d o m  o g  k j e n n e l s e

  Avsagt:	26.08.2005	
		
  Saksnr.:	05-005287ASI-BORG/01  	

Dommere:
	Lagdommer	Eirik Akerlie	
	Lagdommer	Anne Magnus	
	Ekstraordinær lagdommer	Jan Hein Eriksen	

Kultur- og kirkedepartementet	Advokat Fredrik Sejersted	

mot

1	Norsk Lotteri- og Automatbransje
Forbund						Advokat Ingvald Falch
2       Norsk Lotteridrift ASA	Advokat Frode Elgesem	

Saken gjelder spørsmål om endringer i pengespill- og lotterilovgivningen, som gir Norsk Tipping AS enerett til å drive gevinstautomater, er i strid med EØS-retten.

1.	Sakens bakgrunn
1.1		
Etter norsk rett er spill med penger som utgangspunkt forbudt. Forbudet mot pengespill har vært et prinsipp i norsk lovgivning i flere hundre år. Likevel har det vært åpnet for begrensede tillatelser til pengespill, dels fordi man har sett det slik at det ikke er mulig å hindre slike spill, dels fordi spillene gir en mulighet til å skaffe midler til samfunnsnyttige formål. Det følger av straffeloven § 298, jf § 299 at det er straffbart å drive virksomhet i form av lykkespill som ikke er tillatt ved særskilt lov.
Unntakene fra forbudet mot pengespill er i dag gitt i totalisatorloven (lov av 1. juli 1927), pengespilloven (lov av 28. august 1992 nr. 103) og lotteriloven (lov av 24. februar 1995 nr. 11).
Lotteriloven er den generelle regulering av pengespill i Norge. Tradisjonelt har lotterilovgivningen regulert private lotterier, hvor inntekten fra private organisasjoners lotterier skal gå til humanitære eller samfunnsnyttige formål. Etter § 1a i lotteriloven av 1995 er lotteri definert som ”virksomhet der deltakerne mot innskudd kan erverve gevinst som følge av trekning, gjetting eller annen fremgangsmåte som helt eller delvis gir et tilfeldig utfall”. Etter sin ordlyd omfatter lotteriloven alle pengespill, men statlig kontrollerte pengespill og totalisatorspill er regulert ved egne lover – pengespilloven og totalisatorloven – og de faller således utenfor lotteriloven. 
Ved totalisatorloven av 1927 ble det åpnet for tillatelse til å anordne veddemål ved totalisator i forbindelse med hesteveddeløp. Etter at det i 1981 ble åpnet for spill utenfor den enkelte bane, opprettet Det Norske Travselskap og Norsk Jockeyklubb i 1982 en selveiende stiftelse, Norsk Rikstoto, som ble gitt konsesjon til å drive riksspill. Gjennom totalisatorlovens konsesjonsordning er Norsk Rikstoto gitt enerett til å drive med hesteveddeløp.
Ved lov av 21. juni 1946 nr. 2 ble det åpnet for opprettelsen av et tippeselskap som skulle gis tillatelse til å formidle tipping i forbindelse med idrettskonkurranser (fotballtipping). Norsk Tipping AS (heretter Norsk Tipping) ble etablert i 1946 med staten og idrettsorganisasjonene som eiere. Tippeselskapets overskudd skulle gå til finansiering av idrettsanlegg og andre formål av samfunnsmessig betydning.  Senere ble det gitt tillatelse til flere statlig kontrollerte pengespill, bl.a. tallspillet Lotto som ble opprettet ved lov av 20. desember 1985 nr. 92. I 1992 fant det sted en samordning av de statlige pengespill, som resulterte i at lov om tipping av 1946 og lov om Lotto av 1985 ble opphevet og erstattet av lov av 28. august 1992 nr. 103 om pengespill. Samtidig ble eierforholdet i Norsk Tipping endret slik at selskapet ble 100 % statlig eid. Gjennom pengespilloven er Norsk Tipping gitt enerett til pengespill i forbindelse med idrettskonkurranser og andre større pengespill.
I den tidligere lotterilov (lov av 12. mai 1939 nr. 3) var lotteri definert som tiltak hvor det mot innskudd ble ervervet gevinst på grunnlag av en tilfeldig loddtrekning. Pengespill i form av ferdighetsautomater med gevinstmulighet var derved ikke omfattet av lotteriloven. Slike automater – som er den moderne versjon av de tidligere kroneautomater, såkalte knipsekasser – kunne etter dagjeldende regelverk oppstilles som ren næringsvirksomhet etter tillatelse fra politiet. Ved lotteriloven av 1995 er lotteri utvidet til å omfatte også gevinster som fordeles ved delvis tilfeldighet, jf definisjonen i lovens § 1 a (gjengitt foran side 2). Ferdighetsautomater med gevinstmulighet ble etter dette ansett som lotteri. Dette har medført at gevinstautomater bare kan oppstilles til inntekt for et samfunnsnyttig eller humanitært formål. Etter lovens § 10 er det for organisasjoner/foreninger med slikt formål gitt adgang til å få tillatelse til å avholde lotteri gjennom oppstilling av utbetalingsautomater – dvs. gevinstautomater som gir gevinst i form av penger eller verdibevis (jf lovens § 1 e). Næringsdrivende er ikke gitt anledning til å få oppstillingstillatelse, men de kan – etter å ha fått autorisasjon fra myndighetene – arrangere lotteri på vegne av organisasjon eller forening (lovens § 4 c). Bakgrunnen for at lotteriloven av 1995 ble gitt anvendelse på gevinstautomater, var at automatene på 80-tallet og begynnelsen av 90-tallet utviklet seg fra å være mekaniske, lett kontrollerbare automater med små gevinstmuligheter og et reelt ferdighetselement, til å bli mer avanserte elektroniske automater som var vanskeligere å kontrollere i forhold til programvare og funksjonsmåte. Automatene utviklet seg i retning av rene pengespill hvor ferdighetselementet fikk en underordnet betydning, og der gevinstmuligheten ble større og omsetningen økte betydelig.
De endringer som lotteriloven av 1995 medførte for kommersielt oppstilte gevinstautomater, ble gjennomført ved at det ble gitt anledning for de kommersielle automatoperatørene – i loven betegnet som entreprenører – til å søke videreført tidligere gitte tillatelser under forutsetning av at 35 % av overskuddet (dvs. omsetning etter fradrag for gevinster) gikk til en samfunnsnyttig eller humanitær organisasjon, og at tillatelsen ble overtatt av denne organisasjonen. Det var også regulert hvor stor del av omsetningen som kunne gå til eieren av de lokaler hvor automatene var plassert.
Etter 1995 fant det sted en rask utvikling av gevinstautomatene i form av nye og mer aggressive automater, og det skjedde en betydelig omsetningsøkning i automatmarkedet. Den tekniske utviklingen gjorde det vanskeligere for myndighetene å  kontrollere automatenes virkemåte. I 1998 ble det gitt en forskrift om typegodkjenning av gevinstautomater, som fastsatte klarere og strengere krav til automatene (jf Justis-departementets forskrift av 28. august 1998 nr. 853). Forskriften, som bygget på Justis-departementets praksis fra 1997, innebar at mange av de automater som tidligere var typegodkjent, gradvis ville bli fjernet fra markedet. I Ot.prp.nr.84 (1998-99) om lotteriloven og Statens Lotteritilsyn, foreslo Justisdepartementet tiltak for ytterligere innstramming av automatmarkedet, blant annet ved en avgrensning av de steder der automater kan utplasseres.
Tiltakene for innstramning skapte sterke reaksjoner fra så vel automatbransjen som organisasjonene med tanke på de inntektstap innstramningene ville medføre. I forbindelse med Stortingets behandling høsten 1999 av Ot.prp.nr.84 ble Justisdepartementets innstramningstiltak tatt opp med justiskomiteen av en rekke samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner samt kommersielle automatoperatører. Dette førte til bemerkninger fra justiskomiteen i Innst.O.nr.33 (1999-2000) om at det ikke måtte settes krav i myndighetenes forskrifter som krevde utskiftning av automatene eller som reduserte inntektene for organisasjonene. Det ble fra komiteens side bedt om at departementet gjennomgikk forskriftene med bakgrunn i disse forutsetningene. Komiteen mente videre at det ikke burde skje noen begrensninger med hensyn til utplasseringssteder for gevinstautomater. 
I tråd med justiskomiteens bemerkninger endret Justisdepartementet fra 1. oktober 2000 typegodkjenningsforskriften. Endringene medførte en klar liberalisering av gevinstautomatene og automatmarkedet i forhold til Justisdepartementets praksis fra 1997.  Som følge av justiskomiteens bemerkninger ble videre departementets forslag om ytterligere innstramninger for gevinstautomater lagt til side.
Fra 1. januar 2001 ble Lotteritilsynet opprettet som en forvaltnings- og kontrollmyndighet i forhold til lotteri og pengespill. Samtidig ble ansvaret for forvaltning av lotteriloven overført fra Justisdepartementet til Kulturdepartementet.
I 2002 ble det gjort nye forsøk på innstramming av automatmarkedet.
Tre stortingsrepresentanter fremsatte forslag om tiltak for å hindre at mennesker rekrutteres til avhengighet av automatspill. Forslaget ble behandlet av familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, som i Innst.S.nr.153 (2001-2002) bemerket at man var bekymret over det økende omfanget av automater i Norge samt tiltagende avhengighet til automatspill. Imidlertid ønsket komiteen å utsette realitetsbehandlingen av forslaget til det forelå en varslet lovproposisjon om saken. 
Den 21. juni 2002 sendte Kulturdepartementet ut på høring et forslag om endringer i lotteri- og pengespillovgivningen. For gevinstautomatene ble det foreslått at disse bare kunne stå oppstilt i lokaler med adgangsbegrensning, og det ble foreslått nye regler for overskuddsfordelingen. 
De  kommersielle automatoperatører (entreprenørene), automatbransjeforbundet og de berørte organisasjoner var klare motstandere av forslaget om endrede betingelser for gevinstautomater. Det ble i deres høringsuttalelser fremholdt at begrensninger i forhold til hvor automatene kunne utplasseres, ville medføre store reduksjoner i inntektene. 
Kulturdepartementet sendte 25. oktober 2002 ut et nytt forslag på høring. Det nye forslaget gikk ut på at retten til oppstilling av gevinstautomater skulle etableres som en enerett for Norsk Tipping med hjemmel i pengespilloven. Inntektene til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner skulle sikres ved at disse skulle bli overskuddsmottakere fra Norsk Tipping på linje med idrett og kultur. 
Det nye forslaget vakte særlig sterk motstand fra automatbransjen.  Man mente det var unødvendig å opprette et monopol som ville føre til rasering av bransjen. 
I Ot.prp.nr.44 (2002-2003) la regjeringen frem forslag til endringer av pengespill- og lotteriloven, basert på forslaget fremsatt i  høringsbrevet av 25. oktober 2002. Proposisjonen ble behandlet av familie-, kultur- og administrasjonskomiteen i Stortinget. I Innst.O.nr.124 (2002-2003) støttet flertallet i komiteen regjeringens forslag.
Ved lov av 29. august 2003 nr. 90 ble det foretatt endringer i lotteriloven og pengespilloven i tråd med regjeringens forslag. Lovendringene medfører at Norsk Tipping får enerett til å eie, oppstille og drive utbetalingsautomatene.
Eneretten for Norsk Tipping er etablert gjennom en ny § 15 i lotteriloven, opphevelse av lotteriloven § 10 og en endring i pengespilloven § 1c. 
Lotteriloven § 10, som er forutsatt opphevet med virkning fra 1. januar 2006, lyder i dag slik:
	§ 10 Utbetalingsautomater
Det er forbudt for andre enn organisasjoner og foreninger som har fått godkjenning av Lotteritilsynet å avholde lotteri gjennom oppstilling av utbetalingsautomater. Godkjenning kan bare gis til organisasjoner og foreninger som nevnt i § 6. Ved godkjenning kan det fastsettes en øvre grense for antall automater som kan oppstilles, og det kan bestemmes hva slags automater som kan benyttes. 
Politiet kan bare gi tillatelse til oppstilling av utbetalingsautomater til organisasjoner og foreninger som er blitt godkjent av Lotteritilsynet etter første ledd. 
Etter endringen lyder § 15 i lotteriloven slik:
§ 15 Utbetalingsautomater 
Lotteri ved bruk av utbetalingsautomat kan avholdes av spilleselskap som nevnt i lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill m.v. § 3, jf. § 9 a. For slikt lotteri gjelder ikke loven her. [Det er forbudt for andre å avholde lotteri ved bruk av utbetalingsautomat.] 
Etter endringen lyder § 1 c i pengespilloven slik:
§ 1 Loven gjelder
- - -
c)	lotterispill som avholdes ved bruk av utbetalingsautomater, jf. lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier m.v. § 1 første ledd bokstav e, - - -.
Lovendringene medfører at regulering av lotteridrift ved gevinstautomater overføres fra lotteriloven (som gjelder for private aktører) til pengespilloven (som kun gjelder for Norsk Tipping). 
Lotterilovens nye § 15 første og andre punktum og endringen i pengespilloven § 1 c trådte i kraft 1. januar 2004, jf forskrift av 29. august 2003 nr. 1091, mens lotterilovens nye § 15 siste punktum og opphevelsen av lotterilovens nåværende § 10 er forutsatt å tre i kraft fra 1. januar 2006.  
Ved forskrift av 20. desember 2002 nr. 1693 ble det gjort endringer i forskrift av 22. september 2000 nr. 960 om oppstillingstillatelser for gevinstautomater og underholdningsautomater. Endringen medførte at det ikke kunne gis tillatelse til oppstilling av gevinstautomater med en varighet ut over 31. desember 2004. I takt med at gamle oppstillingstillatelser falt bort, begynte Norsk Tipping utplassering av sine gevinstautomater. 
Som det fremgår nedenfor, stanset Kulturdepartementet utplasseringen av Norsk Tippings automater i desember 2004. Samtidig besluttet departementet en midlertidig forlengelse av eksisterende  oppstillingstillatelser, i første omgang til 30. juni 2005 – senere forlenget til 31. desember 2005. Oppstillingsforskriften er endret i tråd med dette.

1.2	
I 2002 var samlet brutto omsetning på lovlige spill og automater i Norge ca. 30,1 milliarder kroner, mens tallet for henholdsvis 2003 og 2004 var ca. 37,5 milliarder kroner og ca. 41 milliarder kroner. I 2002 hadde Norsk Tipping en markedsandel av brutto spilleomsetning på 31,8 %, mens det private automatmarkedet sto for 51 %. I 2003 hadde Norsk Tipping en markedsandel på 24 %, mens automatmarkedets andel var 61 %. I 2004 var Norsk Tippings markedsandel på 21 %, mens automatmarkedet hadde en andel på 64 %. 
Fra Lotteritilsynets årsmeldinger for 2002 og 2003 fremgår at godkjente oppstillingstillatelser for gevinstautomater var i underkant av 19 000 i 2001, ca 17 800 i 2002 og ca 16 500 i 2003. I Lotteritilsynets årsmelding for 2004 er det opplyst at dette året var det ca. 17 500 godkjente oppstillingstillatelser for gevinstautomater. Brutto omsetning på automatene var ca 8 milliarder kroner i 2000, ca. 9 milliarder kroner i 2001, ca. 15 milliarder kroner i 2002, ca. 22 milliarder kroner i 2003 og ca. 26 milliarder kroner i 2004. Overskuddet fra automatene – dvs. brutto omsetning fratrukket utbetalte gevinster – blir fordelt med minimum 40 % til de humanitære organisasjoner/foreninger, maksimum 20 % til lokalinnehaver og maksimum 40 % til entreprenør (dvs. automatoperatør), jf forskrift av 22. september 2000 nr. 960 § 3 annet ledd, slik den i dag lyder.
1.3	
Norsk Lotteri- og Automatbransje Forbund (heretter også kalt NOAF) er en bransjeorganisasjon for eiere, oppstillere og operatører av gevinstautomater. Det er ca. 160 medlemmer i NOAF, hvorav 50-60 operatører og ca. 100 organisasjoner/foreninger. NOAF representerer bransjeinteressene til alle aktører som driver eller kan tenkes å drive gevinstautomater i Norge, og medlemmene er ikke begrenset til aktører med sete og eierskap i Norge. Etter det opplyste er det i alle fall ett medlem som er fullt ut eiet av aksjonærer med sete i et annet EØS-land.
Norsk Lotteridrift ASA (heretter også kalt NLD) er eiet av UBS Capital BV, som etter det opplyste er et holdingselskap. Dette selskap, som er registrert i Nederland, er datterselskap av det sveitsiske selskap UBS AG. Nederland, men ikke Sveits, er et EØS-land.
Det er ikke omtvistet mellom partene at saken under disse omstendigheter har en tilstrekkelig relevant tilknytning til annen EØS-stat. Både for NLD og NOAF er staten  således enig i at det foreligger et grenseoverskridende element – som dog er beskjedent – i forhold til EØS-rettens krav om at saken ikke bare kan gjelde interne nasjonale forhold.
Norsk Lotteridrift ASA, Røde Kors og Redningsselskapet eier og driver nærmere 80 % av gevinstautomatene i Norge. De resterende er eiet og drevet av organisasjoner/foreninger og ca 200 operatører, hvorav mange er medlemmer av Norsk Lotteri- og Automatbransje Forbund.
1.4    	

