (1993-94) Om lov om barnehager sa Barne- og familiedepartementet ble det uttalt at førskolelærerutdanningen gir den bredeste plattformen for pedagogisk arbeid med barn under skolealder. I samme proposisjon Samtidig foreslo Regjeringen at også allmennlærere og barnevernpedagoger skulle kunne inneha stillinger som pedagogiske ledere. Bakgrunnen for forslaget var både å gi barnehagens styrer mulighet til å sette sammen et bredt pedagogisk arbeidslag og gi kommunene mulighet til en mer fleksibel utnytting av sin samlede fagkompetanse. Dette ble ikke vedtatt av Stortinget, jf Innst O nr 28 (1994-95). Det er derfor bare førskolelærere som er aktuelle for de to stillingsgruppene i barnehagene.

Førskolelærerutdanningen er en 3-årig utdanning som kvalifiserer for pedagogisk arbeid i barnehage, med 6-åringer i skolen, med barn på tilsvarende utviklingstrinn i andre institusjoner og i skolefritidsordninger. Ny Rammeplan for førskolelærerutdanningen ble godkjent i januar 1995 og gjort gjeldende fra studieåret 1995/96 [ For nærmere beskrivelse av endringer i førskolelærerutdanningen, se St meld nr 48 (1996-97) Om lærarutdanning og Rammeplan for førskolelærerutdanning, KUF 1995.] . Med ett års videreutdanning innrettet mot arbeid på småskoletrinnet kan førskolelærere tilsettes for arbeid på dette trinnet i grunnskolen, jf Ot prp nr 40 (1995-96) Om lov om endringar i lov 13. juni 1969 nr 24 om grunnskolen m m.

Det har fra 1987 vært økning i opptaket til førskolelærerutdanningen, og særlig fra 1990 har økningen vært sterk. Opptaket var på ca 1 250 i 1990 og ca 2 940 i 1996 (ved 17 statlige og en privat høgskole). I perioden 1985 til 1996 er opptakskapasiteten tredoblet. Behovet for førskolelærere har økt i takt med utbyggingen av barnehageplasser og tilbud til 6-åringer i skolen. Ved utgangen av 1995 var underdekningen på førskolelærere i stillinger som styrere og avdelingsledere i barnehagene på 22 prosent, dvs ca 3 500. Grunnskolereformen medfører at behovet for førskolelærere øker ytterligere, ved at førskolelærere med relevant videreutdanning har kompetanse til å arbeide på hele småskoletrinnet.

Det vises til oppsummering av forslag til tiltak i avsnitt 4.4. Det statistiske materialet som er lagt fram i meldingen viser kapasitetsøkningen i førskolelærerutdanningen i perioden 1985 - 95 i forhold til det økende behovet for førskolelærere i barnehage og skole. Det utdannes fra 1992 ca 1000-1500 førskolelærere årlig og økningen i opptak medfører at det vil bli utdannet opp mot ca 2200 førskolelærere årlig fram mot år 2000.

For å sikre tilstrekkelig antall førskolelærere i forhold til behov i barnehage og skole, foreslår Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet at den høye opptakskapasiteten opprettholdes i noen år framover. Utregninger i forhold til langsiktige behov, viser at det ikke er grunnlag for permanente utvidelser av førskolelærerutdanningen. Inntil videre foreslås derfor kortsiktige løsninger ved de eksisterende høgskolene som har førskolelærerutdanning. Departementet legger opp til et opptaksnivå på ca 2700 for 1997 og 1998. Høgskolene må tilstrebe å omdisponere det nødvendige antall studieplasser internt i høgskolesektoren. Samtidig arbeides det videre med tiltak for å øke stabiliteten i yrket og tiltak for å øke førskolelæreres stillingsandel.

Med disse tiltakene vil det på landsbasis være en førskolelærerdekning som muliggjør at alle barnehager kan ha kvalifisert personale som styrere og pedagogiske ledere i løpet av år 2001.

2. BEHOVET FOR FØRSKOLELÆRERE

2.1 Barnehageutbyggingen

Både offentlig og privat barnehageutbygging har vært omfattende i de senere årene. Regjeringens mål er at alle som ønsker det skal få et barnehagetilbud i løpet av 1990-årene. Mange kommuner er allerede på god vei til å nå dette målet. Behovet for barnehager og tilrettelegging av virksomheten må ses i sammenheng med familie- og oppvekstpolitikken generelt. Reformer som innføring av ett års foreldrepermisjon, tidskonto-ordning og senking av alder for skolestart til 6 år virker inn på behovet for barnehageplasser og alderssammensetningen i barnehagene. Et flertall av landets barn har i dag barnehageplass, og barnehagene bygges etterhvert ut slik at de kan være et tilbud til alle barn der foreldrene ønsker det. Dette krever et barnehagetilbud som er fleksibelt, både med hensyn til driftsformer og åpnings- og oppholdstider.

Barnehagene spiller en betydningsfull rolle i barns oppvekstmiljø. Barnehagen er en viktig samfunnsinstitusjon og er etterhvert blitt en selvfølgelig del av den infrastruktur som familie-, nærings- og arbeidsliv bygger på. Det er viktig å kunne tilby gode barnehager for å kunne knytte til seg og beholde kvalifisert arbeidskraft. Barnehagen blir i økende grad en støtte for småbarnsfamiliene og et faglig miljø for bedring av barns oppvekstvilkår.

I 1995 hadde nærmere 60 prosent av barn i aldersgruppen 1-6 år et tilbud i barnehage. I figuren nedenfor er barnehageutbyggingen i perioden 1985-95 illustrert ved utviklingen i antall barn i barnehager sammenlignet med totalt antall barn i alderen 1-6 år. Prosenten i diagrammet illustrerer dekningsgraden for samme aldersgruppe. Tilbud til 6-åringer i skolen er ikke regnet med.

For en nærmere oversikt over dekningsgrad for ulike aldersgrupper, fordeling i forhold til oppholdstid, barnehagetyper i ulike fylker og kommuner vises til St prp nr 1 1996-97, Barne- og familiedepartementet og til "Barnehager og tilbud til 6-åringer i skolen 1995", Statistisk Sentralbyrå .

Figur2.1: Barn i barnehager i aldersgruppen 1-6 åri prosent av hele aldersgruppen i perioden 1985-1995.

Kilde:Statistisk Sentralbyrå

Ved utgangen av 1985 hadde om lag 98 500 barn barnehageplass, det vil si 32 prosent av det totale antallet barn i aldersgruppa. Ved utgangen av 1995 var det om lag 216 000 barn i alderen 1-6 år, det vil si 59 prosent av barna i aldersgruppa, som hadde barnehagetilbud. Det var høyest barnehagedekning for barn over 3 år og en særlig utfordring i den videre barnehageutbyggingen er å skaffe flere plasser til barn under 3 år.

Tall fra Statistisk Sentralbyrå viser at antall fødte barn pr år steg med ca 10 000 i perioden fra 1985 til 1995, fra ca 51 000 til ca 61 000. Barne- og familiedepartementet har foretatt beregninger av behovet for barnehageplasser i perioden 2000 til 2010 på bakgrunn av Statistisk Sentralbyrås framskrivning av befolkningen etter lav, middels og høy fruktbarhet. Beregningene viser at antall fødte barn langsomt vil falle fra i underkant av 60 000 pr år til vel 53 000 pr år i denne perioden. Anslaget for behov for barnehageplasser blir i år 2010 etter de tre ulike befolkningsframskrivninger henholdsvis 213 000, 216 000 og 220 000 hvis man legger til grunn samme prosentvise dekningsgrad som i år 2000. Jo lenger fram i tid, jo mindre sikre er anslagene. SSBs befolkningsframskrivning viser at fødselskullene så igjen vil stige noe mot år 2020.

