EUs fiskeripolitikk i Nordsjøen i endring

Hovedpunkter:

• Ett og et halvt år etter at reformen av den felles fiskeripolitikk ble vedtatt, dreier mye seg nå om innfasing av politikken. Fokus har gått fra Østersjøen til Nordsjøen.
• Regionalt samarbeid blant Nordsjølandene gjennom Scheveningen-gruppen har vist seg å være et effektivt, om enn lite transparent, samarbeidsform for å fase inn utkastforbudet.
• Kommisjonen vil i løpet av ettersommeren fremme en ny omfattende forvaltningsplan for Nordsjøen, med særlig fokus på blandingsfiskeriene.
• Landingspåbudet i Nordsjøen fases inn fra 2016. Ikke på bestandsnivå, men som en steg for steg prosess i Nordsjøens mange ulike fiskerier.
• Kompetansestriden mellom Europaparlamentet og Rådet kan bli løst i løpet av høsten.

Reformen av en felles fiskeripolitikk fikk virkning fra 1. januar 2015. Det er særlig tre elementer i reformen som får virkning for Nordsjøen:

1.       Maksimalt langtidsutbytte (MSY)

Den felles fiskeripolitikk skal sikre at fiskeri- og akvakulturaktivitetene er miljømessig bæredyktige på lang sikt. Forvaltningen skal være i overensstemmelse med målene om å oppnå økonomiske, sosiale og bærekraftige fordeler, og bidra til matvaresikkerhet.  Fiskebestandene skal også forvaltes etter føre-var prinsippet, der målet er at utnyttelsen av havets levende biologiske ressurser gjenoppretter og opprettholder fiskebestandene på de nivåer som gir maksimalt bærekraftig utbytte (MSY).

Utnyttelsesgraden som sikrer maksimalt bærekraftig utnyttelse skal nås innen utgangen av 2015, for de bestander der dette er mulig. Der dette ikke er mulig, skal denne utnyttelsesgraden innføres gradvis, og ikke senere enn utgangen av 2020.

Den felles fiskeripolitikk skal også legge til grunn en økosystembasert forvaltning. Dette for å sikre at fiskeriets negative innvirkning på det marine økosystem minimeres. Det skal videre tilstrebes å sikre at akvakultur og fiskeri ikke forringer havmiljøet.

Som virkemidler for å oppnå dette skal det samles inn data, fastsettes kvoter på grunnlag den beste av vitenskapelig rådgivning, gradvis innføres landingspåbud for all fangst, tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til tilgjengelige ressurser og gjennom fiskefondet skape konkurransedyktige og levedyktige fiskeri relaterte virksomheter.

For Nordsjøen skal det fastsettes flerårige forvaltningsplaner for å sikre høsting på MSY nivå i blandingsfiskerier. Forvaltningsplanene skal besluttes gjennom medbestemmelsesprosedyren, som krever at Europaparlamentet (EP) og Rådet klarer å enes.

Forvaltningspraksisen med fordeling av ansvar på EU nivå, nasjonalt (deltagelse i fiske, kapasitetstilpassing, kontroll) og regionalt nivå opprettholdes. Kommisjonen har fått mer delegert myndighet for å sikre mer regional forvaltning.

2.       Regional forvaltning

Kommisjonen har delegert myndighet til å fastsette teknisk regelverk, noe som innebærer en forenklet beslutningsprosedyre (ikke medbestemmelses-prosedyren der EP og Rådet må bli enige). Forenklet prosedyre betyr at Kommisjonens beslutning legges frem for Europaparlamentet, som får to måneder til å godta forslaget uten endringer, eller ikke godta forslaget.

Landingspåbudet som innføres for Nordsjøen fra 2016 krever at det kommer et nytt teknisk regelverk på plass. Dette er et eksempel på en beslutning der Kommisjonen har delegert myndighet. Imidlertid kan medlemsland som har direkte forvaltningsmessig interesse av å fiske i Nordsjøen, innenfor en frist, bli enige om å legge frem et felles forslag. Dersom nødvendige prosedyrer er fulgt, som konsultasjoner med relevante regionale rådgivende komiteer (The North Sea Advisory Council, NSAC)), er Kommisjonen bundet til å følge dette forslaget. Kommisjonens rolle er begrenset til å kontrollere at det felles forslaget fra Nordsjølandene er i tråd med relevante forvaltningsplaner og vitenskapelig rådgivning.

3.       Landingspåbud

Fangster av bestander som er underlagt fangstbegrensninger (minstemål i Middelhavet) skal oppbevares om bord på fiskerfartøyene, registreres, landes og, hvor det er relevant, avskrives på kvoten. Dette skal gjøres gjeldende fra 2015 for fiskerier etter pelagiske arter og i Østersjøen, og fra 2016 for Nordsjøen. Landingspåbudet skal fases inn for alle fiskerier innen 2019.