Norsk Lotteri- og Automatbransje Forbund anla sak mot staten v/Kultur- og kirkedepartementet (heretter også kalt Kulturdepartementet eller staten) ved stevning av 18. august 2003. Det var nedlagt påstand om at staten ikke har adgang til å forby entreprenører som er autorisert av lotterimyndighetene etter lotteriloven § 4 c å eie, oppstille og drive utbetalingsautomater. Videre var det nedlagt påstand om at staten ikke har adgang til å avslå søknader om oppstillingstillatelse for utbetalingsautomater med den begrunnelse at Norsk Tipping, herunder heleide datterselskap av Norsk Tipping, har enerett til å oppstille og drive utbetalingsautomater. Staten tok til gjenmæle og påsto prinsipalt saken avvist fordi det ikke forelå noen aktuell rettslig interesse så lenge lovendringene ikke var trådt i kraft. Subsidiært påsto staten seg frifunnet fordi lovendringene ikke var i strid med EØS-avtalen.
Tingretten besluttet saken fremmet den 26. november 2003.
Norsk Lotteridrift ASA reiste sak mot staten v/ Kultur- og kirkedepartementet ved stevning og begjæring om midlertidig forføyning av 16. juni 2004. I hovedsaken var det nedlagt påstand om at NLD er berettiget til å fortsette sin virksomhet med drift av gevinstautomater for lotteriverdige formål uten hinder av bestemmelser i pengespill- og lotterilovene. Videre var det nedlagt påstand om at staten ikke har adgang til å avslå søknader om oppstillingstillatelse for utbetalingsautomater med den begrunnelse at Norsk Tipping, herunder heleide datterselskap av Norsk Tipping, har enerett til å oppstille, drive og få inntekter av utbetalingsautomater, eller ved avgjørelsen å legge vekt på bestemmelser som gir slik enerett. For så vidt gjaldt begjæring om midlertidig forføyning, var det nedlagt påstand om at staten forbys å iverksette bestemmelser i pengespill- og lotteriloven som gir Norsk Tipping, herunder heleide datterselskap av Norsk Tipping, enerett til drift av gevinstautomater inntil rettskraftig dom foreligger. Videre var det nedlagt påstand om at inntil rettskraftig dom foreligger, forbys staten ved avgjørelse av søknader om oppstillingstillatelse for gevinstautomater å legge vekt på bestemmelser som gir Norsk Tipping, herunder heleide datterselskaper av Norsk Tipping, enerett til å oppstille, drive og få inntekter fra slike automater. Staten tok til motmæle og påsto frifinnelse i hovedsaken  og at begjæringen om midlertidig forføyning ikke ble tatt til følge.
Tingretten besluttet å forene søksmålene fra NOAF og NLD til felles behandling, jf tvistemålsloven § 98 første ledd. 
I stevningen ba NOAF om at de EØS-rettslige tolkningsspørsmål som reises i saken ble forelagt for EFTA-domstolen for rådgivende uttalelse, jf domstolloven § 51 a. Staten motsatte seg slik foreleggelse. Tingretten besluttet 25. februar 2004 at tolkningsspørsmålene skulle forelegges for EFTA-domstolen.
Staten påkjærte tingrettens beslutning til Borgarting lagmannsrett, som i kjennelse av 6. mai 2004 avviste kjæremålet. Tingretten utarbeidet deretter sammen med NOAF og staten spørsmålsskrift til EFTA-domstolen.
I saksforberedende rettsmøte i tingretten 27. mai 2004 ble det imidlertid oppnådd enighet  om likevel ikke å forelegge spørsmål for EFTA-domstolen. 
Under Regjeringens og Stortingets behandling av enerettsloven fattet EFTAs overvåkningsorgan, EFTA Surveillance Authority (ESA), interesse for lovforslaget. ESA ble kjent med saken etter klage fra NOAF. Den 23. april 2004 sendte ESA åpningsbrev (Letter of formal notice) til Kulturdepartementet vedrørende den norske lovendringen. ESA ga uttrykk for at monopolet representerte et brudd på artikkel 31 og 36 i EØS-avtalen.
Departementet besvarte åpningsbrevet ved brev av 28. juni 2004 og ga uttrykk for at monopolet ikke var i strid med EØS-avtalen.
ESA ga 20. oktober 2004 en grunngitt uttalelse (Reasoned opinion) til Norge. I uttalelsen har ESA konkludert med at Norge ved å innføre monopol på drift av gevinstautomater gjennom endringsloven av 29. august 2003 nr. 90, har brutt artikkel 31 og 36 i EØS-avtalen.
ESA har – til tross for uttalelsen – ikke tatt ut traktatbruddssøksmål mot Norge for EFTA-domstolen. Det er antatt at dette skyldes at ESA vil avvente utfallet av prosessen for norske domstoler.
Oslo tingrett avsa 27. oktober 2004 dom og kjennelse. 
Dommen har slik domsslutning:
I	Sak 03-005674TVI-OTIR/03
1.	Staten har ikke adgang til å forby de av NOAFs medlemmer som er autorisert av lotterimyndighetene etter lotteriloven (lov nr 11/1995) § 4c å oppstille og drive utbetalingsautomater, slik disse er definert i lotteriloven § 1 første ledd, med den begrunnelse at bare Norsk Tipping AS og heleide datterselskaper av Norsk Tipping AS har rett til å oppstille og drive slike automater.
2.	Staten har ikke adgang til å avslå søknader fra NOAFs medlemmer om oppstilling og drift av utbetalingsautomater, slik disse er definert i lotteriloven (lov nr 11/1995) § 1 første ledd, med den begrunnelse at bare Norsk Tipping AS og heleide datterselskaper av Norsk Tipping AS har rett til å oppstille og drive slike utbetalingsautomater.
3.	I saksomkostninger for tingretten dømmes Staten v/Kultur- og kirkedepartementet til å betale til NOAF 1 309 444,00 – enmilliontrehundreognitusenfirehundreogførtifire – kroner innen 2 – to – uker fra forkynnelsen av denne dom med tillegg av renter etter forsinkelsesrenteloven § 3 første ledd første punktum fra forfall til betaling skjer.
II	Sak 04-027617TVI-OTIR/03
1.	Staten har ikke adgang til å forby Norsk Lotteridrift ASA å oppstille og drive utbetalingsautomater, slik disse er definert i lotteriloven § 1 første ledd, med den begrunnelse at bare Norsk Tipping AS og heleide datterselskaper av Norsk Tipping AS har rett til å oppstille og drive slike utbetalingsautomater. 
2.	Staten har ikke adgang til å avslå søknader fra Norsk Lotteridrift ASA om oppstilling og drift av utbetalingsautomater, slik disse er definert i lotteriloven § 1 første ledd, med den begrunnelse at bare Norsk Tipping AS og heleide datterselskaper av Norsk Tipping AS har rett til å oppstille og drive slike utbetalingsautomater.
3.	I saksomkostninger for tingretten dømmes Staten v/Kultur- og kirkedepartementet til å betale til Norsk Lotteridrift ASA 653 985,00 – sekshundreogfemtitretusennihundreogåttifem – kroner innen 2 – to – uker fra forkynnelsen av denne dom med tillegg av renter etter forsinkelsesrenteloven § 3 første ledd første punktum fra forfall til betaling skjer.
Kjennelsen har slik slutning:
1.	Begjæringen om midlertidig forføyning fra Norsk Lotteridrift ASA tas ikke til følge.
2.	I saksomkostninger for tingretten dømmes Norsk Lotteridrift ASA til å betale               til Staten v/Kultur- og kirkedepartementet 79 308 – søttinitusentrehundreogåtte           – kroner innen 2 – to – uker fra forkynnelsen av denne dom med tillegg av renter etter forsinkelsesrenteloven § 3 første ledd første punktum fra forfall til betaling skjer.
Både tingrettens dom og kjennelse er angrepet med rettsmidler.
Norsk Lotteridrift ASA påkjærte tingrettens kjennelse til Borgarting lagmannsrett og fastholdt kravet om midlertidig forføyning. Staten v/Kultur- og kirkedepartementet tok til motmæle. 
Ved Borgarting lagmannsretts kjennelse av 30. november 2004 ble NLDs begjæring om midlertidig forføyning tatt til følge. Av slutningen fremgår at inntil rettskraftig dom foreligger, forbys staten å iverksette eller anvende etter sitt innhold lov nr. 90/2003 om endringer i pengespill- og lotterilovgivningen, så  langt denne loven opphever lotteriloven § 10, tilføyer lotteriloven § 15 annet og tredje punktum og tilføyer pengespilloven § 1 første ledd bokstav c. Videre fremgår det at inntil rettskraftig dom foreligger, forbys staten også å anvende forskrift av 22. juni 2002 nr. 960 om oppstillingstillatelser for gevinstautomater og underholdningsautomater.
Som følge av lagmannsrettens kjennelse, besluttet Kulturdepartementet 8. desember 2004 en midlertidig videreføring av dagens automatregime. Eksisterende oppstillingstillatelser ble forlenget frem til 30. juni 2005. Samtidig ble utplasseringen av Norsk Tippings automater stanset. I ettertid er det foretatt en ytterligere forlengelse av eksisterende tillatelser, dvs. frem til 31. desember 2005.
Norsk Lotteri- og Automatbransje Forbund begjærte etter tingrettens dom og kjennelse midlertidig forføyning til Oslo tingrett for å sikre midlertidig gjennomføring av tingrettens dom også i forhold til forbundet.  Staten v/Kultur- og kirkedepartementet tok til motmæle. 
Før Oslo tingrett hadde behandlet begjæringen, forelå lagmannsrettens kjennelse i forhold til NLDs begjæring om midlertidig forføyning. Ved Oslo tingretts kjennelse av 8. desember 2004 ble NOAFs begjæring om midlertidig forføyning tatt til følge.   
Staten v/Kultur- og Kirkedepartementet har i rett tid anket tingrettens dom til Borgarting lagmannsrett, både i forhold til Norsk Lotteri- og Automatbransje Forbund og Norsk Lotteridrift ASA. Ankemotpartene har tatt til motmæle. Sakene ble besluttet forent til felles behandling også for lagmannsretten.
Under saksforberedelsen tok Staten opp at det i forbindelse med lagmannsrettens behandling ville kunne være hensiktsmessig å forelegge saken for EFTA-domstolen til rådgivende uttalelse. Også fra NOAFs side ble det gitt uttrykk for at lagmannsretten burde forelegge saken for EFTA-domstolen.
Lagmannsretten ved saksforberedende dommer besluttet 28. januar 2005 – etter en samlet vurdering – at det ikke var tilstrekkelig grunn til å forelegge saken for EFTA-domstolen etter domstolloven § 51 a. Både NOAF og NLD anmodet lagmannsretten om å omgjøre sin beslutning.  Lagmannsretten fant ikke grunn til slik omgjøring.
Ankeforhandling i saken ble avholdt i Oslo tinghus over 10 rettsdager i perioden 6. til 23. juni 2005. Statsråd Valgerd Svarstad Haugland avga forklaring som part for Kultur- og kirkedepartementet. For Norsk Lotteri- og Automatbransje forbund avga styreleder Ottar Dalset partsforklaring, mens styreleder Gøran Dietrichs avga partsforklaring for Norsk Lotteridrift ASA. Det ble avhørt 12 vitner, hvorav seks som sakkyndige vitner. Det ble foretatt slik dokumentasjon som rettsboken viser.  
2.	Partenes anførsler.
Det er på oppfordring fra lagmannsretten inngitt anførselsskrift fra ankende part og ankemotpartene. Anførselsskriftene inntas i sin helhet nedenfor under den enkelte parts anførsler.
2.1		
Staten ved Kultur- og kirkedepartementet har anført:
Staten anfører at Stortingets lov av 28. august 2003 om endringer i pengespill- og lotterilovgivningen er et legitimt, egnet og nødvendig tiltak for å bekjempe de problemer som utviklingen på automatsektoren i de senere år har skapt. 

Staten anfører at loven var grundig utredet og ble vedtatt av Stortinget med bredt flertall. Den er videre begrunnet i tungtveiende sosialpolitiske og andre samfunnsmessige hensyn, og ligger klart innenfor de rammer som EØS-retten stiller for nasjonal lovgiver, både generelt på det indre marked, og spesielt på pengespillsektoren. 

Ved tingrettens dom av 27.10.2004 ble Stortingets lov i realiteten underkjent, og i senere kjennelser er ankemotpartene gitt medhold i krav om midlertidig forføyning som inntil videre hindrer lovens iverksettelse. Staten er uenig med tingretten både i bevisvurdering og rettsanvendelse. 

Kjernen i Stortingets reform er at gevinstautomatene flyttes over fra sin nåværende plassering i lotteriloven til pengespilloven, der Norsk Tipping AS har enerett. Automatene vil etter dette være underlagt de samme regler og krav som de andre pengspillene Norsk Tipping driver (Lotto, tipping, m.m.). Reformen innebærer at automatene flyttes fra et markedsbasert regime over til det etablerte statlige enerettsregimet. Bakgrunnen for dette er den eksplosjonsartede vekst som i de senere år har vært på automatmarkedet, og som blant annet har ført til at man i Norge for første gang har fått et virkelig problem med spilleavhengighet, ikke minst blant ungdom. Utviklingen er også på andre måter dypt samfunnsmessig problematisk. 

Vurderingstemaet i saken er rent EØS-rettslig. Vurdert etter vanlig norsk rett er det ikke tvil om gyldigheten av norsk lov. Det eneste rettslige spørsmål er om loven er innenfor de rammer som er nedfelt i EØS-avtalen art 31 om fri flyt av tjenester og art 36 om fri etableringsrett. Disse bestemmelsene er gjenomført i norsk rett, med lovs rang. Dersom Stortingets lov skal settes til side, vil det måtte være med hjemmel i EØS-loven av 1992 nr 109 § 2 om EØS-rettens forrang. Det er ikke bestridt fra statens side at denne forrangsregelen kommer til anvendelse dersom det først er motstrid mellom reformloven og EØS-retten. 

Det er videre ikke bestridt fra statens side at automatreformen utgjør en restriksjon i EØS-rettslig forstand, og derfor i utgangspunktet faller innenfor forbudsbestemmelsene i artiklene 31 og 36. Derimot er reformen ikke-diskriminerende, da den rammer norske og utenlandske aktører på samme måte. Videre anfører staten at reformens aktuelle og potensielle virkning på den grensekryssende samhandel i EØS er beskjeden. Dette har betydning både for forståelsen av saken, og i noen grad for de rettslige vurderingene. 

Spørsmålet i saken er om automatreformen er omfattet av de unntak som gjelder fra hovedreglene om fri flyt av tjenester og fri etablering. Det relevante tema er den såkalte læren om unntak begrunnet i tvingende allmenne hensyn, slik denne er utformet av EF-domstolen og kommer til anvendelse på EØS-retten. I utgangspunktet er det de tradisjonelle kriterier som skal anvendes. Disse må imidlertid nyanseres i lys av EF-domstolens særskilte rettspraksis på pengespillområdet, som på flere punkter gir nasjonale myndigheter en større frihet med hensyn til valg av mål og midler enn på andre sektorer av det indre marked. 

Det er uenighet mellom partene om hvor langt dette særskilte nasjonale handlingsrom på pengespillområdet rekker. Staten vil anføre at denne uenighet om rettsanvendelsen ikke kan få betydning for resultatet i saken. Dersom staten gis medhold i sin tolkning, vil subsumpsjonen være klar. Men staten anfører at Stortingets lov også tilfredsstiller de strengere krav som vil følge av en ordinær EØS-rettslig vurdering. Slik sett er dette etter statens syn først og fremst en sak om subsumpsjon, etter en konkret nasjonal bevisvurdering. 

Innledningsvis vil staten til rettsanvendelsen anføre at den nasjonale domstol skal anvende en nåtidsvurdering, av forholdene på domstidspunktet. Videre anføres at det rettslig sett skal foretas en ”statisk” vurdering, der de samme krav gjelder enten det handler om vurdering av en eksisterende restriksjon eller (som her) innføring av en ny. 
Det er tre kriterier som må være oppfylt for at en ikke-diskriminerende nasjonal restriksjon kan godtas etter EØS-retten. For det første må den være begrunnet i legitime (”tvingende allmenne”) hensyn. For det andre må den etter sin karakter være egnet til å oppfylle disse hensyn. For det tredje må den være nødvendig og forholdsmessig. 

Staten vil anføre at Stortingets automatreform tilfredsstiller samtlige vilkår, med klar margin. 