2.2Hva er full barnehagedekning?

Behovet for barnehageplasser varierer fra kommune til kommune. Det er mange forhold som spiller inn, blant annet kvinners sysselsetting, foreldrebetalingen, bosettingsmønster og foreldres vurdering av barnehagens verdi for barna. På landsbasis er i dag ca 70 prosent av kvinner med barn under skolealder yrkesaktive utenfor hjemmet. Barnehagedekningen for 4- og 5-åringer var ved utgangen av 1995 på henholdsvis 57,8 og 72,6 prosent.

Det er beheftet med stor usikkerhet hva som kan defineres som full behovsdekning. Det anslaget som er omtalt i St prp nr 1 (1996-97) er på landsbasis at foreldre til ca 75 prosent av barna i aldersgruppen 3-5 år og ca 65 prosent av ett- og to-åringene samt 2 prosent av foreldrene til barn under ett år ønsker barnehageplass. Dette gir en dekningsgrad på 70 prosent for aldersgruppen samlet 1-5 år og betraktes som et lavt anslag. Anslaget bygger på småbarnforeldrenes yrkesaktivitet og kartlegginger foretatt av Barne- og familiedepartementet i noen kommuner i 1996.

Barne- og familiedepartementet har satt ned et interdepartementalt utvalg som bl.a. har som mandat å definere "full barnehagedekning" og foreslå virkemidler for å nå målsettingen. Utvalget skal avgi sin innstilling 1. august i år. Regjeringen vil deretter vurdere utvalgets forslag, og eventuelt legge en sak fram for Stortinget.

2.3 Førskolelærerdekningen i barnehagene

Barnehagens personale er den viktigste ressursen barnehagen har. Barnehagens personale er sammensatt av flere grupper. Stillinger hvor det er krav om førskolelærerutdanning utgjør ca 1/3 av det totale antall stillinger. Førskolelærere arbeider som pedagogiske ledere, styrere eller i funksjonen tilknyttet barn som har behov for særskilt støtte (annet pedagogisk personale). Gruppen "annet pedagogisk personale" var ved utgangen av 1995 ca 2 700 ansatte. Faglærte og ufaglærte assistenter er den største gruppen av tilsatte i barnehagene. Innen videregående opplæring er det mulig å ta fagbrev som barnehageassistent.

Felles for alle personalgruppene i barnehagen er at det er flere ansatte personer enn antall stillinger. Dette betyr at deltidsarbeid er svært vanlig. Dette forklares ved at stillingsdel kan variere med barnehagens størrelse og åpningstid, at det hovedsaklig er kvinner som arbeider i barnehager og at mange kvinner ønsker å arbeide deltid.

Til tross for den sterke økningen i antallet uteksaminerte førskolelærere i de senere år og særlig i perioden 1989-1996, er det mangel på førskolelærere til stillinger som styrere og pedagogiske ledere i barnehager. Den meget raske utbyggingen av barnehagene de senere årene og avgang fra arbeid som styrer eller pedagogisk leder har ført til at det er betydelig mangel på førskolelærere i de nevnte typer stillinger i barnehagene. Mange førskolelærere arbeider etterhvert innenfor andre arbeidsområder, jf avsnitt 3.2.

I figur 2.2 gis en oversikt over utviklingen i antall stillinger for førskolelærere i barnehager siden 1985 og hvor stor andel som har godkjent utdanning.

Figur2.2 Styrere/pedagogiske ledere i barnehagerogprosentvis andelav disse med godkjent utdanning.

Kilde:Statistisk Sentralbyrå

Det var ived utgangen av 1985 ca 7 000 førskolelærere av i alt 7 400 personer i stillinger for styrere og pedagogiske ledere i barnehager. ,Dette tilsvarer dvs en dekning på ca 95 prosent. I 1995 var det ca 12 300 førskolelærere av i alt 15 700 personer i stillinger for styrere og pedagogiske ledere. Dette tilsvarer en førskolelærerdekning på ca 78 prosent.

Økningen i antallet styrere/pedagogiske ledere med godkjent utdanning fra 1994 til 1995 var på ca 700. Dette innebærer en økning av førskolelærerdekningen på to prosentpoeng (fra 76 til 78 prosent). Når det gjelder tall for hvert fylke vises det til eget vedlegg.

Førskolelærermangelen var ved utgangen av 1995 størst i Sogn- og Fjordane og de nordligste fylkene. I Sogn- og Fjordane var 35 prosent av styrere og pedagogiske ledere på dette tidspunktet uten førskolelærerutdanning. Tallene for Nordland og Troms var henholdsvis 28 og 30 prosent. I Østfold, Vestfold og Vest-Agder var mangelen minst, ca 10 prosent. Tallmessig er imidlertid mangelen størst i Oslo og Akershus. 22 prosent av styrere og pedagogiske ledere var her uten førskolelærerutdanning, det vil si at det manglet henholdsvis 520 og 372 førskolelærere.

Tall for førskolelærerdekningen ved utgangen av 1996 vil først foreligge fra Statistisk sentralbyrå ved månedsskiftet juni/juli 1997. .

2.4 Vurdering av behov for førskolelærere til barnehagene

Som omtalt i innledningen krever barnehageloven at styrere og pedagogiske ledere skal ha utdanning som førskolelærere. Dagens forskrift om pedagogisk bemanning i barnehager sier at det skal være en førskolelærer pr 7-9 barn under tre år og pr 14-18 barn over tre år. Videre skal det være en førskolelærer pr 30 barn i familiebarnehage. Ved beregning av behovet for antall førskolelærere er det tatt utgangspunkt i disse forskriftene. Det er antatt at ca 20 prosent av antall plasser for barn under tre år vil være i familiebarnehage. Det er også lagt inn ressurser til styrerstillinger.

Det må også regnes med en viss årlig avgang fra yrket til andre arbeidsområder for førskolelærere. Barne- og familiedepartementet regner med at det i perioden fram til år 2000 vil være en avgang på ca 10 prosent av de som var tilsatt i barnehagene ved utgangen av 1995. Dette er et lavt anslag for avgangen fra arbeid i barnehage, selv om aldersavgangen er meget lav, jf tabell 4.2.

Barne- og familiedepartementet beregner ut fra dette at det totale behovet for førskolelærere ved full behovsdekning, jf definisjonen som er gitt i avsnitt 2.2, vil være ca 21 600. Regjeringens mål er full barnehagedekning innen år 2000.spørsmålet ved

Det var pr 15. desember 1995 ansatt 12 300 førskolelærere i stillinger som styrer og pedagogisk leder i barnehager. Resterende behov for førskolelærere fram til år 2000 er da 9 300 for barnehagene. Dette tallet dekker både eksisterende mangel på førskolelærere, avgang i perioden og behov for nye førskolelærere på grunn av forventet videre utbygging.

Eksempel: Det planlegges utbygging av 13 000 barnehageplasser i 1997 (jf St prp nr 1 1996-97 Barne og familiedepartementet, s 121). Dette medfører et behov for ca 1000 førskolelærere til sektoren på grunn av utbygging bare dette ene året.

Barne- og familiedepartementet har gjort følgende beregninger om behovet for førskolelærere etter århundreskiftet:

Barne- og familiedepartementet finner det rimelig å ta utgangspunkt i Statistisk Sentralbyrås framskrivning av befolkningen etter middels høy fruktbarhet, jf pkt 2.1. Det antas at det etter år 2000 vil være aktuelt at kommunene vil øke barnehagedekningen noe. Eksempelvis vil dekningsprosenten i år 2005 være 2 for barn under 1 år, 68 for 1-2-åringer og 78 for 3-5 åringer. Tilsvarende prosenttall for år 2010 er henholdsvis 2, 65 og 76. Under disse forutsetninger vil behovet for førskolelærere til barnehagene være noenlunde konstant etter at målsettingen om full behovsdekning er nådd. Det innebærer at man etter århundreskiftet bare må utdanne for å erstatte avgang fra yrket, ikke for å dekke økt utbygging av barnehager.

