2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Innleiing
Mobilitet mellom politikk, offentleg forvaltning og næringsliv er både positivt og ønskeleg. Samtidig er det viktig at overgangar mellom politikk, offentleg forvaltning og næringsliv ikkje fører til misbruk av informasjon, til at nokon får særlege konkurransefordelar, eller til at det oppstår mistanke om det. Dette er svært viktig med tanke på tilliten til forvaltninga og det politiske systemet. I særlege tilfelle kan derfor politikarar (dvs. statsrådar, statssekretærar og politiske rådgivarar i departementa), embetsmenn og statstilsette ileggast karantene eller saksforbod når dei går over til stillingar og verv utanfor statsforvaltninga eller etablerer eiga næringsverksemd. Dette er det gitt reglar om i karantenelova. Det tidsmessige skiljet som karantene og saksforbod representerer, har som formål å bidra til å oppretthalde tilliten til forvaltninga og det politiske systemet.
Karantenelovutvalet fekk i mandat å gjennomgå og fremme forslag til endringar i delar av karantenelova som regulerer overgangen for politikarar til stillingar eller verv utanfor statsforvaltninga og etablering av eiga næringsverksemd. Bakgrunnen for at utvalet blei oppnemnt, var mellom anna at Karantenenemnda i enkelte av årsmeldingane sine hadde peikt på at det kan reisast spørsmål om korleis ein skal forstå nokre av føresegnene i lova, og at det kan vere behov for å vurdere enkelte endringar i regelverket. Spørsmål om endringar i karantenereglane for politikarar er også behandla i Innst. 393 S (2018–2019) frå Stortingets presidentskap om representantforslag om å stramme inn karanteneordninga for tidlegare medlemmer av regjeringa, statssekretærar og politiske rådgivarar i regjeringsapparatet. Representantforslaget som låg til grunn for innstillinga, Dokument 8:77 S (2018–2019), blei lagt fram for det daverande Kommunal- og moderniseringsdepartementet til uttale av Stortingets presidentskap. Kommunal- og moderniseringsministeren viste i uttalen sin til at Karantenenemnda hadde bedt departementet om ei klargjering av regelverket og ein eventuell lovrevisjon, og at departementet ville følge opp dette. Representantforslaget blei ikkje vedtatt. Stortingets presidentskap viste i Innst. 393 S (2018–2019) til at Kommunal- og moderniseringsdepartementet allereie var i gang med å vurdere ein revisjon av karantenelova, etter innspel frå Karantenenemnda sjølv, og at det var formålstenleg å vente på dette arbeidet.
Karantenelovutvalet leverte rapporten sin til departementet 28. mai 2021.
I karantenelova er det delvis parallelle reglar som gjeld for politikarar, embetsmenn og statstilsette som går over til stillingar eller verv utanfor statsforvaltninga eller etablerer eiga næringsverksemd. Enkelte av forslaga gjeld berre politikarar og er tatt inn i kapittel 2 i lova. Dette er forslag knytte til informasjonsplikt, varigheit av saksforbod og unntak frå retten til godtgjering for ilagd karantene. Spørsmålet om det eventuelt vil vere behov for tilsvarande endringar i reglane som gjeld for embetsmenn og statstilsette, har ikkje vore utgreidd. Departementet foreslår derfor ikkje endringar i føresegnene som særleg gjeld for embetsmenn og statstilsette, no.
Enkelte av dei foreslåtte endringane vil også gjelde for embetsmenn og statstilsette. Dette er forslag til ny formålsføresegn, revidert definisjon av saksforbod, endra skyldkrav for at lovbrotsgebyr skal kunne ileggast, og ei ny føresegn om stans og tilbakekrevjing av godtgjering ved brot på karantene. Departementets vurdering av konsekvensane av forslaga som gjeld embetsmenn og statstilsette, går fram under omtalen av dei enkelte forslaga i proposisjonen.
2.2 Karantenelovutvalet
2.2.1 Samansetning og mandat
Karantenelovutvalet blei oppnemnt av det daverande Kommunal- og moderniseringsdepartementet 24. juni 2020. Ni medlemmer representerte dei politiske partia på Stortinget i stortingsperioden 2017–2021. Dei andre medlemmane av utvalet var, i tillegg til leiaren, ein representant frå privat næringsliv, ein tidlegare departementsråd og ein representant frå embetsverket i Justis- og beredskapsdepartementet.