For det første vil staten anføre at automatreformen er begrunnet i hensyn som etter EØS-retten klart er legitime. Disse hensyn er utførlig begrunnet i forarbeidene til loven, som er proposisjonen, komitéinnstillingen og debatten i Odelstinget. Hensynene omfatter bl.a. behovet for å bekjempe spilleavhengighetsproblemer, begrense automatspilling mer generelt, styrke kontrollen med 18-årsgrensen, styrke statens muligheter for løpende og effektiv styring og kontroll, fjerne privat profitt som drivkraft på automatmarkedet, styrke det helhetlige politiske ansvar på pengespillsektoren, og hindre og forebygge kriminalitet og misligheter. Videre er det et delhensyn at dette bør skje på en måte som medfører minst mulig reduksjon i overføringene til de ideelle organisasjoner som i dag har tillatelse til å drive automater. Det er samtidig en klar forutsetning for reformen at omsetningen på automater skal reduseres drastisk, og dette vil bety en vesentlig reduksjon i overføringene til ideelle formål. Ved at formålene i stedet kompenseres over tippenøkkelen frikobles de i fremtiden fra automatene. 

Staten vil anføre at samtlige av disse formål er slike som EF-domstolen gjennom sin rettspraksis har anerkjent som legitime hensyn, som kan begrunne nasjonale restriksjoner på pengespillsektoren. Hensynene må etter klar rettspraksis vurderes samlet, og det vil ikke være korrekt å dele opp denne vurderingen. Dersom retten skulle komme til at et spesifikt hensyn ikke er legitimt, må det vurderes om de øvrige fortsatt er tilstrekkelige til å begrunne restriksjonen. 

Staten vil anføre at det er galt når ankemotpartene søker å dele opp hensynsdrøftelsen i flere ledd. Videre er det galt når de søker å utlede andre (skjulte) hensyn fra prosessen, eller fra tidlige dokumenter i utredningsprosessen. Endelig er det galt når ankemotpartene hevder at de økonomiske vurderinger som inngår i reformen er et illegitimt ”økonomisk hensyn”. 

For det andre vil staten anføre at automatreformen er et velegnet virkemiddel for å oppnå de legitime formål lovgiver har satt seg. På dette punkt har EF-domstolen presisert et krav om at den nasjonale restriksjon ”på en sammenhengende og systematisk måte” må medvirke til å begrense pengespillvirksomhet. Staten vil anføre at automatreformen gjør dette. Rettsteknisk hører automatene etter sin karakter systematisk hjemme i enerettslovgivningen, der alle de andre store og potensielt problematiske pengespillene i Norge er regulert. Materielt inngår automatreformen som et ledd (og en hovedpilar) i en langt bredere bevisstgjøring og innskjerping av norsk pengespillpolitikk, som også omfatter en rekke andre tiltak. 

Staten vil her anføre at det er galt når ankemotpartene (og tingretten) viser til utviklingen i Norsk Tippings pengespilltilbud, og markedsføringen av dette, som bevis for at norsk pengespillpolitikk ikke er sammenhengende og systematisk. Dette er altfor snevert, og gir ikke grunnlag for å forstå og vurdere norsk pengespillpolitikk som et sammenhengende hele. Videre er det heller ikke riktig at disse to forhold er eksempler på inkonsekvens. Og endelig har dette uansett lite å gjøre med automatreformen som sådan, som uansett i seg selv er et tiltak som i vesentlig grad vil begrense pengespillvirksomheten i Norge. 

På dette grunnlag vil staten anføre at Stortingets automatreform er det ene mest sammenhengende og systematiske enkelttiltak i nyere norsk pengespillpolitikk. 

For det tredje vil staten anføre at automatreformen er et nødvendig og forholdsmessig tiltak, og at lovgiver ikke kan oppnå de samme formål med andre midler, som i mindre grad vil begrense samhandelen i EØS. Etter EF-domstolens rettspraksis har nasjonale myndigheter en vid skjønnsmargin ved denne vurderingen, både med hensyn til valg av beskyttelsesnivå og ved valg av midler. Nasjonale domstoler skal bare overprøve dette dersom myndighetene klart og grovt har gått utover de relativt vide rammer som gjelder. 

Etter en slik korrekt rettsanvendelse vil staten anføre at subsumpsjonen på dette punkt kan gjøres kort, slik den svenske Regeringsrätten til sammenligning har gjort i Sverige. Så lenge en nasjonal restriksjon er legitimt begrunnet, og inngår som ledd i en systematisk og sammenhengende pengespillpolitikk, skal det svært mye til for å komme til at den ikke er nødvendig og forholdsmessig. 

Subsidiært anfører staten at automatreformen også ut fra en mer ordinær vurdering er nødvendig og forholdsmessig. Utviklingen på automatsektoren har gjort at det er et behov for å foreta et grunnleggende grep, og endre hele strukturen, fra et markedsbasert system til et enerettssystem. Flere av de formål som begrunner reformen kan bare oppnås ved et slikt grep. Og de øvrige formål kan oppnås til dels langt bedre ved en slik reform enn ved alternative løsninger. Herunder anfører staten at det ikke er noen plikt for nasjonal lovgiver til først å måtte prøve ut mindre inngripende mellomløsninger først, dersom man er av den grunngitte oppfatning at dette ikke vil være tilstrekkelig til å nå de angitte legitime mål. 

Samlet sett anfører staten på denne bakgrunn at automatreformen er et legitimt begrunnet, velegnet og forholdsmessig tiltak, som klart faller innenfor de rammer EØS-retten setter. 

Endelig anfører staten at lagmannsretten ikke kan se automatsektoren isolert fra de andre delene av norsk pengespillovgivning. Retten må vurdere juss og faktum i lys av dette. 

For det tilfelle at staten vinner frem i hovedsaken, anføres det at de to kjennelsene om midlertidig forføyning må oppheves etter tvfbl § 15-10. 

Staten v/Kultur- og kirkedepartementet har nedlagt slik påstand:

1.	Staten ved Kultur- og kirkedepartementet frifinnes.
		
2.	Borgarting lagmannsretts kjennelse av 30. november 2004 i sak 04-076379KSI-BORG/04 oppheves.
3.	Oslo tingretts kjennelse av 8. desember 2004 i sak 03-005674TVI-OTIR/03 oppheves.

4.	Staten ved Kultur- og kirkedepartementet tilkjennes sakens omkostninger for tingrett og lagmannsrett, med tillegg av lovbestemt rente fra forfall og til betaling skjer.

2.2	

Norsk Lotteri- og Automatbransje Forbund har anført:

1. OVERSIKT

NOAF gjør i søksmålet gjeldende krav om fastsettelsesdom for at lov av 29. august 2003 nr. 90 om endringer i pengespill- og lotterilovgivningen (”Lov 90/2003”) som etablerer et statlig monopol for oppstilling og drift av gevinstautomater, er ugyldig og ikke kan anvendes i praksis etter sitt eget innhold for så vidt. Tingrettens dom er riktig i resultat, og i det vesentlige også i sin begrunnelse.

NOAF gjør gjeldende at etableringen av statsmonopolet strider mot EØS-avtalen,
både dens artikkel 36 som forbyr restriksjoner på adgangen til å yte tjenester over landegrensene i EØS-området, og dens artikkel 31 som forbyr restriksjoner i etableringsadgangen for personer og foretak fra andre EØS-stater. Partene er enige om at vilkårene i disse bestemmelsene som utgangspunkt er til stede, herunder at monopolet utgjør en ”restriksjon” i disse bestemmelsenes forstand. 

Det er gjennom fast rettspraksis fra EF- og EFTA-domstolen etablert et unntak fra de nevnte bestemmelser som går ut på at restriksjoner likevel kan være lovlig dersom de oppfyller nærmere bestemte vilkår. Vilkårene, som er kumulative, er i korthet at: 

Restriksjonen (monopolet) må være:  
•	Motivert av legitime målsetninger (’allmenne hensyn’),
•	Egnet til å nå disse målsetningene, herunder inngå i en sammenhengende og konsekvent spillpolitikk, og
•	Strengt nødvendig for å oppnå disse målsetningene. 

NOAF anfører at ingen av disse vilkårene er oppfylt, hvilket uttypes nedenfor. Det er staten som har bevisbyrden for at vilkårene er oppfylt.

Partene er enige om at EØS-loven §§ 1 og 2 innebærer at de nevnte bestemmelser i EØS-avtalen gjelder som norsk lov med forrang fremfor Lov 90/2003. Det betyr at dersom lagmannsretten er enig i at minst ett av de nevnte vilkår ikke er oppfylt, skal dom avsies i NOAFs favør.

2. IKKE SKJØNNSFRIHET FOR STATEN

Staten anfører at nasjonale myndigheter (Storting, regjering) har en ”ikke ubetydelig” skjønnsfrihet ved avgjørelsen av om overnevnte vilkår for unntak er oppfylt eller ikke. 
Dette bestrides av NOAF.

NOAF er enig i at nasjonale myndigheter har frihet til å velge (sosialpolitisk) beskyttelsesnivå, og også i første hånd å velge hvilke virkemidler som skal anvendes for å oppnå målsetningen. Men NOAF anfører at de virkemidler som velges (her statsmonopolet) må oppfylle de refererte vilkårene, hvilket nasjonale myndigheter ikke har noen skjønnsfrihet til å avgjøre selv. 

Det tilligger alene domstolene, i dette tilfelle lagmannsretten, etter en selvstendig vurdering av bevisene, å avgjøre om vilkårene er oppfylt. Av så vel Zenatti-dommen (sak C-67/98) premiss 36 og Gambelli-dommen (sak C-243/01), blant annet premiss 66, fremgår at det er opp til ”den forelæggende ret” – ikke nasjonale myndigheter – å avgjøre om restriksjonene er forholdsmessige mv. Rettsstillingen er for så vidt ikke annerledes på spillområdet enn på andre sektorer av samfunnet. 

3. IKKE LEGITIME MÅLSETNINGER

NOAF anfører at en økonomisk målsetning knyttet til å sikre de tilgodesette formålene (lag, foreninger) en større andel av omsetningen var en dominerende motivasjonsfaktor ved vedtakelsen av statsmonopolet. Det anføres at dette er en ulovlig målsetning som ikke kan rettferdiggjøre restriksjoner på tjeneste- og etableringsfriheten, i særdeleshet ikke et statsmonopol. 

NOAF viser i den forbindelse særlig til Innst O nr 124 (2002-2003) side 18 (FU 1295), og til at Kultur- og kirkedepartementet i sitt første høringsbrev om endringer i spill- og lotterilovgivningen av 21. juni 2002 viste at en sivil/privat modell uten statsmonopol er tilfredsstillende for å ivareta de påberopte målsetninger (bekjempe spilleavhengighet). Når departementet deretter i høringsbrevet 25. oktober 2002 foreslo å innføre monopol var begrunnelsen at i forslaget fra juni ville inntektene til de tilgodesette formål (lag, foreninger) bli høyere dersom Norsk Tipping fikk monopol. Dette er bekreftet gjennom statsrådens forklaring. De sosialpolitiske målsetningene er ikke blitt endret eller skjerpet. 

Av dette følger at monopolmodellen ble foreslått og senere vedtatt fordi staten antok at inntektene til formålene ble opprettholdt bedre under denne modellen enn under en konsesjonsmodell, gitt at reguleringen skulle skjerpes (færre automater mv). Økonomiske hensyn var derfor en avgjørende motivasjon for valget av modell, hvilket er ulovlig under EØS-avtalen. NOAF slutter seg her til tingrettens (FU 2518-2523) og ESAs vurderinger (FU 2450-2454). Den eventuelle økonomiske gevinst utgjør en langt mer sentral del av begrunnelsen enn en ”tilfeldig fordel” som kan aksepteres. 

Staten har også anført at en motiverende målsetning bak statsmonopolet er å eliminere markedskreftene og hindre privat fortjeneste. NOAF anfører at slike målsetninger ikke lovlig kan rettferdiggjøre restriksjoner i de grunnleggende friheter etter EØS-avtalen. Monopolet er derfor også av denne grunn ulovlig. Under enhver omstendighet vil markedskrefter og privat fortjeneste slett ikke være fraværende under et statsmonopol, hvilket sannsynliggjøres gjennom den royalty-honorering selskapet Essnet er tilstått i avtalen med Norsk Tipping. Heller ikke administrative hensyn som delvis er påberopt av staten er lovlige. 

4. IKKE EGNET VIRKEMIDDEL

NOAF anfører videre at statsmonopolet ikke i seg selv er et egnet virkemiddel for å oppnå de påberopte sosialpolitiske (og eventuelt ordensmessige) målsetninger. 

Spilleavhengighet og spill av mindreårige bekjempes ikke ved at eier- og operatørskap til automatene overføres av staten. Det finnes ingen forskning som dokumenterer sammenhengen mellom et statsmonopol og utbredelsen av spilleavhengighet, og empirisk underbygger heller ikke erfaringene fra andre land at det eksisterer en slik sammenheng. Avgjørende for utbredelsen av spilleavhengighet vil være knyttet til introduksjon av andre tiltak, se nærmere punkt 6 nedenfor. Slike tiltak kan settes i verk uten at det samtidig innføres statsmonopol. At staten både skal være økonomisk aktør på spillmarkedet og samtidig regulator/kontrollør kan tvert om være egnet til å undergrave regulatorrollen, og derved bekjempelsen av problematisk spilladferd.
 
5. INGEN KONSEKVENT  SPILLPOLITIKK

Av Gambelli-dommen (premiss 67) fremgår at dersom bekjempelse av spilleavhengighet skal kunne rettferdiggjøre restriksjoner på EØS-avtalens grunnleggende friheter, må disse ”på en sammenhængende og systematisk måde” medvirke til å begrense forbrukernes spillaktivitet. 

NOAF anfører at staten ikke oppfyller dette vilkåret. NOAF er enig med både ESA (FU 2454-2462) og tingretten (FU 2524-2529) som har konkludert med statsmonopolet ikke føyer seg inn i noen konsekvent spillpolitikk. Når det nærmere gjelder de faktiske omstendigheter som begrunner dette, vises til Norsk Lotteridrifts anførselsskrift. 

6. IKKE NØDVENDIG VIRKEMIDDEL

NOAF anfører at det ikke er nødvendig å innføre en så inngripende restriksjon som et statsmonopol for å oppnå de påberopte sosialpolitiske (og eventuelt ordensmessige) målsetningene. 

NOAF anfører at regulerende tiltak i form av begrensinger i antall automater, oppstillingssteder, virkemåte, etc meget vel kan gjennomføres innenfor en modell der sivile og private aktører forestår driften. Måloppnåelsen vil da bli minst like god, trolig bedre. Forekomsten av spilleavhengighet i samfunnet påvirkes ikke av eierskapet til automaten det spilles på. Videre pekes særlig på følgende: 

Erfaringene fra 1998-99 hvor det ble stilt krav om mindre ’aggressive’ automater viste at spillaktiviteten, og dermed organisasjonenes inntekter, falt sterk […]. Når Stortinget senere ønsket å øke organisasjonene inntekter, ble typegodkjenningsforskriften endret i 2000 slik at mer ’aggressive’ automater ble tillatt. Derved økte, ikke overraskende, spillaktiviteten og inntektene. Erfaringene viser at statens (legitime) målsetninger kan oppnås ved regulering av automatenes virkemåte. I tillegg kommer andre virkemidler, slik som regulering av antall automater og deres lokalisering, supplert med effektiv kontroll fra lotterimyndighetene og strenge sanksjoner ved overtredelser. Staten har fullgode forvaltningsrettslige redskaper for å gjennomføre slik regulering. Statsmonopol er derfor ikke nødvendig. 

Videre anfører NOAF at det verken finnes empirisk eller forskingsmessig belegg for at statsmonopol er eneste mulige tiltak for å oppnå de legitime målsetninger. Tvert om viser forskningen at monopol sannsynligvis ikke virker, samtidig som det er gode erfaringer med regulering av en privat modell på New Zealand. I denne situasjonen må staten i det minste vise til at andre regulerende tiltak er utprøvd uten tilstrekkelig suksess før man kan gå til det drastiske inngrep å innføre statsmonopol. Det har staten ikke gjort. 

NOAF er enig med både ESA […] og tingretten […] som har konkludert med at dette statsmonopolet ikke er et nødvendig virkemiddel for å oppnå legitime målsetninger.

Norsk Lotteri- og Automatbransje Forbund har nedlagt slik påstand:

1.	Tingrettens dom stadfestes.
	
2.	Begjæringen om opphevelse av midlertidig forføyning gitt av Oslo tingrett 8. desember 2004 forkastes.

3.	Staten v/Kultur- og kirkedepartementet dømmes til å betale Norsk Lotteri- og Automatbransjeforbund (NOAF) saksomkostninger for lagmannsretten med tillegg av rente etter lov om forsinket betaling – for tiden 8,75 % rente per år – fra forfall til betaling skjer.

2.3	

Norsk Lotteridrift ASA har anført:

1.	INNLEDNING

Norsk Lotteridrift ASA (NLD) mener at tingerettens dom er riktig i resultat og begrunnelse. 