2.5 Vurdering av behov for førskolelærere til grunnskolen

De fleste 6-åringer har hittil fått tilbud i aldersblandete grupper i barnehager. Gruppestørrelse og bemanning følger samme regler som i barnehager generelt. Gjennom endringer av lov om barnehager med forskrifter, ble det fra juni 1991 gitt mulighet for alle kommuner til å etablere frivillige pedagogiske tilbud for 6-åringer i skolens lokaler, kombinert med skolefritidsordninger. Det ble samtidig åpnet adgang til å bruke samme delingstall for 6-åringer i skolen som ellers i grunnskolen. Hensikten var å la barna kunne fortsette i samme gruppe i 1 klasse. §§ 16 og 17 i barnehageloven krever at styrere og pedagogiske ledere skal ha utdanning som førskolelærer. Forskriftene fastslår at allmennlærere og førskolelærere har likeverdig kompetanse for pedagogisk tilbud for 6-åringene i skolen. I desember 1991 var det ansatt 995 personer som til sammen utførte 513 årsverk i slike tilbud. 274 personer hadde utdanning som førskolelærere og 186 var allmennlærere. I disse tallene inngår også rektorer der disse er ledere av 6-årstilbudene. Foreløpige tall fra Statistisk sentralbyrå viser at det i 1996 var ansatt 1850 personer med førskolelærerutdanning i tilbud til 6-åringer i skolen. Tabellen nedenfor viser utviklingen fra 1991 når det gjelder antall allmennlærere og førskolelærere knyttet til pedagogisk tilbud til 6-åringer i skolen. Totalt antall tilsatte er større enn antallet pedagoger.

Tabell2.1:Oversikt over antall førskolelærereog allmennlæreretilknyttet 6-åringstilbud i skole 1991-95.

Kilder:St meld nr 40 (1992-93) vi smaa, en Alen lange.

Statistisk Sentralbyrå (1992-96-tallene, -96 tallene er foreløpige.)

Tabellen viser at antallet førskolelærere og allmennlærere som arbeider med 6-åringer i skolen har økt jevnt i perioden. Foreløpige tall viser at antall førskolelærere knyttet til 6-åringer i skolen økte med ca 360 fra utgangen av 1995 til utgangen av 1996. 6-åringstilbud tilknyttet skole siden 1991.

Førskolelærere har kompetanse til å arbeide med 6-åringer i første klasse i grunnskolen. Førskolelærere med ett års videreutdanning rettet mot arbeid på småskoletrinnet gis kompetanse til å arbeide på hele småskoletrinnet. Som overgangsordning gis dispensasjon fra kravet om videreutdanning. Stortinget har bestemt at det skal være 2 pedagoger i klasser der elevtallet overstiger 18.

Da 6-års reformen ble vedtatt forutsatte Stortinget at 6-årstrinnet skulle bygge på prinsipper fra førskolepedagogikken, og at førskolelærere skulle sidestilles med allmennlærere på dette klassetrinn. Behovet for førskolelærere til grunnskolens første klasse er beregnet til totalt 2300 årsverk. Dersom en regner med at de 1500 førskolelærerne som pr 15. desember 1995 pedagogene som er knyttet til arbeidet i tilbud til 6-åringer i skolens lokaler blir tilsatt i grunnskolen, vil det dag. Det resterende behov for førskolelærere til grunnskolens første klasse bli om lag 800 årsverk. Det antas at antall personer som skal fylle disse årsverkene er noe høyere, om lag 1000. ( Totalt antall årsverk er beregnet i forhold til arbeidet med St prp nr 58 (1994-95) Om kommuneøkonomien 1996 m.v.)om lag 1700.

Noen kommuner kan tenkes å benytte førskolelærere som klassestyrere eller til tilpasset opplæring. Bakgrunn for denne antakelsen er at en full stilling utgjør flere timer enn undervisningstimetallet for 6-åringene. Resten av stillingene antas å bli brukt i de øvrige klassetrinnene i småskolen eller i skolefritidsordning. Det kan derfor bli behov for flere førskolelærere til grunnskolen, tallet anslås til ca 500. Behovet for økt antall førskolelærere til grunnskolen blir da totalt sett 1 500.

2.6 Mangel på førskolelærere i samiske barnehager

Barnehageloven sier at barnehager for samiske barn i samiske distrikter skal bygge på samisk språk og kultur. Videre forutsetter rammeplanen for barnehagen at personalet i samiske barnehager kjenner samisk språk og kultur og at det pedagogiske personalet bør være samisktalende.

Kommunene sliter med å skaffe personale med relevant kompetanse. Samisktalende førskolelærere er vanskelig å rekruttere, og kommunene konkurrerer om de få som finnes. Mange førskolelærere søker seg til skolen eller til administrative stillinger i kommunene.

Sametinget har i henvendelser til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Barne- og familiedepartementet spurt departementene om hva som gjøres for å skaffe kvalifisert personale til de samiske barnehagene.

Det er stor mangel på og "gjennomtrekk" av førskolelærere i samiske barnehager. Ved Samisk høgskole er det årlig 10 studieplasser. Høgskolen oppgir at det er mangel på kvalifiserte søkere. Personer med studiekompetanse velger andre utdanninger. Høgskolen gjør mye for å tilrettelegge individuelle kurs o.l. for personer som ønsker studiekompetanse. I tillegg vurderes ulike modeller for desentraliserte opplegg for førskolelærerutdanning.

For å styrke samiske barns språkutvikling har flere kommuner satt i verk egne tiltak, som å ha et færre antall barn pr voksen, innføre en øvre grense for norsktalende barn og gi stipend (mot bindingstid) til samiske studenter som tar førskolelærerutdanning.

2.7 Oppsummering

• Veksten i barnehageutbyggingen i perioden 1985-95 er vist i figur 2.1. Det var i 1985 98 500 barn (32 prosent) og i 1995 216 000 barn i alderen 1-6 år (59 prosent) som gikk i barnehage.
• Begrepet «full barnehagedekning» anslås på landsbasis til en dekningsgrad på 70 prosent for alle barn under 6 år.
• Førskolelærerdekningen i barnehagene avtok i perioden 1985 til 1994 fra 95 prosent til 76 prosent. Fra 1994 til 1995 økte førskolelærerdekningen med 2 prosentpoeng.
• Det er behov for 9 300 nye førskolelærere til barnehagene ved full behovsdekning. Da er mangel på førskolelærere, avgang i perioden og behov for nye førskolelærere på grunn av forventet videre utbygging inkludert. Det antas at man etter århundreskiftet bare må utdanne for å erstatte avgang fra yrket.
• Det er behov for ca 1 500 førskolelærere til grunnskolen som følge av grunnskolereformen.
• For å dekke behovet for førskolelærere ved full barnehagedekning og imøtekomme grunnskolens behov for førskolelærere er det behov for i alt ca 10 800 nye førskolelærere.
• Det er mangel på førskolelærere i samiske barnehager. Samisk høgskole har årlig 10 studieplasser på førskolelærerutdanningen, men har problemer med å få kvalifiserte søkere.

3. YRKESAKTIVITET, TILGANG OG AVGANG

I dette kapitlet beskrives forhold som påvirker tilgangen på førskolelærere. Utdanningskapasiteten er det viktigste, men grad av yrkesaktivitet og avgang til andre yrker vil spille en voksende rolle når antallet personer med førskolelærerutdanning øker så sterkt som nå.

