Kap. 2. Historikk

2. Historikk

Det har opp gjennom årene vært bred tverrpolitisk enighet i Norge om nødvendigheten av å ha en lovgivning som skal sikre barn mot overgrep og omsorgssvikt.

Allerede i 1896 vedtok Stortinget "Lov om forsømte barns behandling", senere kalt vergerådsloven. Norge var dermed det første land i verden som fikk en "barnevernlov" som påla samfunnet ansvar for barn og unges omsorgssituasjon og oppfostring. Loven som er 100 år i år vil bli markert bl.a. i forbindelse med en jubileumskonferanse.

Vergerådsloven ble avløst av barnevernloven av 1953. Det skulle skapes enhet gjennom lovgivningen og en bedre administrering av tjenesten. Intensjonene var optimistiske, men med jevne mellomrom hevet det seg kritiske røster til måten barnevernet utførte sine oppgaver på. Blant annet ble det gjentatte ganger påpekt at det ikke ble grepet inn eller at det ble grepet inn for sent. En annen kritikk var at det ble lagt for liten vekt på det forebyggende arbeidet.

Det ble lagt fram en rekke offentlige utredninger opp gjennom 60, 70 og 80 tallet om barn og unges situasjon. Nordlandsutvalget (NOU 1977:6) hadde bl.a. i oppgave å kartlegge situasjonen for ungdom, peke på problemskapende forhold og komme med forslag om en samlet offentlig politikk for oppvekstmiljøet. I andre utredninger og publikasjoner ble det drøftet problemer og problemskapende faktorer blant barn og ungdom. Omfattende utenlandsk og tildels norsk materiale ble lagt fram om seksuelle overgrep, barnemishandling, omsorgssvikt, narkotikamisbruk og "gatebarnsproblematikk".

Satsingen på å bygge ut sosialtjenesten viste at barnevernsaker mange steder ble underprioritert. For å møte disse utfordringene oppnevnte Regjeringen et utvalg for å utrede spørsmålet om barnemishandling og omsorgssvikt. Hovedtrekkene i konklusjonene fra utvalget (NOU 1982:2) var å legge barnevernloven til grunn for det videre arbeidet og derigjennom styrke barnevernet. Samtidig ble et annet utvalg oppnevnt ved kgl.res. av 26. september 1980. Utvalget skulle utarbeide en ny samlet sosiallov. Loven var ment å erstatte de da gjeldende lover om sosial omsorg, barnevern, edruskapsvern og alkoholistinstitusjoner. Utvalgets utredning ble avgitt i juni 1985. (NOU 1985:18) Utvalget foreslo i det samlede sosialtjenestelovutkastet et eget kapittel om tiltak for barn og unge.

Etter at Regjeringen fikk St. meld. nr. 96 (1981-82) Om styrking av barne- og ungdomsvernet i retur fra Stortinget, ble ny St. meld. nr 72 (1984-85) Om barne- og ungdomsvernet lagt fram våren 1985. Denne meldingen drøftet både prinsipielle spørsmål og nye tiltak for bedring av barnevernet. Meldingen ga en grundig analyse av sosialpolitiske utfordringer, av problemer og utfordringer i barnevernet og foreslo en fireårig handlingsplan. Stortinget ga planen og de foreslåtte virkemidlene full oppslutning.

1. januar 1990 ble den statlige familie- og forbrukerpolitikken samordnet ved opprettelsen av Familie- og forbrukerdepartementet. En rekke saksområder vedr. barn, ungdom og familiepolitikk ble overført fra andre departementer for å samle mest mulig ansvar på ett sted.

Regjeringen la fram forslag til egen lov om barneverntjenester (Ot.prp. nr. 44 (1991-92)). Det framgår i proposisjonen at når Regjeringen besluttet ikke å legge fram utkast til ny barnevernlov som en del av et utkast til samlet sosialtjenestelov, hang dette sammen med Regjeringens ønske om å rette et særlig søkelys mot utsatte barn og unges livssituasjon. Den nye lov om barneverntjenester trådte ikraft 1. januar 1993 og avløste barnevernloven av 17. juli 1953. Utkastet til ny barnevernlov bygget for en stor del på Sosiallovutvalgets utredning og forslag til bestemmelser. Lovutkastet ble med unntak av enkelte endringer vedtatt av Stortinget samme år. Det er således om lag fire år siden barnevernloven i sin helhet ble behandlet av Stortinget. Siden den tid har imidlertid Stortinget behandlet og vedtatt flere endringer i barnevernloven etter forslag fra Regjeringen.

Tidligere barnevernlov var på mange måter dårlig tilpasset samfunnets problemer. Dette, sammen med manglende ressurser, medførte at mange barn og unge ikke i tilstrekkelig grad fikk den hjelp de hadde behov for. Samtidig var det en nokså utbredt oppfatning at loven ikke i tilstrekkelig grad ivaretok barns og foreldres rettssikkerhet.

Siktemålet med den nye loven har derfor vært å sikre at barn som lever under skadelige forhold får den nødvendige hjelp og omsorg i tide. Terskelen for å yte hjelp skulle også være lavere enn etter den gamle loven. Samtidig var det viktig å styrke rettssikkerheten for de familier som på ulike måter kommer i kontakt med barnevernet.

2.1 Utviklingsprogrammet 1991 - 93

En rekke virkemidler ble foreslått i det første handlingsprogrammet 1986 -1990. Dette hadde utgangspunkt i St. meld. nr 72 (1984-85) Om barne- og ungdomsvernet og omfattet tiltak som egne stillinger med ansvar for barnevern, kompetansestyrking, informasjonskampanje om forebygging av barnemishandling og omsorgssvikt, styrking av det forebyggende arbeidet, utvikling av omsorgssektoren, forsøks-, forsknings- og utviklingsarbeid på en rekke felter, samt oppstarting av Barnevernets Utviklingssenter i Oslo.

De fleste av de konkrete tiltakene som handlingsplanen la opp til ble gjennomført. Likevel var det skapt forventninger det ikke var mulig å gjennomføre i løpet av en fireårsperiode. Samtidig ble det avdekket store svakheter i måten den kommunale og fylkeskommunale barneverntjenesten fungerte på. Det var mangel på langtidplasser for barn, ungdom og deres familier. Fosterhjemsordningen led fortsatt under mangelfull oppfølging, og det var kapasitetsproblemer i den kommunale barneverntjeneste. Et hovedproblem var at barneverntjenesten ikke maktet å gjennomgå meldinger og undersøkelsessaker. Dermed oppsto det fenomen som ble omtalt som "mappebarn": Sakene ble liggende ubehandlet på sosialkontorene.

Ved regjeringsskiftet i 1990 ble bl.a. barn og unge valgt som ett av tre hovedsatsingsområder. Departementet endret navn til Barne- og familiedepartementet. Barne- og ungdomsprofilen fikk en sterkere markering. Utbygging av barnehager og utvikling av barnevernet ble to viktige satsingsområder. Familie- og barnepolitikken ble i stor grad samlet i ett departement.