NLD gjør gjeldende at de bestemmelser som innfører statsmonopol for drift av gevinstautomater i Norge er i strid med EØS-avtalen artikkel 31 som forbyr restriksjoner på adgangen til å yte tjenester over landegrensene og artikkel 36 som forbyr restriksjoner på adgangen til å etablere virksomhet i andre EØS-stater. Dette er også i samsvar med grunngitt uttalelse av 20. oktober 2005 fra EFTAs overvåkningsorgan […]. 

Det er grunn til å understreke at saken kun gjelder lovligheten av selve statsmonopolet. Alle øvrige deler av automatreformen kan også gjennomføres av private operatører, se bl.a. Ot.prp. 44 (2002-2003) s. 26 høyre spalte […]. Det er heller ikke i denne saken bestridt at de øvrige deler av reformen – som for så vidt også vil innebære restriksjoner på de aktuelle rettigheter – kan begrunnes på en tilstrekkelig måte. 

Videre er det enighet mellom partene at statsmonopolet isolert sett ikke virker diskriminerende i EØS-avtalens forstand. Restriksjonen er etter dette bare forenlige med EØS-avtalen dersom staten påviser at tre kumulative vilkår er oppfylt: (1) restriksjonene er begrunnet i visse, lovlige tvingende samfunnsmessige/allmenne hensyn; (2) restriksjonene er egnet til å nå slike målsettinger, herunder at statsmonopolet må inngå i en sammenhengende og konsekvent spillpolitikk med sikte på å redusere utbudet av spill i samfunnet og (3) restriksjonene er ikke mer inngripende enn det som er nødvendig for å nå formålet (proporsjonalitet). 

NLD mener at ingen av vilkårene er oppfylt, jf. nedenfor. 

Det er enighet mellom partene om at EØS-loven §§ 1 og 2 medfører at EØS-avtalens hoveddel – hvor man finner de aktuelle bestemmelsene – gjelder som norsk lov og skal gis forrang foran annen norsk lovgivning, herunder de lovbestemmelser som innfører statsmonopolet. Det følger av dette at loven er ugyldig dersom den finnes å være i konflikt med de aktuelle bestemmelsene i EØS-avtalen, og dom skal i så fall avsies i NLDs favør.

2. STATEN HAR IKKE SKJØNNSFRIHET

Selv om rettspraksis fra EF-domstolen trekker i retning av at statene gis en viss skjønnsfrihet når det gjelder fastlegging av beskyttelsesnivå, følger det klart av den samme praksis at domstolene skal foreta en grundig kontroll av at statsmonopolet ikke er motivert av ulovlige hensyn. Retten må foreta en konkret prøving av om vilkårene er oppfylt. Staten har bevisbyrden. Videre har statene ikke noen skjønnsmargin når det gjelder valg av virkemidler – spørsmålet om statsmonopolet er egnet,  nødvendig og proporsjonalt skal derfor prøves fullt ut, herunder spørsmålet om monopolet inngår i en sammenhengende og konsekvent spillpolitikk med sikte på å redusere utbudet av spill i samfunnet. 

3. STATSMONOPOLET ER BEGRUNNET I ULOVLIGE HENSYN

På dette punkt vises det i all hovedsak til NOAFs anførsler.

Oppsummeringsvis gjøres det gjeldende at lovhistorien, lovforarbeidene og andre uttalelser bekrefter at en helt vesentlig begrunnelse for statsmonopolet har vært å sikre inntekter til formålene på høyest mulig nivå når markedet ble regulert. Dette er et ulovlig hensyn. Slike hensyn kan kun være en ”tilfeldig fordel” ved innføring av restriksjonen, noe som klart nok ikke er tilfelle når det gjelder den reelle begrunnelsen for statsmonopolet for drift av gevinstautomater. 

Videre hevder staten at statsmonopolet er begrunnet i hensynet til unngå privat profitt, noe som i realiteten kun er sammenfallende med – eller kanskje heller det nødvendige motstykket til – det ulovlige hensynet til å sikre og øke inntektene til formålene (gitt de øvrige reguleringer). Hensynet er uansett illegitimt. Staten har også hevdet at statsmonopolet er begrunnet i hensynet til å unngå press fra aktørene når man skal gjennomføre innstramminger, slik at endringer kan gjennomføres – hevdes det – på en mindre krevende måte. Slike administrative hensyn er klart illegitime. 

NLD mener således at statsmonopolet ikke er begrunnet i lovlige hensyn. Dette er i seg selv tilstrekkelig til å konkludere med at monopolet er i strid med EØS-retten og dermed ulovlig.

4. STATSMONOPOLET ER IKKE EGNET OG INNGÅR IKKE I EN     
    SAMMENHENGENDE OG KONSEKVENT SPILLPOLITIKK

NLD mener at statsmonopolet ikke i seg selv er et egnet virkemiddel for å oppnå de påberopte sosialpolitiske målsettingene, men snarere at enerettsmodellen er et skritt i gal retning. Utbudet av spillmuligheter kan effektivt reguleres på andre måter. Forskning kan ikke vise at det er noen sammenheng mellom statlig eierskap og lavere forekomst av spillavhengighet, jf. bl.a. situasjonen i Sverige. Tvert om hevdes det at det bør være ”armelengdes avstand” mellom myndigheter og operatører, slik at dobbeltroller unngås. 

Restriksjonen (innføring av monopol) er videre uegnet fordi eneretten for Norsk Tipping ikke inngår i en systematisk og konsekvent politikk med sikte på å begrense spillaktiviteten i samfunnet. Det følger av Gambelli at staten ikke kan anføre spilleavhengighet som begrunnelse for restriksjoner i adgangen til å tilby pengespill samtidig som staten gjennom egne spilltilbud oppmuntrer befolkningen til å delta i slike med det siktemål å skaffe penger til offentlig utvalgte formål. I Gambelli para 69 er dette generelt uttrykt slik:

”I det omfang myndighederne i en medelmsstat ansporer og opmuntrer forbrugerne til at deltage i lotterier, hasard- eller væddemålsspill med henblik på at de offentlige finanser kan drage fordel heraf på det økonomiske plan, kan myndighederne i den pågældende stat imidlertid ikke påberåbe sig, at hensynet til den offentlige orden gør det nødvendigt at reducere spillemulighetederne, som begrundelse for foranstaltninger som dem, der er omhandlet i hovedsagen.”

I vår sak har myndighetene rett nok gjort noen konkrete innskrenkninger i løpet av den helt siste tid og i lys av den pågående prosessen. Det er likevel ingen tvil om at staten ansporer og oppmuntrer folk til å delta i spill, slik som beskrevet i sitatet fra Gambelli. Det har foregått og foregår en løpende utvidelse av tillatte spill i Norge og spillene har stadig blitt forbedret for å øke spillappellen og dermed inntektene, herunder tas nye spillplattformer (Internett, mobiltelefon og interaktivt TV)  i bruk. Norske spill, herunder de statlige, markedsføres også meget kraftig. Dette gjelder alle typer spill, herunder spill som må anses som risikofylte (Oddsen, skrapelodd, Internettspill, spill på mobiltelefon og spill på hest). Formålet er å sikre inntekter til staten og de tilgodesette formål. Det er da inkonsekvent, og dermed ulovlig, å nekte private operatører å drive gevinstautomater med den begrunnelsen at forbrukerne må beskyttes mot spill. Til dette kommer at automatene jo ikke skal forbys, men drives videre av staten. Statens automater er valgt ut nettopp med sikte på å ha spillappell og tiltrekke seg et stort antall spillere.

NLD mener derfor at kravet om at statsmonopolet må være egnet til å oppnå de formål som påberopes ikke er oppfylt – herunder at statsmonopolet ikke inngår i en sammenhengende og konsekvent spillpolitikk med sikte på å redusere spillmulighetene i samfunnet. Dette er i seg selv tilstrekkelig til å konkludere med at monopolet er i strid med EØS-retten og dermed ulovlig. 

5. STATSMONOPOLET ER IKKE ET NØDVENDIG OG PROPORSJONALT      
    VIRKEMIDDEL

NLD anfører at staten ikke har kunnet påvise at enerettsmodellen er nødvendig for å nå de lovlige målsetninger som er anført fra statens side. Restriksjonen – eneretten for Norsk Tipping – er unødvendig og uproporsjonal fordi de samme målsetningene kan oppnås ved mindre inngripende virkemidler. d.v.s. strengere regulering av bransjen. 

Særlig vil det bli anført at styring gjennom direkte statlig eierskap er unødvendig og uproporsjonalt. Nasjonalisering av hele den eksisterende bransjen er et svært inngripende virkemiddel – for så vidt langt mer inngripende enn reguleringen i Italia som sto til prøving i Gambelli. Det skal således tunge hensyn til for å godta dette som nødvendig og proporsjonalt.

Slike hensyn finnes ikke. Det er særlig tre grupper av argumenter som underbygger dette:

1.	Det er intet empirisk eller forskningsmessig belegg for at statlig eierskap har noen betydning for arbeidet med å motvirke spillavhengighet, jf. bl.a. situasjonen i Sverige. Tvert om hevdes det at det bør være ”armelengdes avstand” mellom myndigheter og operatører, slik at dobbeltroller unngås.
2.	Det er ikke dokumentert noe behov for statlig eierskap. Den eksisterende bransjen har ikke drevet gevinstautomater på en måte som kan begrunne at statsmonopol er nødvendig og proporsjonalt. Erfaringen viser at bransjen har tilpasset seg typegodkjenningsforskriften også når dette medførte store fall i inntektene (1998-1999). Den omsetningsøkning som har funnet sted etter endringen i 2000 skyldes at departementet helt bevisst utarbeidet liberale forskrifter, jf. at Stortinget uttrykkelig hadde bedt departementet utforme forskrifter som skulle sikre formålenes inntekter. Bransjen har dessuten selv foreslått en rekke tiltak som ville motvirket de negative konsekvensene av spillene. Det er således intet som tilsier at omsetningen ikke kan reverseres – og spillavhengighet motvirkes på en fullt ut tilstrekkelig måte – ved å stramme inn typegodkjenningsforskriften og gjennomføre andre tiltak. I denne situasjonen må staten i alle fall først forsøke å gjennomføre mindre inngripende tiltak (strengere regulering av bransjen) før man går til det dramatiske inngrep å innføre statsmonopol. Det har staten ikke gjort. Dette viser klart at monopolet er unødvendig og uproporsjonalt.
3.	Det er sannsynlig at styring gjennom statlig eierskap ikke vil fungere særlig godt. Departementet har vist svært liten motstandskraft mot Norsk Tippings forretningsmessig baserte ønsker når det gjelder utformingen av automatkonseptet – selv når Lotteritilsynet har hatt støttet en mer restriktiv linje. Det vises også til Riksrevisjonens kritikk.

Hver for seg og til sammen underbygger disse argumentene at statsmonopolet for drift av gevinstautomater er unødvendig og uproporsjonalt. Dette er i seg selv tilstrekkelig til å konkludere med at monopolet er i strid med EØS-avtalen og dermed ulovlig.

6. MIDLERTIDIG FORFØYNING

Staten har lagt ned påstand om at den midlertidige forføyningen oppheves for det tilfellet at staten blir frifunnet. NLD vil motsette seg dette i denne helt spesielle situasjonen hvor også hensynet til EØS-retten kommer inn med særlig tyngde.

Norsk Lotteridrift ASA har nedlagt slik påstand:

I hovedsaken:

Oslo tingretts dom av 27. oktober 2004 i sak 03-005674TVI-OTIR/03 og 04-027617TVI-OTIR/03 stadfestes.

Til begjæringen om opphevelse av den midlertidige forføyningen:

Begjæring om opphevelse av Borgarting lagmannsretts kjennelse av 30. november 2004 i sak 04-076379KSI-BORG/04 tas ikke til følge.

I begge tilfeller:

Norsk Lotteridrift ASA tilkjennes saksomkostninger for lagmannsretten med tillegg av forsinkelsesrente etter forsinkelsesrenteloven – for tiden 8,75 % p.a. – fra forfall til betaling skjer.

3.	Lagmannsrettens bemerkninger

3.1

Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde – EØS-avtalen – trådte i kraft for Norge fra 1. januar 1994. Lov av 27. november 1992 nr. 109 (EØS-loven) trådte i kraft samtidig.

I henhold til § 1 i EØS-loven gjelder hoveddelen i EØS-avtalen som norsk lov.  Både artikkel 31 og artikkel 36 inngår i EØS-avtalens hoveddel.

Artikkel 31 pkt. 1 lyder slik:

	I samsvar med bestemmelsene i denne avtale skal det ikke være noen restriksjoner på 
etableringsadgangen for statsborgere fra en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat på en annen av disse staters territorium. Dette skal gjelde også adgangen til å opprette agenturer, filialer eller datterselskaper for så vidt angår borgere fra en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat som har etablert seg på en av disse staters territorium. 

Etableringsadgangen skal omfatte adgang til å starte og utøve selvstendig næringsvirksomhet og til å opprette og lede foretak, særlig selskaper som definert i artikkel 34 annet ledd, på de vilkår som lovgivningen i etableringsstaten fastsetter for egne borgere, med forbehold for bestemmelsene i kapitlet om kapital. 

Artikkel 36 pkt. 1 har følgende ordlyd:

Innen rammen av bestemmelsene i denne avtale skal det ikke være noen restriksjoner på adgangen til å yte tjenester innen avtalepartenes territorium for statsborgere i en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat som har etablert seg i en annen av EFs medlemsstater eller EFTA-stat enn tjenesteytelsens mottager.

Som det fremgår forbyr artikkel 31 restriksjoner i etableringsadgangen for personer og foretak fra andre EØS-stater, mens artikkel 36 forbyr restriksjoner på adgangen til å yte tjenester over landegrensene i EØS-området.

De endringer som ble vedtatt i norsk lotterilov og pengespillov ved lov av 29. august 2003 nr. 90 (heretter lov 90/2003), medfører – som nevnt foran (side 4-5) – at det statseide selskap Norsk Tipping får enerett til å drive gevinstautomater i Norge. Partene i nærværende sak er enige om at en slik enerett utgjør en restriksjon i EØS-rettslig forstand og at eneretten derfor i utgangspunktet faller innenfor forbudsbestemmelsene i EØS-avtalens artikler 31 og 36. Lagmannsretten legger dette til grunn. Det er på det rene at det dreier seg om en ikke-diskriminerende nasjonal restriksjon, idet den rammer norske og utenlandske aktører på samme måte.

Etter § 2 i EØS-loven skal bestemmelser i lov som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, i tilfelle konflikt gå foran andre bestemmelser som regulerer samme forhold. Sakens parter er enige om at denne forrangsregelen kommer til anvendelse dersom det er motstrid mellom den norske endringsloven og EØS-retten.

Det er ikke omtvistet at EØS-avtalens artikler om de grunnleggende friheter, herunder artiklene 31 og 36, skal tolkes i overensstemmelse med de tilsvarende bestemmelser i EF-traktaten og på bakgrunn av EF-domstolens praksis. Av denne rettspraksis fremgår at når visse vilkår er tilstede, kan det gjøres unntak fra hovedreglene om de grunnleggende friheter. 

Spørsmålet i foreliggende sak er om den norske restriksjonen er omfattet av de unntak som gjelder fra hovedreglene om fri etableringsrett og fri flyt av tjenester.

Staten og ankemotpartene er enige om at EF-domstolens praksis viser at tre kriterier må være oppfylt for at det skal kunne gjøres unntak: For det første må restriksjonen være begrunnet i legitime hensyn (tvingende allmenne hensyn). For det andre må restriksjonen etter sin karakter være egnet til å oppfylle disse hensyn. For det tredje må restriksjonen være nødvendig og forholdsmessig. 

Partene er imidlertid på flere punkter uenige om hvordan kriteriene for unntak skal anvendes på pengespillområdet. 

Som det fremgår foran (side 8) har EFTAs overvåkningsorgan, ESA, gitt uttrykk for at Norge – ved  å innføre monopol på driften av pengespillautomater – har brutt artiklene 31 og 36 i EØS-avtalen. Det er fra ankemotpartenes side anført at ESAs uttalelser utgjør en viktig rettskilde i saken.

Lagmannsretten bemerker at ESA er et overnasjonalt kontrollorgan som er opprettet for å påse at nasjonale myndigheter i EFTA-statene etterlever sine EØS-forpliktelser lojalt. Som fremholdt i Sejersted m.fl.: EØS-rett (2. utgave side 146-148) kan ESA ta opp saker etter eget initiativ, eller etter klage. Når ESA mener at nasjonale myndigheter ikke håndhever en EØS-regel korrekt, setter ESA i gang den såkalte traktatsbruddsprosedyren. Dersom saken ikke løses i første omgang etter uformell kontakt med de nasjonale myndigheter, åpner ESA formell saksbehandling ved å sende et åpningsbrev (letter of formal notice) til myndighetene. Åpningsbrevet er ESAs foreløpige vurdering av hvorfor det foreligger et brudd på EØS-retten. Blir ikke saken løst på dette stadium, er det neste trinn i saksbehandlingen en grunngitt uttalelse (a reasoned opinion) fra ESA. Denne gir uttrykk for ESAs endelige syn på saken. Da ESA ikke har generell kompetanse til å pålegge EFTA-statene plikter, er en slik uttalelse ikke noe vedtak. Uttalelsen er å anse som et varsel om at EØS-retten etter ESAs mening er brutt og at ESA vil kunne ta ut traktatbruddssøksmål for EFTA-domstolen.

