Nyhetssak fra utvalget som har vurdert perspektivene for fremtidens skatte- og avgiftssystem

Dette finansieres ved å ta inn flere skattekroner fra merverdiavgift, CO₂-avgift, boligskatt og bedre utnyttelse av grunnrenteskatter på naturressurser.

– En slik omlegging vil gi mer verdiskaping, mindre økonomiske forskjeller og lavere klimagassutslipp, sier utvalgets leder Ragnar Torvik.

Utvalget er bedt om å foreslå forbedringer i hele skattesystemet.

– Det brede mandatet har gitt utvalget mulighet til å se ulike deler av skatte- og avgiftssystemet i sammenheng. Da får vi vist hvordan vi kan oppnå store lettelser ved å utnytte skatter som har mindre skadevirkninger enn skatt på arbeid, sier Torvik.

Utvalget foreslår å redusere skattesatsen med én prosentenhet for alle inntektsnivåer, og innføre et nytt fradrag i arbeidsinntekt. Dette gir lettelser på 40 mrd. kroner, som særlig kommer lavlønte til gode.

– Med våre forslag blir det skattemessig mer lønnsomt å arbeide. Det vil også stimulere investeringer i privat næringsliv. På denne måten vil skattesystemet bidra til økt verdiskaping i hele økonomien, sier Torvik.

Bakgrunn og mandat

Regjeringen Solberg satte 18. juni 2021 ned et ekspertutvalg som skulle gjøre en helhetlig gjennomgang av skattesystemet. I henhold til mandatet skulle utvalget vurdere endringer som kan få flere i arbeid og øke investeringene i privat næringsliv. Utvalget skulle se på hvordan Norge bør tilpasse seg endringer i internasjonale regler for beskatning av multinasjonale selskaper, i tillegg til å se på hvordan miljø- og ressursbeskatningen kan bidra til å nå klima- og miljømål. En viktig oppgave for utvalget var å vurdere hvordan de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattesystemet kan holdes lave.

Utvalget fikk et tillegg til mandatet av Finansdepartementet 8. desember 2021. Utvalget skulle blant annet vurdere hvordan skattesystemet kan bidra til omfordeling, herunder formuesskattens rolle og endringer som kan gi bedre geografisk fordeling. Utvalget skulle også se på omfanget av tilpasninger til aksjonærmodellen og fritaksmetoden og hvilke tiltak som må til for å unngå utilsiktede tilpasninger.

Nærmere om utvalgets forslag

Utvalget bygger i stor grad på utredninger som er gjennomført på enkeltområder tidligere, men har samtidig vurdert om det er ny kunnskap og nye utviklingstrekk som kan tilsi andre vurderinger. Utvalget har tatt utgangspunkt i skattereglene som gjelder i 2022.    

Skatten på arbeid bør reduseres

Utvalget peker på at deltakelse i arbeidsmarkedet er den viktigste faktoren for å begrense inntektsulikhet og for å finansiere velferdsordningene. Norge har en relativt høy yrkesdeltakelse, men en betydelig andel av befolkningen mottar helserelaterte ytelser.

For å stimulere til økt yrkesdeltakelse, foreslår utvalget at det innføres et eget fradrag i lønns- og næringsinntekt (arbeidsfradrag). Utvalget foreslår at det nye arbeidsfradraget trappes opp med inntekt opptil et maksimalt fradrag på 55 000 kroner, som reduserer skatten på arbeids­inntekter med inntil om lag 12 000 kroner. Fradraget trappes ned med 5 pst. av arbeidsinntekt over 300 000 kroner.

Utvalget mener også at insentivene til å arbeide bør styrkes for de som allerede er i jobb. Utvalget foreslår derfor at marginalskatten reduseres ved at trygdeavgiften på lønn, trygd og næringsinntekter reduseres med 1 prosentenhet. Til sammen gis det lettelser i skatten på lønns-, trygde- og næringsinntekter på om lag 40 mrd. kroner.

Mer skatt på klimagassutslipp og helse- og miljøskadelige aktiviteter

Skatte- og avgiftssystemet spiller en viktig rolle i å nå klima- og miljømål. Utvalget anbefaler at CO₂-avgiften trappes opp for å nå klimamålene, og at en i større grad benytter skatte- og avgiftssystemet til å prise andre helse- og miljøskadelige aktiviteter. Videre bør særregler som motvirker målet om å fremme helse og miljø, bl.a. tax-free ordningen, fjernes.

Utvalget mener dessuten at det er behov for en bred utredning av tiltak for å fremme sirkulære aktiviteter. Tiltak på skatte- og avgiftssiden bør da vurderes opp mot andre tiltak, herunder direkte reguleringer og informasjonstiltak.