Prioritering av barnevernet ble fulgt opp ved at Regjeringen fremmet forslag om et treårig program for nasjonal utvikling av barnevernet. Programmet fikk tilslutning i Stortinget og det ble i treårsperioden 1991 til 1993 bevilget tilsammen 1,3 milliarder kroner for å bygge opp barnevernet til et forsvarlig nivå.

2.1.1 Krav til styring

Det var to utviklingstrekk som var avgjørende for hvordan utviklingsprogrammet ble lagt opp. Det ene var desentralisering, det andre var utviklingen innenfor målstyring og resultatvurdering.

Overgang fra detaljstyring og øremerkede tilskudd til målstyring og rammeoverføringer, har vært en viktig reform i forvaltningen de siste årene. Gjennom konkrete programmål ga utviklingsprogrammet et korrektiv til hva kommuner og fylkeskommuner hadde prioritert, samtidig som det ble stimulert til lokal tilrettelegging og kompetanseoppbygging.

Utviklingsprogrammet representerte en annen måte for staten å utøve styring overfor kommunene og fylkeskommunene på enn tidligere. Det ble formulert klare, detaljerte mål og det ble gitt øremerkede midler. Det ble stilt krav til framdrift og regelmessig, kvartalsvis rapportering av resultatoppnåelse fra både kommuner og fylkeskommuner. Fylkesmennene ble tillagt en aktiv pådriverrolle. Mange har betegnet opplegget som en form for "kontraktstyring".

2.1.2 Krav til resultater og utvikling

Manglende standarder for godt arbeid har vært en av svakhetene i barnevernet. Utviklingen av tjenesten lokalt har opp gjennom årene i stor grad vært bygget opp rundt enkeltmedarbeideres oppfatning av hva som er godt barnevern. Man har hatt få hjelpemidler som kunne brukes til å dokumentere behov og resultater av arbeidet. Statistikken har videre vært mangelfull og dårlig egnet for planleggingen av arbeidet. Det var også viktig å bygge opp et annet grunnlag for formidling av behov og erfaringer overfor besluttende instanser. Utviklingsprogrammets konkrete målformuleringer og regelmessig rapportering ble blant annet utformet for å bidra til denne utviklingen. Parallelt ble det utviklet nye og bedre nasjonale statistikker i samarbeid med Statistisk Sentralbyrå.

2.1.3 Statistikk og rapportering

Innføring av kvartalsrapportering i barneverntjenesten sammen med utvikling av sosialstatistikken, ga barneverntjenesten en langt bedre mulighet til å ha oversikt over utviklingen enn tidligere. Barneverntjenesten rapporterer i dag i forhold til hvert enkelt barn og på generelle forhold. Rapporter på hvert barn sendes kvartalsvis til fylkesmannen etterhvert som sakene (meldinger og undersøkelser) ferdigbehandles. Av disse rapporteringene framgår barneverntjenestens framdrift i saken og om frister og pålegg om tiltaksplaner blir fulgt. I den generelle kvartalsvise rapporteringen gir barneverntjenesten i kommunen og fylkeskommunen oversikt over bemanningssituasjonen, antall og type saker og behandlingen av disse, samt oversikt over kompetanseoppbyggingen blant de ansatte.

Fylkeskommunene rapporterer også hvilke plasseringstiltak som benyttes og den aldersmessige fordelingen i disse. Rapporteringsskjemaene følger som vedlegg til meldingen. Sosialstatistikken gir oversikt over barneverntjenestens samarbeidspartnere, hvem som melder saker til barnevernet og årsaken til meldingene. Sosialstatistikken gir også mulighet til å kombinere informasjon om tiltak og bakgrunn med demografiske data. Fordelen med kvartalsrapporteringen til fylkesmennene er at barneverntjenesten selv får oversikt over egen virksomhet, samtidig som det gir kontrollerende myndigheter mulighet til å gripe inn. Sosialstatistikken foreligger ca. •1/•2 år etter årets slutt og gir oversikter på lands- og fylkesnivå. Dette gir liten mulighet til å bruke informasjonen i det daglige arbeidet i kommunene. Rapporteringssystemet i barneverntjenesten gir derimot den enkelte kommunale og fylkeskommunale barneverntjeneste oversikt over den dagsaktuelle situasjonen. Dette gir helt andre muligheter for styring av tjenesten.

2.1.4 Krav til systematikk

Utformingen av de konkrete programmålene ble gjort med utgangspunkt i de tre hovedfasene i en barnevernsak: Melding, undersøkelse og tiltak/oppfølging. Samtidig ble det satt tidsfrister for gjennomføring av de ulike fasene. Det ble også utviklet rutiner til hjelp i det praktiske arbeidet, og pålegget om utarbeidelse av tiltaksplaner skulle samtidig sikre at barn og unge fikk raskere hjelp, og at kvaliteten på arbeidet ble mer lik over hele landet. Disse fasene og tidsfristene er nedfelt i den nye barnevernloven.

2.1.5 Vekst og utvikling

Oppsetting av de konkrete målene i utviklingsprogrammet ble fulgt opp med stimulering til å utvikle barneverntjenesten lokalt. Oppgavene man sto overfor krevde at kommunene hadde tilstrekkelig personale med kompetanse til å løse oppgavene. Det ble stimulert til å rekruttere medarbeidere med annen fagbakgrunn, og tilføring av nye yrkesgrupper som jurister og psykologer ble sett på som positivt. Samtidig ble det stimulert til nytenking og forsøksvirksomhet, bl.a gjennom organisering av barneverntjenesten sammen med andre tjenester i såkalte oppvekstetater og liknende modeller. Nødvendigheten av tverrfaglig samarbeid ble understreket.

Det ble bl. a. gjennom fylkesmennene tatt initiativ til nye etterutdanningstilbud for personalet i barneverntjenesten. Barnevernets Utviklingsenter bidro bl.a. med utvikling av faglige temahefter, inkludert rutinehåndbok, og var også involvert i veiledning av utviklingsprosjekter i kommuner og fylkeskommuner.

2.1.6 Erfaringer med arbeidet

Målene som var satt opp ble nådd. Programmet har gitt de positive resultater som var forventet da programmet startet. Denne utviklingen har fortsatt. Barneverntjenesten har i dag en betydelig bedre oversikt og styring med saksmengden og de arbeidsoppgaver som følger av barnevernloven. Utviklingen av en felles forståelse av begreper, fasetenkning og rutiner har gitt et felles grunnlag og ramme for arbeidet. Tiltakene for å styrke kompetansen og kunnskapen i barnevernarbeidet har ført til en vesentlig kvalitetsforbedring.

Kompleksiteten i sakene er blitt større og utfordringene flere. Dette vil fortsatt kreve innsats fra flere tjenester samtidig, og det er bred enighet om at målene kun kan nås i fellesskap. Det har vært et mål i utviklingsprogrammet å skape et offensivt og handlingsorientert barnevern. Samtidig har det vært et mål at kvaliteten og tjenestetilbudene skulle bli mer lik over hele landet. Utgangspunktet for kommuner og fylkeskommuner var forskjellige, og status i dag og behovene for videre utvikling er også ulike. For å lykkes i arbeidet med å gjennomføre og videreutvikle målene som ble satt i utviklingsprogrammet, må initiativene videreføres.