Lagmannsretten kan for sin del ikke se at ESAs uttalelser kan oppfattes som en rettskilde som sådan. Uttalelsene fra ESA fremstår mer som partsinnlegg i forbindelse med traktatsbruddsprosedyren for EFTA-domstolen. Da ESA må anses som et ekspertorgan på EØS-rettens område, vil det likevel – generelt sett – være naturlig å ta ESAs mening i betraktning ved en totalvurdering av de EØS-rettslige spørsmål en sak reiser. I foreliggende tilfelle har EF-domstolen i perioden 1994-2003 avsagt fem dommer som gjelder spørsmål om nasjonalstaten skal kunne forby spill- og lotterivirksomhet eller legge restriksjoner på slik virksomhet. Det er disse dommene som etter lagmannsrettens syn er de sentrale rettskildene i nærværende sak, og hvordan ESA tolker og anvender disse dommene er av mindre betydning.

De fem dommene fra EF-domstolen er dom av 24. mars 1994 i sak C-275/92 Schindler (heretter Schindler-dommen), dom av 21. september 1999 i sak C-124/97 Läärä (heretter Läärä-dommen), dom av 21. oktober 1999 i sak C-67/98 Zenatti (heretter Zenatti-dommen), dom av 11. september 2003 i sak C-6/01 Anomar (heretter Anomar-dommen) og dom av 6. november 2003 i sak C-243/01 Gambelli (heretter Gambelli-dommen). Sitater fra dommene gjengis i dansk versjon.

NOAF og NLD har fremholdt at i foreliggende sak er det bare de to italienske dommene – Zenatti og Gambelli – som kan ha interesse. Særlig gjelder dette Gambelli-dommen, som er den nyeste EF-dommen på pengespillområdet. Etter ankemotpartenes mening bryter Gambelli-dommen med de tidligste avgjørelsene fra EF-domstolen, og det er denne dommen som viser rettstilstanden i dag.

Slik lagmannsretten ser det, er samtlige fem dommer av betydning ved avgjørelsen av det EØS-retttslige spørsmål saken reiser. De fem dommene – lest kronologisk og sett i sammenheng – viser rettstilstanden på det aktuelle området. Som lagmannsretten kommer tilbake til nedenfor, fremstår Gambelli-dommen som en videreutvikling og presisering av tidligere avgjørelser, og den må sees på bakgrunn av de spesielle faktiske omstendigheter som forelå i saken. 

Lagmannsretten finner det hensiktsmessig innledningsvis å redegjøre for de fem dommene.

Schindler-dommen gjaldt spørsmålet om EF-traktatens bestemmelse om fri flyt av tjenester kom til anvendelse på et britisk forbud mot reklame for og innførsel av loddsedler. Schindlers virksomhet besto i å markedsføre et tysk delstatslotteri og å selge loddsedler fra dette lotteriet i England. EF-domstolen fant at EF-retten ikke er til hinder for en lovgivning som den britiske, i betraktning av de sosialpolitiske hensyn og hensynet til å forebygge bedragerier som lovgivningen er begrunnet med.

Läärä-dommen gjaldt spørsmålet om finske lovregler, som tillegger et offentlig organ enerett til å drive spilleautomater i Finland, er forenlig med blant annet EF-traktatens bestemmelse om fri flyt av tjenester. Läärä drev privat virksomhet i Finland med spilleautomater tilhørende et engelsk selskap. EF-domstolens resultat var at bestemmelsene om fri flyt av tjenester ikke er til hinder for en nasjonal lovgivning som tillegger et enkelt offentlig organ enerett til å drive spilleautomater. Lagmannsretten bemerker at Läärä-saken er den saken fra EF-domstolens praksis som har størst likhetstrekk med foreliggende sak.

Zenatti-dommen gjaldt spørsmålet om italiensk lovgivning, som forbeholder særskilte organer på visse betingelser retten til å organisere sportsveddemål, er forenlig med EF-traktatens bestemmelser om fri flyt av tjenester. Zenatti drev formidlingsvirksomhet for italienske kunder av et engelsk bookmakerfirma, i forbindelse med veddemål om resultatet av utenlandske sportsbegivenheter. Zenatti kunne ikke gis tillatelse til slik virksomhet etter den italienske lovgivningen. EF-domstolens konklusjon var at EF-retten ikke er til hinder for en lovgivning som den italienske, såfremt lovgivningen reelt er begrunnet i sosialpolitiske målsetninger om å begrense de skadelige virkninger av veddemål og de restriksjoner som lovgivningen pålegger ikke er uforholdsmessige.

Anomar-dommen gjaldt spørsmålet om portugisisk lovgivning, som bl.a. bare tillater lykkespill i form av automater i kasinoer beliggende i faste eller midlertidige spilleområder, er i strid med EF-traktatens bestemmelser om fri flyt av tjenester. Anomars virksomhet var forhandling og drift av spilleautomater i Portugal utenom kasinoer. EF-domstolen konkluderte med at innenfor rammene av en nasjonal lovgivning som er forenlig med EF-traktaten, tilkommer det de nasjonale myndigheters skjønn å fastsette foranstaltninger til organisasjon og kontroll med drift og anvendelse av lykkespill.

Gambelli-dommen gjaldt spørsmålet om prøving av den samme italienske lovgivning som i Zenatti-saken, men spørsmålet kom for Gambellis del opp i en strafferettslig kontekst. Lovgivningen var strengere enn tidligere, idet det var skjedd en  skjerpelse av straffebestemmelsen. Den italienske stat hadde dessuten sørget for en kraftig utvidelse av spill og veddemål ved tildeling av nye konsesjoner – bare til italienske organer – for å skaffe inntekter til statskassen. Spørsmålet i saken var om lovgivningen var i strid med EF-traktatens bestemmelser om fri etableringsrett og fri flyt av tjenester. Gambelli var en del av et omfattende nettverk av italienske agenturer som via internett var forbundet med et britisk bookmakerfirma. Gambelli samarbeidet med den utenlandske bookmaker om å drive virksomhet i Italia med innsamling av innsatser i sportsveddemål. EF-domstolen var kritisk til lovgivningen slik den nå fremsto og ble praktisert, og det ble konkludert med at det tilkom den nasjonale rett å avgjøre om den italienske lovgivningen virkelig har de formål som en slik lovgivning kan begrunnes med og om de restriksjoner den pålegger er forholdsmessige.

Når det gjelder hvilke hensyn som på pengespillområdet kan berettige restriksjoner i den frie etableringsrett og den frie flyt av tjenester, viser lagmannsretten først til Schindler-dommen:

57. Efter det af den forelæggende ret opplyste søgte man med den britiske lovgivning før indførelsen af National Lottery etc. Act 1993, hvorved der blev indført et nationalt lotteri, at tilgodese følgende hensyn: at forebygge kriminalitet og sikre, at deltagerne i spil om penge behandles ærligt; at undgaa at stimulere efterspørgslen efter spil om penge, der ved overdrivelse har socialt skadelige konsekvenser; at sikre, at lotterier ikke kan arrangeres med personlig og erhvervsmæssig indtjening for øje, men alene til velgørende, sportslige eller kulturelle formaal.

58. Disse hensyn, der skal bedømmes samlet, vedrører beskyttelsen af modtagerne af tjenesteydelsen – mere generelt af forbrugerne – samt beskyttelsen af ordre public. Domstolen har allerede fastslaaet, at disse maal er blant dem, der kan berettige indgreb i den frie udveksling af tjenesteytelser ( jf. dom af - - -.).

59. Naar den ganske særlige beskaffenhed af lotterier, som adskillige medlemsstater har fremhævet, tages i betragtning, maa disse hensyn anses for at berettige, at der i forhold til traktatens artikel 59 gennemføres saa vidtgaaende begrænsninger som forbud mot lotterier paa medlemsstatens omraade.

60. For det første kan man nemlig ikke se bort fra de moralske, religiøse og kulturelle betænkeligheder, der knytter sig til saavel lotterier som andre spil om penge i alle medlemsstater. Disse følger generelt den politikk at begrænse eller endog forbyde spil om penge og at forhindre, at de er en kilde til personlig indtjening. Det skal endvidere bemærkes, at i betragtning af de betydelige summer, lotterier giver mulighed for at indsamle, og de store gevinster, de kan give deltagerne, særlig naar de arrangeres i større maalestok, indebærer de en stor risiko for forbrydelser og bedrageri. Derudover udgør de en fristelse til at give penge ud paa en maade, der kan faa socialt skadelige konsekvenser for den enkelte. Endelig bemærkes, at det, selv om dette hensyn ikke i sig selv kan anses for en objektiv begrundelse, ikke er uden betydning, at lotterier i væsentligt omfang kan bidrage til finansieringen af velgørende eller almennyttigt arbejde af social, forsorgsmæssig, sportslig eller kulturell art.

De her gjengitte uttalelser i Schindler-dommen er videreført i Läärä-dommen. Således heter det i denne dommen:

13. Det bemærkes, at Domstolen i Schindler-dommens præmis 60 har understreget de moralske, religiøse og kulturelle betænkeligheder, der knytter sig til så vel lotterier som andre spil om penge i alle medlemsstater. De nationale lovgivninger følger generelt den politikk at begrænse eller endog forbyde spil om penge og at forhindre, at de er en kilde til personlig indtjening. Domstolen bemærkede endvidere, at i betragtning af de betydelige summer, lotterier giver mulighed for at indsamle, og de store gevinster, de kan give deltagerne, særlig når de arrangeres i større målestok, indebærer de en stor risiko for forbrydelser og bedrageri. Derudover udgør de en fristelse til at give penge ud på en måde, der kan få socialt skadelige konsekvenser for den enkelte. Endelig bemærkede Domstolen, at det, selv om dette hensyn ikke i sig selv kan anses for en objektiv begrundelse, ikke er uden betydning, at lotterier i væsentligt omfang kan bidrage til finansieringen af velgørende eller almennyttigt arbejde  af social, forsorgsmæssig, sportslig eller kulturell art.

I Läärä-dommen uttales det også:

32. I følge oplysningerne i forelæggelsesbeslutningen og i den finske regerings indlæg hviler den i hovedsagen omhandlede lovgivning på et ønske om at begrænse udnyttelsen af menneskers spillelidenskab, at undgå de risici for forbrydelser og svig, der opstår i forbindelse med de hertil knyttede aktiviteter, samt ønsket om kun at tillade disse i det øjemed at indsamle midler til velgørende arbejde eller til støtte for almennyttige formål.

33. Som Domstolen har udtalt i præmis 58 i Schindler-dommen skal disse hensyn bedømmes samlet. De vedrører beskyttelsen af modtagerne af tjenesteydelsen – mere  generelt af forbrugerne – samt beskyttelsen af samfundsordenen, og disse mål er ifølge Domstolens praksis blant dem, der kan betragtes som tvingende almene hensyn, - - -.

Videre gjengis fra Läärä-dommen:

37. Den omstændighed at de omhandlede spil ikke er fuldstændig forbudt, er – i motsætning til hvad appellanterne i hovedsagen har gjort gældende – ikke tilstrækkelig til at bevise, at den nationale lovgivning i virkeligheden ikke har til formål at nå de almennyttige mål, som den angiveligt forfølger, og som skal bedømmes samlet. En tilladelse i begrænset omfang til disse spil inden for rammerne af en eneret, som frembyder den fordel at lede spillelysten og udnyttelsen af spil ind i kontrollerede baner, at forhindre risikoen for, at en sådan udnyttelse sker i svigagtigt og kriminelt øjemed og at sikre, at det herved fremkomne provenu anvendes til almennyttige formål, indgår også i bestræbelserne på at nå disse mål.

Som det fremgår av disse dommene er det flere hensyn – herunder bekjempelse av spilleavhengighet – som kan anses som legitime og derved berettige nasjonale myndigheters restriksjoner på pengespillområdet. Dommene viser også at det skal foretas en samlet vurdering av de aktuelle hensyn i den konkrete sak. Hensynet til finansieringen av samfunnsnyttige og humanitære organisasjoners arbeid, kan i seg selv ikke begrunne en restriksjon, men er i følge dommene ikke uten betydning for vurderingen. Både i Zenatti-dommen (premiss 14 og premiss 31) og i Anomar-dommen (premissene 72-73) har EF-domstolen lignende betraktninger.

I Zenatti-dommen er det foretatt flere presiseringer. Det heter her:

35. Ligesom det er fastslået af Domstolen i præmis 37 i dom af 21. september 1999 (sag C-124/97, Läärä m.fl. - - -) vedrørende spilleautomater, er den omstændighed, at de omhandlede væddemål ikke er fuldstændig forbudt, ikke tilstrækkelig til at bevise, at den nationale lovgivning i virkeligheden ikke har til formål at nå de almennyttige mål, som den angivelig forfølger, og som skal bedømmes samlet. En tilladelse i begrænset omfang til disse spil inden for rammerne af særlige rettigheder eller af en eneret, som er blevet tildelt eller overdraget til visse organer, hvilket frembyder den fordel at lede spillelysten og udnyttelsen af spil ind i kontrollerede baner, at forhindre risikoen for, at en sådan udnyttelse sker i svigagtigt og kriminelt øjemed og at sikre, at det herved fremkomne provenu anvendes til almennyttige formål, indgår også i bestræbelserne på at nå disse mål.

36. Som generaladvokaten har bemærket i punkt 32 i forslaget til afgørelse, kan en sådan begrænsning kun accepteres, såfremt den reelt modsvarer ønsket om virkeligt at reducere spillemulighederne, og såfremt finansieringen af sociale aktiviteter via en afgift på indtægter fra tilladte spil kun er en ekstra fordel som følge af den gennemførte restriktive politikk og ikke den egentlige begrundelse herfor. Selv om det ikke er uden betydning, at lotterier i væsentligt omfang kan bidrage til finansieringen af velgørende eller almennyttigt arbejde, således som Domstolen har fastslået det i Schindler-dommens præmis 60, kan dette hensyn ikke i sig selv anses for en objektiv begrundelse for en begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser.

37. Det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om den nationale lovgivning for så vidt angår de konkrete bestemmelser for anvendelsen virkelig er ioverensstemmelse med de mål, som berettiger den, og om de restriktioner, som den pålægger, ikke virker uforholdsmæssige i forhold til målene.

I Gambelli-dommens premiss 62 er det vist til premiss 36 i Zenatti-dommen. Det heter her:

62. Som det fremgår av præmis 36 i Zenatti-dommen, skal en restriktion under alle omstændigheder modsvare ønsket om virkeligt at reducere spillemulighederne, og finansieringen af sociale aktiviteter via en afgift på indtægter fra tilladte spil skal kun være en ekstra fordel som følge af den gennemførte restriktive politikk og ikke den egentlige begrundelse herfor.

De her gjengitte sitater fra Zenatti- og Gambelli-dommene viser at det må sees hen til hva som er den reelle hensikt med restriksjonen. Ved den konkrete avgjørelsen av om restriksjonen er lovlig, må det således vurderes om den virkelig fremstår som begrunnet i tvingende allmenne hensyn. Videre er det i disse dommene presisert at hensynet til finansieringen av sosiale aktiviteter kun skal være en ”ekstra fordel” og ikke den egentlige begrunnelsen for restriksjonen. 

NOAF og NLD har anført  at begrepet ”ekstra fordel” må bety ”tilfeldig fordel”. Dommene må etter ankemotpartenes mening forstås slik at hensynet til de ideelle organisasjoners økonomi ikke kan være en tilsiktet følge av restriksjonen, men bare kan aksepteres dersom dette er en tilfeldig fordel.  

Lagmannsretten kan ikke se at uttalelsene i Zenatti- og Gambellidommene kan tolkes slik ankemotpartene hevder når tekstene leses i sammenheng og sees i forhold til uttalelsene i Schindler-dommen og Läärä-dommen. Som fremholdt av staten er det mer naturlig å oppfatte ”ekstra fordel” som ensbetydende med ”tilleggsfordel”. En slik forståelse støttes også av andre språkversjoner av den samme teksten. I den engelske autentiske teksten av Zenatti-dommens premiss 36 er ”ekstra fordel” betegnet som ”an incidential beneficial consequense”, mens det i den franske autentiske teksten er benyttet ordlyden ”qu’une consequense benefique accessoire”. I den svenske autentiske teksten er betegnelsen ”en accessorisk positiv konsekvens”. 

Lagmannsretten legger etter dette til grunn at selv om ønsket om å finansiere de ideelle organisasjoners aktiviteter ikke i seg selv kan begrunne en restriksjon på pengespillområdet, vil et slikt hensyn kunne aksepteres som en tilleggsfordel og derved kunne godtas som en del av begrunnelsen ved en samlet vurdering.