3.1 Antall førskolelærere

Førskolelærerne er en forholdsvis ung yrkesgruppe, storparten er utdannet etter 1971. Førskolelærerutdanning ble etablert i Oslo i 1935 med et opptak på 10 studenter. I 1947 ble det etablert tilsvarende utdanning i Trondheim og ved Oslo Barnevernskole. Bergen og Kristiansand fikk førskolelærerutdanning i henholdsvis 1948 og 1961. Kapasiteten i utdanningen var på under 100 pr år fram til ca 1965. Utdanningen var to-årig og det var krav om praksis fra arbeid med barn. Praksiskravet bortfalt da utdanningen kom inn under lov om lærerutdanning av 1973 og ble 3-årig. I perioden før 1972 var det få utdanningssteder som hadde førskolelærerutdanning og det var 1-2 klasser på hvert utdanningssted. Det anslås at det ble utdannet i alt ca 2 500 førskolelærere før 1972. Førskolelærerutdanning ble i løpet av 1970-årene etablert ved de øvrige høgskoler som har allmennlærerutdanning.

Statistisk Sentralbyrå har statistikker for antall uteksaminerte førskolelærere for hvert år i perioden 1972-1995, som viser at det er utdannet ca 19 000 førskolelærere. Fra og med 1994 er imidlertid ikke antall uteksaminerte førskolelærere fra den private høgskolen inkludert. Dette tallet utgjør ca 300 førskolelærere for 1994-95. Det totale antallet førskolelærere fra 24 årskull i perioden 1972 til 1995 er da 19 300.

Kirke- utdannings- og forskningsdepartementets tall viser at i 1996 ble det uteksaminert 1 433 kandidater, inkludert den private høgskolen. Tallene som her er framkommet er framstilt i tabell 3.1:

Tabell 3:1: Anslag over totalt antall utdannede førskolelærere i Norge. Kilde: StatistiskSentralbyrå, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Det er ikke noe tilgjengelig register som viser hvor førskolelærerkandidater har tatt arbeid.

Norsk institutt for studier av forskning og utdanning (NIFU) har på oppdrag fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet beregnet at førskolelærerbestanden i 1995 var på 17 320. Bestand gjelder antall utdannede førskolelærere som er i yrkesaktiv alder, det vil si i alderen 20-64 år. Det er da tatt hensyn til aldersavgang og dødelighet, jf tabell 4 2.

3.2 Førskolelæreres yrkesstabilitet

Daværende NAVFs utredningsinstitutt gjorde en undersøkelse av førskolelærerkandidater fra 1978 [ Grue, L., G.Hovland (1991): Være eller ikke være - i førskolelæreryrket ? En undersøkelse av førskolelærerkandidater fra 1978 ti år etter eksamen. Oslo, NAVFs utredningsinstitutt, Rapport 11/91.] . Undersøkelsen viste at i 1979, ett år etter eksamen, arbeidet 88 prosent som førskolelærere og de øvrige som lærere og innen sosialt arbeid. Ti år etter eksamen var 87 prosent yrkesaktive, de øvrige arbeidet i eget hjem eller var studenter. Mens alle de mannlige førskolelærerne (51) var yrkesaktive ti år etter eksamen, gjaldt dette 86 prosent av de kvinnelige (713). 40 prosent av de yrkesaktive arbeidet deltid, pga omsorgsansvar for små barn.

Andelen som arbeidet innen førskolelæreryrket som styrere, avdelingsledere eller førskolelærere, sank med 15 prosentpoeng, fra 87 til 72 prosent fra 1978/79 til 1989. De fleste hadde imidlertid forlatt sektoren til fordel for annet pedagogisk arbeid, som f eks spesialpedagogisk arbeid, arbeid innenfor undervisning, barnehageadministrasjon eller 6-åringstilbud i skolen.

Undersøkelsen viser at førskolelærerne selv er særlig opptatt av lønns- og arbeidsvilkår, mulighetene for å ta videreutdanning og muligheter for tildeling av ressurser til pedagogisk utviklingsarbeid. En målrettet bruk av de ressursene som finnes til videre- og etterutdanning, faglig utviklingsarbeid osv kan være viktig for å holde førskolelærere i yrket.

Til tross for en generell høy arbeidsledighet i februar 1989, var det ingen av førskolelærerkandidatene fra 1978 som var arbeidsledige ti år etter eksamen.

NAVFs undersøkelse Utdanning og arbeidsmarked i 1992 viste at under 1 prosent av de nyutdannene førskolelærerne fra vårkullet 1991 som hadde meldt seg på arbeidsmarkedet var uten arbeid et halvt år etter eksamen. I 1985 var 4 prosent, og i 1986 1 prosent arbeidsledige et halvt år etter eksamen. Tall fra Arbeidsdirektoratet, mai 1996, viste at det var registrert svært få arbeidsledige førskolelærere.

SINTEF har på oppdrag fra Norsk Lærerlag og Kommunenes Sentralforbund gjort en ny undersøkelse om førskolelæreres yrkesstabilitet [ Vedi, C., Børve, H.E. (1997): Søkelys på førskolelærermangelen i kommunale barnehager. SINTEF.] . Det er innhentet informasjon fra ulike aktører, avgangsstudenter ved førskolelærerutdanningen, yrkesaktive førskolelærere [ Flertallet av de spurte førskolelærerne har vært i arbeid mer enn 5 år og alle er utdannet etter tidligere planer for førskolelærerutdanning.] , forhenværende førskolelærere og førskolelærernes kommunale arbeidsgivere.

Ingen av kommunene gir uttrykk for at det er problematisk å rekruttere arbeidstakere til førskolelærerstillinger. Tilgangen på utdannede førskolelærere fra egen kommune synes å ha blitt bedre de siste årene og det gis uttrykk for at desentralisert utdanning har påvirket tilgangen på kvalifisert arbeidskraft. I de 16 kommunene er over halvparten av førskolelærerne i faste heltidsstillinger. For å bedre førskolelærerdekningen er kommunale arbeidsgivere opptatt av å satse på etterutdanning og kompetanseutvikling.

Avgangsstudentene er opptatt av at førskolelærerutdanningen må bidra til å gi et realistisk bilde av arbeidssituasjonen i barnehagen. De mener at utdanningen har mangler som gjelder ledelses- og organisasjonskunnskap og kunnskap knyttet til hvordan de skal takle samarbeid med foreldre og kolleger. De etterlyser også større grad av praksisopplæring og flere lærere som har erfaring fra barnehagesektoren.

Førskolelærere fra 16 kommuner oppgir lønn og faglige utviklingsmuligheter som viktige virkemidler for å bli i yrket. De ønsker kompetansemuligheter i barnehagen, ikke for å forlate yrket, men for å utvikle seg i jobben sin, f eks gjennom etterutdanning, videreutdanning eller utviklingsarbeid i barnehagen. Alle førskolelærerne som har forlatt barnehagen som arbeidsplass, har jobber med bedre lønnsvilkår og som i stor grad har likhetstrekk med tidligere arbeid.

De fleste førskolelærere som forlater yrket, slutter i løpet av de første fem årene. For å øke muligheten for at en del førskolelærere vender tilbake blir det i første rekke trukket fram endringer knyttet til lønnsvilkår. I tillegg fremheves endringer i forhold til arbeidsvilkår generelt, som muligheter for kompetanseutvikling, rammebetingelser som for eksempel barnetetthet i forhold til voksentetthet og muligheter for endret sammensetning av personalgruppen. Interne forhold som fysisk og psykososialt arbeidsmiljø blir også påpekt som viktige.