3. Status i barnevernet

De øremerkede midlene i utviklingsprogrammet ble innlemmet i rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner fra 1994. Utviklingen i 1994 og 1995 viser at denne overgangen ikke har medført problemer og at bemanningsnivået i barneverntjenesten har økt i perioden etter utviklingsprogrammet.

3.1 Barnevernets omfang

Den norske barnebefolkningen utgjør ca. 1 mill. barn under 18 år. Barnevernet, som består av det samlede kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbud skal være en garanti for at barn sikres omsorg, trygghet og utviklingsmuligheter. Diagrammet under illustrerer hvor mange av barna i Norge som omfattes av barneverntjenestens tiltak. Ved utgangen av 1995 viser kvartalsrapporten at 2,27 % er i tiltak fra barneverntjenesten. Av disse har ca. 76 % frivillige hjelpetiltak, mens ca. 22 % er under omsorg og ca. 1,5% er plassert i særtiltak for barn med atferdsvansker. Noen av disse er også under omsorg.

Når andre tjenesters tiltak ikke er tilstrekkelig eller det er nødvendig å gi pålegg om tiltak, skal barnevernet gripe inn. Barneverntjenesten skal søke å hjelpe slik at barn kan vokse opp sammen med sine foreldre. Forebyggende tiltak står derfor sentralt og utgjør den overveiende andel av "barnverndelen" i diagrammet over. Barneverntjenesten skal også sørge for å fremme forslag om oppfostring utenfor hjemmet når dette er nødvendig.

3.2 Resultatene

Etter utviklingsprogrammets avslutning har departementet gitt årlige rundskriv med konkrete mål for det kommende året. Det etablerte systemet med kvartalsrapportering fanger opp nye utfordringer som barneverntjenesten blir stilt overfor. Fylkesmennene har fortsatt en pådriverrolle overfor utviklingen i kommuner og fylkeskommuner. Barneverntjenesten mottar hvert kvartal ca. 5000 nye saker. Etter gjennomgang av meldingene og etter avsluttet undersøkelse, iverksetter barneverntjenesten tiltak i ca. 50 % av sakene. Ved utgangen av 1995 viste kvartalsrapporteringen at det var 17 399 barn som var i hjelpetiltak, mens det var 5018 barn under omsorg. I tillegg til disse var 323 unge plassert i atferdstiltak. I 1995 hadde tilsammen 727 barn og unge også vært midlertidig plassert.

3.3 Gangen i en barnevernsak

Den nye barnevernlovens mål er å gi barn og unge nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Terskelen for å få hjelp etter loven er satt lavere enn tidligere, og det er ikke lenger nødvendig med påvist skade for å yte hjelp etter loven. Andre hjelpetjenester er også nødvendige, men barneverntjenesten har et særlig ansvar for koordinering og/eller henvisning til andre tilbud. Kommunen har videre fått et generelt ansvar for å finne tiltak for å forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer.

Samtidig har barnevernet fått pålegg om å samarbeide med andre sektorer og skal også delta i kommunal og fylkeskommunal planleggingsvirksomhet. Prinsippet om "barnets beste" og viktigheten av å opprettholde den biologiske tilknytningen er blitt videreført i den nye barnevernloven, samtidig som det også er vektlagt at barnet skal ha stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen.

Nedenfor gis et skjematisk bilde av gangen i en barnevernsak. Meldingen vil kommentere de ulike fasene og kort beskrive status og utfordringene innenfor de ulike fasene.

Figur 1

3.3.1 Meldinger

Meldingsfasen i barnevernet skal avklare om det er nødvendig å gå videre med en mer omfattende undersøkelse av saken ut fra en gjennomgang av de opplysninger som framkommer i meldingen. Situasjonen i barneverntjenesten ved utgangen av 1991 var bekymringsfull med hensyn til meldinger. Et stort antall meldinger lå ubehandlet i barneverntjenesten. Dette var en situasjon som også fikk store mediaoppslag. Betegnelsen "mappebarn" ble brukt på disse ubehandlede meldingene. Utviklingsprogrammets første mål var derfor at barnevernet skulle gjennomgå restansemengden på 5 900 ubehandlede meldinger innen de første seks månedene i 1991.

Dette målet ble nådd, og i dag gjennomgår barneverntjenesten ca 20000 meldinger hvert år. Kvartalsrapporteringen for 1995 viser at 96 % av sakene ble behandlet innenfor en uke, mens det ved inngangen til 1995 var det 92 % som ble behandlet innenfor lovens frister. Selv om disse sakene ikke omfatter mange familier og deres barn, kan uvissheten om hva som skjer når det er gått en melding til barneverntjenesten være en belastning for familien og barnet.

Statistikken fra SSB for 1994 viser at det særlig er familien selv og barnets øvrige familie og naboer som henvender seg eller melder saker til barneverntjenesten. Disse utgjorde 30 % av alle meldinger til barnevernet i 1994. Ellers er de som hyppigst melder til barneverntjenesten barnevernvakt og politi, samt skolen. Yrkesgrupper som har fått meldeplikt i alvorlige saker etter barnevernloven fra 1993 står for under 10 % av meldingene.

3.3.2 Undersøkelser

Barneverntjenesten skal foreta undersøkelsen i samarbeid med foresatte. Undersøkelsen skal ikke gjøres mer omfattende enn nødvendig. Opplysningene som framkommer skal gi grunnlag for vurdering av om det er nødvendig å iverksette tiltak etter loven. Terskelen for tiltak etter ny barnevernlov er blitt lavere, og derfor er det flere saker som nå blir undersøkt etter melding og som det iverksettes tiltak i forhold til. Dette betyr nødvendigvis ikke at alle saker blir undersøkt lenge eller er av alvorlig karakter, men at barneverntjenesten sammen med barnet, foreldrene og eventuelle samarbeidspartnere raskt blir enige om hvilke tiltak det er formålstjenlig å iverksette. Intensjonene i barnevernloven om lavere terskel og økt forebyggende arbeid er fulgt opp av barneverntjenesten i kommunene. Dette vises gjennom den kraftige veksten i hjelpetiltakene.

Av alle saker som blir meldt til barneverntjenesten, blir ca 50 % henlagt etter gjennomgang av meldingen eller etter avsluttet undersøkelse. Mange saker finner sin løsning mens barneverntjenesten er involvert i disse fasene. Et utstrakt samarbeid med andre instanser muliggjør en ansvarsdeling som ofte tilsier at det ikke er nødvendig med egne tiltak etter barnevernloven. Videre arbeider barneverntjenesten i utstrakt grad med råd og veiledning mens undersøkelsen pågår. Undersøkelser (NIBR 1994) viser at samarbeidet mellom barneverntjenesten og andre hjelpeinstanser er omfattende og konstruktivt.