Utvalet hadde denne samansetninga:
Leiar: Endre Skjørestad (Sandnes), advokat
Reier Søberg (Oslo), tidlegare departementsråd i Nærings- og fiskeridepartementet
Fredrik Bøckman Finstad (Oslo), ekspedisjonssjef i Justis- og beredskapsdepartementet
Målfrid Baik (Tromsø/Vadsø/Oslo), regiondirektør i NHO Arktis
Frank Sve (Stranda), FrP
Heidi Grande Røys (Florø), SV
Torill Selsvold Nyborg (Sotra), KrF
Berit Jagmann (Oslo), R
Ulf Lund Halvorsen (Tønsberg), MDG
May Britt Vihovde (Haugesund), V
Per Jordal (Lysekloster), Sp
Snorre Wikstrøm (Oslo), Ap
Kristin Holm Jensen (Nordre Follo), H
Marit Berger Røsland erstatta Kristin Holm Jensen frå februar 2021.
Dette er mandatet til utvalet:
«Bakgrunn
I Prop. 1 S (2018–2019) for Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), fremgår det at departementet vil følge opp den anmodningen som Karantenenemnda har gitt i årsmeldingen for 2017. Her har Karantenenemnda bedt departementet om å se nærmere på godtgjørelsesreglene i karanteneloven.
Karantenenemnda har i sin årsmelding for 2018 vist til at informasjonsplikten knyttet til vurdering av brudd på loven, eller brudd på vedtak truffet av nemnda, ikke er tilstrekkelig klargjort i loven eller forarbeidene til loven. Nemnda har anmodet om at departementet foretar en lovrevisjon. Nemnda har bedt om at gjeldende sanksjonsregler gjennomgås, og om det bør vurderes om andre sanksjoner kan være aktuelle ved klare brudd på ilagt karantene eller saksforbud. Nemnda viser til at det kan vurderes å gi lovhjemmel for trekk i godtgjørelsen eller bortfall av godtgjørelsen.
Innst. 393 S (2018–2019) (Dokument 8:77) fra Stortingets presidentskap om Representantforslag fra stortingsrepresentantene Karin Andersen, Arne Nævra, Kari Elisabeth Kaski, Petter Eide og Freddy André Øvstegård om å stramme inn karanteneordningen for tidligere medlemmer av regjeringen, statssekretærer og politiske rådgivere i regjeringsapparatet, ble behandlet i Stortinget 6. juni 2019. Forslaget ble ikke vedtatt.
Kommunal- og moderniseringsminister Monica Mæland svarte i sin redegjørelse til Stortinget at Karanteneloven ble vedtatt av et enstemmig Storting. Hun konkluderte med at: «Jeg er glad for at presidentskapet har vist støtte til at departementet får muligheter til å utrede nærmere de forslagene som er fremmet av Karantenenemnda. Departementet vil i arbeidet også se hen til representantforslaget, og eventuelle lovendringer vil selvsagt bli fremmet til Stortinget på vanlig måte.»
Karantenenemnda har i årsmeldingen for 2019 bedt departementet vurdere om det i lovarbeidet kan tas inn i mandatet om det skal gis en særskilt formålsbestemmelse i karanteneloven. I tillegg har nemnda bedt om at det vurderes om informasjonsplikten skal utvides til å gjelde i 18 måneder i saker der den tidligere politikeren får seks måneder karantene og 12 måneder saksforbud.
Karanteneloven
Lov om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og statsansatte (karanteneloven) trådte i kraft 1. januar 2016.
Statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere, som tiltrer stilling eller verv utenfor statsforvaltningen eller etablerer næringsvirksomhet, kan bli ilagt karantene og/eller saksforbud. Dette gjelder ikke ved overganger til partipolitisk arbeid eller politisk verv i Stortinget, kommuner og fylkeskommuner.
Karanteneloven kapittel 2 regulerer tidligere politikeres overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen. Karantenenemnda er gitt myndighet til å treffe vedtak om karantene og saksforbud ved politikeres overgang til stilling eller verv utenfor statsforvaltningen, eller ved etablering av næringsvirksomhet. Dette fremgår av karanteneloven § 4. Nemnda er et uavhengig forvaltningsorgan administrativt underlagt KMD, og KMD ivaretar sekretariatsfunksjonen for nemnda.
