Finansministerens innledning på pressekonferanse om melding om Statens pensjonsfond 2021

Presentasjon (PDF)

Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Finansdepartementet har ansvaret for forvaltningen av de to fondene. Norges Bank og Folketrygdfondet står for den operative gjennomføringen.

Det er bred politisk enighet om at målet for forvaltningen er høyest mulig avkastning til et akseptabelt risikonivå. Regjeringen legger stor vekt på høy grad av åpenhet og etisk bevissthet i forvaltningen av våre felles sparepenger.

Det siste året har koronapandemien ført til store tilbakeslag i norsk og internasjonal økonomi. Vi har satt inn omfattende tiltak for å begrense skadevirkningene. SPU gir oss et betydelig handlingsrom i finanspolitikken og har vært viktig for Norges krisehåndtering. Samtidig vet vi at kostnadene ved krisetiltakene er like høye uavhengig av hvordan de finansieres, så SPU er ingen sovepute.

Det er ikke lenge siden jeg la frem fondsmeldingen for 2020. Den ble forsinket på grunn av pandemien. Flere av temaene vi har arbeidet med siden i fjor høst vil være gjenkjennelige.

For SPU legger vi frem nye vurderinger av delindeksen for fremvoksende aksjemarkeder og antallet selskaper i aksjeindeksen. Vi omtaler også arbeidet med både klimarisiko og skatt og åpenhet. Sist – men ikke minst – følger vi opp forslagene fra Etikkutvalget.

La meg starte med resultatene.

Koronapandemien førte til store svingninger i de internasjonale finansmarkedene gjennom fjoråret. Sett under ett ble 2020 likevel et svært godt år med en avkastning i SPU på nær 11 prosent.

Avkastningen var 12,1 prosent for aksjer og 7,5 prosent for obligasjoner. Norges Bank oppnådde i fjor en avkastning som var høyere enn referanseindeksen fastsatt av Finansdepartementet.

Fondsverdien var ved årsskiftet på 10 908 milliarder kroner. Det er 825 milliarder kroner mer enn ved inngangen til 2020.

I våre vurderinger legger vi vekt på utviklingen i samlede resultater over tid. Som det fremgår av figuren har fondet hatt en realavkastning de siste 20 årene på over 4 prosent.

I Norge var også den samlede utviklingen i 2020 god, men noe svakere enn internasjonalt.

SPN hadde en nominell avkastning på nær 9 prosent i fjor. Folketrygdfondet oppnådde en avkastning som var høyere enn referanseindeksen fastsatt av Finansdepartementet.

Markedsverdien steg med 23 milliarder kroner, til 292 milliarder kroner ved utgangen av 2020.

Jeg vil nå gå gjennom de viktigste sakene i årets melding.

Vi foreslår å forenkle SPUs aksjeindeks ved å redusere antallet selskaper i indeksen. Det vil spare kostnader og redusere kompleksiteten i forvaltningen. Antallet selskaper i aksjeindeksen har økt betydelig over tid, fra 7 000 i 2007 til 8 800 ved utgangen av 2020. De minste selskapene utgjør samtidig en svært liten del av den samlede markedsverdien av indeksen.

De minste selskapene bidrar i liten grad til å bedre forholdet mellom risiko og avkastning i fondet. Analyser viser at antallet selskaper kan reduseres noe uten at avkastnings- og risikoegenskapene endres vesentlig. Et høyt antall små selskaper i indeksen gir også økte kostnader fordi fondet er stort og det kan være dyrt å handle store beløp i «små» aksjer.

Det er i tillegg mindre informasjon tilgjengelig om små selskaper enn store selskaper. Etikkrådet mener at et noe lavere antall selskaper vil kunne lette deres arbeid.

Finansdepartementene legger etter en samlet vurdering opp til å redusere antall selskaper med 25 til 30 prosent. Det innebærer at antall selskaper i indeksen vil reduseres fra om lag 8 800 til om lag 6 600.

