2 Mål og premissar for arbeidet med meldinga

2.1 Innleiing

Alle barn og unge treng gode og trygge oppvekstvilkår i ein heim med stabile rammer og trygge vaksenpersonar. Barna må møte vaksne som ser og anerkjenner dei, som forstår handlingane deira og sørger for å gi dei omsorg og støtte slik alle barn treng. Det er eit overordna mål at barn som i ein kortare eller lengre periode treng ein ny heim med hjelp frå barnevernet, skal få eit tilbod som er føreseieleg og tilpassa behova deira, og som fremjar ro og stabilitet, tryggleik og tillit, og bidreg til ei positiv utvikling for barna. Det beste for barnet skal liggje til grunn for alle handlingar og avgjerder som gjeld barn. I vurderinga av kva som er best for barnet, skal barnet sjølv bli høyrt, og det skal leggjast vekt på kva barnet meiner. Barnets identitet, språk, kultur og religion må òg vektleggjast. I tillegg må barnets rett til tryggleik, helse og skulegang sikrast.

Ein fosterheim skal fylle dei funksjonane ein heim har, og fosterfamilien skal inkludere barnet i dagleglivet sitt, som ein del av familien. Samstundes er oppdraget regulert gjennom lov, forskrifter og fosterheimsavtala, og blir følgt opp av barnevernstenesta. Dette gjer oppgåva særeigen. Kjernen i fosterheimsoppdraget er å stille til rådigheit ein heim der barnet skal vere som ein familiemedlem. Oppdraget skil seg derfor vesentleg frå eit ordinært arbeidstilhøve.1 Regjeringa anerkjenner at fosterheimsoppdraget kan vere eit krevjande oppdrag. Barn som treng ein fosterheim, kan ha store eller samansette omsorgsbehov. Dette stiller særlege krav til fosterforeldre som omsorgsgivarar.

Ei god fosterheimsomsorg skal bidra til at barnet får den omsorga og støtta det treng for å ha ein god og trygg barndom. Slik kan barnet også få utvikle evnene sine og å vekse opp til å bli ein sjølvstendig vaksen. Fosterheimen skal sørge for at barnet kan få ei stabil tilknyting til vaksne omsorgspersonar, og ein så normal omsorgssituasjon som mogleg. Kva rettar barnet har i fosterheimen, er framheva i barnevernslova. Barnet skal handsamast omsynsfullt og med respekt for integriteten sin. Barnet skal sjølv kunne bestemme i personlege spørsmål, så langt det er mogleg ut frå føremålet med fosterheimsopphaldet og ansvaret fosterforeldra har for å gi barnet forsvarleg omsorg, og ut frå kor gammalt og modent barnet er.

Verdien av ein god fosterheim for barna er stor. Oppgåva har også ein positiv verdi for fosterfamilien, og for samfunnet elles. Fosterheim har ein betydeleg samfunnsøkonomisk verdi.2 Samanlikna med opphald i institusjon kostar fosterheimar mykje mindre for stat og kommune. I tillegg er det større sannsyn for at barn som veks opp i fosterheimar, klarar seg betre og deltek i arbeidslivet når dei blir vaksne.

2.2 Regjeringa sine mål for fosterheimsomsorga

Regjeringa har mål om å sikre at barnevernet gir tryggleik og hjelp til barn og familiar som treng det. I regjeringserklæringa er det òg eit mål å vareta rettane til fosterbarn og fosterfamiliar på ein betre måte. Vidare er det eit mål å gi betre hjelp, rettleiing og tilsyn til fosterforeldre og gjennom dette styrkje rekrutteringa av fosterfamiliar.3 Tiltaka i denne meldinga skal bidra til at barn og unge ikkje må vente lenger enn naudsynt på å få ein stabil omsorgssituasjon i ein fosterheim.

Regjeringa meiner at det beste for dei fleste barn er at omsorga blir gitt i ein familie, og spesielt gjeld dette dei yngre barna. Fosterheim skal derfor framleis vere det føretrekte tiltaket. Innsatsen fosterfamiliar gjer, er eit svært viktig bidrag i tilbodet til utsette barn og ungdommar i samfunnet. Hovudutfordringa på fosterheimsområdet i dag er å rekruttere og behalde nok fosterheimar. Vidare er det mange fosterheimar som ikkje ønskjer å ta på seg nye oppdrag som fosterforeldre. Dette fører til at mange barn må vente lenge på ein fosterheim. Det er òg mange barn som får ein fosterheim langt unna heimstaden sin. Barn og unge har ulike interesser, ulik kulturell bakgrunn og ulike behov, og vi manglar fosterheimar som speglar mangfaldet blant barna. Ikkje minst treng vi fosterfamiliar med minoritetsbakgrunn.