Et vesentlig mål i utviklingsprogrammet var som omtalt foran, innføring av tidsfrister i saksbehandlingen. Sammen med rutiner og tiltaksplaner skulle det sikre at utsatte barn og unge fikk hjelp raskere. Tidsfrister for gjennomføring av undersøkelser er også nedfelt i barnevernloven. Fylkesmennene følger nøye med gjennom kontroll og veiledning i kommunene, og det arbeides kontinuerlig for at alle saker skal behandles innen lovens frister. Barnevernsakene i kommunene behandles i stor grad innenfor fristene. Ved utgangen av 1995 var det på landsbasis 86 % av undersøkelsessakene som ble behandlet innenfor lovens frister. I de tilfeller hvor fristoversittelser er et gjentakende problem, har fylkesmannen også mulighet til å ilegge kommunen bøter. Departementet vil følge opp arbeidet med overholdelse av frister overfor fylkesmennene.

Departementet vil fortsatt samarbeide med Statistisk Sentralbyrå om å forbedre den statistiske dokumentasjonen tilknyttet barneverntjenesten. Målsettingen er å få til en enda bedre koordinering av kvartalsrapporteringene, klientstatistikken og annen statistikk.

3.3.3 Akuttberedskap

En viktig forutsetning for å kunne gi barn og unge nødvendig hjelp til rett tid, er at tjenesten har en akuttberedskap. Det ble tidligere kritisert at barnevernet kom for sent inn i kritiske situasjoner. Utviklingsprogrammet hadde som et mål å styrke akuttberedskapen og det er i dag barnevernvakter i de større byene samt en rekke interkommunale barnevernvaktordninger. Disse er ofte samlokalisert med politiet og undersøkelser viser at samarbeidet er konstruktivt og lite konfliktfylt. Kommuner som ikke deltar i barnevernvaktordninger har organisert bakvaktordninger med kontakt til politi og lensmenn. Departementet har utarbeidet utkast til samarbeidsavtale om akuttberedskapen mellom barneverntjenesten og politiet. Etableringen av en akuttberedskap i barnevernet har også gjort det mulig for barneverntjenesten å tilby hjelp til barn og familier raskt. Barnevernvaktordningen fungerer ikke bare som en kontrollinstans, men kanskje i langt større grad som en instans som kan bidra med råd og veiledning og motivere for videre hjelpetilbud. Man har også unngått en rekke plasseringer ved at barnevernvakten har kunnet være tilstede til situasjonen for barnet har endret seg, eller man har funnet løsninger ved at en annen i familien har tatt vare på barnet. Departementet vil fortsette oppfølgingen av akuttberedskapen i kommunene og gi støtte til utvikling av tjenesten.

3.4 Tiltak etter barnevernloven

For de utsatte og vanskeligstilte familiene vil mer omfattende hjelpetiltak utgjøre en viktig del av barneverntjenestens arbeid sammen med råd og veiledning og evt. samarbeid med andre hjelpeinstanser. Når det gjelder styrking av foreldres omsorgskompetanse i barnevernsaker skal de involverte hjelpeinstansene bidra til et mer omfattende endringsarbeid for å styrke vesentlige foreldrefunksjoner. Ett av målene med utviklingsprogrammet, som også ble videreført i den nye barnevernloven, var at hjelpetiltak skulle kunne tilbys tidligere og at hjelpen skulle gis mens barna var hos sine foreldre. Utviklingen bekrefter at dette målet er nådd. Antall hjelpetiltak er stigende, mens omsorgstiltakene viser en svak nedgang etter en topp i 1992. Denne utviklingen kan delvis forklares med at ved starten av utviklingsprogrammet lå det mange ubehandlede meldinger/saker i kommunene, og ved at den nye barnevernloven vektla forebyggende tiltak sterkere.

Utvikling av hjelpe- og omsorgstiltak

Kilde SSB 1994

Tallene i tabellen er hentet fra SSB - statistikken for 1994. Det gjøres oppmerksom på at tallene her angir det totale antall barn som har hatt hjelpetiltak eller som har vært under omsorg i løpet av 1994.

Det stilles store krav til de involverte hjelpetjenestene når det gjelder å balansere mellom å yte hjelp, samtidig som de må ha visshet om at barnet lever under tilfredsstillende omsorgsvilkår mens arbeidet pågår. Dette gjelder ikke bare for barneverntjenestens egne hjelpetiltak, men inkluderer også andre hjelpetjenester. Under hele hjelpeprosessen utfordres således den todelte rollen hvor hjelpetjenestene både skal bidra til å bygge opp under foreldrenes ressurser og vilje til endring, samtidig som barneverntjenesten også skal ha et oppfølgingsansvar overfor barna etter at hjelpetiltak er iverksatt.

Det har vært reist spørsmål fra flere hold om denne to-delingen av funksjoner er formålstjenlig. I et slikt perspektiv er det viktig å huske på at i flertallet av barnevernsakene hvor hjelpetiltak settes inn, blir barna boende hjemme også etter at hjelpetiltakene er opphørt.

Kravet i barnevernloven om tiltaksplaner for det enkelte barnet ble innført gjennom utviklingsprogrammet for å sikre systematikk og framdrift i arbeidet. Tiltaksplanene skal være tidsavgrenset, og de skal gi et grunnlag for å evaluere om tiltaket virker etter intensjonen eller om det er nødvendig med andre tiltak. Barnevernets Utviklingssenter har utarbeidet et temahefte til hjelp for barneverntjenesten i utforming og bruk av tiltaksplaner. Planen skal være et sentralt virkemiddel i arbeidet med å følge opp det enkelte barnet. Den skal gi uttrykk for konkrete målsettinger, ønskelige tiltak og en mulig utvikling. En slik plan inngår også som et sentralt element når det gjelder å vurdere barnevernets ulike virkemidler i forhold til utgangspunktet for tiltaket.

Barn i barnevernstiltak og deres foreldre skal i størst mulig grad være med i utformingen av planen. Den skal også inneholde hvilke oppfølgingstiltak som er nødvendige i forhold til barnets familie, barnet selv og hvis barnet er plassert utenfor hjemmet, de nye omsorgspersonene.

Ved omsorgsovertakelsen skal det vedtas en plan for barnets omsorgssituasjon samtidig med plasseringsvedtaket. Å kunne evaluere hvordan f.eks. samvær med foreldre har fungert og om tilbakeføring kan realiseres eller ikke, kan utgjøre svært sentrale spørsmål i tiltaksplanen. Senest to år etter fylkesnemndas vedtak skal barneverntjenesten vedta en plan for barnets framtidige omsorgssituasjon som ikke skal endres uten at forutsetningene for den er falt bort. Det er utarbeidet en rutinehåndbok og veileder i fosterhjemsarbeid som skal sikre at biologiske foreldre gis en bedre oppfølging etter en fosterhjemsplassering. Det skal være en fortløpende vurdering av biologiske foreldres situasjon i forhold til spørsmål om tilbakeføring av omsorgen. Oppfølging og tilrettelegging av samværsordninger og tilbud til foreldrene vil være av vesentlig betydning for at en eventuell tilbakeføring til familien kan skje. Spesielt viktig er det å ha avklart om fosterhjemmet i utgangspunktet er ment som et supplement til eller erstatning for den biologiske familien.

