9 Stimuleringstilskudd til brukerstyrte...

Underside | | Arbeids- og inkluderingsdepartementet

9 Stimuleringstilskudd til brukerstyrte personlige assistenter

9.1 Bakgrunn

I planperioden 1994 - 1997 har kommunene sammen med navngitte brukere kunne søke om kr. 100000 til oppstartingstilskudd og kr. 50000 til videreføringstilskudd for godkjente brukere som ønsket brukerstyrt personlig assistent. Bevilgningen har økt fra kr. 6 mill. i 1994 til kr. 9,6 mill. i 1997.

Ordningen med brukerstyrte personlige assistenter representerer en alternativ organisering av ulik praktisk og personlig bistand for sterkt funksjonshemmede som har behov for assistanse i dagliglivet både i hjemmet og til ulike aktiviteter utenfor hjemmet. Det som særpreger ordningen er brukerens styring av tjenestens organisering og innhold.

Departementet bevilget i 1990 midler til Norges Handikapforbund til et 3 års forsøksprosjekt. Dette omfattet ca 50 sterkt funksjonshemmede deltakere i Oslo- og Bergensområdet, hvorav vel 10 personer prøvde ut ordningen over en tid. Forsøket opererte med tre modeller: En der brukeren var både arbeidsgiver og arbeidsleder; en der brukeren var arbeidsleder og kommunen arbeidsgiver; og en tredje modell der brukeren var arbeidsleder og et andelslag (organisert fellesskap av brukerne) var arbeidsgiver. De fleste som deltok valgte den andre organiseringen, men noen organiserte seg også etter modell 3 (Norges Handikapforbund 1994). Forsøksprosjektet viste at brukerne fikk en mer fleksibel assistanse. Men det ble påpekt et stort behov for god informasjon om ordningen og opplæring i arbeidslederrollen. Det ble konkludert med ønske om en lovhjemmel og en økonomisk ansvarsfordeling mellom staten og kommunene.

Personlig assistentordningen har fått en sterkere utbredelse og en mer formalisert plass i de andre skandinaviske landene. Både i Danmark, Sverige og Finland er ordningen lovhjemlet for ulike grupper funksjonshemmede. Den sterke brukerstyringen innebærer et brudd med den tradisjonelle offentlige styringen av omsorgstjenester. Ideologien bak dette kom fra den såkalte "Independent Living"-bevegelsen i USA, som har vokst raskt og spredt seg til store deler av verden. I Skandinavia er den særlig representert gjennom STIL (Stockholmsbevegelsen fšr Independent Living) som har øvet betydelig innflytelse på utformingen av den svenske ordningen med personlige assistenter. En av Independent Living-bevegelsens viktigste saker for å fremme frigjøring og uavhengighet har vært å utvikle ordningen med personlige assistenter slik at brukerne selv kunne styre hvem de ville ha som hjelpere, hva denne assistenten skulle gjøre og på hvilke tidspunkter brukeren trengte assistanse. Den vektlegger at funksjonshemmede selv er de reelle forbrukerne av tjenester og derfor de som best kan vurdere hvordan tjenestene deres skal organiseres.

Konklusjonene fra prosjektet til Norges Handikapforbund og de positive erfaringer fra andre land, førte til at ordningen med brukerstyrte personlige assistenter ble et av de nye satsningsområdene i handlingsplanperioden 1994 - 1997. Regjeringen ønsket, blant annet ved hjelp av øremerkede tilskudd, å stimulere kommunene til å ta ordningen i bruk for sterkt fysisk funksjonshemmede, eventuelt andre funksjonshemmede som kunne tenkes å ha nytte av denne formen for tjeneste. Dette skulle også gi erfaringer til bruk ved framtidige utforming av tiltakets finansieringsform og organisering.

9.2 Erfaringer med stimuleringstilskuddet til brukerstyrte personlige assistenter

Departementet har fastsatt retningslinjer for kommunenes søknad om stimuleringstilskudd. Søknadsmengden var i 1994 på 355 søknader og i 1995 på 268. Mange av søknadene i 1994 bar imidlertid preg av å være lite planlagte og til dels ufullstendige slik at de ikke ble innvilget. De 280 søknadene i 1996 (se tabell 9.1) kom fra 160 kommuner/bydeler og tilskuddet på i alt 9,7 millioner kroner ble fordelt på 67 nye brukere og 86 videreføringstilskudd.