I årets melding foreslår vi også at det ikke skal inkluderes flere markeder i delindeksen for fremvoksende aksjemarkeder nå. Fremvoksende markeder er en sammensatt gruppe markeder, men kjennetegnes ofte av svakere institusjoner, mindre åpenhet og svakere beskyttelse av minoritetsaksjonærenes interesser.

Det er også økt risiko knyttet til miljø, samfunnsforhold og selskapsstyring, slik at arbeidet med ansvarlig forvaltning kan være mer utfordrende. Avkastningen varierer også mer, og landspesifikke forhold påvirker i større grad risikoen.

Investeringsstrategien vektlegger bred spredning av investeringene for å redusere risiko. SPUs aksjeindeks inkluderer allerede et betydelig antall markeder og gjenspeiler alle store økonomier.

Til sammen inngår 46 enkeltmarkeder, der 22 klassifiseres som fremvoksende markeder. Vi antar at å inkludere flere og ofte små markeder nå ikke vil gi noe bedre forhold mellom avkastning og risiko.

Vi mener likevel at det ved fremtidige, brede gjennomganger av rammene for og sammensetningen av referanseindeksen, kan vurderes å inkludere nye markeder.

Klimaendringene vil påvirke selskaper og den globale økonomiske utviklingen fremover. Vurderinger av klimarisiko er en integrert del av Norges Banks risikostyring, investeringsbeslutninger og eierskapsutøvelse. Dette har over mange år vært et sentralt tema i forvaltningen av SPU.

Finansdepartementet har igangsatt et omfattende arbeid for å øke kunnskapen ytterligere om hvordan klimaendringer, klimapolitikk og det grønne skiftet kan påvirke investorer som SPU. Vi oppnevnte tidligere i år en ekspertgruppe som skal se på betydningen av finansiell klimarisiko og klimarelaterte investeringsmuligheter, og drøfte alternative måter å håndtere dette på i forvaltningen.

Finansdepartementet har parallelt bedt Norges Bank om analyser og vurderinger av fondets eksponering mot klimarisiko og de investeringsmulighetene som overgangen til et lavutslippssamfunn kan gi.

Våre vurderinger legges frem i fondsmeldingen våren 2022.

Statens pensjonsfond har en klar finansiell målsetting, og ansvarlig forvaltning er en integrert del av virksomheten. Den ansvarlige forvaltningen av fondet underbygger og støtter opp under en bærekraftig utvikling – gjennom å fremme langsiktig verdiskaping, bærekraft og et ansvarlig næringsliv som også er sentralt i FNs bærekraftsmål.

Viktige virkemidler i arbeidet er å fremme prinsipper og forventninger basert på internasjonalt anerkjente standarder, dialog med selskaper, og å stemme på generalforsamlinger.

Det faglig uavhengige Etikkrådet er oppnevnt av Finansdepartementet for å gi råd om observasjon eller utelukkelse av selskaper fra SPU. Som jeg vil komme tilbake til, legger vi i meldingen opp til ytterligere å styrke det etiske rammeverket.

Men, selv med et godt rammeverk for risikohåndtering, ansvarlig forvaltning og etiske retningslinjer, kan vi ikke sikre oss fullt ut mot at det vil kunne oppstå kritikkverdige situasjoner i selskaper i fondets portefølje.

Det er ikke mulig å legge opp forvaltningen med sikte på at fondet ikke på noe tidspunkt vil kunne bli eksponert mot uønskede forhold. Det er likevel viktig at risikostyringen og rammeverket for ansvarlig forvaltning løpende videreutvikles. Det legger vi opp til med denne meldingen.

Regjeringen satte i 2019 ned et utvalg for å vurdere og foreslå endringer i det etiske rammeverket for SPU. Utvalget mente rammeverket har fungert godt, men foreslo noen endringer i retningslinjene for observasjon og utelukkelse av selskaper og enkelte justeringer i Norges Banks forvaltningsmandat.