Når det gjelder det andre vilkår for unntak EF-retten har oppstilt – dvs vilkåret om at den nasjonale restriksjon etter sin karakter må være egnet til å oppfylle de legitime hensyn – er dette vilkår eksplisitt kommet til uttrykk også i dommene på pengespillområdet. Det kan her vises til Läärä-dommens premiss 31, der det heter at nasjonale foranstaltninger som hindrer den frie flyt av tjenester, bare kan tillates ”såfremt de er egnede til at nå det mål, der forfølges med foranstaltningerne”.  I Zenatti-dommens premiss 29 er dette uttrykt slik at nasjonale begrensninger i den frie flyt av tjenester bare kan aksepteres såfremt ” de er egnede til at sikre virkeliggjørelsen af det formål, som de forfølger”.  

I Gambelli-dommen er egnethetsvilkåret ytterligere utdypet. I denne dommen heter det:

67.For det første bemærkes, at selv om Domstolen i Schindler- og Zenatti-dommen og i dommen i sagen Läärä m.fl. har anerkendt, at restriktioner for spillevirksomhed kan være begrundet i tvingende almene hensyn, så som beskyttelse af forbrugerne, forebyggelse af bedrageri og fjernelse af incitamenter for borgerne til overdrevent forbrug i tilknytning til spillevirksomhed, skal de restriktioner, der baseres på sådanne hensyn og på hensynet til at forebygge forstyrrelser af samfundsordenen, være egnede til at sikre virkeliggjørelsen af disse formål, i den forstand at restriktionerne på en sammenhængende og systematisk måde skal medvirke til at begrænse væddemålsvirksomhed.

68.I den forbindelse har den forelæggende ret med henvisning til lov nr. 388/00’s forarbejder anført, at den italienske stat på det nationale plan forfølger en politikk, hvorefter spille- og væddemålsvirksomhed udvides kraftigt med henblik på at opnå indtægter til staten, og at den tillige beskytter koncessionsindehaverne under CONI.

69.I det omfang myndighederne i en medlemsstat ansporer og opmuntrer forbrugerne til at deltage i lotterier, hasard- eller væddemålsspil med henblik på, at de offentlige finanser kan drage fordel heraf på det økonomiske plan, kan myndighederne i den pågældende stat imidlertid ikke påberåbe sig, at hensynet til den offentlige orden gør det nødvendigt at reducere spillemulighederne, som begrundelse for foranstaltninger som dem, der er omhandlet i hovedsagen.

Lagmannsretten konstaterer etter dette at for at en restriksjon skal anses som et egnet virkemiddel for å oppnå de legitime hensyn, må det kunne påvises at restriksjonen inngår som et ledd i en sammenhengende og konsekvent pengespillpolitikk som medvirker til å begrense pengespillvirksomheten. 

Det tredje vilkår som EF-domstolen gjennom sin praksis har oppstilt for at det skal kunne gjøres unntak fra hovedreglene om de grunnleggende friheter, er som nevnt foran at den   valgte restriksjon må være nødvendig og forholdsmessig.  

Når det gjelder dette vilkår, anfører staten at EF-domstolens praksis på pengespillområdet må forstås slik at nasjonale myndigheter har en vid skjønnsmargin, både med hensyn til valg av beskyttelsesnivå og valg av midler. Etter statens oppfatning skal nasjonale domstoler bare overprøve myndighetenes vurderinger på dette punkt dersom myndighetene klart og grovt har gått utover de relativt vide rammer som gjelder. Så lenge en nasjonal restriksjon er legitimt begrunnet i almene hensyn, og den inngår som ledd i en systematisk og sammenhengende pengespillpolitikk, skal det etter statens mening svært mye til for å komme til at restriksjonen ikke er nødvendig og forholdsmessig. 

NOAF og NLD bestrider statens anførsel på dette punkt. Ankemotpartene er i og for seg ikke uenige i at nasjonale myndigheter har frihet til å velge det sosialpolitiske beskyttelsesnivå, og at myndighetene også i første hånd må velge hvilke virkemidler som skal benyttes for å oppnå målsetningen med restriksjonen. Men ankemotpartene er ikke enige med ankende part i at de nasjonale myndigheter her har en skjønnsfrihet som ikke skal kunne overprøves fullt ut av den nasjonale domstol med hensyn til nødvendighet og forholdsmessighet.

Lagmannsretten vil til dette bemerke at EF-domstolen har fremholdt at pengespillvirksomhet er en så spesiell aktivitet at den berettiger vidtgående begrensninger i de grunnleggende friheter, jf Schindler-dommen premissene 59 og 60 (gjengitt foran side 25). I Schindler-dommen er det deretter gitt uttrykk for at på pengespillområdet må de nasjonale myndigheter ha en stor grad av skjønnsfrihet:

61. Disse særlige forhold begrunder, at der tilkommer de nationale myndigheder et skøn, der omfatter fastsættelsen af de fornødne forskrifter til beskyttelse af deltagerne i spillet og mer generelt, under hensyntagen til hver enkelt medlemsstats socialt og kulturelt betingede særegenheder, til beskyttelsen af samfundsordenen, baade for saa vidt angaar de nærmere bestemmelser om tilrettelæggelsen af lotterierne samt omfanget af indsatserne og anvendelsen af det udbytte, de afkaster. Det tilkommer dem saaledes ikke alene at afgøre, om det er nødvendigt at begrænse lotterier, men ogsaa om de skal forbydes, under forudsætning af, at saadanne begrænsninger ikke er diskriminerende.
 
Schindler-dommen er videreført på dette punkt i Läärä-dommen, og skjønnsfriheten er ytterligere understreket i sistnevnte dom. Således heter det i Läärä-dommen:   

35. Fastlæggelsen af det beskyttelsesniveau, som en medlemsstat ønsker at yde på sit område med hensyn til lotterier og andre pengespil, er omfattet av det skøn, som ifølge Domstolen tilkommer de nationale myndigheder, jf. præmis 61 i Schindler-dommen. Det tilkommer således disse at vurdere, hvorvidt det med henblik på det forfulgte mål er nødvendigt helt eller delvis at forbyde virksomhed af denne art eller blot at begrænse den og herved fastsætte mer eller mindre strenge kontrolforanstaltninger.

36. Den omstændighed, at en medlemsstat har valgt en anden beskyttelsesordning end den, en anden medlemsstat har indført, kan under disse omstendighæder ikke i sig selv påvirke bedømmelsen af, om de bestemmelser, der er fastsat på området, er nødvendige og forholdsmæssige. Bedømmelsen af bestemmelserne skal alene foretages under hensyn til de mål, der forfølges af de nationale myndigheder i den pågældende medlemsstat, og under hensyn til det beskyttelsesniveau, som de ønsker at sikre. 

I Zenatti-dommen heter det om dette:

33. Fastlæggelsen af det beskyttelsesniveau, som en medlemsstat ønsker at sikre på sit område for så vidt angår lotterier og pengespil, er imidlertid en del af de skønsbeføjelser, som Domstolen i Schindler-dommens præmis 61 har anerkendt, at de nationale myndigheder har. Det tilkommer disse at vurdere, om det i forbindelse med det forfulgte mål er nødvendigt helt eller delvist at forbyde sådanne aktiviteter eller kun at begrænse dem og at fastsætte mere eller mindre strenge kontrolforanstaltninger.  

34. Under disse omstændigheder kan alene den omstændighed, at en medlemsstat har valgt en beskyttelsesordning, der er forskellig fra den, en anden medlemsstat har indført, ikke have indvirkning på bedømmelsen af, om de herom fastsatte bestemmelser er nødvendige og forholdsmæssige. Disse skal udelukkende bedømmes i forhold til de mål, som den pågældende medlemsstats nationale myndigheder forfølger, og det beskyttelsesniveau, som bestemmelserne skal sikre.

Fra Anomar-dommen gjengis:

87. Det tilkommer imidlertid alene de nationale myndigheder, inden for rammerne af deres skøn, at definere de mål, de ønsker at sikre, at fastlægge de foranstaltninger, der forekommer dem mest egnede til at nå disse mål, og at træffe mere eller mindre restriktive foranstaltninger med henblikk på drift og anvendelse af spil (jf. i denne retning Schindler-dommen, præmis 61, Läärä m.fl.-dommen præmis 35, og Zenatti-dommen, præmis 33), og som er fundet at være forenelige med traktaten. 
 
Endelig gjengis følgende fra Gambelli-dommen:

63. Som det er anført både af de regeringer, der har afgivet indlæg, og af Kommissionen, har Domstolen i Schindler- og Zenatti-dommen og i dommen i sagen Läärä m.fl. imidlertid også bemærket, at de moralske, religiøse og kulturelle særegenheder samt de moralsk og økonomisk skadelige konsekvenser for den enkelte og for samfundet, der knytter sig til spil og væddemål, kan begrunde, at de nationale myndigheder tildeles et skøn, der omfatter fastsættelsen av de fornødne forskrifter til beskyttelse af forbrugerne og samfundsordenen.

Lagmannsretten finner etter dette å kunne legge til grunn at ved valg av så vel beskyttelsesnivå som virkemidler, er de nasjonale myndigheter tillagt en større grad av frihet på pengespillområdet enn på andre økonomiske områder innen EF-retten.

Men skjønnsfriheten er ikke ubegrenset. Det tilkommer den nasjonale domstol å kontrollere om de konkrete virkemidler virkelig tjener de oppgitte hensikter, jf bl.a. Zenatti-dommen premiss 37 (foran side 27). Og selv om det er opp til myndighetenes skjønn å treffe valget, må det tas forbehold for at det valgte alternativ ikke fremstår som uforholdsmessig i forhold til det tilstrebede mål. Det vises her til Läärä-dommen: 

39. For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt det for at nå disse mål ville være bedre, at der, i stedet for at det autoriserede offentlige organ tildeles en eneret til udnyttelse, vedtages bestemmelser, hvorved de pågældende erhvervsdrivende underkastes den fornødne regulering, bemærkes, at det henhører under medlemsstaternes skøn, dog med det forbehold, at det trufne valg ikke forekommer uforholdsmæssigt i forhold til det forfulgte mål.

Det vises i denne forbindelse også til Gambelli-dommen, premiss 72 og premiss 75:

72. Endelig må de restriktioner, der gælder i medfør af den italienske lovgivning, ikke gå ud over, hva der er nødvendigt for at opnå det formål, der forfølges. I så henseende skal den forelæggende ret i lyset af Domstolens praksis (- - -) sikre sig, at den straf, der pålægges den, der indgår væddemål via Internettet fra sin bopæl i Italien med en bookmaker, der er etableret i en anden medlemsstat, ikke er en uforholdsmæssig sanktion, navnlig i betragtning af den tilskyndelse, der gives til at deltage i væddemål, når deltagelsen har forbindelse med de spil, der afholdes af godkendte nationale organer.

75. Det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om den nationale lovgivning under hensyn til den måde, hvorpå den konkret gennemføres, virkelig har de formål, der kunne begrunde den, og om de restriktioner, som den pålægger, ikke virker uforholdsmæssige i forhold til disse formål.

Når det for øvrig gjelder forståelsen av Gambelli-dommen, finner lagmannsretten grunn til å understreke at dommen må sees i lys av det spesielle saksforhold den gjaldt. Som lagmannsretten tidligere har redegjort for var det gjennom den italienske lovgivningen foretatt en skjerping av straffen for lovbrudd på pengespillområdet, samtidig som den  italienske stat sterkt oppfordret til spill og hadde gitt en rekke nye spilletillatelser til italienske organer som oppfylte de nærmere betingelser for dette. Disse omstendigheter fremkommer blant av den italienske domstols eget syn på saken, slik disse er gjengitt i Gambelli-dommen:

21. Den forelæggende ret finder det tvivlsomt, om proportionalitetsprincippet er overholdt, henset til på den ene side det indførte forbuds strenghed – det er sanktioneret med straf, hvilket i praksis kan gøre det umuligt for lovligt oprettede virksomheder og erhvervsdrivende i Fællesskabet at drive erhvervsvirksomhed inden for spille- og væddemålssektoren i Italien – og på den anden side betydningen af de interne samfundshensyn, der beskyttes, og til fordel for hvilke de fællesskabsretlige friheder er blevet tilsidesat.

22. Dessuten finder Tribunale di Ascoli Piceno at måtte stille spørgsmålstegn ved den markante modsigelse, der synes at foreligge mellem en national lovgivning, som stærkt begrænser udenlandske EF-virksomheders aktivitet med indgåelse af sportsvæddemål, og den kraftige udvidelse af spil og væddemål, som den italienske stat tilstræber på det nationale plan for at tilvejebringe indtægter til statskassen.
 
3.2

Når det gjelder anvendelsen av EF-domstolens praksis på den foreliggende sak, har NOAF og NLD anført at den norske restriksjonen ikke oppfyller noen av de vilkår EF-domstolen har oppstilt for at det skal kunne gjøres unntak fra hovedreglene om fri etableringsrett og fri flyt av tjenester.

3.2.1

Ankemotpartene har for det første gjort gjeldende at den helt vesentlige – og reelle – begrunnelse for å gi Norsk Tipping enerett til å drive gevinstautomater, har vært å sikre inntektene til de samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner på et høyest mulig nivå. Dette fremgår av Kulturdepartementets andre høringsbrev av 25. oktober 2002. Det samme fremgår etter ankemotpartenes mening av Stortingets behandling av lov 90/2003, jf særlig side 18 i Innst.O.nr.124 (2002-2003). Det første høringsbrevet fra departementet (av 21. juni 2002) må forstås slik at bekjempelse av spillavhengighet kan ivaretas ved innskjerpelser uten at det innføres et statsmonopol.   

Lagmannsretten bemerker at lovbehandling normalt foregår slik at departementet først sender ut et lovforslag på høring. Etter å ha mottatt reaksjoner på forslaget kan departementet foreta større eller mindre endringer i sitt opprinnelige forslag. At det foretas endringer underveis i en lovgivningsprosess, er således ikke uvanlig. Høringsbrev med forskjellige forslag viser forhistorien til loven, men slik lagmannsretten ser det er det departementets lovproposisjon og stortingskomiteens innstilling som er av størst betydning for å finne frem til den reelle begrunnelse for lovens ordning. Når det skal vurderes hvilke hensyn som ligger bak lovendringene i nærværende sak, er det således uttalelser i disse dokumenter – Ot.prp. nr. 44 (2002-2003) og Innst.O. nr. 124 (2002-2003) – som må være det sentrale.

Lagmannsretten tilføyer at ut fra bevisførselen i saken, må det uansett legges til grunn at Kulturdepartementet allerede samtidig med utsendingen av det første høringsbrevet hadde satt i gang arbeidet med å utrede en enerettsmodell. Det vises her til statsråd Svarstad Hauglands  og avdelingsdirektør Tesakers forklaringer for lagmannsretten om at departementet satte i gang et parallelt opplegg. Samtidig med utarbeidelsen av forslagene i første høringsbrev, hadde departementet tanker om innføringen av en enerett for gevinstautomater. Norsk Tipping ble derfor kontaktet og bedt om å komme med en  utredning. 

I Ot.prp. nr. 44 (2002-2003) heter det under pkt. 1, side 5, bl.a.:

Nordmenn spilte i 2001 for vel 22 mrd. kroner. Det har vært en kraftig vekst i spillaktiviteten på gevinstautomater de senere år, faktisk er den mangedoblet på 10 år. Spilleoverskuddet gir viktige bidrag til mange samfunnsnyttige formål, samtidig som mange mennesker utvikler en uheldig spilleadferd. Veksten i pengespillaktiviteten har vært særlig stor for de såkalte gevinstautomatene. Ca.
19 000 gevinstautomater var i 2001 oppstilt rundt omkring i Norge. Automatene kombinerer lyd, bilde og premieutbetaling på en måte som gjør dem svært ”attraktive”. Erfaringen viser at det er vanskelig å overholde aldersgrensen for spill på gevinstautomater. Mange barn og unge er flittige brukere av gevinstautomater.
- - -.
Regjeringen fremmer i denne proposisjonen flere forslag som tar nye grep om disse spørsmålene. Hovedbegrunnelsen for regjeringens forslag om opprydding på gevinstautomatmarkedet er et ønske om å kunne bekjempe spilleavhengighet og forebygge kriminalitet mer effektivt, få bedre kontroll med misligheter i bransjen, og kunne håndheve 18 års grensen strengere.

Videre gjengis fra side 6 i proposisjonen:

- - - Departementet fremmer forslag om opprydding på gevinstautomatmarkedet og om at Norsk Tipping får enerett til oppstilling av gevinstautomater. De samfunns-nyttige og humanitære organisasjonene foreslås gitt en fast andel av Norsk Tippings samlede spilleoverskudd. Organisasjonenes avhengighet av inntektene fra gevinst-automatene blir dermed betydelig redusert. Departementet vil understreke den sam-funnsmessige betydningen av det arbeid som utføres av de organisasjoner som i dag mottar midler fra automatvirksomheten. Det legges derfor til grunn at det i denne omgang ikke bør tas sikte på en vesentlig endring i fordelingen av spilleinntektene til disse organisasjonene sett i forhold til utviklingen av automatinntektene fram til 2001. - - -.

