Ekspertgruppen som skal se på tiltak overfor barn og unge som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet

1.1          Målet med ekspertgruppen

Målet med gruppens arbeid er å vurdere tiltak rettet mot barn og unge under 18 år med store oppfølgingsbehov som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet og hvordan hensynet til barnets beste og samfunnsvernet best kan ivaretas. Målgruppen for utredningen er barn både over og under 15 år.

Arbeidet skal følge opp tilrådningen i NOU 2023:24 Med barnet hele vegen, og vurdere og komme tilbake med forslag til tiltak rettet mot barn og unge som begår gjentatte eller alvorlige kriminelle handlinger og som dagens tjenester til sammen ikke klarer å gi god nok hjelp, oppfølging eller beskyttelse. Denne utfordringen eies av flere departementer og forslagene må bygge opp under en tydelig ansvarsdeling og forpliktende samarbeid på tvers av sektorer, stat og kommune.

1.2          Ekspertgruppen skal

• Utrede hvilke tilbud, tiltak og hvilken oppfølging barn som begår alvorlig eller gjentatt kriminalitet har behov for, i lys av hensynet til barnets beste og ivaretakelse av samfunnsvern.
  • Herunder utrede rammer, ressurser, kompetanse og lovverk for et bo- og rehabiliteringstilbud (evt. kalt Nasjonale Trygghetshus), med tanke på pilotering og videre utbygging. Gruppen må vurdere om et slikt botilbud bør etableres innenfor eller utenfor barnevernslovens rammer, og hvor ansvaret for et tilbud skal ligge.
  • Mindre inngripende tiltak enn bo- og rehabiliteringstilbud skal vurderes.
• Vurdere ansvarsplassering av de foreslåtte tiltakene, organisering, kompetansebehov, ressurser, samarbeidsløsninger og informasjonsdeling mellom de ulike aktørene og sektorene. Forslåtte tiltak må vise hvordan den tverrsektorielle oppfølgingen skal ivaretas, herunder utdanning, aktivitet og psykisk og fysisk helse.
• For barn mellom 15 og 18 år skal det vurderes om dagens tiltak innenfor de ulike sektorene bidrar til forebygging av videre kriminalitet og ivaretar hensynet til barnets beste og effektivt samfunnsvern.
• Foreslå et opplegg for å evaluere effektene de foreslåtte tiltakene får for tilbakefall til kriminalitet, helsetilstand og deltakelse i utdanning og arbeid.

I tråd med utredningsinstruksen bør det vurderes virkninger av de ulike tiltakene, herunder de økonomiske, administrative og juridiske konsekvenser av forslagene skal beskrives.

Ekspertgruppens vurderinger skal gjøres i lys av Barnevernsinstitusjonsutvalgets (NOU 2023:24) forslag og Regjeringens strategi «Vårt felles ansvar – ny retning for barnevernets institusjonstilbud».

1.3          Føringer for arbeidet

• Den kriminelle lavalderen skal ligge fast
• Nye strafferettslige reaksjoner skal ikke utredes
• Terskelen for fengsling skal ligge fast i tråd med FNs barnekonvensjon og straffeprosessloven § 174 og § 184 og straffeloven § 33
• Barnevernslovens formål skal ikke endres til å omfatte straff eller samfunnsvern
• Ekspertgruppen skal se hen til erfaringer og tiltak fra land det er naturlig å sammenligne oss med
• Barn og unges rett til medvirkning må ivaretas i arbeidet
• Ekspertgruppen må ha dialog og koordinere seg med ekspertgruppen om forebygging av barne- og ungdomskriminalitet.

1.4          Tidsplan

Ekspertgruppen skal levere sin rapport 01. mars 2025.

1.5          Bakgrunn og utfordringsbildet

Det har vært en reduksjon i den registrerte kriminaliteten blant barn og unge fra begynnelsen av 2000-tallet og fram til 2016. Etter dette har det vært en økning både i antallet barn og unge under 18 år som begår ett lovbrudd – og antall barn som begår svært mange lovbrudd. I 2023 ble det påtaleavgjort 21 800 forhold der mistenkt, siktede eller domfelte var under 18 år. Det er 28 prosent flere enn året før. De påtaleavgjorte forholdene i 2023 knytter seg til 11 700 unike gjerningspersoner. Av de unike gjerningspersonene var 71 prosent kun registrert med ett forhold i løpet av året, og denne gruppen sto bak 38 prosent av forholdene (8 250 forhold). De mest aktive (10 eller flere forhold) utgjorde bare 1,8 prosent av de unike gjerningspersonene, men var likevel knyttet til nesten 18 prosent av forholdene (3 850 forhold). Det er altså en liten gruppe som begår mye kriminalitet og som kan forklare mye av økningen for aldersgruppen. I 2023 var 36 prosent av forholdene knyttet til personer under 15 år, og tilsvarende andel i første tertial 2024 var nesten 34 prosent. I 2019 var denne andelen på 27 prosent.

