Mandat for ekspertutvalg som skal vurdere beskatningen av vannkraftverk

Vannkraften er i dag den viktigste teknologien for fornybar energi med mulighet til å lagre mye energi. Energimarkedene er i endring, teknologiutviklingen går raskt og kostnadene ved vind- og solkraft reduseres. Økt innslag av uregulerbar produksjon av fornybar energi vil trolig øke behovet for reguleringsevne og fleksibilitet i årene som kommer. Konsolideringsmodellen og lovens krav om offentlig eierskap setter rammene for hvem som kan få konsesjon til å erverve eiendomsrett eller andre rettigheter til vannfall som er omfattet av vannfallrettighetsloven.

En stor del av norsk vannkraftproduksjon ble bygget ut i årene etter krigen og frem mot slutten av 1980-tallet. Norges vassdrags- og energidirektorat har anslått reinvesteringsbehovet frem mot 2030 til 45 mrd. kroner. Hovedoppgaven til utvalget er å vurdere om dagens vannkraftbeskatning hindrer at samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak blir gjennomført.

Hovedformålet med skatte- og avgiftssystemet er å bidra til fellesskapets inntekter. Skatte- og avgiftsreglene bør utformes slik at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning er lave og verdiskapingen blir størst mulig. Prinsippet om effektiv ressursutnyttelse tilsier at det bør være skattemessig nøytralitet og likebehandling av ulike typer kapital og næringer. Dette er likevel ikke til hinder for å benytte grunnrenteskatter. Et prinsipp for at ressursene i samfunnet kan utnyttes mest mulig effektivt, er å først benytte skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk (for eksempel miljøavgifter), deretter benytte nøytrale skatter som ikke påvirker valgene til produsenter og forbrukere (for eksempel grunnrenteskatt) og til slutt bruke vridende skatter for å oppnå tilstrekkelige inntekter til fellesskapet og mål om omfordeling. Skatte- og avgiftssystemet har siden 1992 bygget på prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter.

Vannkraftnæringen har potensielt en ekstraordinær avkastning som kan oppstå ved å utnytte en begrenset naturressurs. Det er rimelig at fellesskapet får en andel av denne grunnrenten. Vannressursen er videre stedbunden og dermed et bedre skatteobjekt enn investeringer i andre næringer der selskapene kan flytte ut av landet. I en åpen økonomi med mobile skattegrunnlag er det særlig viktig å verne om provenyet fra skatt på grunnrente. Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi) mente at skatten på kilder til immobile renprofitter burde opprettholdes og helst økes. En riktig utformet skatt på den ekstraordinære avkastningen i grunnrentenæringene reduserer dessuten behovet for vridende skatter i andre næringer. Bruk av nøytralt utformede grunnrenteskatter i stedet for vridende skatter i andre næringer, bidrar til mer effektiv ressursbruk. Selskapsskattesatsen i Norge er redusert fra 28 til 23 pst. i perioden 2013 til 2018. I samme periode er grunnrenteskatten for vannkraft økt fra 30 til 35,7 pst. for å begrense provenytapet fra denne næringen. Jo høyere skattesatsen er, desto viktigere er det at skatten treffer grunnrenten så presist som mulig. I regjeringens politiske plattform, Jeløya-plattformen, ble det understreket at naturressurser bør beskattes slik at overskuddet tilfaller fellesskapet, samtidig som selskapene kan utvinne lønnsomme ressurser.