I proposisjonen pekes det videre på betydningen av en kontinuerlig vurdering av vilkårene for de pengespill og lotterier som tillates, for å forebygge sosiale skadevirkninger i form av spilleavhengighet m.v. Det foreslås også at det årlig avsettes en andel av spilleoverskuddet fra Norsk Tipping til informasjon, forebygging, forskning og behandling av spilleavhengighet.

Videre heter det under punkt 4.1, side 21, i proposisjonen:
- - - Erfaringene de siste ti årene viser at regelverket for godkjenning og kontroll av de nye automatene ikke har kunnet forhindre at automatene utvikler seg i strid med myndighetenes forutsetninger og i strid med nasjonale tradisjoner i forhold til lotteri- og pengespillvirksomhet.
Resultatet av denne utviklingen er at gevinstautomatene gjennom flere år har hatt en langt sterkere stigning i omsetningen enn andre pengespill. Samtidig har det gjennom flere år vært registrert et stadig økende problem i forhold til at automatene tiltrekker seg barn og ungdom som spillere. Behandlingsinstitusjoner for rusmisbrukere har også merket en økende etterspørsel etter behandling for spilleavhengighet, først og fremst fra personer som har utviklet avhengighet av spill på automater. Den store omsetningen i automatmarkedet gjør det også fristende å utplassere ulovlige automater eller å betale ulovlig store andeler av overskuddet i automaten for å få tilgang til de beste oppstillingsplassene.

Departementet foreslår at Norsk Tipping gis enerett for drift av gevinstautomater i Norge, etter modell fra nylige omlegginger i Sverige. Hovedbegrunnelsen for forslaget er et ønske om å kunne forebygge og bekjempe spilleavhengighet og kriminalitet mer effektivt, å kunne håndheve 18 årsgrensen for spill på automater strengere og å få kontroll med misligheter i bransjen.

Fra proposisjonens pkt. 4.4.4, side 25, gjengis:

Spille- og lotterimarkedet generelt, herunder automatmarkedet, skal ikke være et ordinært konkurransemarked. Pengespill og lotterier er i utgangspunktet forbudt i Norge. Grunnlaget for regulering av spill og lotterier har alltid vært at dette er nødvendig for å beskytte borgerne mot utvikling av uheldig spilleatferd fra borgernes side. Det er departementets oppfatning at de uheldige sidene ved automatmarkedet langt på vei er forårsaket av den sterke og tiltagende konkurransen mellom de ulike aktørene, blant annet i forhold til å finne de beste automatene og få tilgang til de mest innbringende oppstillingsplassene. Entreprenørene konkurrerer om å ha de mest attraktive gevinstautomatene på de mest eksponerte oppstillingsplassene, dvs. der mange ferdes som f.eks butikker, kjøpesentra etc. Dette innebærer en uheldig eksponering av pengespill overfor blant annet mindreårige og personer med problematisk spilleatferd. Denne beskrivelsen understøttes av mange direkte tilbakemeldinger til departementet fra enkeltpersoner.

Det er departementets vurdering at en justering av dagens regler eller innføring av et konsesjonssystem med et mindre antall konsesjonærer ikke vil fjerne konkurranseelementet fra gevinstautomatmarkedet. Så lenge flere private aktører konkurrerer seg i mellom vil ønsket om den stadig mer aggressive automaten være tilstede, samtidig som den uheldige konkurransen om de beste oppstillingsplassene opprettholdes. Kontrollarbeid med å overvåke og avsløre ulovligheter vil være meget ressurskrevende. Erfaring viser at det er vanskelig for lotterimyndighetene å foreta nødvendige regulatoriske grep med hensyn til oppstillingssteder og automattyper på grunn av bransjens innsigelser om lavere inntjeningspotensial. - - -.

Videre heter det på side 25-26 i proposisjonen:

Departementet har også kommet til at en modell med én stor privat konsesjonær ikke vil gi den nødvendige umiddelbare styrings- og kontrollmulighet. Ut fra de senere års erfaring på automatmarkedet både i Norge og i andre land anses en direkte styring av spilletilbudet som en nødvendig forutsetning for å unngå uklarhet rundt driftsvilkårene for automater, både i forhold til automatenes tekniske funksjonsmåte og i forhold til andre forutsetninger for automatoppstillingen. Selv i en enerettsmodell med bare én privat konsesjonær vil denne ha egeninteresser knyttet til overskuddet fra virksomheten som naturlig vil være i konflikt med hensynet til forebyggelse av sosiale og samfunnsmessige skadevirkninger. Erfaring tyder på at almenhetens interesse av et kontrollert og forsvarlig spilltilbud ofte kommer til kort i en slik interessekonflikt.

Under pkt. 4.5.1, side 26-27, i proposisjonen uttales det:

Ved at Norsk Tipping gis enerett til drift av gevinstautomater, vil også automatoverskuddet inngå som en del av det samlede overskuddet til Norsk Tipping. Samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner gis en øremerket andel av spilleoverskuddet (18%) og blir et tredje overskuddsformål ved siden av idrettsformål og kulturformål. Denne modellen vil styrke den politiske styring og kontroll av det samlede spillmarked, herunder den spillportefølje som tilbys i markedet (fra selskapets side). Dette gir politiske myndigheter muligheten til å styre den samlede spillporteføljen bort fra spill som gir risiko for uheldige sosiale konsekvenser.
- - -.
Beregninger foretatt av Norsk Tipping AS som blant annet bygger på erfaringene fra Sverige viser at en enerettsmodell basert på et non-profit selskap vil gi vesentlig lavere driftskostnader enn i dagens marked. Et nytt driftssystem vil i følge Norsk Tipping kunne gi et like stort overskudd fra automatene som i dag, selv om den totale automatomsetningen reduseres med inntil 40 %.

I Innst.O.nr.124 (2002-2003) har komiteen blant annet følgende merknader under pkt. 2.1, side 13:

K o m i t e e n s  f l e r t a l l , alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, støtter i hovedsak Regjeringens foreslåtte opplegg for å få bedre kontroll over spillmarkedet.
Regjeringens forslag vil etter f l e r t a l l e t s mening være et godt utgangspunkt for å finne frem til driftsformer innenfor spillmarkedet som balanserer de motstridende hensyn som her gjør seg gjeldende.
- - -.
F l e r t a l l e t er positive til Regjeringens ønske om opprydding på gevinstautomatmarkedet og derigjennom bekjempe problemet med spillavhengighet, forebygging av kriminalitet, bedre kontroll med misligheter i bransjen og en mer effektiv håndheving av 18-årsgrensen for pengespill. Få land i verden har så liberal spillpolitikk og så stor omsetning pr. innbygger som Norge.
	- - -.
F l e r t a l l e t har merket seg at Regjeringen mener at omsetningen på lotteri- og pengespill ikke bør økes utover dagens nivå. F l e r t a l l e t støtter dette og mener at erfaringer med de endringer som nå gjøres og videre forskning må legges til grunn for videre vurderinger av omfang og type spill, og om nødvendig resultere i ytterligere begrensninger og omsetning i spillmarkedet.
F l e r t a l l e t mener at proposisjonen er et skritt i riktig retning, og ser de tiltak som fremmes som viktige bidrag i oppryddingen i spillemarkedet. Proposisjonens forslag samler ansvaret for helhetsutviklingen i spillmarkedet hos Norsk Tipping AS, og opprettholder dermed et offentlig ansvar for markedsutviklingen. Det vil med proposisjonens innhold også i framtiden være regjeringen og Stortinget som har ansvar for å følge opp utviklingen i dette markedet. D i s s e  m e d l e m m e r mener at når ansvaret for gevinstautomatmarkedet nå samles hos en offentlig kontrollert aktør, Norsk Tipping AS, vil dette klargjøre, forsterke og tydeliggjøre det offentliges ansvar.

Under pkt. 2.4.1, side 18,  i innstillingen heter det:

K o m i t e e n s  f l e r t a l l , alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, støtter Regjeringens forslag om å gi Norsk Tipping AS enerett til drift av spilleautomater. Staten vil gjennom en slik ordning ha full kontroll over spilleentreprenørens virksomhet, og inntjeningen vil i sin helhet tilfalle de til enhver tid gjeldende spill og lotteriverdige formål. F l e r t a l l e t  vil også peke på at denne ordningen tydeliggjør det ansvar som til enhver tid hviler på regjeringen i forhold til at spillevirksomheten drives innenfor forsvarlige rammer. 
- - -.
F l e r t a l l e t  mener også det er nødvendig å få gevinstautomater som er mindre aggressive, og som gir en spillkvittering i stedet for penger ved gevinst.
F l e r t a l l e t  mener at gevinstautomatene i Norge bør være statlig drevet slik som i Sverige. 
F l e r t a l l e t  mener derfor at Norsk Tipping AS best kan organisere dette arbeidet. F l e r t a l l e t  mener Norge har god erfaring over lang tid med Norsk Tipping AS som spilleoperatør, og at Norsk Tipping AS vil kunne ha en oversiktlig styring av gevinstautomatene.
F l e r t a l l e t  mener enerettsmodellen er en forutsetning for en mest mulig samfunnsmessig forsvarlig innretning av spilleautomatmarkedet i Norge. Viktig i denne sammenheng er blant annet at enerett for Norsk Tipping AS vil innebære optimale kontrollmuligheter og at automatenes funksjonsområde raskt kan endres, etter hvert som kunnskapen øker i forhold til hvilke faktorer som øker risikoen for spillavhengighet. Denne modellen vil også gjennom rasjonaliseringsgevinster kunne sikre Regjeringens målsetting om reduksjon av antall automater til 10 000 og sikre en vesentlig nedgang i den totale automatomsetningen, samtidig som overskuddet til de samfunnsnyttige og humanitære formål opprettholdes på 2001-nivå.

Det som her er gjengitt fra de norske lovforarbeidene, kan slik lagmannsretten ser det ikke skape tvil om at det dominerende hensyn bak innføringen av den statlige enerettsmodellen er bekjempelse av spilleavhengighet. Andre hensyn er i første rekke bedre og mer effektiv kontroll med automatmarkedet og mer effektiv håndheving av 18-årsgrensen for pengespill samt – i noen grad – forebyggelse av kriminalitet. Et ytterligere hensyn bak restriksjonen er ønsket om å redusere den private fortjeneste på spillvirksomhet. EF-domstolens praksis viser at slike hensyn, samlet sett, er legitime som begrunnelse for en restriksjon på pengespillområdet. Lagmannsretten viser her bl.a. til Schindler-dommens premisser 57 og 58 (foran side 25), Läärä-dommens premisser 32  og 33 (foran side 26) og Zenatti-dommens premiss 35 (foran side 26-27.). Som det fremgår av de norske lovforarbeidene ligger det bak enerettsmodellen også et ønske om i minst mulig grad å redusere de samfunnsnyttige og humanitære organisasjoners inntekter. Lagmannsretten oppfatter ikke dette som en avgjørende begrunnelse for restriksjonen, men som et sidehensyn som det må være adgang til å tillegge betydning ved den samlede vurdering. Det vises i denne forbindelse til lagmannsrettens forståelse av Zenatti-dommens premiss 36 og Gambelli-dommens premiss 62 (foran side 27). Lagmannsretten viser også til at enerettsmodellen ikke vil medføre noen økning av de samfunnsnyttige og humanitære organisasjoners inntekter, men tvert i mot vil representere en reduksjon av inntektene sett i forhold til dagens nivå. Det vises til lovforarbeidene hvor det fremgår at organisasjonenes inntekter er forutsatt å skulle ligge på 2001-nivå, jf  proposisjonen side 6 (gjengitt foran side 32-33) og innstillingen side 18 (gjengitt ovenfor). Lagmannsretten minner i denne forbindelse om at i 2001 var brutto omsetning på gevinstautomatene ca 9 milliarder kroner, mens omsetningen var ca 26 milliarder kroner i 2004 (foran side 6). For øvrig bemerkes at foreliggende sak atskiller seg fra Gambelli-saken, der situasjonen som tidligere nevnt var at de italienske myndigheter la til rette for økning av pengespill for å oppnå økte inntekter til staten. 

Lagmannsretten finner etter dette å kunne legge til grunn at den norske restriksjonen er begrunnet i legitime hensyn.

3.2.2

Ankemotpartene har anført at uansett kan ikke et statsmonopol anses som et egnet virkemiddel for å oppnå de påberopte målsetninger. Det er fremholdt at forskning ikke viser at det er noen sammenheng mellom statlig eierskap og lavere forekomst av spilleavhengighet. Det kan settes i verk andre kontrollerende tiltak enn en statlig enerettsmodell som etter ankemotpartenes oppfatning vil være like egnet. At staten på samme tid er økonomisk aktør og regulator/kontrollør innebærer en dobbeltrolle som kan være egnet til å undergrave bekjempelsen av spilleavhengighet. Dessuten er en restriksjon som den norske etter ankemotpartenes mening uegnet fordi enerett for Norsk Tipping ikke inngår i en systematisk og konsekvent norsk politikk med sikte på å begrense spillaktiviteten i samfunnet. Selv om de norske myndigheter har gjort noen konkrete innskrenkninger i den siste tiden, ansporer staten folk til å delta i spill, jf Gambelli-dommen. Det er i denne forbindelse anført at det foregår en løpende utvidelse av tillatte spill i Norge, og at norske spill, herunder de statlige, markedsføres aktivt. 

Den forskning lagmannsretten har fått presentert fra ankemotpartenes side, retter seg først og fremst mot internasjonale forhold og sier lite om forholdene i Norge. Forskningen er også i liten grad rettet mot en monopolordning. Lagmannsretten viser her til det sakkyndige vitnet fra USA, Volberg, som i sin forklaring ga uttrykk for at det er få undersøkelser om monopol som virkemiddel mot spilleavhengighet. Riktignok hadde Volberg for sin del ingen tro på at en statlig enerett kunne redusere spilleavhengighet på gevinstautomater, men hennes synspunkter må etter lagmannsrettens mening sees på bakgrunn av at hun uttalte seg under forutsetning av en kommersiell statlig eier. Dette er ikke situasjonen i Norge. Norsk Tipping er et selskap som drives på en non-profit basis. For øvrig har lagmannsretten merket seg at ankende parts sakkyndige vitne, Griffiths, var av den oppfatning at en statlig enerett kunne være egnet til å redusere befolkningens spilleavhengighet. 

Slik lagmannsretten ser det, er innføringen av en statlig enerettsordning for spill på gevinstautomater, vel egnet til å oppfylle de legitime hensyn som den norske restriksjonen er begrunnet med. Når Norsk Tipping gis enerett til drift av gevinstautomater, innebærer dette at antall automater kan reduseres og at den private fortjeneste på spillevirksomhet reduseres, samtidig som de ideelle organisasjoners inntekter opprettholdes på et akseptabelt nivå.

Som fremholdt i premiss 37 i Läärä-dommen (foran side 26) er en av fordelene ved en enerettsmodell at spillelysten og spillevirksomheten ledes inn i kontrollerte baner. Selv om det kan legges til grunn at  kontroll og styring med automatmarkedet også kan oppnås – i alle fall delvis – ved andre virkemidler, må en statlig enerettsordning etter lagmannsrettens mening anses for å gi en bedre kontroll. Lagmannsretten slutter seg her til de vurderinger om dette som departementet har gitt uttrykk for i Ot.prp. nr. 44 (2002-2003), jf særlig pkt. 4.4.4  og pkt. 4.5.1 (som lagmannsretten har gjengitt deler av foran side 33-34).

Lagmannsretten kan heller ikke se at enerettsmodellen er et uegnet virkemiddel selv om Kulturdepartementet – ved å være eier av Norsk Tipping – på den ene side er en økonomisk aktør for spill på gevinstautomater og på den annen side har en regulerende/kontrollerende rolle i forhold til slik spillevirksomhet. Lagmannsretten minner i denne forbindelse om at EF-domstolen i Läärä-saken aksepterte en nasjonal restriksjon som nettopp gikk ut på at et offentlig organ hadde enerett til å drive spilleautomater. For øvrig er Norsk Tipping ikke bare underlagt kontroll fra Kulturdepartementet men også fra Lotteritilsynet, som i egenskap av å være et fagorgan ikke kan instrueres av departementet. Etter bevisførselen legger lagmannsretten dessuten til grunn at Kulturdepartementets eierstyring av Norsk Tipping blant annet innebærer en nøye overvåkning av selskapets spillevirksomhet med tanke på å bekjempe spilleavhengighet. Det vises særlig til avdelingsdirektør Tesakers forklaring om at departementet – når Norsk Tipping gis enerett – gjennom sin instruksjonsmyndighet overfor selskapet vil ha muligheten til umiddelbart å fjerne fra automatmarkedet spill som viser seg å være uheldige. Også statsråd Svarstad Hauglands opplysninger om bl.a. etableringen av hjelpetelefonlinje for spilleavhengige og avsetning av midler til forskning på dette feltet, viser departementets vilje til å bekjempe spilleavhengighet selv om staten ved sin eierposisjon i og for seg har interesse av størst mulig overskudd i Norsk Tipping.

