Vurderinger av forbrenningsutslipp fra norsk petroleum

Høyesterett påpekte i dommen at Grl. § 112 ikke verner generelt mot handlinger og virkninger utenfor riket. Dersom virksomheter i utlandet som norske myndigheter har direkte innvirkning på eller kan sette inn tiltak mot, gjør skade i Norge, må dette likevel kunne trekkes inn ved anvendelsen av Grl. § 112. Som eksempel nevner Høyesterett forbrenning av norskprodusert olje eller gass i utlandet, når dette medfører skade i Norge.

Som part i Parisavtalen har Norge forpliktet seg til å bidra til å nå det globale langsiktige

temperaturmålet om å holde økningen i den globale gjennomsnittstemperaturen godt under 2 °C sammenlignet med før-industrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C.

Under Parisavtalen har Norge meldt inn til FN et forsterket klimamål om å redusere utslippene av klimagasser med minst 50 pst. og opp mot 55 pst. i 2030 sammenlignet med utslippsnivået i 1990. Gjennom klimaavtalen med EU har Norge forpliktet seg til å samarbeide med EU om å redusere utslippene med minst 40 pst. innen 2030 sammenlignet med utslippsnivået i 1990. For 2050 er målet at Norge skal bli et lavutslippssamfunn. Målet er lovfestet i klimaloven.

Norge har tatt i bruk omfattende virkemidler for å redusere utslippene av klimagasser. Over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge er dekket av sektorovergripende økonomiske virkemidler i form av kvoteplikt og CO₂-avgift. Disse virkemidlene bidrar til at produksjon og forbruk vris i en mer klimavennlig retning. I tillegg til kvoter og avgifter brukes direkte regulering, standarder, avtaler, subsidier til utslippsreduserende tiltak, herunder støtte til forskning og teknologiutvikling og ulike informasjonsvirkemidler.

At det er helheten i klimapolitikken som er viktig ved vurderinger opp mot Grunnloven § 112, fremgår også av dommen fra Høyesterett.

Stortinget har ved flere anledninger tatt stilling til forslag om hel eller delvis utfasing av norsk petroleumsvirksomhet på bakgrunn av de globale CO₂-utslippene. Stortinget har også tatt stilling til forslag om ikke å godkjenne nye utbyggingsplaner de har blitt forelagt på grunn av globale CO₂-utslipp. Slike forslag har blitt stemt ned av et bredt politisk flertall.

Etter domsavsigelsen foretok departementet en vurdering av om dommen tilsa en justering i saksbehandingen av søknader om godkjenning av planer for utbygging og drift (PUD), og i tilfelle hvilke endringer som burde gjøres. Saksbehandlingen ble som følge av dette justert fra og med høsten 2021, da disse vurderingene var sluttført.

Siden høsten 2021 har departementet gjort konkrete beregninger og vurderinger av forbrenningsutslipp som del av behandlingen av søknader om godkjenning av PUD. Disse konkrete beregningene og vurderingene utfyller de mer generelle vurderingene av forbrenningsutslipp ved utformingen av norsk petroleums- og klimapolitikk som har vært gjort i lang tid. En liste over beregningene som er gjennomført i tilknytning til planer for utbygging og drift og endrete slike planer er tilgjengelig her:

• Beregninger av utslipp ved PUD-behandling

Beregningene og vurderingene av brutto forbrenningsutslipp og netto klimagassutslipp for prosjektene Yggdrasil og Valhall/Fenris er omtalt i Prop. 97 S (2022-2023) – «Utbygging og drift av Yggdrasil-området og Fenris, samt videreutvikling av Valhall, med status for olje- og gassvirksomheten mv.», som er tilgjengelig her.

Det er usikkert om nye utbyggingsprosjekter på norsk sokkel bidrar til økte, uendrede eller lavere globale nettoutslipp; altså hvis en også tar hensyn til annenordenseffekter i energimarkedene av økt ressursutvinning i Norge. Dette temaet er vurdert av ulike fagmiljøer som har kommet frem til ulike anslag på nettoeffektene. Alle slike beregninger er naturlig nok basert på en rekke diskutable og usikre forutsetninger. Uansett vil nettoeffekten på de globale utslippene være svært liten i et globalt perspektiv, og alltid mindre enn bruttoutslippene.