Regjeringens satsing på fosterhjemsområdet gjennom ressursøkning til kommunene som følge av utviklingsprogrammet, rutineutvikling og stimulering av det fylkeskommunale plan- og utviklingsarbeidet, vil bli fulgt opp. Det tas sikte på å videreutvikle opplæringstilbudet til fosterhjemmene og følge opp det arbeidet som til nå er gjort på området. Denne satsingen er inntatt i statsbudsjettet for 1996.

I enhver barnevernsak er det av avgjørende betydning at alle parter (barnet, foreldrene, evt. fosterforeldrene og omsorgsmyndighetene) har en felles oppfatning av tiltakets mål og tidsramme. Tiltaksplanene har i denne sammenheng en vesentlig funksjon når effekten av iverksatte tiltak skal måles.

3.4.1 Frivillige hjelpetiltak

Med hjemmel i barnevernloven ¤ 4-4 kan tiltak iverksettes når barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlige behov for det. Det er som tidligere nevnt ikke nødvendig at det er påvist skade. Dette gjør at barneverntjenesten i dag kan tilby frivillige hjelpetiltak langt tidligere enn før. Samtidig stiller det krav til andre hjelpeinstanser. At barneverntjenetsen kan tilby hjelp tidligere, skal ikke medføre at andre tjenesteytere ikke bistår. Dette nødvendiggjør åpenhet og samarbeid mellom tjenestene.

Barneverntjenesten har mulighet til å benytte en lang rekke tiltak. Økonomisk bistand til barnet er et tiltak som benyttes ofte. Selv om dette tiltaket i hovedsak benyttes sammen med andre hjelpetiltak, kan bruken synes noe høy i forhold til lovens intensjon om at økonomisk stønad etter barnevernloven ikke skal ytes som erstatning for økonomisk sosialhjelp etter lov om sosiale tjenester. Departementet vil vurdere om det skal gis ytterligere presiseringer, evt. i form av retningslinjer, på dette punkt.

Videre benyttes en rekke ulike typer støtte og avlastningstiltak, samt råd og veiledning i hjemmet. I tillegg til barneverntjenestens tiltak bistår ofte også andre tjenester med ulike tiltak. Sosialtjenesten kan bistå med økonomisk hjelp til familien, husmorvikar og hjemmehjelp, PP-tjenesten med tilbud i skolen, helsestasjonen med foreldreveiledning og oppfølging til småbarnsforeldre, skolehelsetjenesten med samtaler, råd og veiledning til elever og foreldre, og fylkeskommunale tjenester med behandling og veiledning til barnet og familien. Barnehage er også ett av de mest brukte tiltakene i barnevernet. Under følger en oversikt over de mest brukte tiltakene. Et barn kan ha flere tiltak. Antall barn plassert utenfor hjemmet som hjelpetiltak er hentet fra 4. kvartalsrapport 1995 og fra SSB - statistikken for 1994.

Barneverntjenesten kan også formidle plassering i fosterhjem, mødrehjem eller institusjon uten at barneverntjenesten formelt overtar omsorgen for barnet. Dette betegnes da som hjelpetiltak utenfor hjemmet. Foreldrene har da fortsatt ansvaret for barnet, selv om avgjørelser i daglige omsorgsspørsmål tas av dem som utøver den daglige omsorgen for barnet. Slike frivillige plasseringer er hovedsaklig ment som kortsiktige hjelpetiltak i situasjoner hvor foreldrene etter relativt kort tid antas å være i stand til igjen å ha omsorgen for barnet. Ved utgangen av 1995 viste kvartalsrapporteringen at 1084 barn var plassert utenfor hjemmet som et frivillig hjelpetiltak. De fleste barna som er plassert utenfor hjemmet i hjelpetiltak er plassert i fosterhjem. Disse utgjør 632, mens 377 er plassert på institusjon. 75 barn bor sammen med sine mødre i mødrehjem. Tallene omfatter ikke plasseringene etter barnevernloven ¤4-26, hvor unge kan plasseres i atferdstiltak etter eget samtykke. Illustrasjonen under viser fordelingen mellom de mest brukte plasseringstypene når barn og unge plasseres utenfor hjemmet som frivillig hjelpetiltak etter barnevernloven ¤4-4 femte ledd.

I de tilfeller hvor barneverntjenesten konkluderer med at det er fare for at skade har oppstått og hjelpetiltak iverksettes for å forebygge en plassering utenfor hjemmet, kan fylkesnemnda beslutte at opphold i barnehage eller andre dagtilbud skal settes i verk. Fylkesnemnda kan også gi pålegg om tilsyn i hjemmet når vilkårene er tilstede.

Samarbeid og koordinering er blant barneverntjenestens viktigste oppgaver i dag. Det er en forutsetning at de ulike hjelpetiltakene som virker, virker mot et felles mål. De mest brukte hjelpetiltak utover koordinering og råd og veiledning er økonomisk bistand, ulike støttetiltak for barnet og avlastningstiltak for foreldrene. SSB - statistikken viser at tilsammen fikk ca. 27000 barn og unge hjelpetiltak i barnevernet i løpet av 1994.

Råd og veiledning og støtte til barnet og foreldrene kan være nok til å hindre at barn plasseres utenfor hjemmet. Nettverksarbeid og ansvarsgrupper er samarbeidsformer som ofte brukes av barnevernet og andre hjelpeinstanser i enkeltsaker. Ansvarsgrupper prioriterer, koordinerer og fordeler ansvar og oppgaver i forhold til et barn som har tildels store og sammensatte behov. Foreldre/foresatte og faste enkeltpersoner fra ulike etater med ansvar i saken, danner en stabil gruppe voksne som følger opp tiltaksplanen for barnet og familien. Samarbeidet med utenforliggende tjenester er svært viktig for å kunne tilby et helhetlig hjelpetilbud.

3.4.2 Omsorgstiltak

Foruten hjelpetiltak i og utenfor hjemmet, benytter barnevernet også omsorgsovertakelser med tiltak utenfor hjemmet. Slike saker må behandles av fylkesnemnda for sosiale saker, selv om foreldrene er enige i tiltaket.

Vedtak etter barnevernlovens ¤4 -12 om å overta omsorgen for et barn, kan treffes dersom det er alvorlige mangler ved den daglige omsorg som barnet får, alvorlige mangler i forhold til den personlige kontakt og trygghet som det trenger, foreldrene ikke sørger for at et sykt, funksjonshemmet eller spesielt hjelpetrengende barn får dekket sitt særlige behov for behandling og opplæring, dersom barnet blir mishandlet eller utsatt for andre alvorlige overgrep i hjemmet, eller dersom det er overveiende sannsynlig at barnets helse eller utvikling kan bli alvorlig skadet fordi foreldrene er ute av stand til å ta tilstrekkelig ansvar for barnet.