Det er behov for personer med førskolelærerutdanning som grunnutdanning til en rekke ulike arbeidsområder, som f eks:

• det spesialpedagogiske feltet i barnehage og skole
• pedagogisk-psykologisk rådgivningstjeneste
• administrasjon av barnehager privat, i kommuner, fylker og på statlig nivå
• undervisning: grunnskole og skolefritidsordning, videregående opplæring og førskolelærerutdanning
• forskning.

3.3 Tilgang på førskolelærere - utdanningskapasitet

3.3.1 Nåværende kapasitet

Det er 3-årig førskolelærerutdanning ved følgende av de statlige høgskolene: Samisk høgskole, Høgskolene i Agder, Bergen, Bodø, Finnmark, Hedmark, Nesna, Nord-Trøndelag, Oslo, Sogn- og Fjordane, Stavanger, Stord/Haugesund, Telemark, Tromsø, Vestfold, Volda, Østfold, og ved Dronning Mauds Minne, Høgskole for førskolelærerutdanning, Trondheim, som er en privat høgskole.

Høgskolene har anledning til å søke om å få organisere enkeltklasser desentralisert i regioner hvor det er stort behov for fagutdannet personell. Slike tilbud er av midlertidig karakter og godkjennes for ett kull av gangen ved hvert enkelt sted.

For førskolelærer- og allmennlærerutdanning har departementet fastsatt årlige opptakstall ved hvert studiested. Utviklingen i opptakskapasiteten i førskolelærerutdanningen er vist i figur 3.1. Kapasiteten er angitt i heltids studieplasser.

Figur 3.1: Opptak til førskolelærerutanning i perioden 1985-96 (privat høgskole inkludert).Kilde: Kirke-,utdannings- og forskningsdepartementet

Høsten 1985 var opptakskapasiteten 873 ved de statlige høskolene og 120 ved den private. Høsten 1996 var tilsvarende tall 2 710 studieplasser ved de statlige høgskolene og 230 ved den private. Opptakskapasiteten er med andre ord tredoblet i perioden 1985 til 1996 . Opptakskapasiteten målt i antall personer vil ligge over opptakskapasiteten målt i antall studieplasser/heltidsekvivalenter da enkelte av studiene er desentralisert- eller deltidsorganisert jf tabell 3.2.

Figuren nedenfor viser økningen i antall kandidater i perioden 1989-1996.

Figur 3.2: Førskolelærerkandidater i perioden 1989 til 1996 (privat høgskole inkludert.Kilde: Kirke-,utdannings- og forskningsdepartementet

Det ble i 1989 uteksaminert 587 førskolelærerkandidater og i 1996 ble det uteksaminert 1 433 førskolelærerkandidater.

Oversikt over opptakskapasitet ved de ulike studiestedene? (Er dette interessant informasjon?)

Fullføringsprosenten i utdanningen er utregnet til ca 79 for de statlige og noe høyere for den private høgskolen. Utregningen er gjort på grunnlag av de siste 4 års kandidattall og er justert i forhold til at desentraliserte og deltidsorganiserte studier kan gå over 3,5 eller 4 år.ved den private Fullføringsprosenten er ikke vesentlig lavere enn ved flere av de andre profesjonsutdanningene, for eksempel var fullføringsprosenten for henholdsvis barnevernpedagogutdanning og sosionomutdanning på 76 og 85.

Høgskolene har de senere år hatt desentralisert utdanning for enkelte grupper. Den desentraliserte utdanningen kan enten organiseres som deltidsutdanning over 4 år, eller som ordinær 3-årig utdanning på et annet sted enn høgskolens ordinære studiested. I de fleste tilfeller blir slik utdanning dyrere for høgskolen enn ordinær utdanning på grunn av reise- og oppholdsutgifter for de lærerne som skal undervise andre steder enn ved høgskolen.

Erfaringer viser at førskolelærere som har tatt desentralisert utdanning er mer stabil arbeidskraft enn andre. Det antas at dette skyldes at de ofte allerede har arbeid i barnehage når de tar til med utdanningen, og at de fortsetter på samme arbeidsplass etter endt utdanning. Informasjon fra høgskolene viser at fullføringsprosenten ved desentraliserte tilbud er noe høyere enn ved ordinære studium ved førskolelærerutdanningen.

3.3.2 Høgskolenes muligheter for å opprettholde og evt øke kapasiteten

Høgskolene har vist stor vilje til å påta seg økte opptak innen førskolelærerutdanningen. Mange høgskoler oppgir imidlertid at det er problemer med å skaffe tilstrekkelig antall praksisplasser og kompetente lærere i tillegg til at romkapasiteten er sprengt.

Opptaket har særlig økt sterkt ved ekstra tildelinger av nye studieplasser i 1995 og 1996. I 1996 ble det tildelt 423 ekstra studieplasser som medførte et opptak høsten 1996 på totalt 2 940 (2 710 ved de statlige høgskoler og 230 ved den private). Tabellen nedenfor viser fordelingen av de nye studieplassene som ble opprettet i førskolelærerutdanningen i 1995 og 1996.

Tabell 3.2: Nye studieplasser til økt opptak i førskolelærerutdanningen i 1995 og 1996.

Ved tildeling av studieplasser i 1995 fikk Høgskolen i Oslo også 20 plasser til videreføring av økt opptak fra tidligere år. Nye studieplasser til økt opptak på førskolelærerutdanningen fra høsten 1996 kom i tillegg til studieplasser for å videreføre det økte opptaket i 1995. Totalt økte opptakskapasiteten med 368 studieplasser i 1995 og 423 studieplasser i 1996. Av disse ble henholdsvis 133 og 241 disponert til deltidsstudier over 4 år, som innebar et opptak på 179 studenter høst 1995 og 316 studenter høst 1996.

De statlige høgskolene ble i brev om opptaksrammer og regulering av adgang til studier bedt om å fremme forslag til opptakstall for studieåret 1997/98. Når det gjelder høgskolenes svar, vises til avsnitt 4.3.1.

3.4Økningen i opptakskapasitet og førskolelærerdekning

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet viser til den sterke økningen i opptaket til førskolelærerutdanningen i de senere år. Høgskolene har gjennomført en tredobling i opptaket til førskolelærerutdanning i perioden 1985 - 1996, jf figur 3.1. Førskolelærerdekningen har totalt sett likevel avtatt i perioden. Dette kan i hovedsak forklares med høy takt i barnehageutbygging og utbygging av tilbud til 6-åringer i grunnskolen. Fra 1994 til 1995 skjedde en positiv utvikling i førskolelærerdekningen i barnehagene, med en oppgang på to prosentpoeng.

Mangel på førskolelærere er ikke noe nytt problem. Innstilling om lov om lærarutdanning [ Lærerutdanningsrådet 1968] oppgir at det i 1962 var ca 600 stillinger for førskolelærere og ca 450 førskolelærere med godkjent utdanning i virksomhet. Dette tilsvarte en dekning på 75 prosent. Av et totalt antall på 11 200 førskolelærere i 1985 var 7 000 aktive i barnehager. [ Utdanning og arbeidsmarked 1987. Oslo, NAVFs utredningsinstitutt, 1987.]

Undersøkelser om førskolelæreres yrkesaktivitet viser imidlertid at de fleste som slutter i stillinger som styrer og pedagogisk leder i barnehagene går over til arbeid innen det spesialpedagogiske feltet, undervisning og administrasjon.