Lagmannsretten er videre av den oppfatning at den norske restriksjonen på en sammenhengende og systematisk måte må anses for å medvirke til å begrense spillvirksomheten, jf det oppstilte krav i Gambelli-dommen premiss 67 (foran side 28).

Lagmannsretten er enig med staten i at norsk pengespillovgivning  – rettsteknisk sett – vil fremstå som mer sammenhengende og systematisk oppbygget når gevinstautomatene flyttes over fra lotteriloven til pengespilloven. Derved vil spill på gevinstautomater flyttes over fra den lov som regulerer de private spill og lotterier til den lov som regulerer de statlige spill og som over mange år har vært en enerettslov for Norsk Tipping. Spill på gevinstautomater kan ut fra sin karakter best sammenlignes med de øvrige store og til dels problematiske spillene som allerede er regulert i pengespilloven. Lotteriloven vil stå igjen med de mindre og mer ”ufarlige” spill.

Også materielt sett vil innføringen av den norske restriksjonen medvirke til å redusere spillevirksomheten på en sammenhengende og systematisk måte. Etter lagmannsrettens syn må det tas utgangspunkt i at det tradisjonelt i Norge har vært en målsetning å begrense omfanget av pengespill. Den redegjørelse lagmannsretten foran (side 2-4) har gitt om den norske lovgivningen på spill- og lotteriområdet, viser at ansvarlighet og moderasjon er et grunnleggende prinsipp. Som påpekt av staten har det – som følge av den sterke økningen i spillevirksomhet og da i særlig grad spill på gevinstautomater i de senere år – skjedd en bevisstgjøring og innskjerping av myndighetenes politikk på pengespillområdet, blant annet gjennom etableringen av Lotteritilsynet (i 2001), økt forskning på spilleavhengighet (forskningsprosjekt igangsatt i 2001) og Lotteritilsynets forslag til handlingsplan mot spilleavhengighet (desember 2004). Det er på denne bakgrunn innføringen av en statlig enerett må sees.
 
Det tilføyes at Norsk Tippings forholdsvis omfattende markedsføring av de statlige spill ikke endrer lagmannsrettens syn. Særlig i en tid hvor ukontrollerte spill i stadig større omfang tilbys fra utlandet via Internett, er det et samfunnsmessig ansvar at befolkningens spilleinteresse kanaliseres til spilleområder som drives av ansvarlige og kontrollerte virksomheter – slik som selskapet Norsk Tipping. Blant annet dette tilsier at Norsk Tipping bør ha adgang til å markedsføre sine spill. For øvrig bemerker lagmannsretten at det ut fra bevisførselen må legges til grunn at det i senere tid har skjedd en større bevisstgjøring i forhold til selskapets markedsføring. Det vises til at det ved kgl.res. av 10. juni 2005 er fastsatt retningslinjer for markedsføring av statlige kontrollerte pengespill. Under enhver omstendighet har Norsk Tippings markedsføring begrenset betydning i foreliggende sak, da det ikke drives markedsføring for spill på gevinstautomater.

Hva angår ankemotpartenes henvisning til Gambelli-dommen, finner lagmannsretten det tilstrekkelig å minne om at de italienske myndigheters hensikt med å anspore og oppmuntre til deltagelse i spill og lotterier, var å styrke statskassens inntekter. Dette er en situasjon som ikke kan sammenlignes med den norske. 

Etter dette er lagmannsretten kommet til at den norske enerettsordningen må anses som et egnet virkemiddel for å oppnå  legitime målsetninger. Innføringen av en slik ordning må også anses for å være et ledd i en sammenhengende og systematisk pengespillpolitikk.

3.2.3

NOAF og NLD har endelig anført at ikke under noen omstendighet er det norske statsmonopolet et nødvendig og proporsjonalt virkemiddel. Det anføres at det må foreligge tungtveiende hensyn for å kunne gå til et så inngripende tiltak som en statlig enerett. Slike hensyn er etter ankemotpartenes mening ikke til stede i foreliggende sak. Tidligere erfaringer viser at statens målsetninger kan oppnås ved regulering av automatenes virkemåte, antall automater og automatenes lokalisering supplert med en effektiv kontroll fra statens side. Etter ankemotpartenes mening burde staten i det minste ha utprøvd andre regulerende tiltak før det gås til et såpass drastisk inngrep som en statlig enerettsordning.

Som lagmannsretten tidligere har redegjort for har EF-domstolen i samtlige av de fem dommer som gjelder restriksjoner på pengespillvirksomhet, lagt til grunn at pengespill er et særskilt område hvor de nasjonale myndigheter må tillegges en større grad av skjønn enn på andre områder, både for så vidt gjelder valg av beskyttelsesnivå og hva angår valg av virkemiddel (foran side 29-30). Lagmannsretten oppfatter dette slik at forholdsmessighetskriteriet spiller en noe mindre fremtredende rolle på pengespillområdet. Det vises bl.a. til uttalelsene i Läärä-dommen, premiss 36 (foran side 29) og Zenatti-dommen, premiss 34 (foran side 30) om at den omstendighet at en nasjonalstat har valgt en annen beskyttelsesordning enn en annen stat, ikke i seg selv kan påvirke bedømmelsen av om restriksjonen er nødvendig og forholdsmessig.

Det er ikke bestridt fra ankemotpartenes side at spilleavhengighet er et aktuelt problem – også i Norge – og at dette må tas alvorlig. Etter bevisførselen finner lagmannsretten det ikke tvilsomt at det var behov for et grunnleggende grep for å bekjempe dette problemet. Det vises her særlig til den sterke økning av spill på gevinstautomater som har funnet sted de senere år (foran side 6). Vanskelighetene med å kontrollere et automatmarked i sterk vekst, er godt beskrevet i forarbeidene til lov 90/2003, jf. bl.a. pkt. 4.3.2 i Ot.prp. nr. 44 (2002-2003) der det uttales (side 22-23):

Kultur- og kirkedepartementet anser at utplasseringsmønster og virkemåte for dagens gevinstautomater i økende grad har medført uheldig spilleadferd. Etter dagens regelverk eksisterer det ingen begrensninger med hensyn til hvilke lokaler som kan benyttes til utplassering av gevinstautomater. - - -. 
 	- - -.
Lotteritilsynets anslag over antall oppstilte automater er lavere enn de anslag som tidligere er lagt til grunn. Tross nedgangen i antall automater tyder Lotteritilsynets tallgrunnlag på at omsetningen i de automater som står oppstilt har økt med over 1 mrd. kroner  fra 2000 til 2001 og om lag 6 mrd. kroner i 2002.

Det er grunn til å tro at dette blant annet har sammenheng med utviklingen av nye automattyper etter endringen av typegodkjenningskravene fra 1. oktober 2000, skifte til mere attraktive oppstillingssteder, samt mer effektiv drift. Lotteritilsynet har påvist at flere automater som er utviklet med utgangspunkt i de nye kravene inneholder gevinstprogram som ikke tilfredsstiller typegodkjenningsforskriftens krav om tilfeldig fordeling av gevinstene. Erfaringen med praktisering av den nye forskriften viser at det er vanskelig å kontrollere og håndheve automatenes reelle funksjonsmåte i forhold til forskriftskravene. - - -.
 
Leverandører av maskiner og maskinvare til spilleoperatører i Norge er dominert av store internasjonale selskap med rene kommersielle hensikter som setter press på tolkninger av forskrifter og tekniske spesifikasjoner, og i mindre grad tar inn over seg lovens intensjon om å begrense skadevirkningene. Det synes klart at det vil ligge et innebygget ønske om å utnytte forskriftskravene til det ytterste for derved å øke markedsandeler ved salg av maskiner til Norge.

Det har også vist seg vanskelig å gjennomføre innstramninger i automatenes funksjonsmåte, fordi slike endringer blir møtt med massiv motstand fra spilleoperatører av frykt for nedgang i omsetning i automatene.

Det er videre svært kostnadskrevende å etablere en fullstendig kontroll med at de automater som utplasseres ikke inneholder gevinstprogram som gir spillerne mulighet til å forutse når en automat vil utbetale gevinst. Til tross for at omsetningen og overskuddet pr. automat stadig øker synes det ikke som den økonomiske motivasjonen for å utplassere stadig mer aggressive automater flater tilsvarende ut. Etterspørselen etter nye og stadig mer attraktive automater gir dermed et kontinuerlig press mot de tekniske automatkravene som krever en tilsvarende oppbygging av kontrollberedskapen.

Dette viser etter lagmannsrettens mening at slike kontrolltiltak som ankemotpartene har vært inne på, ikke vil være tilstrekkelige i den foreliggende situasjon.

Lagmannsretten finner for øvrig grunn til å minne om at i Läärä-saken – som også gjaldt en restriksjon i form av en offentlig enerettsmodell – kom EF-domstolen til at restriksjonen ikke var uforholdsmessig. De legitime hensyn som ligger bak innføringen av den statlige enerettsordningen i Norge, er langt på vei sammenfallende med de hensyn som de finske myndigheter begrunnet en offentlig enerettsordning med i Läärä-saken. Det vises til Läärä-dommens premiss 32 (foran side 26). Om forholdsmessigheten av den finske enerettsmodell, heter det i Läärä-dommen:

41. Selv om de beløb, som staten således oppebærer til anvendelse til almennyttige formål, også kunne tilvejebringes på andre måder, som f.eks ved beskatning af den virksomhed, der udøves af de forskellige erhvervsdrivende, der måtte få tilladelse til at udøve den inden for rammerne af bestemmelser, der ikke er baseret på eneret, er den forpligtelse, som påhviler det autoriserede offentlige organ til at indbetale sit driftsudbytte, en klart mer effektiv foranstaltnig til på baggrund af risikoen for kriminelle forhold og svig at sikre, at gevinsten ved sådan virksomhed er snævert begrænset.

42. Herefter ses det ikke, at bestemmelserne i den finske lovgivning om drift af spilleautomater, for så vidt som de tildeler et enkelt offentlig organ enerettigheder, og i det omfang de herved påvirker den fri udveksling af tjenesteydelser, er uforholdsmæssige i forhold til de mål, som den forfølger.

Lagmannsretten kan ikke se at det er noe som tilsier en annen vurdering av forholdsmessighetskriteriet i nærværende sak, og retten finner å kunne legge til grunn at den norske restriksjonen ikke  kan anses som et uforholdsmessig virkemiddel.

Etter dette er lagmannsretten kommet til at lov 90/2003 – ved å gi Norsk Tipping enerett til drift av gevinstautomater – ikke er i strid med EØS-retten.

Staten v/Kultur- og kirkedepartementet blir således å frifinne.

3.3	

Som det fremgår foran under pkt. 1.4 har så vel NLD  som NOAF, ved henholdsvis lagmannsrettens kjennelse av 30. november 2004 og tingrettens kjennelse av 8. desember 2004, fått utsatt iverksettelsen av Norsk Tippings enerett til å drive gevinstautomater inntil rettskraftig dom foreligger.

Staten har – under forutsetning av at staten har vunnet frem i ankesaken – anført at de to kjennelsene om midlertidig forføyning må oppheves.

Det fremgår av tvangsfullbyrdelsesloven § 15-11 første ledd at midlertidig forføyning kan begjæres opphevet når det foreligger endrede forhold som godtgjør at kravet eller sikringsgrunnen ikke er til stede.

Når staten ved lagmannsrettens dom er frifunnet i ankesaken, foreligger det endrede forhold. En frifinnelsesdom er et tungtveiende moment og vil vanligvis måtte føre til opphevelse av en midlertidig forføyning allerede fra dommen er avsagt, jf Falkanger m.fl.: Tvangsfullbyrdelsesloven Kommentarutgave, bind II, 3. utgave side 1109. 

Lagmannsretten bemerker at saken gjelder iverksettelsen av en lov vedtatt av Stortinget. At saken gjelder EØS-rettslige spørsmål som vil kunne bringes inn for EFTA-domstolen, er etter lagmannsrettens syn ikke tilstrekkelig til at det bør gjøres unntak fra hovedregelen om opphevelse. Heller ikke kan lagmannsretten se at NLDs henvisning til konsekvensene for selskapet og automatmarkedet, kan tillegges utslagsgivende vekt.

Etter dette tas statens begjæring om opphevelse av de to kjennelsene om midlertidig forføyning til følge.  

3.4	

Anken har ført frem, og ankemotpartene må i medhold av tvistemålsloven § 172 første ledd, jf § 180 annet ledd fullt ut erstatte ankende parts saksomkostninger for lagmannsretten og tingretten. Lagmannsretten finner ikke grunn til å gjøre unntak etter annet ledd i § 172. I denne sammenheng bemerker lagmannsretten at selv om saken har vært omfattende og gjelder spørsmål av EØS-rettslig karakter, fremstår ikke resultatet som tvilsomt på en slik måte at det er grunn til å fravike hovedregelen.

Advokat Sejersted har inngitt omkostningsoppgave hvor utgiftene for lagmannsretten totalt utgjør kr. 607 500, hvorav kr. 560 000 er salær, kr. 38 000 utgifter til vitner og sakkyndige og kr. 9 500 utgifter til utdrag. I tillegg er det krevet dekning for utgifter til ankegebyr, som utgjør kr. 47 320 for hver av ankene. Statens samlede omkostningskrav er etter dette
kr. 702 140. Omkostningene i forbindelse med begjæringen om midlertidig forføyning er angitt å utgjøre kr. 10 000 av det samlede krav. Lagmannsretten oppfatter det slik at disse omkostningene knytter seg til lagmannsrettens behandling av spørsmålet om opphevelse av kjennelsene om midlertidig forføyning. Det er angitt at samtlige omkostninger må fordeles likt mellom de to ankemotpartene. Statens saksomkostningskrav i forhold til hver av ankemotpartene utgjør etter dette kr. 346 070 for hovedsaken og kr. 5 000 for begjæringen. 

For tingretten utgjorde statens samlede omkostningskrav kr. 158 618, hvorav kr. 158 000 var salær, kr. 540 var utgifter til vitner og øvrige utgifter var kr. 78. Også når det gjelder omkostningene for tingretten er det angitt at disse må fordeles likt, slik at staten fra NOAF og NLD krever dekning av saksomkostninger med kr. 79 309 på hver.

Det er ikke fremsatt innsigelser mot statens omkostningsoppgaver. Lagmannsretten legger til grunn at omkostningene for begge instanser er rimelige og nødvendige utgifter for å få saken betryggende utført, jf tvistemålsloven § 176.

* * * * *

Dommen og kjennelsen er enstemmig.

D o m s s l u t n i n g:

1.	Staten v/Kultur- og kirkedepartementet frifinnes.

2. 	I saksomkostninger for lagmannsretten betaler Norsk Lotteri- og Automatbransje Forbund 346 070 – trehundreogførtisekstusenogsytti – kroner til staten v/Kultur- og kirkedepartementet innen 2 – to – uker fra dommens forkynnelse. Fra forfall løper rente etter forsinkelsesrenteloven § 3 første ledd første punktum.

3. 	I saksomkostninger for tingretten betaler Norsk Lotteri- og Automatbransje Forbund
79 309 – syttinitusentrehundreogni – kroner til staten v/Kultur- og kirkedepartementet innen 2 – to – uker fra dommens forkynnelse. Fra forfall løper rente etter forsinkelsesrenteloven § 3 første ledd første punktum. 
	
4.	I saksomkostninger for lagmannsretten betaler Norsk Lotteridrift ASA 346 070
– trehundreogførtisekstusenogsytti – kroner til staten v/Kultur- og kirkedepartementet innen 2 – to – uker fra dommens forkynnelse. Fra forfall løper rente etter forsinkelsesrenteloven § 3 første ledd første punktum.

5.	I saksomkostninger for tingretten betaler Norsk Lotteridrift ASA 79 309                    – syttinitusentrehundreogni – kroner til staten v/Kultur- og kirkedepartementet innen 2 – to – uker fra dommens forkynnelse. Fra forfall løper rente etter forsinkelsesrenteloven § 3 første ledd første punktum.

S l u t n i n g  i  k j e n n e l s e :

1.	Borgarting lagmannsretts kjennelse av 30. november 2004 oppheves.

2.	Oslo tingretts kjennelse av 8. desember 2004 oppheves.

3.	I saksomkostninger for lagmannsretten betaler Norsk Lotteri- og Automatbransje Forbund 5 000 – femtusen – kroner til staten v/Kultur- og kirkedepartementet innen 2 – to – uker fra dommens forkynnelse. Fra forfall løper rente etter forsinkelsesrenteloven § 3 første ledd første punktum.

4.	I saksomkostninger for lagmannsretten betaler Norsk Lotteridrift ASA 5 000              – femtusen – kroner til staten v/Kultur- og kirkedepartementet innen 2 – to – uker fra dommens forkynnelse. Fra forfall løper rente etter forsinkelsesrenteloven § 3 første ledd første punktum.