Dersom det ut fra vitenskapelig rådgiving fremgår at det er meget vanskelig å øke selektiviteten, eller at det er forholdsvis store kostnader med å håndtere uønskede fangster, eller der uønskede fangster per fiskeredskap ikke utgjør mer enn viss prosentdel, skal fangstene registreres men ikke trekkes av kvotene. I praksis betyr dette at slik fangst kastes ut, men at utkastet skal dokumenteres. Slike unntak kalles «de minimis-unntak», og skal ikke utgjøre mer enn 7 % av de samlede fangstene det første år. Deretter skal dette «de minimis» unntaket ikke overskride 6 % i år 2,6 % i år 3 og deretter ikke overskride 5 %. 

Fangst fra bestander som er underlagt landingsplikt kan, ved overskridelse av kvotene, avskrives på kvoten for andre bestander en har kvote på og som fisket er rettet mot. Slik kvotefleksibilitet skal ikke overskride 9 % av kvotene i hovedfiskeriet. Et eksempel på dette kan være at i fisket etter sei i Nordsjøen kan bifangst av torsk og hyse trekkes av seikvoten. Kvotefleksibiliteten kan kun anvendes dersom bestanden en får som bifangst er innen sikre biologiske grenser. Medlemsland har også 10 % årsbasert kvotefleksibilitet. Overfiske av en art kan således trekkes av det påfølgende års kvote.

Landingspåbudet relaterer seg til fiskerier, ikke bestander. Det er mange definerte fiskerier i Nordsjøen. Således vil landingspåbudet ikke dekke alle bestander fra 1. januar 2016. Det er opp til medlemsland i Nordsjøen å bli enige om en utkastplan for i Nordsjøen og fremme dette for Kommisjonen, på samme måte som landene rundt Østersjøen gjorde dette for ett år siden. 

Det kan (og dette vil være normalen) fastsettes minstemålbestemmelser for å sikre bevaring av småfisk. Uunngåelig fangst av fisk under minstemål skal landes, men kan ikke omsettes for konsum.

For å sikre at landingspåbudet blir overholdt, skal medlemslandene sikre detaljert og nøyaktig dokumentasjon av alle landinger. Medlemslandene skal også sikre at det er tilstrekkelig kapasitet og midler til å dekke kontroll gjennom for eksempel observatører, CCTV, mm.

Som følge av innfasingen av landingspåbud i Nordsjøen (og de Nordvestlige farvann) fra 2016, foregår det flere ulike prosesser i EU, som delvis henger sammen eller er avhengig av hverandre.

Utkastplan for Nordsjøen

Medlemslandene som har direkte interesse av fiske i Nordsjøen, er nå i avslutningsfasen med å bli enige om et forslag til en utkastplan.

Nordsjølandene samarbeider i en gruppe som kalles «Scheveningen High-Level Group». Gruppen ble opprettet i 2004 på fiskeridirektørnivå i Scheveningen i Nederland. Medlemmer av gruppen er Belgia, Danmark, Tyskland, Frankrike, Nederland, Sverige og Storbritannia. Frankrike har formannskap dette året. Gruppens praktiske arbeid skjer i en lukket teknisk arbeidsgruppe som holder sine møter i formannskapslandet og rapporterer til High Level Gruppen av fiskeridirektører. Kommisjonen inviteres til å delta på deler av noen av arbeidsgruppemøtene. Gruppen er pålagt gjennom reformen å samarbeide med den rådgivende komiteen for Nordsjøen (NSAC). NSAC er likevel bare delvis deltagende i prosessene. Gruppen har ikke henvendt seg til Norge i forbindelse med dens utarbeide.

Nordsjølandene antas å legge frem en felles anbefaling til utkastplan for Nordsjøen i løpet av de neste ukene. Kommisjonen vil deretter sende utkastplanen til sin rådgivende vitenskapelige komite STECF (Scientific, Technical and Economic Committee for Fisheries). Om utkastplanen godkjennes der, vil Kommisjonens beslutning legges frem for EP, som kan avvise denne. Utkastplanen for Østersjøen (utarbeidet av The Baltic Sea Fisheries Forum, BALTFISH) og utkastplanen for pelagiske fiskerier i Nordsjøen (utarbeidet av Scheveningen gruppen) ble begge lagt frem i mai 2014 og fastsatt i god tid før jul i fjor etter lignende prosedyre. 

