Kap. 6. Videre utvikling av kvaliteten i barneverntjenesten

Kap. 6. Videre utvikling av kvaliteten i barneverntjenesten

Barneverntjenestens avgjørelser vil av forståelige grunner bli gjenstand for debatt. Slike beslutninger griper ofte inn i den mest private delen av livet. Det er gjennom barneverntjenestens tiltak i enkeltsaker at samfunnet kan signalisere hva som kan aksepteres som minimum foreldreomsorg, eller hvor toleransegrensen for barn og unge med atferdsavvik går. Barnevernlovgivningen slår også fast at i saker hvor det er interessekonflikt mellom barn og foreldre skal hensynet til barnet komme først. Det er barneverntjenesten som skal forvalte dette ansvaret på vegne av barnet, og den vil derfor også kunne komme i et konfliktforhold til foreldrene. Samtidig har barneverntjenesten også et ansvar for å yte hjelp slik at barnet kan vokse opp sammen med sine foreldre. Det legges derfor vesentlig vekt på det forebyggende arbeidet med iverksetting av hjelpetiltak i hjemmet.

Barneverntjenestens oppgaver med hjelp og kontroll stiller som omtalt foran spesielt store krav til kunnskap og ferdigheter hos tjenestens medarbeidere. Beslutninger i de fleste barnevernsaker innebærer vanskelige avveininger av verdimessig karakter og vil også være basert på utøvelsen av et faglig skjønn. Utøvelsen av dette skjønnet er av de mest kompliserte oppgaver som den offentlige sektor blir stilt overfor. I tvangssakene er rettssikkerheten styrket, bl.a. gjennom etablering av fylkesnemndene.

Nyere undersøkelser viser at barneverntjenesten har økt sin troverdighet. Dette skjer på tross av massiv negativ fokusering på tjenesten i en del mediaoppslag de seneste årene. Norsk Gallups undersøkelse (988 respondenter over 18 år) fra 1995 viser at det nå er 32 % som mener at barnevernet griper inn for sjelden når barn kan ta skade av sine hjemmeforhold. Det er 43 % av de spurte som mener at barnevernet er godt egnet til å gripe inn når foreldre ikke tar tilstrekkelig hånd om mindre barn, i 1993 var det 34 % som mente dette. Flertallet av de spurte, 54 %, mener at barns interesser som oftest eller alltid blir ivaretatt når barnevernet griper inn med tvang, og hele 65 % er tilhengere av at barnevernet kan bruke tvang når det er berettiget. Tallene fra 1993 var henholdsvis 43 % og 50 %. Det er grunn til å anta at Regjeringens satsing på barnevernet gjennom utviklingsprogrammet, med opprettelse av mange nye stillinger, iverksetting av et stort antall forebyggende tiltak og gjennomføring av ny lov, har gitt vesentlige bidrag til denne utviklingen.

NIBR (Norsk institutt for by- og regionforskning) har gjennom en landsomfattende undersøkelse dokumentert et omfattende samarbeid mellom barneverntjenesten og andre hjelpetjenester. Resultatene er oppløftende og viser et utstrakt samarbeid mellom ulike hjelpeinstanser i kommunene og mellom kommuner og fylkeskommuner. Aktørene oppfatter samarbeidet som nyttig og resultatgivende. En undersøkelse (Rapport 5:1995 fra Barnevernets Utviklingssenter) viser også at foreldre som hadde fått hjelp fra barne- og ungdomspsykiatrien og pedagogisk-psykologisk tjeneste i skolen og barneverntjenesten i hovedsak var fornøyd med kontakten de hadde med hjelpetjenestene, og at dette i like stor grad gjaldt dem som hadde kontakt med barneverntjenesten som de som hadde kontakt med de andre instansene. Det som i første rekke påvirket foreldrenes holdninger, var resultatene og hvordan de selv ble behandlet. Det betyr mye å bli behandlet respektfullt og bli tatt på alvor. Det er også klare sammenhenger mellom et positivt samarbeid mellom instansene/hjelperne og foreldrenes holdning til tjenesten.

Selv om undersøkelser viser at tilliten til barneverntjenesten er økende til tross for mange negative fokuseringer i media, vil imidlertid den enkelte brukers opplevelse av tjenesten måtte være utgangspunkt for vurdering av tjenestens kvalitet. Den kritikken som er framkommet gjennom fokusering på enkeltsaker kan derfor ikke avskrives som uvesentlig.