Vedtak om omsorgsovertakelse kan bare treffes dersom det ikke kan skapes tilfredstillende forhold for barnet ved hjelpetiltak etter ¤4-4, samtidig som det forutsettes at foreldrene over tid ikke vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg. Barnevernloven inneholder også bestemmelser som muliggjør vedtak om medisinsk undersøkelse og behandling, og behandling av barn som har særlige behandlings- og opplæringsbehov uten at det offentlige må overta omsorgen eller foreldreansvaret. Disse sakene avgjøres også av fylkesnemnda.

Plasseringsalternativene etter vedtak om omsorsovertakelse er enten i fosterhjem, i institusjon eller i spesiell opplærings/behandlingsinstitusjon. Ved utgangen av 1995 viste kvartalsrapporteringen at 5018 barn var under barnevernets omsorg. I hovedsak består omsorgstilbudene av ulike fosterhjemstiltak, inkludert forsterkede fosterhjem, akutt- og utredningsinstitusjoner, barne-og ungdomshjem og familieavdelingsenheter. Illustrasjonen under viser fordelingen på de ulike omsorgstiltakene.

Fosterhjem er private hjem som tar i mot ett eller flere barn /ungdommer til oppfostring av kort eller lang varighet. Mer enn 80 % av barn og unge under offentlig omsorg er plassert i fosterhjem. Forsterkede fosterhjem er der hvor fylkeskommunen dekker utgiftene til tiltaket ut over kommunens egenandel, pt. kr 10000,-. En rekke andre fosterhjem har også ekstra tiltak utover den generelle godtgjøringen, som i hovedsak er i overensstemmelse med Kommunenes Sentralforbunds veiledende satser.

Mange av fosterhjemmene har forsterkninger fordi barnet/ungdommen krever mer enn hva et ordinært fosterhjem er ment å kunne yte. Forsterkningene er oftest i form av spesielle tjenester og ytelser såsom særskilt veiledning, avlastning og ekstra økonomisk godtgjøring. Den økonomiske godtgjøringen utgjør ofte en lønnskompensasjon i den hensikt at en eller begge foreldrene kan tilbringe mye tid sammen med fosterbarnet. Illustrasjonen over viser fordelingen av barn under omsorg i ulike tiltak. Et barn kan ha vært plassert i mer en ett tiltak, f.eks. først i beredskapshjem og så i fosterhjem. 3 513 barn er plassert i ordinære fosterhjem, 1358 i forsterkede. 885 barn bor på institusjon, mens 344 barn har vært plassert på kriseinstitusjon og 164 i beredskapshjem.

Beredskapshje/korttidshjem tar imot barn i akutte situasjoner der barnet antas å ha best av å unngå en institusjonsplassering. Ofte gjelder dette yngre barn. Hensikten er at barnet skal bo der i kort tid til en får avklart mer permanente løsninger. Hjemmene er engasjert av fylkeskommunen med særskilt opplæring og oppfølging. I mange fylker er beredskapshjemmene tilknyttet en barneverninstitusjon.

Den fylkeskommunale barneverntjenesten har ansvar for å rekruttere, lære opp og formidle fosterhjem, samt sørge for at den kommunale barneverntjenesten til enhver tid har tilgang på tilstrekkelige og egnede fosterhjem. Godkjenning av den enkelte fosterfamilie skal fortrinnsvis foretas av barneverntjenesten i den kommunen der fosterhjemmet ligger. Omsorgskommunen har ansvar for oppfølging av barnets situasjon i fosterhjemmet, og for å gi fosterforeldre nødvendig råd og veiledning i tilknytning til plasseringen. Barneverntjenesten har ansvaret for at det blir ført tilsyn med barn i fosterhjem i egen kommune. Barnet skal også få oppnevnt en tilsynsfører.

Både tidligere og i dag etterspør potensielle fosterhjem i stor grad de yngre barna. Det er vanskeligere å rekruttere forsterkede fosterhjem som stiller særskilte krav til omfattende arbeidsinnsats og en særlig kompetanse om barns utvikling. I tillegg kreves tålmodig arbeidsinnsats over tid uten at det nødvendigvis oppnås raske og synlige resultater. Rekrutteringsarbeidet i forhold til de større barna utgjør en stor utfordring for den fylkeskommunale barneverntjenesten. Departementet har som mål å tilrettelegge en bedre veilednings- og støttefunksjon i forhold til disse fosterhjemmene i samarbeid med fylkeskommunene og kommunene. Ved å utvikle et bedre støtteapparat rundt barnet og fosterforeldre regner departementet med at rekrutteringssituasjonen vil bedre seg.

Fosterhjemmene må kunne brukes fleksibelt og tjene som et hensiktsmessig midlertidig tilbud der oppfølgingen av barnet, foreldrene og fosterforeldrene innebærer en forberedelse av tilbakeføring av barnet til biologiske foreldre.

I forhold til fosterhjemsplasseringene generelt er det nødvendig å sikre kvalitet innenfor alle deler av arbeidet. Undersøkelser viser at når fosterhjemsarbeidet mislykkes, henger det ofte sammen med et utilstrekkelig forarbeid fra barneverntjenestens side. Andre undersøkelser av fosterforeldres oppfatning av barneverntjenestens oppfølging, viser at de fleste ser på oppfølging som svært sentral når det gjelder å lykkes i arbeidet. Oppfølging av dette arbeidet vil fortsette i et samarbeid mellom departementet og Fosterhjemsforeningen. Det kan reises spørsmål om det er nødvendig å øke de formelle kravene til oppfølgingen i fosterhjemmene ut over det som er gjort i forhold til rutineutvikling og planarbeid. Dette gjelder spesielt med tanke på å styrke opplæringen av barneverntjenestens kompetanse. Departementet vil vurdere om det skal fremmes forslag om å gi pålegg om gjennomført opplæring for fosterforeldre før godkjenning, og om barneverntjenestens medarbeidere som har ansvar for oppfølgingsarbeid skal gjennomføre tilsvarende opplæring. Det vil også bli tatt initiativ for å styrke veiledingen av medarbeidere som har ansvar for oppfølging av barn under omsorg.

Institusjoner for barn og ungdom

Disse kan inndeles i to hovedkategorier, 1) akutt-og utredningsinstitusjoner som er beregnet på korttidsopphold primært for å avhjelpe kriser og utrede barnets langsiktige behov for omsorg og eventuell opplæring/behandling, 2) barne-og ungdomssenter/hjem som kan være beregnet for både korttids- og langtidsopphold.

Yngre barn plasseres oftest i beredskapshjem. Dersom plasseringen blir av lengre varighet, er fosterhjem det mest benyttede tiltaket. Barnehjem som tar i mot barn på lengre sikt, er beregnet på barn hvor det ikke anses som hensiktsmessig med en familietilknytning i fosterhjem, eller hvor en anser at barnet har problemer som vil være vanskelig å takle i et fosterhjem. Barnehjemmene er oftest små enheter med plass til 4-8 barn.

Ungdomshjemmene tar i mot ungdom fra ca. 13-18 år og oppholdstiden er svært varierende. Noen er basert på korttidsopphold for å få utredet langsiktige behov, mens andre er beregnet for lengre opphold på mellom 2-4 år for å sette ungdommen i stand til å mestre en selvstendig tilværelse etter endt opphold.