Karanteneloven regulerer også politikeres overgang til embete eller stilling i departementene. Slike overganger reguleres av karanteneloven kapittel 3. I tillegg regulerer karanteneloven embetsmenn og statsansattes overgang til stilling mv utenfor statsforvaltningen. Slike overganger reguleres av karanteneloven kapittel 4.
Karanteneloven skal sikre tilliten til det politiske systemet og forvaltningen. Karantene kan i særlige tilfeller ilegges i inntil seks måneder etter fratreden når:
det foreligger en konkret forbindelse mellom politikerens tidligere ansvarsområder og arbeidsoppgaver eller bestemte saker som var til behandling i departementet i politikerens funksjonstid, og interessene til virksomheten politikeren blir tilknyttet eller etablerer, eller
politikerens ansvar og arbeidsoppgaver har gitt eller kan gi virksomheten politikeren blir tilknyttet eller etablerer særlige fordeler, eller
overgangen på annen måte kan være egnet til å svekke tilliten til forvaltningen generelt.
På samme vilkår kan politikere ilegges saksforbud i inntil 12 måneder etter fratreden. Dersom det foreligger tungtveiende grunner, kan det ilegges saksforbud på inntil 12 måneder i tillegg til karantene på seks måneder. Dette er regulert i karanteneloven §§ 6 og 7.
Brudd på karanteneloven kan medføre ileggelse av ulike reaksjoner som pålegg om å bringe ulovlig forhold til opphør, ileggelse av tvangsmulkt, inndragelse av inntekt og ileggelse av overtredelsesgebyr.
Problemstillinger som skal drøftes i utvalget
Utvalget skal vurdere og komme med forslag til endringer i karanteneloven kapittel 1, 2 og 3. Utvalget skal vurdere og eventuelt komme med forslag til endringer i:
Karanteneloven § 8. Utvalget skal vurdere om det skal være adgang til å gjøre unntak fra hovedregelen om kompensasjon. Konkret skal det vurderes om godtgjørelse ikke skal gis i tilfeller der politikeren går tilbake til en stilling som ikke er omfattet av karantenereglene, eller i tilfeller der stillingen, næringsvirksomheten eller vervet er en bistilling. Utvalget skal også se på om det fortsatt skal gis godtgjørelse for ilagt karantene dersom politikeren oppretter et foretak med sikte på rådgivningsvirksomhet innenfor tidligere arbeidsområde som politiker. Utvalget skal også vurdere om det kan være aktuelt å gi kompensasjon for ilagt saksforbud.
Karanteneloven § 2 tredje ledd. Definisjonen av saksforbud innebærer «et tidsbegrenset forbud mot å involvere seg i bestemte saker eller saksområder».
Utvalget skal vurdere om definisjonen av saksforbud er tilstrekkelig klar og dekkende for å ilegge en begrensning ved overgang til stilling eller i forbindelse med utøvelse av egen næringsvirksomhet. Utvalget skal vurdere om praksis fra Karantenenemnda oppfattes som enhetlig, og om saksforbud som ilegges kan være utfordrende å etterleve. Utvalget skal vurdere spørsmål om etterlevelse er enkelt å ivareta for den tidligere politikeren, for ny arbeidsgiver og for berørte departement.
Karanteneloven § 5. Utvalget skal vurdere på hvilken måte informasjonsplikten skal oppfylles i etterkant av at det er truffet vedtak om karantene og/eller saksforbud. Utvalget skal vurdere om det er behov for særskilte saksbehandlingsregler knyttet til informasjonsplikten. Utvalget skal vurdere spørsmål om partsinnsyn. Utvalget skal vurdere om det kan være aktuelt å gi bestemmelser om informasjonsplikten skal være inntil 18 måneder etter fratreden i saker det ilegges seks måneder karantene og 12 måneder saksforbud.
Kapittel 5 om administrative sanksjoner. Utvalget skal vurdere om gjeldende sanksjonsregler bidrar til å understøtte formålet med karanteneloven og sikrer god etterlevelse av vedtak. Utvalget skal vurdere om det kan være aktuelt med andre sanksjoner enn någjeldende når det foreligger klare brudd på ilagt karantene eller saksforbud. Utvalget skal særskilt vurdere om det bør gis lovhjemmel for helt eller delvis bortfall av godtgjørelse ved brudd på ilagt karantene.
Utvalget skal vurdere om det skal gis en egen formålsbestemmelse som gjelder for politikeres overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen.
Utvalget skal vurdere om det skal gis egne fristregler for vedtak knyttet til reaksjoner og sanksjoner som avviker fra forvaltningsloven.
