Mandat for utvalget

Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer er i dag i første rekke fiskalt begrunnet. Avgiftene har også helsemessige egenskaper ved at de kan bidra til å redusere forbruket av sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer. Avgiften treffer imidlertid bare delvis helseskadelige ingredienser og avgiftssatsene er ikke tilpasset eventuelle skadevirkninger ved konsum. Som for de øvrige særavgiftene gjelder avgiften både importerte varer og varer som produseres i Norge.

I forbindelse med budsjettet for 2018 ble avgiften på sjokolade- og sukkervarer og avgiften på alkoholfrie drikkevarer økt med henholdsvis 80 og 40 pst. reelt. Avgiftene ble deretter klaget inn for EFTAs overvåkingsorgan (ESA) som ulovlig statsstøtte. I budsjettet for 2019 foreslår Regjeringen at avgiften på sjokolade- og sukkervarer reduseres til (prisjustert) 2017-nivå. Regjeringen varslet samtidig at den ville sette ned et utvalg som skal gjennomgå særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer.

Avgiftene ble vurdert i NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene. Utvalget anbefalte blant annet at avgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer ble erstattet med en mer generell avgift på sukker i mat- og drikkevarer, men påpekte at en slik avgift måtte utredes nærmere.

Sjokolade- og sukkervareavgiften
Særavgiften på sjokolade- og sukkervarer har eksistert siden 1922. Begrunnelsen for å innføre den var at sjokolade- og sukkervarer var et luksusprodukt som egnet seg godt for beskatning. Det ble også vist til at det kunne skje et overforbruk av slike varer.

Avgiften omfatter i dag varer som typisk fremstår som godterier. Avgiften omfatter for det første sjokolade og andre varer som inneholder kakao. Kjeks og småkaker kan være avgiftspliktige dersom de er fylt med en viss angitt andel kakaomasse mv. eller har overtrekk av sjokolade mv. Videre omfatter avgiften sukkervarer som sukkertøy, pastiller, karameller, tyggegummi mv. Det legges også avgift på enkelte varer som ikke inneholder sukker. Råvarer og varer som ikke fremstår som godterier til direkte konsum (f.eks. masser), omfattes ikke av avgiftsplikten.

Avgiftsplikten er nærmere regulert i forskrift og er i hovedsak knyttet til tolltariffens varenummer. Avgrensningen innebærer at noen varer som tilsynelatende er ganske like, behandles ulikt avgiftsmessig, f.eks. er en marsipangris avgiftspliktig mens en én-kilos pakning med marsipan ikke er det. Et annet eksempel er Snickers-sjokolade som er avgiftspliktig, mens Snickers-is ikke er det. Avgiften omfatter ikke f.eks. is og bakervarer, selv om disse kan inneholde mye sukker og sjokolade. Varer som ernæringsmessig er ganske like, behandles derfor i noen tilfeller ulikt.

Avgift på alkoholfrie drikkevarer
Særavgift på alkoholfrie drikkevarer ble innført i 1924, da som en avgift på kullsyreholdige drikkevarer. Avgiften ble begrunnet med statens behov for inntekter, men det ble også vist til at varene ikke var nødvendighetsmidler og derfor kunne karakteriseres som luksusvarer. Avgiften har blitt endret en rekke ganger og er blant annet utvidet til å omfatte kullsyrefrie drikkevarer.

Avgiften på alkoholfrie drikkevarer omfatter drikkevarer som er tilsatt sukker eller søtstoff. Drikkevarer som kun inneholder naturlig sukker ilegges dermed ikke avgift. Det er redusert sats for saft og sirup mv. som er basert på frukt, bær eller grønnsaker og som ikke er tilsatt sukker. Varer i pulverform og melkeprodukter tilsatt kun små mengder sukker er fritatt for avgift. Avgiften omfatter også alkoholholdige drikkevarer med alkoholstyrke til og med 0,7 volumprosent alkohol dersom disse er tilsatt sukker eller søtstoff. Alkoholfritt øl produseres i all hovedsak uten at sukker eller søtstoff tilsettes og er derfor avgiftsfritt.

I forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2018 fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak: «Stortinget ber regjeringen utrede en reduksjon av særavgiften på alkoholfrie drikkevarer slik at avgiften differensieres ut fra sukkerinnhold, med utgangspunkt i modellene fra Storbritannia, Irland og Finland.»

Nærmere om mandatet
Utvalget skal foreta en helhetlig vurdering av dagens særavgifter på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer. Utvalget skal vurdere om avgiftene ivaretar formålene om å skaffe staten inntekter og samtidig har helsemessige gode egenskaper ved å redusere forbruket av sukkerholdige varer. Utvalget skal vurdere hvilke konsekvenser dagens avgifter har både for bransjen og avgiftsmyndighetene.

Utvalget skal særlig vurdere om avgiftene kan og bør utformes slik at de i større grad tar hensyn til helse- og ernæringsmessige formål. Utvalget skal vurdere og angi hvilke endringer i avgiftene som må gjøres for å oppnå dette. Dette må skje innen EØS avtalens rammer.

Utvalget skal vurdere om dagens avgiftspliktige vareomfang er hensiktsmessig ut fra avgiftenes formål eller om avgiftene bør ha et bredere eller snevrere nedslagsfelt. Utvalget skal vurdere om det er hensiktsmessig å knytte den nærmere avgrensning av avgiftsplikten til tolltariffens varenummer slik det i dag er gjort for sjokolade- og sukkervareavgiften. 

Videre skal utvalget vurdere dagens avgiftsfritak, dvs. om disse bør videreføres eller oppheves, og om det bør gis fritak i flere tilfeller. Utvalget skal vurdere om avgiftene bør omfatte sukkerfrie varer (varer uten (tilsatt) sukker). Det må også vurderes om naturlig sukrete produkter skal behandles annerledes enn produkter tilsatt kunstig søtning. Utvalget kan vurdere det generelle nivået på avgiftssatsene og differensiering av satsene.

Utvalget skal vurdere konkrete endringer i dagens avgifter, f.eks. for å fjerne avgrensnings-problemer, og om avgiftene kan og bør gjøres mer logiske ut fra et helseperspektiv e.l.  Utvalget kan vurdere større omlegginger utover dagens avgifter, f.eks. en bredere eller mer generell helse- eller sukkeravgift. Utvalget skal vurdere om avgiftene bør oppheves. Utvalget skal legge frem minst ett forslag til omlegging som er provenynøytral.

Utvalget skal vurdere de økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene, herunder betydningen for grense-/netthandelen, proveny-, nærings- og helsevirkninger. Utvalget skal legge vekt på om forslagene er administrativt håndterbare og innebærer forenklinger for staten og næringslivet (de avgiftspliktige).

Utvalget skal beskrive lignende avgifter i land det er naturlig å sammenligne seg med, herunder drikkevareavgiftene i Storbritannia, Irland og Finland. Utvalget skal beskrive avgiftene i de nevnte landene og vurdere en omlegging som følger opp anmodningsvedtaket som er nevnt over. Sjokolade- og sukkervareavgiften i Danmark skal beskrives.

Utvalget skal vurdere om de forslag som fremmes er i tråd med våre internasjonale forpliktelser, herunder EØS-avtalen og særlig statsstøtteregelverket.

Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. april 2019 slik at utvalgets vurderinger kan inngå i budsjettet for 2020.