Departementet legger i denne meldingen opp til at utvalgets forslag i all hovedsak følges opp. Det har også kommet nyttige innspill fra flere høringsinstanser.  I tråd med utvalgets forslag foreslår vi innføre et nytt utelukkelseskriterium for salg av våpen der våpnene benyttes til å begå alvorlige og systematiske brudd på humanitærretten.

Vi er også enig i at bruken av kjernevåpenkriteriet bør utvides noe. Visse typer leveringsplattformer som kun kan benyttes for kjernevåpen, bør fremover kunne omfattes av kriteriet.

Ubåter og andre former for plattformer som er bygget for flere formål, der kjernevåpen er ett av dem, skal samtidig ikke omfattes. Produkter som kan fylle andre, legitime formål – flerbruksvarer – bør ikke danne grunnlag for utelukkelse.

Videre følger vi opp utvalgets forslag om å utvide korrupsjonskriteriet til å omfatte også «annen grov økonomisk kriminalitet».

Vi mener det er fornuftig å holde ordlyden i retningslinjene på et overordnet nivå. Det gjør at kriteriene  også kan anvendes på eventuelle nye problemstillinger. Vi presiserer samtidig i meldingen at «annen grov økonomisk kriminalitet» omfatter blant annet hvitvasking og skatteunndragelse, og tilrettelegging for dette.

Tilsvarende understreker vi at urfolks rettigheter og arbeidstakeres rettigheter er sentrale områder som skal dekkes av menneskerettighetskriteriet. 

Vi legger opp til å innføre et kriterium for utelukkelse av selskaper som produserer cannabis til rusformål. Utvalget var delt i dette spørsmålet. Regjeringen har lagt vekt på at cannabis er et narkotisk stoff som er ulovlig å produsere og selge i Norge, og at Norge har gitt sin tilslutning til FNs narkotikakonvensjoner.

Vi slutter oss til utvalgets vurdering av at det er dypt problematiske sider ved dødelige autonome våpen. Slike våpen har imidlertid ikke en klar definisjon og er ifølge utvalget foreløpig ikke i bruk.

Vi vil arbeide videre med et kriterium på dette området i lys av arbeidet som pågår internasjonalt for å komme frem til retningslinjer for bruk av slike våpen.

Som jeg har vært inne på, har fondet økt markert i verdi over tid og det investeres i mange land i verden. I noen markeder vurderes den etiske risikoen som høyere enn i andre og det vil her være behov for høyere aktsomhet i forvaltningen.

Vi legger ikke opp til å innføre forhåndsfiltrering. Aktuelle indekser bygger på ufullstendig datagrunnlag og vil kunne treffe feil. Vi mener at etiske, skjønnsmessige vurderinger ikke bør overlates til en kommersiell indeksleverandør – men gjøres av fondet selv.  

Enkelte har pekt på at forhåndsfiltrering kan baseres på såkalte ESG-indekser, der selskaper tilordnes en verdi basert på kriterier knyttet til miljø, samfunn og selskapsstyring. Slike indekser bidrar med nyttig informasjon, men må brukes med varsomhet, slik også utvalget understreker. Informasjonen som ESG-indekser bygger på, vil være en av flere informasjonskilder for Norges Banks samlede risikovurderinger og eierskapsarbeid, og for Etikkrådet i arbeidet med å overvåke porteføljen.

Departementet legger til grunn at Norges Banks markedsgodkjenning også tar hensyn til bankens mulighet til å drive en ansvarlig forvaltning. I tråd med utvalgets forslag vil departementet også ta inn FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) som del av bankens mandat.

Som varslet i fjorårets melding, har vi i år redegjort nærmere for arbeidet med skatt og åpenhet i forvaltningen av SPU. Norges Bank har i brev til departementet redegjort for sitt forventningsdokument om skatt og åpenhet, selskapsdialogen om skattemessige forhold, håndtering av skatterisiko samt planer for arbeidet med skatt og åpenhet fremover.  