Tabell 9.1 Aldersmessig fordeling av søkere og innvilgede søknader for 1996:

Aldersgrupper	Antall søknader	Antall innvilgede søknader
10 - 20 år	36	19
21 - 35 år	90	52
36 - 50 år	91	44
51 - 65 år	53	34
Over 65 år	8	4
Alder ikke oppgitt	2	0
Sum	280	153

Kilde: Ressurssenter for Omsorgstjenester

Ved utgangen av 1996 var det gitt stimuleringstilskudd til i alt 153 brukere i 137 kommuner/ bydeler i alle fylker. For 1997 er det gitt stimuleringstilskudd til i alt 174 kommuner/bydeler.

Ressurssenter for Omsorgstjenester administrerer tilskuddsordninger etter departementets retningslinjer. Kommunene må forplikte seg til å sende inn egne reviderte regnskap for hvert tilskudd.

I søknaden har brukeren måttet samtykke i å delta i opplæring om ordningen og i arbeidslederrollen. Kommunen har måttet forplikte seg til å medvirke til at brukeren deltar i dette og i opplæringen av de personlige assistentene. Ressurssenter for Omsorgstjenester har innen utgangen av 1996 arrangert 16 regionale kurs for brukerne i arbeidslederrollen. I tillegg har det blitt gitt opplæring i hjemmet for 4 brukere som ikke har kunnet delta på disse kursene Opplæringen er gjort i samarbeid med erfarne brukere av ordningen.

Da prinsippet om brukerstyring også innbefatter at brukerne skal delta i og godkjenne ansettelsen av assistenten(e), valgte flere kommuner å ansette assistentene midlertidig som en prøveordning. Dette ble imidlertid noe problematisk da det i 1995 kom en ny bestemmelse i arbeidsmiljøloven §58 A om midlertidig tilsetting. Denne la en rekke restriksjoner på midlertidig ansettelser. Dette medførte at en rekke kommuner ble mere skeptiske til å ansette nye assistenter på grunn av den usikkerhet som lå i om ordningen ville fungere for brukeren og om videre statlig finansieringsstøtte.

I departementets retningslinjer for kommunenes søknad om stimuleringstilskudd heter det at ordningen ikke skal bli en særordning for bestemte brukergrupper/diagnosegrupper. Det er behovet for omfattende personlig og praktisk bistand både i og utenfor hjemmet som skal være det avgjørende, samt brukerens evne og vilje til brukerstyring. Med andre ord er arbeidslederrollen avgjørende for benevnelsen brukerstyrte personlige assistenter. Imidlertid åpnes det for at pårørende, hjelpeverge o.a. kan være arbeidsleder for barn over 10 år, ungdom, psykisk utviklingshemmede o.a. som ikke alene kan mestre dette.

Det synes ikke å være spesielle diagnosegrupper som er overrepresentert blant de som har fått stimuleringstilskudd. Erfaringene synes å vise at flertallet av brukerne er bevegelseshemmede, men også sansehemmede, personer med sammensatte funksjonshemninger o.a. finnes blant brukerne.

Statens Sentralteam for døvblinde fikk midler av SHD til et 3 års prosjekt (1993 - 1996) for å prøve ut om personlig assistent er en tjeneste som egner seg for døvblindblitte. I alt 19 døvblindblitte var i kontakt med prosjektet, men bare 5 personer fikk noe erfaring med bruk av personlig assistent over tid. Prosjektet viste at det ble nødvendig å redusere kravet om brukerstyring til brukermedvirkning for å tilpasse tjenesten til døvblindes behov. Brukerne av ordningen var meget godt fornøyde. Prosjektet viste imidlertid et meget stort behov for tilpasset opplæring og veiledning av både brukerne og assistentene.

