Hva er KS-ordningen?

Store og kostbare prosjekter finansiert av staten har en egen prosjektmodell. Den skal bidra til at riktig prosjekt blir valgt og at gjennomføringen blir riktig. Deler av modellen kalles kvalitetssikringsordningen (KS).

NRK Brennpunkts dokumentar «Kontrollørene kommer» sendt 23.9.2014 har sin fremstilling av KS-ordningen og noen utvalgte statlige prosjekter. NRK har også laget en rekke nettsaker ut fra dokumentaren. Gjennomgangen under er ikke en kommentar til NRKs fremstilling, men Finansdepartementets egen forklaring av ordningen. 

Hvorfor KS-rapporter?

Regjeringens politikk bygger på målet om en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser. For store og kostbare prosjekter finansiert av staten er det en egen prosjektmodell som skal bidra til at riktig prosjekt blir valgt og at gjennomføring blir riktig. 

Statens prosjektmodell er en faseinndelt modell med to kontrollpunkter i prosjektets tidlige fase. Disse kontrollpunktene kalles KS1 og KS2  består av analyser fra eksterne konsulenter. Hensikten er å kvalitetssikre informasjonen og analysene som allerede ligger i prosjektet. Derav forkortelsen KS – kvalitetssikring.

KS1 skal gi en anbefaling om hvilket konsept eller alternativ som bør velges. Det som er sentralt i en KS1 er å kartlegge hvilke framtidige behov samfunnet vil ha og hvilke prosjektalternativer som kan tilfredsstille dette behovet på best måte. KS2 skal vurdere om planleggingen og kostnadene for det valgte alternativet er realistisk.

KS1 og KS2 skal gjennomføres for alle prosjekter med antatt kostnad over 750 millioner kroner, før prosjektet eventuelt legges fram for Stortinget.

Ordningen ble innført i år 2000 (KS2) som følge av en rekke kostnadsoverskridelser i statlige prosjekter, med utvidelse i 2005 (KS1).

Private konsulentfirmaer med særskilt kompetanse utfører kvalitetssikringen i henhold til en rammeavtale med Finansdepartementet.

Tar KS-prosessene lang tid?

En KS-utredning tar normalt 3-6 måneder. Når samlet tidsbruk for planlegging av et stort statlig prosjekt kan ta 8 år eller mer, utgjør altså selve kvalitetssikringen kun en liten del av den totale tidsbruken.

Når man er i planlegging av et prosjekt, er det noen ganger riktig å rykke tilbake i planleggingsprosessen. Dette er fornuftig hvis prosjektet er for dårlig forberedt. Det er bedre å bruke mer tid i planleggingen enn å måtte utsette prosjektet når gjennomføringen er i gang.

Regjeringen er imidlertid opptatt av å unngå unødvendig byråkrati. Derfor har regjeringen gitt unntak fra bruk av KS i den tidlige fasen  i 13 veiprosjekter. Typisk for mange av prosjektene var at det eneste fornuftige ville være standardhevinger langs eksisterende vegtrasé. Da er det ikke behov for det vi kaller KS1. Tilsvarende unntak er tidligere gjort i forsvarssektoren.

Hvorfor private konsulenter?

De fleste etatene utarbeider selv materialet som skal kvalitetssikres. Oppdraget til kvalitetssikrer er å etterprøve de faglige vurderinger og anbefalinger som kommer fra etatene og departementene. Både underliggende etater og departementer gjør seg opp sin selvstendige oppfatning før Regjeringen tar en beslutning.

Når konsulentene har skrevet sin rapport, har de ingen rolle i oppfølgingen. Vi har et strengt regime for uavhengighet. Når en konsulent tar på seg et kvalitetssikringsoppdrag, kan den ikke ha noen annen rolle i prosjektet, verken før eller etter kvalitetssikringen.

Det er i privat sektor man finner de faglig sterke miljøene. Etatene har også kompetanse, men de kan ikke kvalitetssikre seg selv. I den siste rammeavtalen Finansdepartementet har inngått om ekstern kvalitetssikring er det fem konstellasjoner som har inngått rammeavtale. Hver konstellasjon består av flere firmaer. 15 selskaper har vært en del av rammeavtalen med Finansdepartementet.

Bidrar KS-ordningen til at budsjettene holdes?

Hva er egentlig en kostnadsoverskridelse, eller det som i dagligtale kan kalles en «budsjettsprekk»? Hvis vi skal vurdere om budsjetter «sprekker», må vi ha et punkt – en ramme – å måle ut fra.

Når Stortinget vedtar et stort statlig prosjekt, setter de en kostnadsramme. Dette er hva som regnes som en akseptabel kostnad. Rammen er satt ut fra et punkt hvor det er beregnet 85 prosents sannsynlighet for at kostnadene ikke overstiger rammen. Av den grunn beregnes kostnadsrammen med utgangspunkt i P85, som betyr «Probability 85 percent», altså 85 prosents sannsynlighet. I en del tilfeller fastsettes kostnadsrammen til P85 fratrukket kutt som ikke er vesentlig for funksjonen til prosjektet. Kostnader utover kostnadsrammen (P85 fratrukket kutt) kan vi kalle budsjettsprekk.

Det finnes imidlertid en annen og mindre ramme i et prosjekts budsjett – styringsrammen.

Styringsrammen i et prosjekt settes normalt til P50, det vil si det nivået hvor det er like stor sannsynlighet for at kostnaden overskrides som for at den underskrides. Halvparten av prosjektene vil man forvente at går over styringsrammen og halvparten under. Det er med andre ord 50 prosent sannsynlighet for at kostnadene går den ene eller andre veien, og derfor kalles styringsrammen også P50- «Probability 50 percent».

Hvis man skal undersøke kostnadsoverskridelser («budsjettsprekk»), må man sammenligne sluttkostnaden med kostnadsrammen fastsatt av Stortinget.

Forskjellen på kostnads- og styringsramme, og hva som er «budsjettsprekk», er illustrert i grafikken under.

 

Innenfor hvilke rammer må sluttprisen bli for om det er sprekk eller ikke? Figuren over viser statens ordning. Rødt fjes betyr "budsjettsprekk", grønt fjes betyr akseptabel kostnad.

Tall fra uavhengig forskning fra NTNU på 51 prosjekter, viser at 25 prosent av statlige prosjekter «sprekker». Ut fra beregningene skulle 15 prosent overskride kostnadsrammen. Hvis vi ser på summen av kostnadsrammene Stortinget har satt i disse prosjektene, så ender vi totalt 2,9 milliarder kroner under hva kostnadsrammene til sammen utgjør.

Mer informasjon om KS-ordningen:

• Les mer om KS-ordningen på våre sider om ekstern kvalitetssikring
• NTNU har forskningsprogrammet Consept om KS-ordningen