Norge deregulerte kraftmarkedet i 1991 som et av de første landene i verden. Kraftskattereformen i 1997 var en oppfølging av skattereformen i 1992. Målet med begge reformer var å legge bedre til rette for samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer. Det ble derfor lagt vekt på at overskuddet skulle beskattes som i annen næringsvirksomhet. I tillegg ble det innført skatt på grunnrente fra produksjon av vannkraft. Etter 1997 har det vært noen justeringer i vannkraftbeskatningen, blant annet for å gjøre grunnrenteskatten mer nøytral, men hovedprinsippene ligger fast. Før 2007 var det risiko for at selskapene ikke fikk fradrag for alle kostnader i tapsprosjekter. Det ble derfor gitt et sjablongmessig risikotillegg i friinntektsrenten på fire pst. i tillegg til risikofri rente beregnet som gjennomsnittet av de siste tre års statsobligasjonsrenter med tre års løpetid. Fra 2007 fikk selskapene mulighet til å samordne ny, negativ grunnrenteinntekt mellom kraftverk i samme skattekonsern, samtidig som staten utbetaler skatteverdien av ny, negativ grunnrente etter samordning. Selskapene fikk da sikkerhet for full verdi av investeringsfradragene og risikotillegget ble derfor fjernet. En nøytralt utformet grunnrenteskatt vil legge til rette for at lønnsomme ressurser blir utnyttet og ulønnsomme forblir uutnyttet, fordi skatten ikke vil påvirke (den relative) avkastningen av investeringene.

Kraftnæringen står overfor flere skatter og ordninger som ikke gjelder for andre næringer. Næringen skiller seg også ut ved at vertskommunene får en stor andel av inntektene gjennom eiendomsskatt, naturressursskatt, samt konsesjonsavgift og -kraft. Begrunnelsen for dette har delvis vært å kompensere vertskommunene for naturinngrep og delvis at kommunene skal ha en andel av verdiene fra utnyttelsen av naturressursene. I motsetning til naturressursskatten inngår verken eiendoms­skatten på kraftanlegg, konsesjonsavgift eller konsesjonskraft i skatteutjevningen i kommunenes inntektssystem.

Nærmere om hva ekspertutvalget skal vurdere

Utvalget bes om å gjøre en helhetlig vurdering av kraftverksbeskatningen. Hovedoppgaven er å vurdere om dagens vannkraftbeskatning hindrer at samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak i vannkraftsektoren blir gjennomført.

Vannkraftbeskatningen omfatter ordinær overskuddsbeskatning, eiendomsskatt, naturressursskatt og grunnrenteskatt, men næringen betaler også konsesjonsavgifter og avgir konsesjonskraft. Det offentlige eierskapet betaler ikke skatt på kapitalinntekter.

Kraftskattesystemet bør så langt som mulig bidra til at investeringer som er samfunnsøkonomisk lønnsomme før skatt, også er lønnsomme etter skatt. På den andre siden skal et prosjekt som er ulønnsomt før skatt, også være ulønnsomt etter skatt. På den måten vil selskapene ha insentiver til å bygge ut de ressursene som er lønnsomme for samfunnet. Eksempelvis kan for høye fradrag føre til at ulønnsomme investeringer blir lønnsomme etter skatt. Utvalget skal legge prinsippene fra skattereformen til grunn for sin utredning.

En nøytral grunnrenteskatt kan utformes som en kontantstrømskatt med umiddelbare fradrag for investeringskostnaden eller en periodisert skatt der investeringsfradragene fordeles utover i tid. Avskrivning av investeringskostnaden i grunnrenteskatten er isolert sett en ulempe for investor sammenlignet med direkte utgiftsføring. Friinntektsrenten kompenserer for denne ulempen. Dagens grunnrenteskatt er utformet slik at selskapene har full sikkerhet for å få fradrag til full verdi av investeringene. Friinntekten beregnes derfor med en risikofri rente. Næringen hevder likevel at grunnrenteskatten hemmer investeringene fordi friinntektsrenten er for lav. De mener at det er risiko knyttet til fradrag for fremtidige avskrivninger og at det påvirker gjennomføringen av marginalt lønnsomme prosjekter. Utvalget skal vurdere om grunnrenteskatten er utformet i tråd med prinsipper for nøytral beskatning og hvorvidt dagens grunnrenteskatt påvirker vannkraftnæringens investeringsbeslutninger. Utvalget kan vurdere om det er andre utforminger av en nøytral grunnrenteskatt som kan være bedre egnet, for eksempel en kontantstrømskatt. Hvorvidt endringer i beskatningen kun skal gjelde fremtidige investeringer og reinvesteringer kan også drøftes.