Kvaliteten i barnevernarbeidet må fortsatt heves og dermed vil også tilliten til barnevernet styrkes. For å øke kvaliteten i barneverntjenestens arbeid er det nødvendig med ytterligere satsing på kompetanseheving blant medarbeiderne og en dialog med barneverntjenestens brukere og samarbeidspartnere. Det er som omtalt, iverksatt en rekke tiltak for å oppnå disse målene og ytterligere tiltak blir løpende vurdert.

For å videreutvikle samarbeidet mellom barneverntjenesten og brukerne har Regjeringen lagt fram "Strategisk plan for informasjon om barneverntjenesten" (Q-0871). Planen inneholder konkrete tiltak som vil bli satt i verk i 1996 og 1997. Det overordnede mål med planen er å styrke samarbeidet ved å gjennomføre informasjonsfaglige tiltak systematisk. Gjennomføring av planen skal også styrke informasjonen om rammebetingelser og innhold i barneverntjenesten. Sentralt i planen er forslaget om å utvikle et tilbakemeldingssystem, bl.a. ved hjelp av brukerundersøkelser. Dette vil gi barneverntjenesten kunnskap om forbedringspunkter i sin yrkesutøvelse, og forbedre samhandlingen og kommunikasjonen med brukere og allmennhet.

I en rekke offentlige dokumenter har det de senere år blitt lagt vekt på offentlige tjenesters ansvar for aktiv informasjon. Regjeringens hovedmål for statlig informasjonspolitikk trekkes opp i St.m. nr 1 (1993-1994) fra Administrasjonsdepartementet. Kommuneloven §4 stiller også krav til kommunene om aktiv informasjon til innbyggerne. Lovverket ellers, både offentlighetsloven, forvaltningsloven og barnevernloven, stiller også krav til offentlige myndigheter og tjenestemenn i forhold til det å gi informasjon.

Til tross for de kvantitative og kvalitative forbedringer som har skjedd i barneverntjenesten de senere år, utsettes tjenesten likevel jevnlig for kritikk i den offentlige debatt. Kritikken mot barneverntjenesten har kommet fra flere hold, og er knyttet til forhold som at barneverntjenesten griper inn i saker de ikke burde gripe inn i eller griper ikke inn i saker de burde gå inn i. Videre at tjenesten er lukket og benytter taushetsplikten mot kritisk innsyn og kontroll, samtidig som den i for liten grad tar foreldre med på råd og samarbeider for dårlig med dem.

Kvalitet og kompetanse i barneverntjenesten forutsetter derfor at grunnutdanningen for barnevernpedagoger og sosionomer og innholdet i denne har et høyt nivå. Departementet vil i samarbeid med RHHS (Rådet for høgskoleutdanning i helse- og sosialfag) og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet gjennomgå og vurdere behovet for endringer. Satsingen på videreutdanning vil fortsette og departementet vil også videreføre stimulering av etterutdanningstilbudet i kommuner og fylkeskommuner. Kunnskapsøkning gjennom forskning og utvikling vil fortsette. Det er vesentlig at den enkelte medarbeider og barneverntjenestens totale kompetanse utvikles kontinuerlig, samtidig som samarbeidskompetanse i alle involverte tjenester videreutvikles.

Høy kompetanse forutsetter kunnskap. Det var tidligere begrenset forskning på barneverntjenestens område. Etableringen av Barnevernets utviklingssenter i Oslo og de tre andre kompetansesentrene i Bergen, Trondheim og Tromsø, har sammen med delforskningsprogrammet om barnevern bidratt til mer viten. Utviklingen innenfor barnevernområdet er spesielt avhengig av kunnskap om virkningen av de tiltakene som settes inn og hvordan tjenesten løser sine oppgaver. Nødvendig forskning må gå over flere år. Forskning må derfor være et sentralt virkemiddel for å nå målet om mer kunnskap i barnevernet.