For å lukkast med å gi barn som treng det ein god fosterheim, må kommunane ha tilgang på nok fosterheimar som møter barn med ulike behov. Det er viktig for barn å oppleve tryggleik og stabilitet. Det føreset at fosterheimane har gode og føreseielege rammer, og at dei får naudsynt opplæring og oppfølging.

Ei omsorgsovertaking er i utgangspunktet mellombels. Barnevernstenesta skal leggje til rette for at barnet skal kunne flytte tilbake til foreldra, dersom omsynet til barnet ikkje taler mot det. Barn bur i gjennomsnitt fem år i fosterheim.4 Det er viktig at barnet kan halde ved lag kontakten med foreldra sine, eventuelle søsken, venner og nærmiljø, og kjennskap til kulturen og språket til familien. At barnet held ved lag ein relasjon til foreldra og søskena sine, er som regel ønskjeleg både når barnet bur kortvarig i ein fosterheim, òg når tanken er at barnet skal bu lenge i fosterheim. Å halde ved lag ein relasjon er enklare når barnet får eit tilbod i eigen familie eller nærområde. Regjeringa har eit mål om at alle barn som treng tiltak utanfor heimen, skal få eit tilbod i sitt eige nærområde, når det er vurdert å vere det beste for barnet. At barnet blir buande i kommunen som har oppfølgingsansvaret (omsorgskommunen), og barneverntenesta kan følje opp barnet innanfor kommunens eige tenesteapparat, kan òg leggje betre til rette for ein god overgang til vaksenlivet. Det vil òg vere ressurssparande for barneverntenesta at avstanden til fosterheimen er kort. Regjeringa legg derfor særleg vekt på tiltak som kan bidra til betre rekruttering av fosterheimar i familien, det nære nettverket og nærmiljøet til barnet.

Mange barn opplever å måtte flytte frå ein fosterheim til ein annan. Flytting skjer hyppigast i løpet av det fyrste året barn bur i fosterheim. Det kan vere fleire årsaker til at barn må flytte. Til dømes kan det vere manglande samsvar mellom behova til barnet og kva fosterforeldra kan tilby, mellom anna fordi fosterfamilien ikkje får den oppfølginga og dei rammene som skal til for at dei skal klare oppdraget. I somme tilfelle kan det komme av at behova til barnet ikkje er godt nok kjent før barnet flyttar inn i fosterheimen. Regjeringa meiner at barn sine behov og ressursar må bli betre kartlagt, og at fosterheimar må få tilbod om tettare og betre oppfølging, slik at dei klarer å stå i fosterheimsoppdraget over tid. Fosterforeldra må setjast betre i stand til å følgje opp barna i kvardagen, på linje med andre familiar. Eit hovudmål med tiltaka i meldinga er å gi fosterforeldre avgjerdsmakta, rammene, oppfølginga og støtta dei treng, for å kunne stå i oppdraget over tid. Dette vil betre sjansane for at barn og fosterfamiliar opplever trygge og føreseielege rammer, og at barnet får ein god oppvekst. Det er eit ønske at fosterforeldre i ordinære fosterheimar, etter den fyrste tida, skal kunne halde fram i den vanlege jobben sin ved sida av fosterheimsoppdraget. Oppfølginga og tilrettelegginga fosterfamilien får, bør derfor støtte opp under denne målsetjinga. Når fosterforeldra er i arbeid, vil det òg kunne bidra til normalitet for barnet. Vilkåra for fosterheimsoppdraget må spegle anerkjenning og støtte til fosterfamiliane. Dei må òg skape føreseielege rammer for barnet og fosterfamilien, men samstundes vere så fleksible at dei kan tilpassast dei behova barnet og fosterfamilien har.

Måla for denne meldinga er å bidra til at

• barn og unge med behov for det får ein fosterheim når dei treng det, og at dei får ein trygg og stabil omsorgssituasjon

• barn og unge skal få ein fosterheim i nærmiljøet sitt, når det er vurdert å vere det beste for barnet

• barn og unge i fosterheim ikkje opplever unødvendige flyttingar og brot

• barnet og fosterfamilien kan få ei stabil tilknyting over tid

• barn og unge i fosterheim får ein så normal oppvekst som mogleg, ved å gjere det enklare for fosterforeldre å oppfylle omsorgsansvaret sitt

I meldinga føreslår regjeringa tiltak som skal

• styrkje den kommunale oppfølginga av fosterheimar, mellom anna gjennom rettleiingstiltak, spesialiserte hjelpetiltak og auka tilgjengelegheit, gjennom støtte til bruk av familieråd, og auka støtte frå Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) til fag- og tiltaksstøtte

• bidra til meir stabilitet og tryggleik for barna og fosterfamiliane gjennom betre oppfølging, meir føreseielege rammer og auka avgjerdsmakt til fosterforeldre