Utvalget skal ikke vurdere reglene om fratredelsesytelse for politikere som følger av håndbok for politisk ledelse.
Utvalget skal vurdere og eventuelt foreslå språklige endringer som bidrar til klargjøring og forenkling av regelverket.
Utvalget skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene i samsvar med utredningsinstruksen.
Utvalget skal legge frem sin rapport for KMD innen 1. februar 2021.
Arbeidsform og kostnader
Arbeidet skal utføres innenfor de rammene som stilles til rådighet av KMD. Eventuelle avvik fra mandatet som foreslås av utvalget, må avklares med KMD. KMD ivaretar sekretariatsfunksjonen for utvalget.»
2.2.2 Hovudpunkt frå rapporten frå Karantenelovutvalet
Overordna omsyn
Eit samla utval fremma forslag til enkelte endringar i karantenelova. Utvalet viste til at lovforslaga bygger på ulike omsyn. Overordna la utvalet vekt på at det er viktig at formålet med lova er klart både for politikarane og for allmenta. Ei klart formulert formålsføresegn kan gjere det lettare å forstå dei andre føresegnene i lova og ha ein pedagogisk funksjon overfor alle som les lova. Det er vidare sentralt at dei ulike føresegnene er dekkande og forståelege, og at dei kan etterlevast av politikarane og praktiserast av Karantenenemnda. I vurderinga av føresegnene både om informasjonsplikta og om reaksjonar ved brot la utvalet vekt på at den gruppa som er omfatta av karanteneregelverket, må seiast å ha særlege føresetnader for å forstå innhaldet av føresegnene og kva tilliten til forvaltninga og det politiske systemet betyr. Det er viktig at allmenta oppfattar regelverket som rimeleg, også når det blir samanlikna med for eksempel føresegner som gjeld i velferdsforvaltninga. Som moment som taler for justeringar i føresegnene, viste utvalet til reglane i folketrygdlova om uriktige opplysningar og brot på føresetnadene for ei yting. Utvalet meinte at regelverket også bør bidra til å redusere faren for og eventuelle mistankar om misbruk.
Formålsføresegn
Utvalet foreslo at lova skal ha ei eiga formålsføresegn. Karantenelova har inga formålsføresegn i dag.
Reglane om saksforbod
Utvalet foreslo endringar i reglane om saksforbod. Utvalet foreslo at ein politikar kan ileggast saksforbod i inntil 18 månader etter å ha fråtredd som politikar dersom det er særleg tungtvegande grunnar til det. Etter gjeldande lov kan ein politikar som hovudregel ileggast saksforbod i inntil 12 månader etter å ha fråtredd som politikar. Dersom det er særleg tungtvegande grunnar til det, kan det ileggast saksforbod i inntil 12 månader i tillegg til ein karantene på inntil 6 månader. Forslaget inneber dermed at perioden ein politikar kan ileggast saksforbod i utan at det samtidig blir gjort vedtak om karantene, blir utvida frå 12 til 18 månader i særlege tilfelle. Utvalet foreslo i tillegg at det i lova blir klargjort i definisjonen av saksforbod kva forbodet mot å involvere seg i bestemte saker eller saksområde inneber, og at det under dette blir gjort tydeleg at det inneber eit forbod mot å drive påverknadsarbeid.
Utvalet gjekk ikkje vidare med punkta i mandatet som gjaldt vurdering av Karantenenemnda sin praksis ved ilegging av saksforbod. Når det gjaldt spørsmålet om praksisen frå Karantenenemnda kan oppfattast som einskapleg, viste utvalet til at kvar sak i utgangspunktet er unik, og at det er mange forhold som blir lagde til grunn for vurderinga av saksforbod. Kvar sak må derfor vurderast individuelt. Sjølv om det er nokre felles trekk som samla sett kan påverke vurderinga, meinte utvalet at det på generelt grunnlag er utfordrande å ta stilling til om praksisen frå nemnda kan oppfattast som einskapleg. Når det gjeld spørsmålet om det er enkelt å etterleve vedtak om saksforbod, uttalte utvalet at grunnlaget for å kunne svare på spørsmålet om saksforbod er enkelt å vareta for ein ny arbeidsgivar og for aktuelle departement, er avgrensa. Utvalet gjekk derfor ikkje nærmare inn på dette spørsmålet.