At forbrenning av olje og gass produsert på norsk sokkel vil medføre CO₂-utslipp har vært allment kjent i lang tid og har vært en tydelig del av debatten om norsk petroleums- og klimapolitikk i mange år. Dette har derfor også vært en viktig del av bakteppet for departementets gjennomføring av den petroleumspolitikken Stortinget har fastlagt. Departementet har imidlertid ikke tidligere gjort konkrete beregninger og vurderinger av forbrenningsutslipp ved sin behandling av enkeltsøknader om godkjenning av plan for utbygging og drift.

Saksbehandlingen som er etablert betyr at det gjøres eksplisitte og konkrete beregninger og vurderinger av klimagassutslipp som del av behandlingen av PUD, jf. Meld. St. 11 (2021-2022) Tilleggsmelding til Meld. St. 36 (2020-2021) Energi til arbeid – langsiktig verdiskaping fra norske energiressurser^[1]. Dette kommer i tillegg til de mer generelle vurderingene av klimagassutslipp som har vært gjort i lang tid ved utformingen av norsk petroleums- og klimapolitikk.

Vurderingen av klimagasssutslipp tilpasses størrelsen på de forventede utvinnbare ressursene i den enkelte plan for utbygging og drift. Utvinnbare ressurser, det vil si akkumulert produksjon i produksjonsperioden, er en avgjørende faktor for en beregning av omfanget av forbrenningsutslipp ved godkjenning av PUD. Departementet gjør beregninger av brutto forbrenningsutslipp, og hvis ressursene i PUD er større enn 30 mill. Sm³ oljeekvivalenter (o.e.), gjøres det også anslag på mulige netto klimagassutslipp.

Departementet synliggjør vurderingene av forbrenningsutslipp ved vedtak knyttet til søknad om godkjenning av plan for utbygging og drift. For utbygginger som forelegges Stortinget før sluttbehandling i departementet, inngår departementets vurderinger av forbrenningsutslipp i saksfremlegget for Stortinget.

Justeringen i saksbehandlingen er omtalt i Meld. St. 11 (2021-2022) Tilleggsmelding til Meld. St. 36 (2020–2021) Energi til arbeid – langsiktig verdiskaping fra norske energiressurser og behandlet av Stortinget, jf. Innst. 446 S (2021-2022).

Det arbeides i næringen med flere utbyggingsplaner som forelegges Stortinget våren 2023. Beregninger og vurderinger i saksfremlegget for Stortinget er, blant annet gjort på grunnlag av en oppdatert, ekstern utredning av netto utslippseffekter som departementet har fått utarbeidet. Den eksterne utredningen «Netto klimagassutslipp fra økt olje- og gassproduksjon på norsk sokkel» er utarbeidet av Rystad Energy. Rystad Energy har oppsummert sitt hovedfunn i en tabell. 

Det er usikkerhet knyttet til beregninger av netto klimagassutslipp fra olje og gass utvunnet fra norsk kontinentalsokkel. Resultatene fra Rystads faglige utredning er, som alle slike analyser, en forenkling av komplekse markeder og sammenhenger. Formålet med utredningen er å sikre et oppdatert faglig grunnlag knyttet til netto klimagassutslipp. Dette vil inngå i beregninger og vurderinger av klimagassutslipp ved myndighetsbehandling av nye utbygginger.

Departementet har ønsket å legge til rette for et faglig ordskiftet også rundt dette elementet av norsk petroleumspolitikk. Departementet har derfor åpnet for faglige kommentarer og innspill til utredningen. Departementet har mottatt faglige innspill fra Statistisk Sentralbyrå (SSB), Oil Change International og samlet fra Greenpeace, Naturvernforbundet, Natur og Ungdom og WWF. I tillegg har Vista Analyse gjennomført en utredning av samme tematikk. Både de faglige innspillene og Vista Analyses rapport er gjort offentlig tilgjengelig på departementets nettsider.

Innspillene bidrar til å synliggjøre usikkerhet som er forbundet med beregninger av netto klimagassutslipp, og dermed om nye utbyggingsprosjekter på norsk kontinentalsokkel bidrar til økte, uendrede eller lavere globale nettoutslipp. Slike analyser er basert på ulike forutsetninger som gir ulike konklusjoner om globale utslippseffekter av endret norsk petroleumsproduksjon. Selv om det tas hensyn til usikkerhet i beregningene vil nettoeffekten være liten i et globalt perspektiv, og betydelig lavere enn brutto forbrenningsutslipp.