NOU 1988:32 For et lærerrikt samfunn viste til at

"Barnehagen mangler de avansementsmuligheter for førskolelærerne som kunne motivere flere til å bli i yrket.Det er også behov for oppfølging, veiledning og støtte til førskolelærerne det første året i førskolelæreryrket,slik at de ikke gir opp før de har kommet godt inn i arbeidet. Men de mest effektive tiltaka for å beholdeførskolelærerne i barnehagen, ligger innenfor området lønns- og arbeidsvilkår."

Lønns- og arbeidsvilkår avtales mellom partene i arbeidslivet. En målrettet bruk av de ressurser som finnes til etter- og videreutdanning og til faglig utviklingsarbeid vil være viktig for at flere førskolelærere blir i yrket. Dessuten vil trolig et opplegg for veiledning og oppfølging av førskolelærere det første året i yrket medvirke til større stabilitet.

3.5 Antall kandidaterfra 1996 og framover

Ut fra opptakstallene i 1990-årene, sannsynlig frafallsprosent og eventuelle forsinkelser i forbindelse med deltidsutdanninger forventes det at antall uteksaminerte førskolelærere vil bli som oppsummert i tabellen nedenfor.

Tabell 3.3:Forventet antall uteksaminerte førskolelærere ut fra nåværende kapasitet.

Med den kapasitet som det nå er i førskolelærerutdanningen, vil det innen år 1999 bli utdannet ca 7 450 nye førskolelærere.

3.6 Studentrekruttering

Rekrutteringen til utdanningen har variert noe over tid. På hele 80-tallet var det vanskelig å rekruttere nok studenter til utdanningen. Antallet kandidater hadde derfor en nedgang i dette ti-året. Fra 1987 steg antallet søkere igjen og opptaket i utdanningen økte med om lag 35 prosent i perioden 1988 til 1991.

Samordna opptak har publisert søkertall for de tre siste årene for bl a førskolelærerutdanning og allmennlærerutdanning ved statlige høgskoler. Søkertall, tilsvarende antall studieplasser (måltall for opptak) og antall kvalifiserte søkere pr studieplass er gjengitt i tabellen nedenfor.

Tabell 3.4: Utvikling i søkertall for allmenn- og førskolelærerutdanning ved statlige høgskoler.

Kilde: Samordna opptak

Av tabellen framgår det at opptakskapasiteten har økt i allmenn- og førskolelærerutdanningen samtidig som antall søkere har gått noe ned. Fra 1994 til 1996 er antall kvalifiserte søkere redusert med ca 15 og 18 prosent for henholdsvis allmenn- og førskolelærerutdanning. I samme periode er den samlede søkningen til høgre utdanning redusert med vel 7 prosent. Fremdeles er imidlertid antall søkere pr studieplass til disse lærerutdanningene relativt høgt og det er ikke vanskelig å rekruttere kvalifiserte søkere. Tendensen til nedgang i søkning til allmenn- og førskolelærerutdanning er forsterket i de foreløpige tallene for 1997.

Samordna Opptak oppgir at det i 1996 var ca 5 400 søkere til høgre utdanning ved statlige høgskoler og universiteter som hadde satt opp førskolelærerutdanning som første prioritet. Det var ca 6 800 søkere som hadde satt opp allmennlærerutdanning som første prioritet.

Aldersfordelingen var omtrent lik blant studenter som begynte på allmennlærer- og førskolelærerutdanning i 1994. Førskolelærerutdanningen hadde likevel et større innslag av eldre studenter (29 år eller eldre). Andel kvinner var høyest i førskolelærerutdanning, ca 90 prosent.

3.7 Tiltak for å holde på førskolelærere i barnehager

I St meld nr 8 (1987-88) Barnehager mot år 2000 foreslo Barne- og familiedepartementet at det måtte foretas et krafttak for kvalitet i barnehagen. Stortinget sluttet seg til departementets forslag, jf Innst S nr 157 (1987-88). Det ble på dette grunnlag bevilget midler til lokalt utviklingsarbeid, et program for pedagogisk veiledning og stipendordninger til studenter som tok deltids-/desentralisert førskolelærerutdanning. Det sistenevnte tiltaket ble foreslått med bakgrunn i at det i flere år hadde vært vanskelig å rekruttere søkere til førskolelærerutdanningen. Videre ble arbeidet med å utarbeide et forslag til rammeplan for barnehagen satt i gang.

Stipendordningen ble opphevet i 1993 på bakgrunn av at søkningen til utdanningen ikke lenger var noe problem. Ny rammeplan ble iverksatt 1. januar 1996 sammen med ny barnehagelov. Barne- og familiedepartementet har fortsatt særskilte midler til informasjon, etterutdanning og lokalt utviklingsarbeid på sitt budsjett. Midlene stilles til rådighet for fylkesmennene og. Midlene har i 1996 og 1997 i stor grad vært knyttet til programmet for pedagogisk veiledning,. Videre brukes midlene til å implementere rammeplanen og til å støtte lokalt utviklingsarbeid som knytter seg til rammeplanen. Bevilgningen for barnehager på statsbudsjettets kapittel 856 post 70 er redusert de senere år. Det arbeides imidlertid også med barnehagens kvalitet innenfor utviklingsprogrammet for barnehagene, jf. statsbudsjettets kapittel 856 post 62. Utviklingsprogrammet omfatter ca 50 kommuner og en privat barnehageorganisasjon og fokuserer særlig på hvordan barn under tre år skal få barnehageplass, hvordan barnehagene kan gi tilbud i samsvar med brukernes behov og hvordan hvordan en kan dempe kostnadsøkningen i sektoren. Sentralt i Utviklingsprogrammet er tilbud om kompetanseoppbygging til de ansatte i barnehager som deltar i programmet.

Barne- og familiedepartementet drev i årene 1991-93 programmet «Barnehageutvikling i kommunene, der ett av hovedmålene var å bidra til kompetanseutvikling i kommunene. Det deltok ca 40 kommuner i programmet. Tiltakene var både i departementets, fylkesmennenes og kommunenes regi.

Barne- og familiedepartementet vil framheve at kommunene og deres førskolelærere gjennom en årrekke har fått tilført betydelig kompetanse gjennom denne kvalitetssatsingen fra statens side. Det er nå en utfordring for kommunene å utnytte den kompetansen de har fått tilført. Erfaringer viser at der kommunene på en bevisst og planmessig måte anvender denne kompetansen, er det bedre førskolelærerdekning og mer stabilt personale enn andre steder. Barne- og familiedepartementet peker videre på at det er et arbeidsgiveransvar å legge forholdene til rette for at førskolelærere og øvrig personale skal kunne holde seg faglig ajour og ha en arbeidssituasjon som fører til god stabilitet og kvalitet.

3.8 Oppsummering.

• Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet har beregnet at totalt antall utdannede førskolelærere er ca 23 250. Norsk institutt for studier av forskning og utdanning har beregnet at antall førskolelærere i yrkesaktiv alder i 1995 var 17 320. Det er da tatt hensyn til aldersavgang og dødelighet.
• En undersøkelse av førskolelærerkandidater fra 1978 viste at ett år etter eksamen arbeidet 88 prosent som førskolelærere, og at denne andelen sank til 72 prosent ti år etter eksamen. De fleste hadde imidlertid forlatt sektoren til fordel for annet pedagogisk arbeid, som f eks spesialpedagogisk arbeid, arbeid innenfor undervisning, barnehageadministrasjon eller 6-åringstilbud i skolen. En ny undersøkelse viser at kommunene har lettere tilgang til kvalifisert arbeidskraft enn tidligere.
• Det har i de senere år vært sterk vekst i opptaket til førskolelærerutdanningen og i antall uteksaminerte kandidater. Opptaket var i 1985 på ca 1 000, i 1996 var det på 2 940. Kandidattallene økte fra 587 i 1989 til 1 433 i 1996.
• Stor utbygging i barnehagesektoren har medført lavere førskolelærerdekning i perioden 1985 til 1994. På grunn av økt utdanningskapasitet ble førskolelærerdekningen i barnehagene bedret fra 1994 til 1995, til tross for at det samtidig var utbygging av tilbud til 6-åringer i skolen. Fra høsten 1997 regnes det med økende etterspørsel av førskolelærere til grunnskolens småskoletrinn.
• Antall kandidater for 1996 og forventet antall kandidater årlig viser at det innen år 1999 vil kunne bli utdannet ca 7 450 nye førskolelærere.
• Det har vært god søkning til førskolelærerutdanningen siden 1987. Det er en tendens til nedgang i søkertallet og i antallet kvalifiserte søkere til både allmenn- og førskolelærerutdanning. Det er i hovedsak kvinner som søker førskolelærerutdanning.
• Barne- og familiedepartementet vil framheve at kommunene og deres førskolelærere gjennom en årrekke har fått tilført betydelig kompetanse gjennom en kvalitetssatsing fra statens side. Det er nå opp til kommunene å utnytte den kompetansen de har fått tilført.