Scheveningen gruppen vil trolig foreslå en gradvis innfasing av landingspåbudet i Nordsjøen fra 2016. Det vil si at en vil foreslå å starte med et antall fiskerier (en definert redskapsgruppe som fisker i et definert område), der landingspåbudet skal omfatte bestanden fisket rettes mot, eventuelt med en bestand til som fås som bifangst i dette fisket. Torsk vil bare i begrenset grad bli omfattet av landingspåbudet i 2016. Landingspåbudet vil deretter foreslås å fases inn frem til 2019. Det vil også bli foreslått bruk av «de minimis» unntakene for noen fiskerier. Gruppen vil trolig også foreslå økte totalkvoter som følge at fisk som tidligere ble kastet ut, nå må landes. Dette vil i så fall bli et spørsmål som Kommisjonen må forhandle med Norge om.

Flerårige forvaltningsplaner

Kommisjonen jobber nå med en «mixed fisheries plan» for Nordsjøen som vil bli lagt frem rett etter sommeren. Denne planen vil se de ulike fiskeriene i Nordsjøen i sammenheng, og erstatte den fortsatt uavklarte forvaltningsplanen for torsk.

Torskeplanen ble lagt frem for beslutning av EP og Rådet i fellesskap. Imidlertid godtok ikke Rådet at EP hadde rett til å mene noe om de delene av forvaltningsplanen som legger føringer på den årlige kvotefastsettelsen. Årlig kvotefastsetting er Rådets prerogativ. Rådet valgte derfor å splitte torskeplanen, og deretter endelig godkjenne de elementene som hadde med kvotefastsettelse å gjøre i desember 2012. Dette godtok ikke EP og klaget avgjørelsen inn for European Court of Justice (ECJ).

For Norge førte denne kompetansestriden til at Kommisjonen ikke fikk endelig mandat til å sluttføre forhandlingene om bilateral fiskeriavtale mellom Norge og EU for 2013 før etter en tredje runde i januar 2013. Den har også effektivt stoppet enhver utvikling av nye forvaltningsplaner i påvente av rettens avgjørelse, som er ventet i løper av året.

ECJ sin «Advocate General» kom imidlertid tidligere denne måneden med en betenkning der det konkluderes med at Rådets oppsplitting av torskeplanen ikke er i tråd med Lisboatraktaten. Dersom dette også skulle bli rettens kjennelse, så vil det trolig føre til at Rådet må oppgi sin posisjon om at EP ikke innrømmes medbestemmelse i alle elementene som utgjør en forvaltningsplan.

Rådet har vært splittet i dette synet. Dette kom til syne under Rådets behandling av «mixed fisheries plan» for Østersjøen som ble lagt frem for Rådet og EP høsten 2014. Fiskerikomiteenes innstilling ble vedtatt av EP i slutten av april, og om lag samtidig stemte Rådet over sin «General Approach». Her avsto Spania og Frankrike fra å stemme over Rådets posisjon, noe som gjorde det mulig for Rådet å starte trilogforhandlinger med EP (og Kommisjonen). Det er særlig Frankrike som er imot svekkelse av Rådets beslutningsfullmakter. Imidlertid aksepterte Frankrike (og Spania) et kompromissforslag fra det latviske formannskapet der det heter at Østersjøplanen ikke skal skape presedens for senere planer. Det å få igjennom denne planen er et prioritert område for Luxembourg som overtar presidentskapet i EU fra sommeren.

Den flerårige forvaltningsplanen for Nordsjøen («Mixed Fisheries plan») vil innholdsmessig harmoniseres med utkastplanen for Nordsjøen, og disse vil legges frem parallelt. Kommisjonen legger til grunn at disse dokumentene legges frem sent i september eller tidlig i oktober, med sikte på endelig beslutning før 2017. Progresjonen i dette arbeidet vil avhenge av at kompetansestriden mellom Rådet og EP blir løst.

Kommentar

Østersjøen har det siste året vært i fokus, men mye er allerede i ferd med å falle på plass. Nå dreier det meste seg om Nordsjøen. Mens det har tatt noen måneder å få på plass landingspåbudet i Østersjøen, vil det trolig ta flere år å få faset inn det samme i Nordsjøen.

Kompetansestriden mellom EP og Rådet er ikke satt på spissen i arbeidet med forvaltningsplanen for Østersjøen. Dette kan ha bidratt til å mykne frontene. Den mest sannsynlige løsningen er at EP får medbestemmelsesrett til å behandle flerårige forvaltningsplaner.

Denne konflikten handler om prinsipper. Det ligger likevel også reel politikk bak. I posisjonen til EP på forvaltningsplan for Østersjøen, legger EP til grunn at kvotefastsettelse ikke kan gå utover 80 % av MSY anbefalingene på totalkvoter. Dette vil effektivt legge føringer på Rådet når de skal sette årlige totalkvoter.

Se også:

Informasjon om Norges fiskerisamarbeid med EU her