Både barnevernet, helsesektoren og justissektoren kan ha ansvar for tiltak rettet mot barn med store og sammensatte behov. Sektorgrensene er uklare og tiltakskjedene ufullstendige. Det finnes mange beretninger om et system som svikter dem som trenger det mest. I utfordringsbildet vises det til at noen av barna som i dag får et tilbud i barnevernsinstitusjon, begår alvorlig kriminalitet som overgrep, alvorlig vold og gjengkriminalitet. Det konkluderes med at det er utfordrende, og noen ganger umulig, å gi gode nok rammer i en barnevernsinstitusjon (Bufdir et al., 2021, s. 70). Bistandsplikten gjør at barnevernsinstitusjonene blir gitt et ansvar for å ivareta et samfunnsvern de verken har mandat, hjemmel, kompetanse eller bygg til å ivareta.

Ekspertgruppa skal i sitt arbeid også se hen til Institusjonsutvalgets vurdering av tilbud og tiltak som lavsikkerhetsplasser og se det i sammenheng med erfaring fra rettspraksis fra fengsling og soning. Det vises også til dette utvalgets vurderinger av soning av straff med fotlenke i institusjoner og at de i tråd med anbefalingene fra de regionale helseforetakene, som går frem av utredningen «Overordnet plan for sikkerhetspsykiatri», foreslår at det etableres et eget sikkerhetspsykiatrisk tilbud for barn under 18 år der det er mistanke om eller konstatert alvorlig psykisk lidelse og voldsatferd. Dette arbeidet og oppfølgingen av det bør ekspertgruppen se hen til.

Barn under 15 år kan ikke straffes, men det er viktig både for barnet selv, dets omgivelser, fornærmede og samfunnet at det blir iverksatt tiltak som hindrer gjentagelse. Tiltak for å sikre at barnet ikke fortsetter med kriminalitet vil i mange saker kunne begrunnes i hensynet til barnets beste. Barnevernet skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid, jf. barnevernsloven § 1. Barnevernets tiltak skal alltid være til barnets beste. Tiltak etter barnevernsloven kan ikke begrunnes i straff eller samfunnsvern. Utover en begrenset mulighet til å iverksette forebyggende tiltak som bekymringssamtale eller nedleggelse av oppholdsforbud, har justissektoren få egne virkemidler overfor barn under 15 år. Politiet har likevel en viktig forebyggende rolle gjennom lokal tilstedeværelse og samarbeid med kommunale tjenester.

Både barnevernet og justissektoren har et ansvar for barn over 15 år som begår kriminalitet. Barnevernets ansvar er å tilby omsorg og behandling på institusjon til barn med alvorlige atferdsvansker i form av alvorlige eller gjentatte lovbrudd, jf. barnevernsloven § 6-2. Barnevernet tilbyr også hjelpetiltak som skal bidra til en positiv endring hos barn som begår kriminalitet. Barneverns- og helsenemnda kan, dersom vilkårene er oppfylt, beslutte at et barn med alvorlige atferdsvansker kan gis et tvunget behandlingsopphold i barnevernsinstitusjon i inntil 12 måneder. Nemnda kan i særskilte situasjoner utvide tidsperioden med nye 12 måneder under forutsetning av at behandlingen virker. Formålet må være å hjelpe barnet.

Utover den begrensede anledningen til å iverksette forebyggende tiltak, er justissektorens mulighet for en oppfølging av barna avhengig av hvilket eller hvilke lovbrudd barna straffes for. Det er først når påtalemyndigheten har ilagt, eller domstolen har idømt en endelig straff for lovbruddet, at straffegjennomføring kan iverksettes. De samme strafferettslige reaksjonene som benyttes overfor voksne, kan i utgangspunktet også benyttes overfor barn fra 15 år. Imidlertid gjør særskilte hensyn seg gjeldende, og i norsk rett behandles lovbrytere som var under 18 år på handlingstidspunktet, vesentlig mildere enn lovbrytere over 18 år. Terskelen for å fengsle barn under 18 år er høy, og skal etter FNs barnekonvensjon artikkel 37 bokstav b bare benyttes som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom. De aller fleste barn gjennomfører straff i frihet. Både varetekt og fengselsstraff kan på særskilte vilkår gjennomføres i barnevernsinstitusjon. I tillegg kan barn mellom 15 og 18 år ilegges de særskilte ungdomsreaksjonene ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. Stortinget har nylig vedtatt omfattende endringer av ungdomsreaksjonene, som vil tre i kraft 1. september 2024.

Barnevernsinstitusjonsutvalget pekte på behov for langt bedre samhandling mellom sektorene, og en tydeligere ansvarsplassering. Utvalget viser til at barn over den kriminelle lavalder som begår gjentatt og alvorlig kriminalitet utfordrer ansvarsdelingen mellom sektorene og dagens tiltaksapparat. Videre vurderer utvalget at bedre og tettere tverrsektoriell samhandling er en forutsetning for å gi barna et helhetlig tilbud.

For en liten gruppe, både under og over 15 år, som begår gjentatt eller alvorlig kriminalitet, mangler det tiltak som er robuste nok og som ivaretar hensynet til barnets beste og samfunnsvernet. Barnevernsinstitusjoner har ikke rammer eller virkemidler til å ivareta denne gruppen. Det er nødvendig å se på behovet for nye tiltak, ansvar og organisering. Det er også behov for å vurdere om dagens tiltak innenfor barneverns-, utdannings-, helse- og justissektoren i tilstrekkelig grad er egnet til å forebygge kriminalitet og ivareta samfunnsvernet for barn under 18 år. For denne gruppen reiser behovet for effektiv innsats særlige prinsipielle spørsmål om bruk av blant annet tvang og adgangen til frihetsberøvelse.