For å høyne kvaliteten i barneverntjenestens beslutninger oppnevnte Barne- og familiedepartementet, som omtalt under pkt. 5.7, høsten 1994 et offentlig utvalg for å vurdere rolleutformingen og kvalitetssikringen innenfor de barnefaglige sakkyndighetsoppgaver. (NOU 1995: 23) Hovedforslagene består først og fremst i utvikling av et toårig opplæringsprogram for kvalifiserte fagpersoner, en offentlig registreringsordning av den som har gjennomgått opplæringen, samt utarbeiding av et felles veiledningsdokument til bruk for sakkyndige i saker hvor barn er involvert. Departementet vil følge opp disse kvalitetssikringstiltakene.

For å sikre at kommunene har gode tiltak og driver et aktivt forebyggende arbeide, har barneverntjenesten i kommunene hatt ansvar for å utarbeide forebyggende planer i samarbeid med andre kommunale hjelpeinstanser. Det legges særskilt vekt på å trekke inn frivillige organisasjoner. Arbeidet med de forebyggende planene fra kommuner med samisk befolkning vil bli fulgt opp særskilt. Det er også tatt initiativ til og igangsatt forsøk med utvikling av tiltak spesielt for etniske minoritetsgrupper og innvandrere. Departementet vil følge opp arbeidet med tiltaksutvikling og gjennomføringen av de forebyggende planene. Et godt tverrfaglig og tverretatlig samarbeid mellom barneverntjenesten og sosialtjenesten, helsestasjonen, skolehelsetjenesten, barnehagen, skolen og pedagogisk - psykologisk tjeneste er en viktig forutsetning for et godt forebyggende arbeid i kommunene.

For å sikre at barn og unge som er under offentlig omsorg får en best mulig omsorgssituasjon er det lagt vekt på å styrke kompetansen hos fosterforeldre for å gi fosterbarn en kvalitativt bedre omsorg. Kvaliteten på oppfølgingsarbeidet for barn under omsorg er også av vesentlig betydning. Ett av tiltakene for å sikre kvaliteten har vært å bidra til utvikling av fylkeskommunale planer for fosterhjemsarbeidet. Dette har skjedd gjennom tilskudd til planarbeid og konkrete tiltak innenfor en rekke områder. Bl.a. er det gitt tilskudd til rekrutteringstiltak, veiledningsordninger og opplæringstilbud i fylkeskommunene. Dette vil bli fulgt opp. Norsk Fosterhjemsforening er sammen med kompetansesentrene, kommuner og fylkeskommuner viktige samarbeidspartnere i denne oppfølgingen. Siktemålet er å styrke fosterhjemskapasiteten, sikre rett bruk av fosterhjem og kvalitetssikre tilbudet bedre. En nødvendig forutsetning for god offentlig omsorg er et godt samarbeid mellom biologiske foreldre/familie, fosterhjemmet og barneverntjenesten. Videreutvikling av dette blir en særlig utfordring for barneverntjenesten framover.

Departementet vil vurdere om det skal fremmes forslag om å gi pålegg om gjennomført opplæring for fosterforeldre før godkjenning, og at barneverntjenestens medarbeidere som har ansvar for oppfølgingsarbeid skal gjennomføre tilsvarende opplæring. Det vil også bli tatt initiativ for å styrke veiledingen av medarbeidere som har ansvar for oppfølging av barn under omsorg. Undersøkelser viser at godt oppfølgingsarbeid er helt avgjørende for en vellykket plassering. Det vesentligste for fosterforeldre er at barneverntjenesten følger opp og iverksetter nødvendige forsterknings- og støttetiltak. Lønnsforhold vektlegges i mindre grad. Kommunenes Sentralforbund samarbeider årlig med Fosterhjemsforeningen om fastsetting av godtgjøringen til familier med fosterbarn.

Det må videre finnes et tilstrekkelig og godt institusjonstilbud til barn og unge. Fylkeskommunen har utarbeidet planer for løsningen av de oppgaver som er gitt i loven på dette området. Det er gitt vesentlige tilskudd til fylkeskommunene til arbeidet, bl. a. tilrettelegging av institusjonstilbudet til ungdom med atferdsproblemer. Denne delen av planarbeidet har departementet ytterligere prioritert gjennom "Utredning om de faglige forutsetninger for arbeid med ungdom plassert etter lov om barneverntjenester §§4-24 og 4-26". Med bakgrunn i denne arbeides det nå med sikring av kvaliteten av arbeidet for denne gruppen.