I de senere år er det utprøvet en ny type institusjonsmodell: to-baseinstitusjoner. Ungdommen bor da primært i et fosterhjem som er tilknyttet en institusjon som kan avlaste fosterhjemmet. Dette gjelder spesielt ungdom med atferdsproblematikk som i perioder trenger strenge ytre rammer for å beskyttes mot egen kriminalitet og rusmisbruk. Andre langtidsinstitusjoner som benyttes for ungdom er bo- og arbeidskollektivene og diverse private stiftelser.

Det er opprettet et samisk ungdomshjem i et samisk miljø. Her vil kulturkompetanse opparbeides, slik at avstanden mellom institusjon og barnets kultur og hjemmemiljø ikke blir for stor. Erfaringer fra institusjonen vil kunne nyttiggjøres i forhold til utvikling og tilrettelegging av andre typer omsorgs- og hjelpetiltak for samiske barn og unge.

3.4.3 Særskilte tiltak for barn og unge med atferdsvansker

Barnevernloven hjemler særlige tiltak for barn og unge med alvorlige atferdsvansker. Vedtak etter §§ 4-24 i barnevernloven fattes av fylkesnemnda for sosiale saker. Vedtakene er rettet mot den unge selv og innebærer ingen formell omsorgsovertakelse. Hvis det i tillegg til atferdsvansker foreligger omsorgssvikt, kan det imidlertid også treffes vedtak om å overta omsorgen. Tiltakene kan således benyttes i kombinasjon. Barnevernlovens §§ 4-24 gir hjemmel for at en ungdom kan plasseres og tilbakeholdes i en institusjon fra fire uker og inntil 24 måneder uten eget samtykke eller samtykke fra den som har foreldreansvaret. Dette gjelder kun der den unge har vist alvorlige atferdsvansker i form av vedvarende rusmisbruk, alvorlig eller gjentatt kriminalitet eller andre alvorlige atferdsvansker. Dersom barnet har behov for mer langvarig behandling (utover åtte uker), skal det alltid plasseres i en behandlings- eller opplæringsinstitusjon. I § 4-26 gis hjemmel for tilbakeholdelse i inntil tre uker etter samtykke fra den unge selv. Ellers gjelder de samme vilkår for plassering som for dem som plasseres etter § 4-24. Ved utgangen av 1995 viser kvartalsrapporten at det var tilsammen 323 barn plassert etter §§ 4-24 og 4-26. Av disse var 58 også under omsorg etter § 4-12.

Loven stiller krav om at fylkeskommunen skal utarbeide en særlig plan for etablering og drift av institusjoner og andre plasseringstiltak. Planene skal også inneholde eventuelle tilknyttede spesialisttjenester for omsorg og behandling av barn. Fylkeskommunen kan inngå avtale med kommunale og private institusjoner. I planen skal det særskilt fastsettes hvilke institusjoner og særskilte fosterhjem som kan ta i mot ungdom plassert etter ¤¤4-24 og 4-26. De mest aktuelle plasseringssteder for ungdom med alvorlige atferdsvansker er akutt-og utredningsinstitusjoner, langtidsinstitusjoner og fosterhjem med særlige forutsetninger. Loven åpner for at ungdommene både kan plasseres i fylkeskommunale og private institusjoner. Forutsetningen i loven er at tiltakene faglig og materielt er i stand til å tilby barnet tilfredsstillende hjelp sett i forhold til plasseringen.

I lovens forarbeider framgår det at departementet ikke forutsetter at det nødvendigvis opprettes egne institusjoner for de tvangsplasserte. På denne måten kan ungdom med ulikt plasseringsgrunnlag bo på de samme institusjoner. Loven åpner også for muligheten til å plassere denne gruppen ungdom på institusjoner under annen lovgivning, eksempelvis institusjoner under sosialtjenesteloven eller lov om psykisk helsevern. Flertallet av de langtidsplasserte ungdommene etter tvangsbestemmelsene er i fosterhjem med særlige forutsetninger eller i private tiltak.

Denne gruppens omfattende behandlings- og opplæringsbehov tilsier at både barneverntjenesten, barne- og ungdomspsykiatrien og rusmiddelomsorgen kan bidra. Formålet med de nye tvangsbestemmelsene har hele tiden vært å rette oppmerksomheten spesielt mot denne gruppe ungdom for å styrke ressurstilgangen, tiltakssiden og rettssikkerhetssiden.

De fylkeskommunale tilbudene i barneverntjenesten, barne- og ungdomspsykiatrien og rusmiddelomsorgen er i dag ikke godt nok samordnet og har ofte karakter av å være fragmentariske. De ulike delene av tiltaksapparatet er ikke tilstrekkelig utbygget og fremdeles mangler mange fylkeskommuner en kjede med varierte tiltak og fleksible løsninger tilpasset ungdommens skiftende behov. I dag bærer langtidstilbudene innenfor atferdstiltakene ofte preg av ressursmangel og mangelfull kompetanse. Det varierer om tiltakene er tatt inn i fylkeskommunenes institusjonsplaner, og en har i disse tilfellene mindre mulighet til å sikre at tiltaket tilfredsstiller faglige og etiske krav til behandling og opplæring. Andelen plasseringer i private tiltak som ikke er på fylkeskommunal plan er synkende.

Klager og henvendelser som fagmyndighetene på fylkesplan mottar, viser at mange av de private tiltakene benytter tilnærminger i arbeidet som ikke kan forsvares, verken faglig eller etisk. Selv om dette ikke omfatter et stort antall unge, er konsekvensene alvorlige for denne utsatte gruppen om hjelpen blir vilkårlig og oppstykket. Regjeringen vil derfor særlig satse på utvikling av tiltak for denne utsatte gruppen unge og tilrettelegge for særskilt kompetanseutvikling på området. Utredning av de faglige forutsetningene for arbeid med ungdom plassert etter ¤¤4-24 og 4-26 er en del av denne satsingen.

Det er en høyt prioritert oppgave innenfor barneverntjenesten å sikre at omsorgstiltakene er tilstrekkelige, fleksible, effektive og tilpasset individuelle behov, samtidig som de blir gitt til rett tid. For å imøtekomme det enkelte barns behov, er det stilt krav om fylkeskommunale institusjons- og fosterhjemsplaner.