4. TILTAK FOR ØKT FØRSKOLELÆRERDEKNING

Regjeringen legger til grunn at det må tilføres netto 9 300 førskolelærere til barnehagene for å nå målet om full førskolelærerdekning. I tillegg er det behov for ca 1 500 førskolelærere i grunnskolen. Tallet for barnehagen representerer behovet ved full barnehagedekning, slik målet er definert i bl a Regjeringens langtidsprogram. Det legges i meldingen opp til tiltak som gjør det mulig å nå målet i år 2001.

Følgende strategier blir lagt til grunn:

• Tiltak for å sikre at en større del av de førskolelærerutdannete blir i barnehagen over størstedelen av sin yrkeskarriere
• Tiltak for å øke stillingsandelen for dem som blir i yrket
• Tiltak for å sikre høy opptakskapasitet og gjennomføringsgrad i førskolelærerutdanningen.

4.1 Stabilitet i førskolelæreryrket

Førskolelærerutdanningen har et viktig ansvar for å sikre samsvar mellom mellom utdanning og yrke og for best mulig å forberede førskolelærerstudentene på de krav som stilles i yrket. Videre er det viktig å sørge for at nyutdannede førskolelærere får den støtte og veiledning som alle nye arbeidstakere trenger i en innføringsfase. Dette er arbeidsgivers ansvar, og vil i det daglige være en av styrerens oppgaver. Alle kommuner har nå hatt deltakere i Barne- og familiedepartementets program for pedagogisk veiledning. Det er viktig at kommunene nyttiggjør seg denne kompetansen for å få et samlet grep om den kvalitative siden av barnehagens virksomhet og for å skape økt stabilitet hos personalet. Erfaringer viser at førskolelærere som arbeider i barnehager der kommunene bidrar med oppfølging og veiledning, er mer fornøyde i arbeidet sitt enn der de føler at de står alene.

Førskolelærere sier selv sier at høyere lønn og muligheten for å kunne utvikle seg faglig i barnehagen er de viktigste virkemidlene for at de skal bli i barnehagen, jf undersøkelse i 1997 som er referert i avsnitt 3.2. Lønns- og arbeidsvilkår for førskolelærere i kommunesektoren er en sak mellom partene i arbeidslivet.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet mener også at oppfølging og veiledning av nyutdannede førskolelærere er viktig, og viser til St.meld. nr 48 (1997-98) Om lærarutdanning, kapittel 11.2 der det skisseres en forsøksordning for oppfølging av nyutdannede lærere. Denne ordningen bør også omfatte førskolelærerkandidater.

Etterutdanning er kurs av kortere varighet som ikke gir utvidet formell kompetanse, men som gir faglig oppdatering. Etterutdanning av barnehagens personale er et arbeidsgiveransvar. Høgskolene har ansvar for å tilby etterutdanning innenfor sine områder. Etterutdanningsvirksomheten ved høgskolene skal finansieres av brukerne, bl.a. ved studieavgifter. Barne- og familiedepartementet vil peke på at flere høgskoler i samarbeid med fylkesmannen i de respektive fylker og med midler fra statsbudsjettets kap. 856 post 70, har utviklet «etterutdanningspakker» som i stor utstrekning handler om opplæring i rammeplanen og ulike sider ved denne. Det er utviklet kurs som kommuner og andre arbeidsgivere kjøper. Mange kommuner tilbyr private barnehager å delta i kommunal etterutdanning. Dette betraktes både som en måte å ivareta tilsyn med og veiledning av private barnehager og som et kommunalt økonomisk tilskudd til barnehagens drift, noe som igjen bidrar til bedre samordning mellom private og kommunale barnehager.

4.2 Økt stillingsandel

Et relativt stort antall førskolelærere arbeider deltid. En måte å øke førskolelærerdekningen på kan være å få flere av de deltidsarbeidende til å øke sin arbeidstid. For en del er dette neppe aktuelt, da mange førskolelærere også er småbarnsforeldre som ikke ønsker å arbeide full stilling. Samtidig er det en del deltidsstillinger i f eks korttidsbarnehager og familiebarnehager som er vanskelig å besette på grunn av at det ikke er full eller tilnærmet full stilling. Dette gjelder ofte private barnehager. En del kommuner har gode erfaringer med å ansette førskolelærere i kommunen og «selge» denne arbeidskraften til flere barnehageeiere. Dette bidrar både til å gi arbeidstakere sikre stillinger og til at de små enhetene får utdannet førskolelærer. Barne- og familieepartementet vil oppfordre kommunene til å vurdere slike ordninger der forholdene kan ligge til rette for det.

4.3 Opptakskapasitet

4.3.1 Opptakskapasitet på kort sikt

Det er usikkert hvor raskt virkningen vil melde seg av tiltakene for økt stabilitet i førskolelæreryrket, og økt stillingsandel blant de tilsatte. Det er videre sannsynlig at en del av de nye kandidatene vil gå direkte inn i videre utdanning eller inn i andre yrker. Departementet antar derfor at det må utdannes noen flere enn behovet i barnehage og skole tilsier, for å sikre full førskolelærerdekning. Med grunnlag i undersøkelsene fra NAVFs utredningsinstitutt (nå NIFU), se avsnitt 3.2, legger departementet til grunn at ca 90 prosent av de nyutdannede vil ta arbeid i barnehage eller skole. For å sikre tilgang på 10 800 førskolelærere (se avsnitt 2.7), må det da utdannes ca 12 000 kandidater.

For å opprettholde høyt opptak i 3-årige utdanninger må høgskolene arbeide for omdisponering av studieplasser i høgskolesektoren. Dette stiller store krav til utdanningsinstitusjonene.

Departementet legger opp til å opprettholde høy opptakskapasitet i førskolelærerutdanningen både for 1997 og 1998. Høgskolene må tilstrebe å omdisponere det nødvendige antallet studieplasser internt i høgskolesektoren. Departementet har innhentet forslag til opptakstall fra de statlige høgskolene for studieåret 1997/98. Gjennom omdisponering internt vil opptaket kunne bli økt til ca 2 700 studieplasser. Departementet legger dette tallet til grunn også for opptaket i 1998. I 1999 vil det høge opptakstallet for 1996 kunne bli videreført.

Med denne opptakskapasiteten i førskolelærerutdanningen vil full førskolelærerdekning kunne nås i løpet av år 2001 eller noe før hvis det lykkes å sikre økt stabilitet og høyere stillingsandel i yrket, jf tabell 4.1.

Tabell 4.1: Oppsummering av behov for førskolelærere og foreslått tilgang på kandidater i perioden 1996-2001.

