Svar på spørsmål nr. 1433 fra stortingsrepresentant Åsunn Lyngedal

Jeg viser til brev 11. april 2019 fra Stortingets presidentskap vedlagt spørsmål til skriftlig besvarelse fra stortingsrepresentant Åsunn Lyngedal.

Spørsmål
«Hva er bakgrunnen for en svært ulik innretning av kapitalkrav for de norskregulerte bankene og de utenlandske filialbankene med virksomhet i Norge, og hvordan mener ministeren dette påvirker de norske bankenes konkurransekraft?»

Begrunnelse
«Etter at nye kapitalkravsregler trådte i kraft i EU i 2014 har kapitalkravene for norsk­regulerte banker og utenlandskregulerte filialbanker som opererer i Norge utviklet seg svært forskjellig. Norske banker er pålagt vesentlig strengere krav, særlig for utlån til norsk næringsliv, noe som har bidratt til at de har tapt markedsandeler. De utenlandske filialbankene – i hovedsak nordiske storbanker – står nå for nær 40 % av utlånene til norske bedrifter. Det betyr altså at en betydelig andel av kredittvirksomheten i Norge i hovedsak reguleres fra utlandet – og ikke av norske myndigheter. Med ventet EØS-tilpasning i andre halvår i år skulle man forvente at denne skjevreguleringen ville bortfalle, men det er varslet nye, motvirkende tiltak fra norske myndigheter (Finanstilsynet), som ikke vil omfatte de utenlandske filialbankene. Ulike analyser og forskning har vist at dette kan gjøre norsk økonomi mer sårbar ettersom utenlandske filialbanker typisk trekker seg ut ved negative forstyrrelser i internasjonal økonomi. Den store forskjellen i konkurransevilkår i ett og samme marked er problematisert av Konkurransetilsynet, og Norges Bank har påpekt at ‘skal norske myndigheter enhver tid opprettholde nasjonalt styringsrom over det norske finansmarkedet, er det avgjørende at andre land anerkjenner norsk regulering på de områdene hvor det europeiske regelverket gir rom for nasjonale forskjeller.’ Særlig er ulike kapitalkrav i de nordiske landene en konkurranseulempe for norske banker.»

Svar
Norge er del av det indre markedet, og banker fra hele EU/EØS kan fritt tilby tjenester i de norske markedene. Etter at EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, har utenlandske banker økt sin tilstedeværelse i Norge betydelig, gjennom både oppkjøp, fusjoner og organisk vekst. Samlet hadde de utenlandske bankene i Norge en markedsandel på knappe 25 prosent ved utgangen av 2018.

De utenlandske bankenes andel i markedet for lån til personkunder var 19 prosent. De utenlandske bankene har lenge hatt en nokså stabil andel av dette markedet, mens mindre norske spare- og forretningsbanker har vunnet terreng.

I markedet for lån til ikke-finansielle foretak hadde de utenlandske bankene en markedsandel på 37 prosent. Andelen har økt med nesten fire prosentpoeng de siste fem årene, men er fortsatt lavere enn for et tiår siden. I 2018 hadde norske banker en utlånsvekst på over 8 prosent i dette markedet, som er betydelig høyere enn i tidligere år, mens veksten hos de utenlandske bankene falt til under 2 prosent.

Norske banker har klart seg godt i konkurransen med utenlandske aktører både i personkunde- og foretaksmarkedet, og har et godt utgangspunkt for å møte konkurransen også i årene som kommer.

Kapitalkrav sikrer at bankene har evne til å tåle tap uten å måtte innskrenke utlåns­virksomheten eller i verste fall gå over ende. Etter den internasjonale finanskrisen var Norge blant landene som raskest økte kapitalkravene i tråd med internasjonale anbefalinger og nye EU-regler. Det var mulig på grunn av et godt utgangspunkt i bankene og god utvikling i norsk økonomi. Det gjenspeiler også en politisk prioritering av trygghet i finanssektoren, blant annet basert på erfaringene fra den norske bank­krisen på 1990-tallet, som hadde meget alvorlige konsekvenser for norsk økonomi. Norske banker er i dag blant de mest solide og lønnsomme i Europa. Den økte kapitalen i norske banker de siste årene tilsier at bankenes evne til å håndtere et eventuelt tilbakeslag i norsk økonomi har blitt styrket.

Kapitalkravene for banker er høyere i Norge enn i mange land rundt oss. Når EUs kapitalkravsregelverk CRR/CRD IV senere i år tas inn i EØS-avtalen, vil vi tilpasse to sentrale elementer i kapitalkravsberegningen til EUs regler. Vi vil innføre SMB-rabatten, som vil senke kapitalkravene for utlån til små og mellomstore bedrifter, og oppheve det såkalte Basel I-gulvet. Gulvet har sikret at banker som bruker interne risikomodeller for å beregne kapitalkrav, ikke har fått uforsvarlig lave krav. Endringene innebærer at soliditetstallene for norske banker blir mer sammenlignbare med tallene for utenlandske banker, men vil også føre til at mange banker reelt sett får lavere krav enn i dag.

Nivået på dagens kapitalkrav gjenspeiler strukturelle sårbarheter i Norge og den tilhørende tapsrisikoen for bankene. Finanstilsynet har uttalt at det er viktig at tilpasningen av norske regler til CRR/CRD IV-regelverket ikke bidrar til en generell svekkelse av norske bankers reelle soliditet. Finanstilsynet har også, som representanten viser til, signalisert at tilsynet vil legge vekt på dette i bruken av de virkemidlene som tilsynet rår over, som krav til måten kapitalkravene beregnes på med interne risikomodeller, og tilleggskrav til kapital for enkeltbanker (pilar 2-krav). Også i andre land fastsetter tilsynsmyndighetene krav som skal sikre at kapitalnivået er riktig tilpasset til risikoen i hver enkelt bank. For utenlandske banker fastsettes slike krav av tilsynsmyndighetene i hjemlandet, også for virksomhet i Norge. Gjennom samarbeid mellom tilsynsmyndighetene har likevel kapitalkravene til boliglån for danske og svenske banker blitt økt i det norske markedet, i tråd med risikovurderingene til norske tilsynsmyndigheter.

Innlemmelsen av CRR/CRD IV-regelverket i EØS-avtalen innebærer, i tillegg til de nevnte endringene i norsk regelverk, fleksibilitet til å tilpasse kapitalkravene til risikoen i norsk økonomi og ønsket soliditetsnivå i bankene. Kravene kan tilpasses på en måte som synliggjør god soliditet og gir likere kapitalkrav for norske og utenlandske bankers virksomhet i Norge. Regelverket legger for eksempel til rette for at kapitalkrav som er begrunnet med risiko og sårbarhet i et konkret marked, kan anerkjennes av andre lands myndigheter slik at kravene vil gjelde også for utenlandske bankers virksomhet i dette markedet.

Dette prinsippet om gjensidig anerkjennelse er allerede gjennomført i det motsykliske kapitalbufferkravet, som fastsettes av nasjonale myndigheter og gjelder for alle banker som opererer i landet som fastsetter kravet. CRR/CRD IV-regelverket åpner for at også andre elementer i bankenes kapitalkrav kan fastsettes på denne måten. De nordiske landenes myndigheter signerte dessuten i 2016 en overenskomst om utvidet samarbeid om banker med grensekryssende virksomhet i Norden, blant annet for å legge til rette for gjensidig anerkjennelse av visse kapitalkrav også der det ikke er obligatorisk etter EU/EØS-reglene.

Jeg vurderer nå helheten i kapitalkravene for banker, og ser herunder på behovet for regelverkstilpasninger for å forhindre uønskede svekkelser av kapitalnivået som er bygget opp i norske banker etter den internasjonale finanskrisen. Jeg ser også på mulighetene i CRR/CRD IV-regelverket for tilpasninger som kan bidra til likere kapitalkrav for norske og utenlandske bankers virksomhet i Norge.

Jeg viser for øvrig til mitt svar av i dag på spørsmål til skriftlig besvarelse nr. 1468 fra stortingsrepresentant Eigil Knutsen om systemviktige banker.

Med hilsen

Siv Jensen