Ett av områdene i den nye loven det har vært rettet kritikk mot, er ansvaret for ungdom over 18 år. I utgangspunktet gjelder barnevernloven bare for ungdom under 18 år, noe som har en direkte sammenheng med at myndighetsalderen i Norge er 18 år. Det kan derfor bare treffes vedtak om tiltak for barn under 18 år etter barnevernloven, jf. barnevernloven § 1-3. Når tiltak er iverksatt åpner imidlertid loven for at disse tiltakene kan opprettholdes til ungdommen fyller 20 år når ungdommen selv ønsker det. Det har vært rettet kritikk mot dette, og det har vært hevdet at gjeldende lov ivaretar ungdom over 18 år dårligere enn tidligere lov. Tidligere lov ga adgang til å opprettholde vedtak om omsorgsovertakelse for barn inntil de fylte 21 år, og inneholdt i tillegg bestemmelser om ettervern. At bestemmelsene i den tidligere barnevernloven var slik utformet, må ses på bakgrunn av at reglene ikke ble endret da myndighetsalderen ble senket. Det er vanskelig å tenke seg å gjeninnføre adgang til å overta omsorgen for myndige personer. Dersom man mener at 18-åringer ikke er i stand til å ta ansvaret for seg selv, er det myndighetsalderen som må angripes og ikke aldersgrensene i barnevernloven. Disse er bare en følge av en myndighetsalder som Stortinget tidligere har vedtatt.

At barnevernloven definerer barn som personer under myndighetsalder, betyr ikke at det ikke kan settes inn tiltak overfor 18-åringer som tidligere har mottatt barneverntiltak. Det har fra Barne- og familiedepartementets side tvert i mot vært understreket overfor kommuner og fylkeskommuner ved flere anledninger at de har et ansvar for disse ungdommene, og at barn som f.eks. bor i fosterhjem bør få fortsette med dette (når de ønsker det) selv om selve omsorgsvedtaket bortfaller når de når myndighetsalder. Barnet kan klage til fylkesmannen dersom kommunens barneverntjeneste avslår en slik søknad fra barnet. Barne- og familiedepartementet har understreket, sammen med Sosial- og helsedepartementet, at barneverntjenesten og sosialtjenesten bør samarbeide om tiltak for denne gruppen. Det er mulig at dette ikke er tilstrekkelig, og at enkelte kommuner - på grunn av ressursmangel - i enkelte tilfelle unndrar seg ansvaret for nettopp denne gruppen. Barne- og familiedepartementet har derfor ønsket at kommuners og fylkeskommuners oppfølgingsansvar for denne gruppen skal undersøkes nærmere. Det er derfor lagt opp til at kommuners og fylkeskommuners ivaretakelse av ansvaret for barnevernsbarn som fyller 18 år skal inngå i evalueringen av barnevernloven, jf. pkt. 5.4. Etter at denne er avsluttet vil det bli sett nærmere på om det er måter å sikre denne gruppen bedre oppfølging på, dersom dette viser seg nødvendig.

3.5 Forebyggende arbeid, organisering og samarbeid

I den generelle barne- og familiepolitikken legges det stor vekt på å støtte familien gjennom innsatsen for barn og unge generelt, og utsatte grupper spesielt, slik at flest mulig barn kan vokse opp og bo sammen med sine biologiske foreldre. Under utviklingsprogrammet var ett av målene at kommunene skulle utarbeide forebyggende planer i et samarbeid mellom hjelpeinstansene, inkludert frivillige organisasjoners tilbud. De fleste kommuner har laget og er i ferd med å gjennomføre sine forebyggingsplaner. Disse stiller krav til tverretatlig samarbeid hvor f.eks. kultur- og fritidssektor, sosial- og helsesektor, skoleetaten, politiet og konfliktrådet i samarbeid med barneverntjenesten inngår i et forpliktende samarbeid for å sikre best mulige oppvekstvilkår for barn og unge.

Kommunens Sentralforbund hadde i forbindelse med utviklingsprogrammet et forsøk i 21 kommuner som prøvde ut alternativ organisering av tjenestene for barn og unge. I dag finnes derfor en rekke ulike former for organisering av oppveksttjenestene for barn og unge hvor barnevernet er involvert. I noen kommuner er det opprettet egne oppvekstetater. Det er i dag et overordnet politisk mål å utvikle det forebyggende arbeidet. Dette blir spesielt framhevet i den nye barnevernloven hvor kommunen pålegges ansvar for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer. Disse generelle, primærforebyggende tiltakene er det kommunene som har ansvaret for. Det vil altså være alle offentlige sektorers ansvar å følge intensjonene i barnevernloven om et godt oppvekstmiljø for barn og unge.

Det å støtte og styrke foreldrenes omsorgs- og oppdragerfunksjon på et så tidlig tidspunkt i barnets liv som mulig, vil være generelle tiltak som skal nå alle barn. Et viktig statlig satsingsområde som ble iverksatt i 1995, har vært utvikling av nye og videreføring av allerede eksisterende foreldreveiledningstiltak i kommunene. Foreldreveiledningsprosjektet med sikte på å styrke foreldrerollen, ble iverksatt som et samarbeidsprosjekt mellom Barne- og familiedepartementet, Sosial- og helsedepartementet og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Tilgjengelige og gode generelle råd- og veiledningstilbud vil kunne virke forebyggende slik at bruk av mer spesialiserte tjenester, som f.eks. barneverntjenesten, ikke blir nødvendig. Foreldreveiledningsprosjektet kan også sees i sammenheng med Aksjonsprogrammet barn og helse 1995-99 som er forankret i Sosial- og helsedepartementet. Aksjonsprogrammet har til hensikt å fremme barns helse og oppvekstkår gjennom tverrfaglig og tverretatlig samarbeid i kommunene.

Sosial- og helsedepartementet og Barne- og familiedepartementet samarbeider om en tiltaksplan for gravide rusmiddelmisbrukere og misbrukere med små barn. Formålet med planen er bl.a. å forebygge misbruk av rusmidler som kan skade den gravide kvinnen og fosteret. Det vil bli gjennomført tiltak for kunnskapsspredning og kompetanseheving, organisering av og stimulering til samarbeid samt bidra til å bygge ut lokale tiltak for gravide rusmiddelmisbrukere og rusmiddelmisbrukere som er småbarnsforeldre.

Barneverntjenesten har en plikt til å samarbeide med andre hjelpeinstanser for å løse sine lovpålagte oppgaver. Barneverntjenestens viktigste samarbeidspartner er likevel foreldrene og barnet. Det er en hovedutfordring for tjenesten å legge grunnlag for et samarbeid, selv om innholdet i barnevernet er både hjelp og kontroll. Barnevernets Janus-ansikt er også det befolkningen forbinder med tjenesten. Undersøkelser fra 1993 viste at det da var en manglende tillit til hvordan barnevernet løste sine oppgaver og utøvet sin kontrollfunksjon på. Imidlertid viser undersøkelsene også at tilliten var størst blant dem som selv hadde erfaring som brukere av barneverntjenesten.

Den kritikken som er framkommet gjennom fokusering på enkeltsaker kan ikke avskrives som uvesentlig. Selv om undersøkelser viser at tilliten til barneverntjenesten er økende og at det skjer omfattende og positivt samarbeid, vil det være brukernes opplevelse av tjenesten som må være utgangspunkt for vurdering av tjenestens kvalitet. Regjeringen har gjennom "Strategisk plan for informasjon om barneverntjenesten" (Q-0871) tatt initiativ til å videreutvikle samarbeidet mellom barneverntjenesten og brukerne. Dette er nærmere omtalt i pkt. 6.

Sist oppdatert 29 november 1996 av Statens Forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen