Evakueringen fra Kabul – lærings- og bevaringspunkter

Den politiske situasjonen i Afghanistan i august 2021 utviklet seg raskt. Den 13. august 2021 ble det besluttet å midlertidig stenge Norges ambassade i Kabul og evakuere egne ansatte samt lokalt ansatte og deres familier. Den 18. august ble det besluttet å legge til rette for assistert utreise for norske borgere og personer med oppholdstillatelse, fordi flyplassen i Kabul ble stengt for sivile fly.

Evakueringsarbeidet var ledet av Utenriksdepartementet, i tett samarbeid med andre departementer, Forsvaret, Politiet, utlendings- og helsemyndighetene, barnevernet, Bufetat, IMDI og Ullensaker kommune. Det var også et tett samarbeid med allierte og georgiske myndigheter.

Samfunnssikkerhetsinstruksen stiller krav til at alle hendelser skal evalueres. Det ble besluttet at UDs interne evaluering av utenrikstjenestens evakuering fra Afghanistan 2021 skulle gjennomføres med eksterne ressurser.

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) fikk oppdraget med å gjennomføre internevalueringen. To seniorforskere med statsvitenskapelig bakgrunn fra henholdsvis organisasjonsvitenskap og internasjonal poltikk utførte arbeidet. Forskerne hadde tidligere erfaring med evaluering av øvelser og hendelser, kunnskap om samfunnssikkerhet, krisehåndtering og beredskap.

Hovedinntrykk

Norge lyktes i å bringe fem diplomater og 62 lokalt ansatte med nærmeste familie, i trygghet ut av Kabul. Til sammen 1120 personer ble evakuert og/eller fikk bistand til utreise.  

Evalueringsrapporten fremhever at godt forberedelsesarbeid både i Utenriksdepartementet og på ambassaden våren 2021 var sentralt for å oppnå dette. Det understrekes at krise- og beredskapsplaner må oppdateres og gjennomgås tidlig dersom en utenriksstasjon står i en alvorlig sikkerhetssituasjon som i Kabul. Øvelser må gjennomføres. Gjennomføring av disse tiltakene gjorde det mulig å evakuere raskt. Et annet viktig bevaringspunkt er støtte fra Forsvaret, en viktig faktor for at evakueringsoperasjonen gikk så bra som den gjorde.

Selv om evakueringsoperasjonen var vellykket på grunn av godt forarbeid, gode vurderinger og beslutninger under krisen er det viktige lærings- og forbedringspunkter. Rapporten viser til en periode preget av rask utvikling hos en rekke aktører på bakken, som gjorde det krevende å oppnå sikker situasjonsforståelse med tanke på sikkerhetssituasjonen og hva et militært uttrekk ville bety for fortsatt norsk tilstedeværelse. Norge måtte balansere sikkerhetspolitiske hensyn og forhold til Nato og allierte, sikkerheten på bakken for utenrikstjenestens utsendte, og norsk engasjement i fredsprosessen. Risikohåndtering, informasjonsdeling, kommunikasjon, tidspunkt for beslutninger og organisering av krisehåndteringsarbeidet er områder som trekkes frem i evalueringsrapporten.

Fremhevede læringspunkter

Forberedelsesfasen

Rapporten mener utenrikstjenesten lyktes i å innhente et godt informasjonsgrunnlag i tiden før krisen, men at man ikke hadde et skarpt nok verstefallsscenario for hvordan krisen kunne ramme egne ansatte. Rapporten trekker frem at arbeidet med tiltak for å muliggjøre videre drift av ambassaden, parallelt med tiltak for å forberede mulig evakuering, var hensiktsmessig.

Arbeidet med oppdatering av ambassadens beredskapsplanverk, spesielt den siste måneden i lys av forverringen av sikkerhetssituasjonen i landet, var avgjørende for at det var mulig å gjennomføre en effektiv og kontrollert midlertidig nedstenging av ambassaden.

Utenriksstasjonene fikk høsten 2021 nytt planverk for beredskapsplaner. Hensikten var å ivareta evnen til å treffe hensiktsmessige forebyggende tiltak i situasjoner med forverring av sikkerhetssituasjonen, samt øke bevissthet om mulige scenarioer som kan true de utsendtes liv og helse, samt stasjonenes evne til forsvarlig drift. Utarbeidelsen av malverket pågikk første halvår 2021. Enkelte elementer ble parallelt innarbeidet i ambassadens beredskapsplan, inkludert evakueringsplanen.

Organisering av krisearbeidet i UD

Departementet har en godt etablert kriseberedskap knyttet til konsulære kriser. UDs operative senter ble etablert i 2010 i Seksjon for konsulære saker. Krisestaben ble organisert som del av seksjonen i 2015. Krisestaben ble innrettet for å håndtere større konsulære kriser raskt, og det døgnåpne senteret for å sikre rask førsterespons og varsling ved alvorlige hendelser og kriser. Rapporten anbefaler en gjennomgang av hvordan kriser defineres og om krisestab kan settes i andre tilfeller enn ved håndtering av konsulære saker. Kabul-evakueringen var en sammensatt krise som berørte og ble håndtert i ulike deler av UD. En av erfaringene fra krisestaben var behov for tettere samarbeid internt og bedre systematikk rundt informasjonsdeling ved kriser som omhandler egne ansatte, norske borgere og andre med beskyttelsesbehov.

Informasjonsdeling og kommunikasjon

I overgangen mellom ansvarsområder fra en avdeling/seksjon til en annen i en krisesituasjon er det svært viktig å være bevisst på informasjonsdeling. Det samme er tilfellet for team i krisestab. Gode overlappsmøter mellom vaktlag i den konsulære krisestaben fremheves.

Rapporten viser til bruk av en rekke ulike kommunikasjonsmidler og -systemer og behovet for å etablere rutiner på hvilke systemer som skal brukes når, og av hvem. Det sikrer også god arkivering. Den tekniske løsningen i CIM anbefales utbedres for å utnytte alle funksjonaliteter.  

Ivaretakelse av ansatte

Rapporten viser til ulik oppfølging av ansatte ved hjemkomst og i tiden etterpå og mener at Utenriksdepartementets ivaretakelse av personell som har vært utsatt for krevende hendelser bør bli mer helhetlig og systematisk.

Videre oppfølging av læringspunktene

Rapporten viser til at det allerede gjøres mye godt arbeid knyttet til erfaringslæring i departementet. UD er en lærende organisasjon der øvelser og hendelser evalueres og læringspunkter og bevaringspunkter blir identifisert.

Som en konkret oppfølging av internevalueringen har UD nedsatt en arbeidsgruppe for en helhetlig gjennomgang av departementets kriseberedskap og organisering. Hovedformålet var å styrke beredskap og kriseorganisasjonen i hele tjenesten, og særlig i sammensatte kriser der flere avdelinger er involvert. Rapporten blir ferdigstilt etter sommeren 2023. Foreløpige funn i arbeidsgruppen har allerede vært tatt i bruk, som ved krisen i Sudan. Det har sørget for bedre utnyttelse av beredskapsressurser på tvers av fagområder, samt bedre informasjonsflyt gjennom krisehåndteringens ulike faser.

Å ta vare på eget personell er et kontinuerlig arbeid. Departementet har satt i gang en prosess for å forbedre ivaretakelse av egne ansatte. Arbeidet tar sikte på å utvikle et overordnet og systematisk opplegg for å ta vare på ansatte ved kriser. Prosessen omfatter også forbedret individuell oppfølging av den enkelte ansatte i forbindelse med aktuelle kriser.