4.3.2 Opptakskapasitet på lengre sikt

Som uttalt ovenfor mener Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet at det kortsiktige behovet for førskolelærere vil kunne dekkes innen få år.

Etter at målet om full barnehagedekning er nådd, vil situasjonen endre seg. Da er det årlig avgang pga alder og overgang til andre arbeidsområder for yrkesgruppa som bestemmer behovet for utdanning av førskolelærere.

Norsk institutt for studier av forskning og utdanning (NIFU) har på oppdrag fra Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet beregnet tilgang på kandidater, aldersavgang og bestand med utgangspunkt i at opptaket stabiliseres på ca 2 700. Årlig kandidattilgang blir da ca 2 100 fra år 2000.

Tabell4.2:Antall førskolelærere i alderen 20-64 år og årlig kandidattilgang og aldersavgang. 1995 til 2025dersom opptaket i årene framover blir på ca 2 700. (Tallene er avrundet).

Kilde: NIFU, 1997.

Dersom opptaket holdes konstant på ca 2700, vil bestanden, dvs antallet førskolelærere i alderen 20-64 år bli fordoblet i tiårs-perioden fra 1995 til 2005. Nesten alle vil være kvinner, dersom ikke menn i fremtiden i større grad søker seg til denne utdanningen. Veksten har blant annet årsak i at utdanningen er forholdsvis ny, og at erstatningsbehovet derfor vil være lavt i årene fremover.

Utregninger i forhold til langsiktige behov, viser derfor at det ikke er grunnlag for permanente utvidelser av førskolelærerutdanningen. Inntil videre foreslås kortsiktige løsninger ved de eksisterende høgskolene som har førskolelærerutdanning, dvs opprettholdelse av høyt opptak ved høgskolene og bruk av desentraliserte tilbud. Desentraliserte tilbud er særlig viktig for å nå søkere som er etablert med familie og arbeid og som ikke har muligheter for å flytte til et studiested.

Kapasitetsvurderingen på lengre sikt må bygge på en bredere gjennomgang av arbeidslivets framtidige behov, søkertilgangen til høgre utdanning og interesse for de ulike utdanningsretninger.

4.3.3 Praksisopplæring i førskolelærerutdanningen

Som det framgår ovenfor har høgskolene de senere årene økt kapasiteten i førskolelærerutdanningen sterkt. 15 av 17 statlige høgskoler som har førskolelærerutdanning ga i 1995 tilbakemelding om problem med å skaffe tilstrekkelig antall øvingslærere. Flere høgskoler, også de som var positive til å øke opptaket, sa i januar 1996 at det var vanskelig å skaffe praksisplasser.

Det viser seg at antall øvingslærere er høyt i forhold til antall studenter. Det vil si at de aller fleste øvingslærere tar bare en student pr praksisperiode, og altså ikke har full stilling.

Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet regner med at det vil bli lettere å rekruttere øvingslærere fordi førskolelærere i følge lov 5. mai 1995 om barnehager, § 24, iverksatt fra 1. januar 1996 er pålagt å være øvingslærere. Barne- og familiedepartementet har i brev 14. mars 1997 bedt fylkesmennene å bistå høgskolene med å få i gang et samarbeid med kommunene om hensiktsmessige rutiner for å rekruttere øvingslærere og -barnehager og sier at kommunen som barnehagemyndighet bør ta et ansvar for å bistå høgskolene med å skaffe et tilstrekkelig antall øvingsbarnehager.

Barne- og familiedepartementet holdt i januar 1996 et to dagers møte for representanter for fylkesmennene og høgskolene der ulike sider ved framtidens barnehagedrift ble drøftet. Det ble i dette møtet gitt oppfordring til høgskolene og fylkesmennene om å etablere samarbeid blant annet for å bidra til å skaffe flere øvingsbarnehager og tilrettelegge for etterutdanning. Departementet har fått flere positive tilbakemeldinger etter dette møtet.

Øvingslæreravtalen

Ny øvingslæreravtale for allmennlærere er inngått 11. april 1996 med virkning fra 1. august 1996. Norsk Lærerlag har sagt opp øvingslæreravtalen for førskolelærere med virkning fra 1. august 1996. En undersøkelse foretatt av Kirke, utdannings- og forskningsdepartementet i 1995, viser at både høgskolene og øvingslærerne sammenlikner øvingslæreravtalen for allmenn- og førskolelærere. Det ønskes bedre lønnsforhold og en forenkling og oppdatering av avtalen blant annet i forhold til endrede organisasjons- og driftsformer i barnehagene. Avtalen bør også oppdateres med tanke på at det gis praksis til førskolelærerstudenter på grunnskolens småskoletrinn og i skolefritidsordningene.

4.4 Oppsummering av forslag til tiltak

• Regjeringen legger til grunn at det må tilføres netto 9 300 førskolelærere til barnehagene for å nå målet om full førskolelærerdekning. I tillegg er det behov for ca 1 500 førskolelærere i grunnskolen. Tallet for barnehagen representerer behovet ved full barnehagedekning, slik målet er definert i bl a Regjeringens langtidsprogram. Det legges i meldingen opp til tiltak som gjør det mulig å nå målet i år 2001.
• Det arbeides med virkemidler for å øke førskolelærernes yrkesaktivitet knyttet til barnehagene, som bl a etterutdanning, tiltak for å få bedre samsvar mellom utdanning og yrke og veiledning av nyutdannede. Etterutdanning og støtte og veiledning til nyutdannede førskolelærere er arbeidsgivers ansvar. Det vises også til St meld 48 (1996-97) Om lærarutdanning, kapittel 11.2, der det skisseres en forsøksordning for oppfølging av nyutdannede lærere. Denne ordningen bør omfatte førskolelærerkandidater.
• Et relativt stort antall førskolelærere arbeider deltid. En måte å øke førskolelærerdekningen på kan være å få flere av de deltidsarbeidende til å øke sin arbeidstid. For en del er dette neppe aktuelt, da mange førskolelærere også er småbarnsforeldre som ikke ønsker å arbeide full stilling. Samtidig er det en del deltidsstillinger i f.eks. korttidsbarnehager og familiebarnehager som er vanskelig å besette på grunn av at det ikke er full eller tilnærmet full stilling. Dette gjelder ofte private barnehager. En del kommuner har gode erfaringer med å ansette førskolelærere i kommunen og «selge» denne arbeidskraften til flere barnehageeiere. Dette bidrar både til å gi arbeidstakere sikre stillinger og til at de små enhetene får utdannet førskolelærer. Kommunene oppfordres til å vurdere slike ordninger der forholdene kan ligge til rette for det.
• For å sikre tilgang på 10 800 nye førskolelærere til barnehage og grunnskole må det utdannes ca 12 000 førskolelærere.
• Departementet legger opp til å opprettholde et høyt opptaksnivå i førskolelærerutdanningen både for 1997 og 1998. Høgskolene må tilstrebe å omdisponere det nødvendige antallet studieplasser internt i høgskolesektoren.

Med disse tiltakene vil det på landsbasis være en førskolelærerdekning som muliggjør at alle barnehager kan ha kvalifisert personale som styrere og pedagogiske ledere i løpet av år 2001.

5. ØKONOMISKE/ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER

Behovet for førskolelærere til barnehage og grunnskole vil med de tiltakene som er foreslått kunne dekkes i år 2001. Fortsatt høyt opptaksnivå i førskolelærerutdanningen vil måtte gjennomføres ved omdisponering av studieplasser internt i høgskolesektoren. Dette har således ingen økonomiske konsekvenser.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Tilråding fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet av 13. mai 1997 Om økt førskolelærerdekning sendes Stortinget.

Vedlegg