Interessen for ordningen har vært klart økende både blant brukere, kommuner og pårørende og søknadsmengden langt større enn det har vært mulig å imøtekomme. Det er økning i henvendelser fra kommuner hele året, ikke bare i forbindelse med søknadstidspunktet, som ber om informasjon om personlig assistanse. Departementet har registrert at ordningen med personlige assistenter er tatt i bruk av vel 30 kommuner som ikke har mottatt stimuleringstilskudd. I tillegg har kommuner satt i gang ordningen både for brukere som det er innvilget stimuleringstilskudd til og for andre.

9.3 Informasjonstiltak

Det har blitt utarbeidet diverse informasjonsmateriell om ordningen og avholdt en rekke kurs og konferanser for brukere og fagpersonell. Dette er gjort i nært samarbeid med brukere av ordningen, aktuelle interesseorganisasjoner, Ressurssenter for Omsorgstjenester og departementet. Temaet er fortsatt aktuelt i kurs/konferanser om ulike tiltak for funksjonshemmede. Andelslaget ULOba (Uavhengig Liv Oslo og omegn - begrenset ansvar) har bidratt aktivt og blant annet mottatt midler til utarbeidelse av en egen opplæringsperm for arbeidsledere for personlige assistenter. Informasjons- og opplæringsbehovet er fortsatt stort.

9.4 Personlig assistanse - en tjeneste etter 1997?

Stortinget har ved behandlingen av St. meld. nr. 35 (1994-95) Velferdsmeldingen bedt "regjeringen gjøre forsøksprosjektet med personlige assistenter til et fast tilbud". I innstillingen fra sosialkomiteen til St. meld. nr. 50 (1993-94) Om samarbeid og styring - mål og virkemidler for en bedre helsetjeneste heter det også "at det må satses mer på brukerstyrt personlig assistanse slik også funksjonshemmedes organisasjoner har bedt om."

I statsbudsjettet for 1997 er det vedtatt et stimuleringstilskudd til kommunene på tilsammen 9,6 millioner kroner. Det heter videre at "departementet vil på grunnlag av erfaringene med stimuleringstilskuddet vurdere hvordan Stortingets henstilling best kan gjennomføres, og vil redegjøre for dette i statsbudsjettet for 1998"

Det er gitt midler til Ressurssenter for Omsorgstjenester for en begrenset evaluering av selve nytten av det statlige stimuleringstilskuddet. Hovedspørsmål i evalueringen er hvem tjenesten egner seg best for, hva slags arbeidsoppgaver den dekker, eventuelle problemer i søknadsprosedyren, demografiske forhold ved kommuner som har tatt i bruk ordningen, effekten overfor andre brukere/kommuner som ikke har fått stimuleringstilskudd m.m.. Disse resultater vil foreligger 01.04.97.

Østlandsforskning har under Forskningsrådets program "Velferd og samfunn" fått midler til prosjektet "Brukerstyrt personlig assistent som omsorgspolitisk tiltak". Hovedfokus rettes her mot i hvilken grad ordningen synes å medvirke til å oppfylle intensjonene i Regjeringens handlingsplan for funksjonshemmede om full deltaking og likestilling i samfunnet og økt innflytelse over egne liv. Oppmerksomheten vil i første rekke rettes mot hvilke erfaringer brukerne og assistentene har med ordningen. Resultatene vil foreligge i 1997/98. Foreløpige resultater fra brukerundersøkelsen viser at flertallet (77% av informantene) er svært tilfreds med ordningen og 17% nokså tilfreds. De viktigste forbedringene som nevnes er: Selvbestemmelse, større fleksibilitet, aktivt liv, færre hjelpepersoner å forholde seg til, økt livskvalitet, uavhengighet av familien og større forutsigbarhet.

På grunnlag av erfaringene med stimuleringstilskuddet, vurderes nå fremtidig organisering og finansiering. Dette inkluderer vurdering av en eventuell lovhjemmel og/eller forskriftshjemmel for ordningen. Da dette arbeidet neppe vil bli avsluttet i løpet av 1997, betyr det at en midlertidig ordning må sikres for 1998. Departementet tar derfor sikte på at videreføringstilskudd for brukere av personlige assistenter vil bli gitt i 1998, og vil gi en nærmere redegjørelse for dette i statsbudsjettet for 1998.