Grunnrenteskatter bør benyttes mer enn i dag

Grunnrente fra stedbundne ressurser kan skattlegges med høye skattesatser uten at det påvirker hvilke investeringer som er lønnsomme. Grunnrenteskatter har derfor gode egenskaper. Utvalget anbefaler blant annet grunnrenteskatter på havbruk, vindkraft og fiskeri, og at forslagene fra Kraftskatteutvalget (NOU 2019: 16) blir fulgt opp.

Enklere merverdiavgift med én sats

Differensierte satser i merverdiavgiften er lite målrettet og kompliserer systemet. Merverdiavgiften bør derfor rendyrkes som en skatteform som skal skaffe staten inntekter. Utvalgets flertall anbefaler at fritak og lave satser i merverdiavgiften oppheves, slik at alle varer og tjenester står overfor den samme satsen på 25 pst., jf. forslag i NOU 2019: 11. Utvalget anbefaler at om lag halvparten av de økte inntektene fra merverdiavgiften settes av til direkte kompenserende tiltak, blant annet økt barnetrygd, bostøtte og studiestøtte.

Skatten på middels og høye pensjoner bør økes

I dag beskattes pensjonsinntekt vesentlig lavere enn lønnsinntekt. De samlede skattefordelene for pensjon sammenlignet med lønnsskatteregler anslås til om lag 25 mrd. kroner i 2022. Økningen i antall pensjonister relativt til resten av befolkningen tilsier at verdien av skattefordelene om lag vil dobles frem mot 2060. Utvalget anbefaler at skatten på middels og høye pensjonsinntekter økes, slik at den nærmer seg skatt på lønnsinntekter.

Ny boligskatt

I Norge er samlet skattlegging av fast eiendom lav, både sammenlignet med andre kapitalobjekter og sammenlignet med andre land. Fordelen ved bruk av egen bolig og fritidsbolig har vært skattefri i Norge siden 2004. Samtidig gis det fullt fradrag for private gjeldsrenter. Utvalget anbefaler at det innføres skatt på fordel ved bruk av egen bolig som fases inn over noe tid, slik at det gis tid til tilpasning. I tillegg foreslår utvalget et system for gevinstbeskatning av egen bolig med mindre omgåelsesmuligheter enn dagens regler, der gevinster ved salg av reelle primærboliger fortsatt skjermes. Utvalget foreslår også at skattefritaket for fritidsboliger oppheves. Utvalget mener at en slik omlegging skaper rom for å fjerne eller redusere dokumentavgiften. 

Formuesskatten bør reduseres og erstattes delvis av en ny skatt på arv

I tråd med OECDs anbefalinger mener utvalget at skatt på arv har bedre egenskaper enn skatt på formue. Utvalget mener likevel at hensynet til effektivitet og omfordeling forsvarer en egen skatt på formue. Etter utvalgets syn bør imidlertid formuesskatten reduseres og delvis erstattes av en skatt på arv. Det gir økt beskatning av formue som en person ikke selv har bygd opp, og relativt mindre skatt på formue som er betinget av egeninnsats. Isolert sett kan en arveskatt også ha gunstige effekter på arbeidstilbudet.

Det er flere svakheter ved dagens regler om formuesskatt. Det er blant annet store forskjeller i verdsettelsen mellom ulike eiendeler og enkelte formuesobjekter er ikke omfattet. Utvalgets flertall mener på denne bakgrunn at formueskatten bør reduseres og forbedres ved å utvide formuesgrunnlaget, fjerne verdsettelsesrabatter og verdsette ulike formuesobjekter til markedsverdi. Utvalgets flertall foreslår lettelser i formuesskatten både ved betydelig økt bunnfradrag og reduserte satser. Til sammen reduseres provenyet fra formuesskatten med 8,4 mrd. kroner.

Utvalgets mindretall mener at formuesbeskatningen må trappes ytterligere ned og at alle formuesobjekter må få betydelig redusert effektiv skattesats.

Eierskatt med mindre skattetilpasninger

Etter utvalgets vurdering er trolig effektivitetstapet ved dagens eierbeskatning forholdsvis lavt. Ved at aksjeinntekter bare beskattes når de overstiger alternativavkastningen (skjermingsrenten), påvirker eierbeskatningen ikke, eller i liten grad, selskapenes kapitalkostnad og beslutninger om investeringer. Utvalgets flertall foreslår derfor å beholde en eierbeskatning med skjermingsfradrag. Et mindretall mener at skjermingsreglene bør oppheves.

Utvalgets flertall legger vekt på at det ikke bør lønne seg å ta ut arbeidsinntekter som utbytte fra selskap, såkalt inntektsskifting. Samlet marginalskatt for inntekter som opptjenes i selskap og deles ut som utbytte, bør derfor ikke avvike vesentlig fra høyeste marginalskatt på lønnsinntekter inkludert arbeidsgiveravgift.

Etter utvalgets flertalls syn taler hensynet til å unngå inntektsskifting, fordelingshensyn og hensynet til provenyvirkninger for at nivået på eierbeskatningen ikke bør settes vesentlig ned. På den andre siden taler risiko for misbruk, skatteunngåelse og utflytting for at satsen ikke settes for høyt. Det vil dessuten i praksis ikke vil være mulig å utforme eierskatten slik at den blir perfekt nøytral. Etter en samlet avveining foreslår utvalgets flertall at skattesatsen på aksjeinntekter på personlig aksjonærs hånd reduseres fra 35,2 pst. til 34 pst. Det tilsvarer om lag reduksjonen av marginalskatten for høye lønnsinntekter. Mindretallet foreslår at den effektive skattesatsen for eierinntekter for personlige aksjonærer reduseres ytterligere, til 31,7 pst. Dersom selskapsskattesatsen økes, ønsker ett utvalgsmedlem ytterligere redusert eierskattesats.

Eierbeskatningen bør være såkalt «periodiseringsnøytral», dvs. at aksjonærer ikke kan oppnå lavere effektiv beskatning av aksjeinntekter ved f.eks. å holde overskudd tilbake i selskapet og utsette utbetaling av utbytte og gevinster. Utvalget mener at det er forhold som bidrar til at eierbeskatningen ikke er periodiseringsnøytral. For det første mener utvalget at skjermingsrenten har vært satt for lavt og foreslår at den økes. For det andre kan det være en fordel å utsette eierskatt hvis man kan unngå skatten ved å flytte ut av landet, eller ved at en anskaffer konsumgoder gjennom selskapet. Utvalget forslår derfor å stramme inn reglene for skattlegging ved utflytting og mulighetene for privat konsum i selskap. For å motvirke andre tilpasninger, foreslår utvalget også at reglene om tilbakebetaling av innbetalt kapital endres, og at utbetalinger ved likvidasjon skal behandles som utbytte i stedet for gevinst.

Utvalget mener at kjedebeskatning i selskapssektoren bør unngås. Det kan føre til innlåsing av kapital i enkeltselskaper og svekke kapitalmobiliteten i næringslivet. Det kan være særlig uheldig når næringslivet står overfor en omfattende omstilling som følge av den store klimautfordringen. Utvalget mener at fritaksmetoden er en egnet metode for å unngå kjedebeskatning. Utvalget foreslår at den såkalte «treprosentregelen» i fritaksmetoden, der aksjeutbytte som omfattes av fritaksmetoden inntektsføres med 3 pst., utvides til også å omfatte aksjegevinster, og at inntektsføringen økes fra 3 til 5 pst.

I dag er marginalskatten på aksjeinntekter vesentlig høyere enn skatten på andre kapitalinntekter. Den forskjellen kan skape uheldige spenninger i skattesystemet. Utvalget mener at skatten på andre kapitalinntekter (kapitalinntekter utenfor selskap) bør økes, og at skattesatsen for slik inntekt og aksjeinntekt utenfor skjerming bør bli mer lik.

Selskapsskatten bør ikke endres vesentlig

Selskapsskatten gjør det mindre lønnsomt å investere i Norge. Lavere investeringer som følge av selskapsskatten antas normalt å føre til lavere produktivitet for arbeidskraften og til lavere reallønninger. Internasjonalt samarbeid om beskatning av store flernasjonale konsern kan etter hvert redusere presset på selskapsskattegrunnlaget, men det er for tidlig å si hvilke konsekvenser en innføring av nye internasjonale selskapsskatteregler vil få.  

Flertallet i utvalget ser ikke hensyn som taler for å endre selskapsskattenivået vesentlig i den ene eller andre retningen. Hensynet til stabilitet og forutsigbarhet kan derfor tale for å la satsen forbli uendret på nåværende tidspunkt. Et mindretall foreslår at selskapsskattesatsen økes til 24 pst., samtidig som at eierbeskatningen reduseres mer enn flertallet foreslår.

Utvalget foreslår enkelte utvidelser av grunnlaget, blant annet riktigere avskrivingssatser for enkelte driftsmidler. Flertallet i utvalget foreslår at rederiskatteordningen avvikles.

Virkninger av den foreslåtte omleggingen

Et samlet utvalg mener at en omlegging med lavere skatt på arbeid og høyere skatt på forbruk, høye pensjoner, eiendom, grunnrente og miljøskadelig atferd vil gi et mer effektivt skattesystem. Beregninger ved hjelp av Statistisk sentralbyrås skattemodeller viser at utvalgets forslag om økt merverdiavgift og innføring av boligskatt i kombinasjon med økt barnetrygd og redusert inntektsskatt har en gunstig fordelingseffekt.

Les mer:

• NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem
• Utvalgsleders presentasjon (PDF)
• Nett-TV: Fremleggelse av Skatteutvalgets utredning
• Mandat for utvalg om perspektiver for fremtidens skatte- og avgiftssystem
• Skatteutvalget: Tilleggsmandat og nytt medlem