• bidra til at barn og unge i fosterheim får ein god overgang til vaksenlivet

• styrkje samarbeidet mellom kommunane, og mellom kommunar og Bufetat, om rekruttering, særleg i nærområdet til barna

2.3 Endringar i rammene for fosterheimsomsorga dei siste åra

Denne meldinga må sjåast i samanheng med fleire vesentlege endringar på barnevernsområdet dei siste åra. Desse omtaler vi kort nedanfor. I tillegg vil regjeringa gjennomføre ei kvalitetsreform for barnevernet. Regjeringa sitt forslag til kvalitetsreform blir lagt fram for Stortinget våren 2025. Lovforslaga blei sende på høyring 8. april 2024. Dei føreslegne lovendringane på fosterheimsområdet er òg omtalte i denne meldinga.

2.3.1 Barnevernsreforma

Barnevernsreforma tredde i kraft 1. januar 2022, og kommunane fekk då ansvar for all oppfølging og rettleiing og dessutan fullt finansieringsansvar for ordinære fosterheimar. Det kommunale ansvaret for å følgje opp fosterheimen blei òg presisert i lova. Det auka ansvaret krev store omstillingar i mange kommunar, og implementeringa av reforma blir følgjeevaluert. Endringane har verka i relativt kort tid, og regjeringa legg ikkje opp til ytterlegare endringar i ansvaret for fosterheimsomsorga. Tiltaka i meldinga byggjer dermed på endringane som har følgt med barnevernsreforma.

2.3.2 Den nye barnevernslova og fosterheimsforskrifta

I den nye barnevernslova, som tok til å gjelde 1. januar 2023, er det eit eige kapittel om fosterheimar. At fosterheimar har eit eige kapittel i lova, framhevar kor viktig fosterheim er som tiltak, og gjer regelverket meir tilgjengeleg. Den 1. januar 2024 tok òg den nye fosterheimsforskrifta til å gjelde. I forskrifta er det gitt utfyllande reglar om fosterheimar, mellom anna om kva ansvar fosterforeldre har, og om kva plikter barnevernstenesta har overfor fosterheimen. Delar av reguleringa som tidlegare berre kom fram av avtalen mellom barnevernstenesta og fosterforeldra (fosterheimsavtalen5), er tekne inn i forskrifta.

2.3.3 Ny juridisk vurdering av fosterheimsavtalen

Departementet har tidlegare lagt til grunn at fosterheimsavtalen er ein privatrettsleg avtale, og at avgjerder som gjeld avtaletilhøvet mellom fosterforeldre og barnevernstenesta, ikkje er enkeltvedtak etter forvaltningslova. Hausten 2023 gjorde departementet ei ny juridisk vurdering av avtalen. Departementet fann at dei delane av fosterheimsavtalen som gjeld avgjerder om økonomisk godtgjering og oppfølging av fosterforeldre, inkludert frikjøp og avlasting, må reknast som enkeltvedtak etter forvaltningslova.6 Det betyr mellom anna at sakshandsamingsreglane i forvaltningslova gjeld for desse avgjerdene, slik at fosterforeldra kan be barnevernstenesta om ei ny vurdering, og eventuelt klage, dersom dei er usamde i vurderingane til barnevernstenesta. Det er statsforvaltaren som er klageinstans. Regjeringa meiner dette inneber ei styrking av rettane til fosterforeldra.

På bakgrunn av at fleire element frå fosterheimsavtalen er tekne inn i fosterheimsforskrifta, og at delar av fosterheimsavtalen er å rekne som enkeltvedtak, må fosterheimsavtalen reviderast. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har i samarbeid med KS og Norsk Fosterhjemsforening levert eit utkast til ny avtalemal. Departementet vil leggje dette til grunn for det vidare arbeidet med malen.

2.3.4 Avgjerder i den europeiske menneskerettsdomstolen

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har dei siste åra handsama ei rekkje barnevernsklager mot Noreg, og Høgsterett har avgjort fleire barnevernssaker i lys av praksisen til EMD. EMD har konstatert at konvensjonsrettane har blitt krenka i ein del saker, men har òg konstatert ikkje-krenking eller avvist ei rekkje saker. I sakene der domstolen har konstatert krenking, har dei vist til at avgjerdsgrunnlaget og krava til grunngivingar ikkje har vore i samsvar med konvensjonen. Dei har òg vist til at målet om gjenforeining mellom barn og foreldre etter ei omsorgsovertaking kan ha vore gitt opp for tidleg. Dette kan ha påverka fastsetjinga av samvær mellom barnet og familien. Departementet har i oppfølginga av dommane lagt stor vekt på dei menneskerettslege vurderingane. Dette har fått direkte innverknad på lovgivinga og på praksisen i barnevernet, mellom anna når det gjeld krav til grunngivingar i sakshandsaminga og vurderingar av kor mykje samvær som skal fastsetjast.

