Reform av landbrukspolitikken i EU

Av: Landbruksråd Kjetil Tysdal

Kommisjonens foreslåtte endringene i EUs felles landbrukspolitikk (CAP) vil gjelde for neste langtidsbudsjettperiode som strekker seg fra 2021 til 2027. Den forrige reformen av landbrukspolitikken ble vedtatt i 2013, og gjelder for perioden frem til 2020. Det nye forslaget fra Kommisjonen viderefører dagens sentrale virkemidler, og der det gjøres endringer er disse i stor grad en fortsettelse av den utviklingen man har sett i reformene fra 2013 og 2009.

Felles, men ikke lik landbrukspolitikk

EUs felles landbrukspolitikk er delt inn i to ulike «pilarer»: Pilar 1 for direktetilskudd, og Pilar 2 for bygdeutviklingsprogrammer. De to pilarene skiller seg i dag blant annet gjennom hvordan de er finansiert, og når det kommer til i hvor stor grad medlemslandene står fritt til å fylle dem med innhold. For selv om EUs landbrukspolitikk er felles, er den ikke lik for alle medlemsland. Landbrukspolitikken består av en rekke målsettinger som er felles for alle medlemsland, og en rekke virkemidler for å nå disse målene. Av virkemidlene er det noen som er obligatoriske, og noen som er valgfrie for medlemslandene.

Overføringene til landbruket fra EUs felles budsjett var i 2018 på 57,6 mrd. euro, eller mer enn 550 mrd. kroner.  Andelen av midlene fra EUs budsjett som går til å finansiere virkemidlene under Pilar 1 og Pilar 2 er henholdsvis 75 og 25 prosent.

Pilar 1 er altså den største budsjettposten, og det desidert viktigste virkemiddelet under Pilar 1 er direktetilskuddene som utbetales basert på historiske arealer. Disse er frikoblet produksjon, og skal sikre aktive bønder en inntekt i bunn uavhengig av vær, avlinger og eventuell uro i markedene. Videre inneholder Pilar 1 bl.a. virkemidler for å støtte unge bønder under 40 år og såkalte «grønne tilskudd», for å støtte miljøvennlig drift og praksis, samt virkemidler som medlemslandene kan innføre dersom de ønsker å utjevne støtten mellom små og store bruk, eller gi ekstra tilskudd til gårdsbruk som har arealer med særlige driftsulemper. Pilar 1 inneholder også en budsjettreserve til bruk for å balansere markedsprisene ved kraftige fall.

Pilar 1 har til sammenligning langt større frihetsgrader for medlemslandene enn Pilar 2. Her kan medlemslandene velge virkemidler fra en felles verktøyeske og lage egne, såkalte bygdeutviklings­programmer, for å nå noen felles EU-mål. Medlemslandene kan også velge hvor mange slike programmer de ønsker å opprette. EUs 28 medlemsland har til sammen 118 forskjellige bygdeutviklingsprogrammer som er finansiert av både EU-budsjettet, og fra nasjonale budsjetter.

Mindre penger

I Kommisjonens forslag til nytt langtidsbudsjett ser man en markert dreining bort fra de store budsjettområdene for landbruks- og samhørighetspolitikken, og det legges økt vekt på områder som indre og ytre sikkerhet, migrasjon, miljø, forskning og utdanning. At Storbritannia, som en betydelig netto bidragsyter til EUs felles budsjett, går ut av unionen merkes. Overføringene til landbruket kuttes. Det nominelle kuttet, som Kommisjonen selv vanligvis henviser til, er på fem prosent. Reelt sett kuttes budsjettet med rundt 12 prosent.

Kommisjonen har i budsjettfremlegget i stor grad skjermet direktetilskuddene i Pilar 1 for kutt, mens de har tatt dels store kutt i Pilar 2. En av grunnene til dette er at Pilar 1 har fått merkbart større oppslutning de siste årene. Da man våren 2017 gikk inn i diskusjonene om en ny landbrukspolitisk reform hadde alle melkekrisen, der melkeprisen falt med 38 prosent fra 2015 til midten av 2016, friskt i minne. Etter flere ekstraordinære markedsreguleringstiltak fra Kommisjonen satt EU med et reguleringslager på mer enn 350.000 tonn skummetmelkepulver (som de først har klart å selge ut nå). Gjennom denne krisen ble viktigheten av å ha direktetilskuddene under Pilar 1 som en fast og sikker inntektskilde tydeliggjort, rapporterer landbruksråden i Brûssel.

En annen grunn er antagelig at Kommisjonen ikke klarte å overbevise medlemslandene om å forplikte seg til å spytte inn mer penger i EU-budsjettet for å dekke hullet etter Storbritannia, uansett hvor klare advarslene var om at dette kom til å bety upopulære kutt i bl.a. landbrukspolitikken. Pilar 2, der kuttene tas finansieres allerede i dag både av EU-budsjettet og av medlemslandenes statsbudsjetter. I Kommisjonens nye forslag økes andelen som skal komme fra medlemslandene, slik at de blir nødt til å dekke opp i alle fall deler av reduksjonen fra egne budsjetter.

Videre foreslås det å innføre et tak på støtte til gårdsenheter på 100.000 EUR (lavere satser fra 60.000 EUR), og at arealtilskuddssatsene under pilar 1 justeres for å skape en mer rettferdig fordeling mellom nye og gamle medlemsland. Budsjettet for forskning på landbruk og bioøkonomi økes betraktelig.

Mye likt, men større fleksibilitet for medlemslandene

Sammenlignet med noen av de foregående reformene, legges det ikke opp til noen omfattende endringer av landbrukspolitikken i denne omgang. Hovedstrukturen med de to pilarene videreføres.

Den kanskje største nyvinningen i Kommisjonens forslag er ordningen med såkalte nasjonale strategiplaner som skal omfatte hele landbrukspolitikken (både pilar 1 og 2). Med innføringen av de nasjonale strategiplanene vil medlemslandene få enda større fleksibilitet til å tilpasse støtteprofilen til egne nasjonale forhold innenfor felles EU-mål. Den nye reformen kan derfor sies å videreføre utviklingen man har sett i senere tid, der medlemslandene har fått mer og mer nasjonal fleksibilitet innenfor landbrukspolitikken.

De tidligere «grønne tilskuddene» fjernes til fordel for et nytt opplegg for miljøtilskudd. De såkalte eco-schemes vil i større grad overlate det til nasjonale myndigheter å utforme også denne delen av støtten basert på nasjonale forhold. Dette grepet er blitt møtt med skepsis blant miljøvernorganisasjoner, mens Kommisjonen fastholder at reformforslaget deres legger opp til styrkede ambisjoner for både miljø og klima. Blant annet utvides miljøvilkårene som må være på plass for å motta direktetilskudd.

Videre rydder Kommisjonen i målstrukturen og definerer ni målsettinger som de nasjonale strategiplanene skal svare på: Sikre bonden inntekt, økt konkurransekraft, styrke bondens posisjon i verdikjeden, klimatiltak, miljøvern, landskapsvern og biologisk mangfold, rekruttering, levende bygdesamfunn og høy matvarekvalitet. Det legges opp til at det måloppnåelsen til de nasjonale strategiplanene skal vurderes underveis i perioden ut fra utvikling i et sett med definerte indikatorer, og at medlemslandene kan justere kursen basert på dette. Kommisjonen ønsker med dette å vri landbrukspolitikken mot mer resultatbasert støtte.

Mye gjenstår

Både langtidsbudsjettet og CAP er nå til behandling i parlamentet og i rådet. Når de er ferdig hver for seg, møter de Kommisjonen til trilogforhandlinger for å bli enige om den fremtidige politikken.

Hverken rådet eller parlamentet er ferdige med sine interne forhandlinger av Kommisjonens forslag til landbrukspolitikken etter 2020. I parlamentet har imidlertid komiteene vedtatt sine innstillinger. Sist ute var landbrukskomiteen, som i starten av april stemte over en rekke endringsforslag som bl.a. vil innebære at det opprettes et pris- og markedsovervåkningsorgan. Dette organet skal kunne oppfatte og håndtere markedskriser raskt gjennom bl.a. å iverksette produksjonsreguleringstiltak, slik det ble gjort under melkekrisen da melkebønder ble betalt for å frivillig redusere sin produksjon. Landbrukskomiteen vedtok videre en rekke endringsforslag som er blitt godt mottatt i landbrukskretser, men som miljøvernorganisasjonene har kritisert.

Hverken behandlingen av forslaget til landbrukspolitikk eller langtidsbudsjettet vil bli ferdig før Europa­parlamentsvalget avholdes i slutten av mai. Landbrukskomiteens innstilling vil heller ikke stemmes over i plenum før valget. Nytt parlament vil derfor måtte ta stilling til om de vil behandle innstillingen i plenum slik den foreligger, eller om de vil sende regelverkspakkene til ny behandling i den nye landbrukskomiteen. For øvrig er det ikke nødvendigvis vanlig at innstillingene fra komiteene i Europaparlamentet vedtas uten endringsforslag i plenum.  

I rådet arbeider man mot et mål om å få ferdig en posisjon før Brussel til sommerferie i august. Det er få som venter at trilogforhandlingene om den nye landbrukspolitiske reformen blir ferdig før langtidsbudsjettet, der man arbeider mot en målsetting om å bli ferdig i oktober 2019. Forhåpningene på nåværende tidspunkt er derfor at behandlingen av CAP vil kunne sluttføres innen utgangen av dette år, skriver landruksråd, Kjetil Tysdal, i sin rapport fra Brüssel.

Kjetil Tysdal
EUs felles landbrukspolitikk, handel, bygdeutvikling og skogbruk.