Informasjonsplikt
Utvalet fremma fleire forslag til endringar i informasjonsplikta som politikarane har overfor Karantenenemnda. Utvalet foreslo at politikarar skal ha ei generelt utforma informasjonsplikt overfor Karantenenemnda som ikkje er konkret knytt til overgangar som er omfatta av lova. Dei foreslo vidare at det blir presisert i lova at opplysningane skal vere fullstendige og givast i rett tid, og at det blir innført ei aktsemdsnorm for politikarane som ein del av informasjonsplikta. Utvalet foreslo også at informasjonsplikta politikarar har om overgang til nye stillingar mv., blir utvida frå 12 til 18 månader etter fråtredinga. Dette forslaget har samanheng med forslaget om at ein politikar i særlege tilfelle kan ileggast saksforbod i inntil 18 månader etter fråtredinga, utan at det samtidig må ileggast karantene. Utvalet meinte at politikarar bør ha informasjonsplikt i det same tidsrommet som dei kan ileggast karantene og saksforbod. Utvalet foreslo i tillegg at informasjonsplikta til politikarar skal utvidast til også å omfatte endringar i arbeidsoppgåver, ansvar og organisatorisk plassering i ei stilling, eit verv eller eiga næringsverksemd.
Reglane om godtgjering
Utvalet fremma forslag om unntak frå retten til godtgjering for politikarar som blir ilagde karantene. Utvalet foreslo for det første at godtgjering ikkje skal givast for karantene ved overgang til eiga næringsverksemd som ein politikar har oppretta etter å ha tiltredd det politiske embetet eller den politiske stillinga, eller ved overgang til næringsverksemd som ikkje tidlegare har hatt reell drift. For det andre foreslo utvalet at godtgjering ikkje skal givast ved overgang til bistilling eller bierverv. Utvalet foreslo at gjeldande rett om at det ikkje skal givast godtgjering for ilagt saksforbod, blir vidareført.
Reglane om reaksjonar
Utvalet fremma forslag om fleire endringar i reglane om reaksjonar ved brot på karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova. Utvalet foreslo ei ny føresegn som gir heimel for at det kan gjerast vedtak om at godtgjering skal stansast og krevjast tilbakebetalt ved brot på vedtak om karantene. Vidare foreslo utvalet endringar i føresegna om lovbrotsgebyr. Utvalet foreslo at skyldkravet blir endra frå forsett eller grov aktløyse til alminneleg aktløyse. Vidare foreslo utvalet ei endring av utforminga av føresegna, slik at det går fram av lova kva for brot som kan føre til at det kan ileggast lovbrotsgebyr.
Saksbehandlingsreglane
Utvalet fremma ikkje forslag til endringar i saksbehandlingsreglane. Slik utvalet ser det, bør forvaltningslova komme til bruk og supplere karantenelova der karantenelova ikkje har eigne reglar. Utvalet meinte at det ikkje er omstende eller særlege omsyn eller behov som taler for ei anna regulering. Utvalet peikte samtidig på at Karantenenemnda må tilpasse saksbehandlinga si til reglane i karantenelova og forvaltningslova ut frå omstenda i kvar enkelt sak.
2.2.3 Høyringa
Det daverande Kommunal- og moderniseringsdepartementet sende forslaga til endringar i karantenelova på høyring 22. desember 2021. Høyringsfristen var 22. mars 2022. Høyringsnotatet blei sendt til desse høyringsinstansane:
Departementa
Karantenenemnda
Regjeringsadvokaten
Riksrevisjonen
Sivilombodet
Advokatforeningen
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Hovedorganisasjonen Virke
KS – Kommunesektorens organisasjon
LO Stat
Næringslivets Hovedorganisasjon
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Unio
YS Stat
Arbeidarpartiet
Framstegspartiet
Høgre
Kristeleg Folkeparti
Miljøpartiet Dei Grøne
Pasientfokus
Raudt
Senterpartiet
Sosialistisk Venstreparti
Venstre
Departementet fekk 14 fråsegner frå høyringa. Desse høyringsinstansane hadde realitetsmerknader:
Karantenenemnda
Akademikerne
Unio
YS Stat
Det kom dessutan inn to anonyme høyringssvar. Det eine tar opp forhold som ikkje har noko med forslaget å gjere.
Desse instansane svara at dei ikkje hadde merknader:
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Nærings- og fiskeridepartementet
Samferdselsdepartementet
Statistisk sentralbyrå