2.3.5 Offentlege utgreiingar

Fosterheimsutvalet (NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem) hadde som mandat å greie ut rammevilkåra for ordinære fosterheimar. Utvalet føreslo mellom anna å standardisere og rettsfeste dei økonomiske rammevilkåra for fosterforeldre i større grad. Utvalet hadde òg fleire forslag til betre oppfølging av fosterheimane, til dømes ved å utvikle faglege standardar for forsvarleg oppfølging, ved å etablere spisskompetansemiljø som kan rettleie barn, fosterforeldre og foreldre, og ved at kommunane skal utvikle lokale løysingar for tilgjengelegheit utanom kontortid. Delar av forslaga blei følgde opp i fosterheimsstrategien 2021–2025 Et trygt hjem for alle.7 Tiltaka som gjeld økonomiske rammevilkår i denne meldinga, byggjer vidare på tiltaka i strategien.

Barnevernsutvalet (NOU 2023: 7 Trygg barndom, sikker fremtid) støtta i hovudsak forslaga frå Fosterheimsutvalet. Dei viste til at dagens ansvarsdeling mellom barnevernstenesta, fosterforeldre og foreldre etter ei omsorgsovertaking kan vere uklar, og at dette kan gå ut over barnet. Dei føreslo å gi fosterforeldre større avgjerdsmakt på vegner av barnet, inkludert rett til innsyn i, og til å klage på, offentlege avgjerder om barnet utanfor barnevernssaka. Utvalet meiner det vil bidra til at fosterforeldra blir sette betre i stand til å vareta behova til barnet, og bidra til at fosterfamilien får ein så normal kvardag som mogleg.

Nokre av forslaga frå Barnevernsinstitusjonsutvalet (NOU 2023: 24 Med barnet hele vegen) kan potensielt få følgjer for målgruppa for fosterheimar. Utvalet føreslår mellom anna eit nytt kommunalt butiltak til ungdom som barnevernet har overteke omsorga for. Dei føreslår òg at barn og unge på institusjon skal få ein støtteheim. Føremålet skal vere å styrkje nettverket og den sosiale støtta til barnet og å gi barnet høve til å delta på normale familieaktivitetar.

2.4 Innspel til arbeidet med meldinga

Departementet har, som del av kunnskapsinnhentinga, arrangert fleire opne innspelsmøte der mellom anna Bufdir, statsforvaltarar, kommunar og brukar- og interesseorganisasjonar har delteke. Det blei halde eit eige innspelsmøte i samband med denne meldinga i Oslo 11. mai 2023. Alle aktørane blei i forkant bedne om å svare på desse spørsmåla:

• Kva meiner de er dei største utfordringane på fosterheimsområdet?

• Kva for tre tiltak meiner de er viktigast for å løyse desse utfordringane?

I tillegg blei det halde innspelsmøte i kvar av Bufetat-regionane i samband med arbeidet med kvalitetsreforma i barnevernet. Fosterheimar var eit av hovudpunkta på agendaen på kvart av desse innspelsmøta. Eit av føremåla med innspelsmøta var å få innsikt i kva utfordringar regionane opplever på fosterheimsområdet. Kva for utfordringar som blei tekne opp varierte, både fordi det var planlagt noko ulike tema på møta, og fordi utfordringane blir opplevde ulikt på ulike stader i landet. Tilgang på nok fosterheimar blei likevel trekt fram som ei av hovudutfordringane, både av Bufetat og av kommunar. Fleire trekte òg fram som eit problem at rammevilkåra for fosterfamiliane varierer frå kommune til kommune. I tillegg blei det teke opp at dei økonomiske rammene må vere gode nok til at fleire ønskjer å bli fosterheim. På kvart einskilt innspelsmøte blei det òg presentert døme frå ulike kommunar på korleis fosterheimsarbeidet blir løyst i dag, og det blei halde innlegg både frå einskilde barnevernstenester og frå interkommunale samarbeid. Eit anna mål med innspelsmøta var å få innspel frå barn og unge som bur eller har budd i fosterheim.

Departementet har òg halde møte med, og fått skriftlege innspel frå, mellom andre Norsk Fosterhjemsforening, Barneombodet, FO, Fagforbundet, KS, Forandringsfabrikken og Barne- og familieetaten i Oslo kommune. I tillegg har Bufdir utarbeidd fleire utgreiingar og vurderingar som er brukte i arbeidet. Rapportar frå mellom andre Barneombodet8, evalueringar av barnevernsreforma frå Menon Economics og dei årlege medlemsundersøkingane til Norsk Fosterhjemsforening har òg bidrege med nyttig kunnskap frå både barn, ungdom og fosterforeldre.