Departementet vil følge opp fylkenes institusjonsplaner gjennom rapporteringer og gjennom den kontakt og dialog departementet og fylkesmennene har med fylkeskommunene og kommunene. Relevante forsknings- og utviklingsprosjekt vil også bli vurdert fortløpende. Tiltak for ungdom som er plassert etter barnevernloven §§4-24 og 4-26 må kvalitetssikres særskilt. Det vil være en vesentlig utfordring bl.a. å videreutvikle tilsynsmyndighetens mulighet for å sikre et kvalitativt og faglig høyt nivå på disse tiltakene.

Høy kvalitet på tiltakene hos barn og unge med sammensatte problemer krever stor grad av samordning mellom fylkeskommunale tjenester og samarbeid med kommunene. Sosial- og helsedepartementet og Barne- og familiedepartementet er i ferd med å utarbeide en plan for å styrke de fylkeskommunale tilbud til barn og unge, med spesiell vekt på å forebygge og stoppe utviklingen av alvorlige skader hos barn og unge med sammensatte problemer. Planen skal bl.a bygge på ovennevnte utredning om ungdom plassert etter lov om barneverntjenester §§4-24 og 4- 26, og erfaringene fra forsøksprosjektet "Ny organisering av de fylkeskommunale tjenester for barn og unge" som ble avsluttet i 1995.

Erfaringene viser at det er behov for ytterligere styrking av barneverntjenestens arbeid overfor samiske barn og deres familier. Nordnorsk kompetansesenter skal ivareta utviklings- og forsøksbasert arbeid som bl.a. utvikling av et samisk barnevern. Departementet vil ta initiativ til at Nordnorsk kompetansesenter i samarbeid med andre utviklings- og forskningsmiljøer starter et arbeid med å innhente data og systematisert kunnskap på dette området.

Innvandrerbarn og familier som barneverntjenesten kommer i kontakt med utgjør en liten del av innvandrerbefolkningen og i forhold til barn med norsk bakgrunn. I Oslo synes imidlertid andelen innvandrerbarn som får hjelp fra barneverntjenesten å øke. Økningen i antall barnevernsaker som gjelder barn og ungdom med fjernkulturell bakgrunn og de nye utfordringer dette reiser for barneverntjenesten, understreker behovet for kompetanseutvikling. Regjeringens handlingsplan "Barn og ungdom med innvandrer bakgrunn - hvordan bedre deltakelse, likestilling og integrering i det norske samfunn", skisserer også en rekke tiltak for å øke barneverntjenestens kompetanse, samtidig som det tas sikte på å utvikle særskilt tilrettelagte hjelpe- og omsorgstiltak.

Barneverntjenestens kvalitet i tjenestetilbudet overfor barn og familier med samisk tilknytning og andre etniske minoriteter forutsetter derfor språklig og kulturell kunnskap, samt kunnskap om tverrkulturell kommunikasjon hos de ansatte i barneverntjenesten.

Barneverntjenesten er i en sterk omforming og utvikling. Samlet sett kan denne omformingen beskrives som en systematisk kvalitetsutvikling. Den overordnede utfordringen i årene framover vil være å videreføre dette arbeidet. Hovedtrekk i årene som kommer vil være;

• Videreutvikling av rettssikkerheten for barn, unge og deres foreldre. Evalueringen av lov om barneverntjenester vil gi innspill til evt. endringer i gjeldende lovverk, forskrifter og retningslinjer.
• Fagutvikling og forskning vil i årene som kommer fortsatt være et satsingsområde innen barneverntjenesten. Oppbyggingen av kompetansemiljø som har skjedd de senere årene forventes å gi resultater i form av ny viten som også vil komme barneverntjenesten til nytte.
• Utviklingen av hensiktsmessige tiltak innen barneverntjenesten vil fortsette. Det vil spesielt bli satset på videreutvikling av forebyggende tiltak, hjelp til barn og unge med sammensatte problemer og tiltak for de vanskeligst stilte barn og unge med atferdsvansker. Herunder ligger en videreutvikling av det tverrfaglige og tverretatlige samarbeidet for å få til helhetlige løsninger for barn og familier.
• Kompetansehevende tiltak for dem som allerede arbeider i barneverntjenesten vil fortsatt være et satsingsområde.
• Økt dialog med brukerne av barnevernet og mer åpen kommunikasjon utad om innholdet i barneverntjenestens arbeid vil bli vektlagt.