Departementet vil også fremover følge opp Høyesteretts dom og oppfylle utredningsplikten ved godkjenning av nye utbygginger ved å vurdere klimavirkninger av produksjons- og forbrenningsutslipp ved behandlingen av alle nye planer for utbygging og drift, og synliggjøre slike vurderinger ved vedtak knyttet til slike planer.

Grunnlaget for beregningene er offentlig kjent og tilgjengelig her på departementets nettsider. Når departementet mottar en utbyggingsplan, offentliggjøres dette av departementet med informasjon om forventede utvinnbare ressurser slik at alle kan gjøre beregninger av klimagassutslipp også før det fattes vedtak.

Beregninger av brutto forbrenningsutslipp

Departementet beregner brutto forbrenningsutslipp med utgangspunkt i publiserte utslippsfaktorer og forventede utvinnbare ressurser i PUD:

Utslippsfaktor gass (tonn CO2/1000 Sm3 naturgass)	2,34[1]
Utslippsfaktor olje (tonn CO2/Sm3 olje)	2,74[2]

Denne bruttoberegningen inngår i departementets vurdering opp mot Grunnloven § 112.

Beregninger av netto forbrenningsutslipp

Hvis en PUD har store utvinnbare ressurser, over 30 mill. Sm³ o.e., beregner departementet i tillegg netto utslippseffekter. Beregningene av brutto forbrenningsutslipp og netto klimagassutslipp vil da sammen gi grunnlaget for departementets vurdering opp mot Grunnloven § 112.

Nettoeffekten på globale utslipp vil hensynta forhold som at ny produksjon av olje og gass i Norge vil kunne fortrenge annen produksjon og at utslipp knyttet til produksjon varierer.

Resultatene av slike beregninger avhenger av antagelser om hvordan den olje og gass som produseres fra et felt vil påvirke energibruk og energiproduksjon globalt gjennom markedseffekter.

Bakgrunn

Høyesterett i plenum avsa 22. desember 2020 dom i søksmålet fra Natur og Ungdom og Greenpeace mot staten v/Olje- og energidepartementet om vedtaket 10. juni 2016 om tildeling av nye utvinningstillatelser i Barentshavet i 23. konsesjonsrunde. Statens syn var at vedtaket var gyldig. Dette synet vant fram i alle tre rettsinstanser.

Høyesterettsdommen har ikke endret rettstilstanden.

Det er staten som har det overordnede ansvaret for at det skjer en vurdering opp mot Grunnloven § 112. Grunnloven § 112 overlater et skjønn til statens myndigheter når det gjelder den nærmere anvendelsen av bestemmelsen. Som følge av domsavsigelsen har departementet justert saksbehandlingen fra høsten 2021. Departementet har nå besluttet å foreta konkrete beregninger og vurderinger av forbrenningsutslippene som del av behandlingen av søknader om godkjenning av PUD. Dette gjøres i tillegg til den mer generelle, overordnede måten dette temaet tidligere har blitt belyst i offentligheten.

Det er flere grunner til at departementet har valgt å gjøre disse vurderingene selv. Hovedbegrunnelsen er, som Høyesterett også understreker, at slike forbrenningsutslipp i utlandet er et generelt utslag av norsk petroleumsvirksomhet og petroleumspolitikk. Videre er nettoeffekten av forbrenningsutslipp fra petroleumsvirksomheten komplisert og omstridt, siden den er knyttet til det globale markedet og konkurransesituasjonen for olje og gass. Det er derfor behov for en samordnet, helhetlig og konsistent tilnærming til spørsmålet, noe som sikres best ved at departementet foretar vurderingene. Disse vurderingene skiller seg følgelig fra de konsekvensutredninger som rettighetshaverne er pålagt å gjøre i forbindelse med spesifikke utbygginger av olje- og gassfelt.

I Meld. St. 11 (2021-2022) framgår det at departementet fremover vil synliggjøre disse vurderingene ved vedtak om godkjenning av PUD, jf. forskrift til lov om petroleumsvirksomhet § 20.

Det er norske myndigheters oppfatning at EUs prosjektdirektiv ikke stiller krav om utredning av forbrenningsutslipp i andre land som del av en konsekvensutredning ved en PUD.