Kraftverk under 10 MVA (påstemplet merkeytelse) er fritatt fra grunnrenteskatt. Konsesjonssøknader indikerer at aktørene tilpasser seg denne grensen ved å investere i lavere effekt enn optimalt. Utvalget bes særlig vurdere den nedre grensen for grunnrenteskatt. Herunder skal utvalget vurdere alternative innretninger av nedre grense i grunnrenteskatten som fjerner terskelvirkningene. Grunnrenteinntekten beregnes som hovedregel ut fra spotmarkedspriser. Det er gjort visse unntak fra denne hovedregelen. Utvalget skal ikke vurdere disse unntakene. Tilknytningskravet for fradragsposter i grunnrenteinntekten har vært tema for tvistesaker og kan gi insentiver til tilpasninger. Utvalget bes om å vurdere om det er behov for klargjøringer.

De særskilte verdsettelsesreglene i eiendomsskatten for store kraftanlegg (over 10 MVA) er utformet slik at verdien av grunnrenten også inngår i beregningsgrunnlaget for eiendomsskatt. Anslått markedsverdi av kraftverkene fastsettes som nåverdien av en sjablongmessig anslått nettoinntekt. Virkningen av endrede kraftpriser er dempet ved at eiendomsskattegrunnlaget er basert på et fem års rullerende gjennomsnitt og ved at maksimums- og minimumsreglene danner et tak og et gulv for eiendomsskattegrunnlaget for det enkelte kraftanlegg. Diskonteringsrenten ved beregning av markedsverdien har vært 4,5 pst. siden 2011. Kraftkommunene har bedt om at diskonteringsrenten reduseres. Det ville heve den beregnede markedsverdien av kraftverkene og eiendomsskatten. Basert på to eksterne rapporter utarbeidet for Finansdepartementet er det rimelig å anta at diskonteringsrenten faglig sett burde økes, se Prop. 1 LS (2017–2018) Skatter, avgifter og toll 2018 punkt 34.3. Utvalget skal vurdere hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for fastsettelse av diskonteringsrenten. For mindre kraftverk og annen næringseiendom er hovedregelen at objektene skal takseres til substansverdi. Utvalget skal vurdere om den særskilte verdsettingsmetoden for store kraftanlegg er hensiktsmessig, eller om også disse burde vært ilagt eiendomsskatt etter substansverdi.

Ved utbygging av større verk (over 4 000 naturhestekrefter) og vassdragsreguleringer kan konsesjonær pålegges konsesjonsavgifter til stat og kommune. Kraftprodusenter kan også pålegges å avstå inntil 10 pst. av kraftgrunnlaget som konsesjonskraft til berørte kommuner, ev. fylkeskommuner. Utvalget kan vurdere om ordningene kan forbedres.

Utvalget kan også vurdere om en bør endre naturressursskatten.

Videre kan utvalget se på om forskjell i beskatning mellom vannkraftnæringen og andre næringer skaper uheldige vridninger.

Det kan være flere grunner til at lønnsomme prosjekter ikke gjennomføres, som ikke har noe med skatt å gjøre, for eksempel tilgang på egen- og fremmedkapital. Utvalget kan eventuelt peke på slike forhold som ikke kan løses gjennom utforming av skattesystemet, og eventuelt krever andre tiltak.

Utvalget bes om å vurdere økonomiske og administrative virkninger av forslagene, herunder proveny samt aktivitetsnivå i næringen. Utvalget kan se bort fra forslagenes virkning på fordeling av skatteinntekter mellom skattekreditorer (staten, kommuner og fylkeskommuner). Departementet vil komme tilbake til dette etter at utvalgets forslag er vurdert. Utvalgets forslag til endringer skal samlet sett være om lag provenynøytrale sett over en lengre periode. Det er et mål at de administrative byrdene for både skattyter og det offentlige holdes så lave som mulig. Utvalget kan se på mulige forenklinger i regelverket.

Ved utformingen av forslag må utvalget ta hensyn til Norges internasjonale forpliktelser.

Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. oktober 2019.