Banken peker på at aggressiv skatteplanlegging kan innebære finansiell risiko fordi selskaper som tar del i slik skatteplanlegging kan være mer utsatt ved endringer i skatteregler og ha økt risiko for skattetvister, bøter eller omdømmetap. Det er en vurdering vi deler. Regjeringen har over tid  tatt en aktiv rolle i det internasjonale arbeidet for økt åpenhet, utveksling av opplysninger og en riktig fordeling av beskatningsrett globalt.

Vi legger vekt på reell, varig verdiskaping i selskapene der fondet er investert – ikke på eventuelle kortsiktige gevinster som følge av aggressiv skatteplanlegging. Det er derfor i fondets interesse at selskaper har en bærekraftig skattepraksis. Det er positivt at Norges Bank synliggjør arbeidet med skatt og åpenhet.

Vi legger til grunn at banken løpende vurderer hvordan forventningsdokumentet om skatt og åpenhet kan videreutvikles og hvordan banken ytterligere kan styrke sitt arbeid innenfor rollen som en langsiktig, finansiell investor.

Kloke politikere fra flere partier har lagt til rette for at oljeinntektene skal komme flere generasjoner til gode gjennom opprettelsen av fondet og sikret et bærekraftig uttak til statsbudsjettet.

Betydelige netto tilførsler av petroleumsinntekter til fondet gjennom noen ti-år har medført at fondsverdien har økt, også i perioder med kraftige fall i aksjemarkedene.

Men dette endrer seg: I dagens fondsverdi er bidraget fra den samlede avkastningen nå større enn bidraget fra de historiske oljeinntektene. Vi har gått fra å ta oljerisiko til å ta finansiell risiko.

Fremover kan det komme perioder uten vekst i den nominelle verdien av fondet. Uten utsikter til store netto avsetninger til fondet vil utviklingen i fondsverdien i større grad bestemmes av utviklingen i de globale finansmarkedene.

Inntektene i fondet vil i stadig større grad komme fra avkastning, ikke fra petroleumsinntekter. De lavere petroleumsinntektene vil etter hvert gi mindre vekst i fondskapitalen og dermed redusert handlingsrom i finanspolitikken.

En stadig større del av velferden vår finansieres med avkastningen av fondsmidlene, og da er offentlige finanser mer sårbare for svingninger i internasjonale finansmarkeder.

Denne økte sårbarheten og utsikter til mindre vekst i fondsverdien fremover tilsier at vi må være varsomme i den videre innfasingen av fondsinntekter i norsk økonomi.

Denne utviklingen tilsier også at vi må fortsette å videreutvikle forvaltningen av fondet, slik at vi tar hensyn til ny kunnskap og utviklingstrekk i finansmarkedene, inkludert ansvarlig forvaltning i vid forstand.

Til slutt, la meg kort gjenta viktige temaer fra årets melding.

De to fondene hadde gode resultater i 2020. Samtidig må vi være forberedt på at fondsverdien vil kunne svinge betydelig.

Finansdepartementet vurderer jevnlig investeringsstrategien til fondene. Strategien utvikles gradvis over tid basert på grundige vurderinger, faglige utredninger og praktiske erfaringer.

I år foreslår vi to endringer i referanseindeksen for SPU: Å redusere antallet selskaper i aksjeindeksen noe og at nye markeder ikke tas inn i delindeksen for fremvoksende aksjemarkeder nå.

Videre har departementet igangsatt et omfattende arbeid for å øke kunnskapen om hvordan klimaendringer, klimapolitikk og det grønne skiftet kan påvirke investorer som SPU.

Vi har i meldingen også gjort rede for arbeidet med skatt og åpenhet i SPU, og vi følger opp Etikkutvalgets utredning.

Vi håper meldingen vil bidra til økt forståelse for forvaltningen og debatt om viktige veivalg.

Takk for oppmerksomheten.