Sammendrag

Olje- og energidepartementet legger fram forslag om endringer i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven. Endringsforslagene omfatter blant annet bestemmelsene om tidsbegrensning av konsesjoner og hjemfall, forkjøpsrett og fortrinnsrett for henholdsvis staten, fylkeskommuner og kommuner, og bestemmelsene om minstegrensen for konsesjonsplikt.

Bakgrunn

Høsten 2001 besluttet Regjeringen at det skulle nedsettes en interdepartemental arbeidsgruppe som skulle vurdere hjemfallsordningen i forhold til virkninger på ressursbruken og konkurransen i kraftsektoren, langsiktig nasjonal handlefrihet og hensynet til offentlige inntekter. Formålet var å gi grunnlag for å vurdere konsekvenser av å harmonisere konsesjonsreglene mellom offentlige og private aktører, og gi beslutningsgrunnlag med hensyn til hvordan en eventuell harmonisering bør gjennomføres. Gruppen har bestått av:

Sekretariatet ble lagt under Olje- og energidepartementet og har bestått av:

I forbindelse med gruppens arbeid ble det gjennomført tre utredningsprosjekter. Utredningsprosjektene ble utført av Senter for Økonomiske Analyser (ECON) og Stiftelsen for Samfunns- og Næringslivsforskning (SNF). For å belyse de juridiske aspektene i arbeidet med forslag til endringer, ble det innhentet betenkning fra Lovavdelingen i Justisdepartementet.

EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har anført at gjeldende konsesjonsregler med ulike bestemmelser om konsesjonstid og hjemfall for offentlige og private erververe, er i strid med EØS-avtalens bestemmelser om fri etableringsrett og kapitalbevegelighet. ESA hevder at det norske regelverket ikke er eiernøytralt, slik at foretak fra andre EØS-stater ikke kan delta i denne sektoren på lik linje med offentlige norske foretak. Norges standpunkt er at konsesjonsbestemmelsene er et ledd i ressursforvaltningen, som faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. Fra norsk side er det videre anført at konsesjonssystemet dekkes av EØS-avtalens artikkel 125 som bestemmer at avtalen ikke på noen måte skal berøre avtalepartenes regler om eiendomsretten. Med bakgrunn i lovarbeidet er prosessen med ESA stilt midlertidig i bero.

Departementet har fått oversendt flere juridiske utredninger utført på oppdrag fra ulike interesseorganisasjoner. Advokatfirmaet Simonsen Føyen har utarbeidet en rapport for Kommunenes Sentralforbund og KS Bedrift. Rapporten gjennomgår alternativer til lovendring. Advokatfirmaene Thommesen Krefting Greve Lund og Bugge, Arentz-Hansen & Rasmussen har på vegne av 16 større kraftselskaper utarbeidet en vurdering av sentrale forhold knyttet til en eventuell innføring av eiernøytralt hjemfall. Utredningen tar særlig for seg forholdet til andre regelverk som Grunnloven og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. For Energibedriftenes Landsforening har Universitetet i Oslo ved dr.juris Ulf Hammer, professor Hans Petter Graver og advokat Henrik Bjørneby utredet EØS-avtalens betydning for industrikonsesjonslovens bestemmelser om tidsbegrenset konsesjon og hjemfall. Departementet har under arbeidet også mottatt en rekke brev fra øvrige interessegrupper. Samtlige innspill har blitt vurdert i arbeidet som har ledet frem til lovendringsforslaget her.

Hovedinnhold

Høringsnotatet er inndelt i 10 kapitler. I kapittel 2 redegjøres det for den historiske utviklingen av konsesjonsreglene, og det gis en gjennomgang av dagens regelverk. Kapittel 3 gir en gjennomgang av bakgrunnen for lovendringen og de hensyn lovforslaget bygger på. Det er også vist til alternative modeller for lovendring og årsakene til at modellen for lovforslaget er valgt. Det blir også gitt en oversikt over korreksjonsmekanismer for å opprettholde bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk interesse for å investere i anleggene mot slutten av konsesjonsperioden. Kapittel 4 gjennomgår hovedtrekkene i lovendringsforslaget. De spesifikke endringene i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven redegjøres for i henholdsvis kapittel 5 og 6. Det foretas en grundig gjennomgang av forholdet til Grunnloven i kapittel 7. I kapittel 8 gis en vurdering av forholdet til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Kapittel 9 omhandler kort forholdet til EØS-avtalen. En oversikt over økonomiske og administrative konsekvenser blir gjennomgått i kapittel 10. Til slutt er det inntatt forslag til endringer av lovtekst i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven.

Hjemfall og nasjonal ressursforvaltning

Vannkraftens betydning for Norge er unik i internasjonal sammenheng. Få land har en like stor del av sin infrastruktur for energiforsyning bygget opp rundt naturressurser. Det er derfor helt avgjørende at norske myndigheter har virkemidler som gir den nødvendige styringen og kontrollen med disse ressursene.

Hjemfallsretten ble første gang innført i 1909. Hjemfallet skulle sørge for at eiendomsretten til vannfallet etter en fastsatt periode skulle legges under offentlig styring og kontroll til beste for fellesskapet. Dette grunnlaget for hjemfall står like sterkt i dag. Hjemfall bidrar også til at grunnrenten, som oppstår ved utnyttelse av knappe naturressurser, tilfaller fellesskapet. Et eierskapsnøytralt hjemfallsinstitutt vil styrke myndighetenes langsiktige handlingsrom med hensyn til ressursforvaltning, eierskap og offentlige inntekter.

Norsk energiforsyning har et stort innslag av offentlig eierskap. Konsesjonsvilkårene har vært praktisert slik at det kun er private aktører som er blitt underlagt tidsbegrensede konsesjoner med vilkår om hjemfall. Fram til energiloven trådte i kraft i 1991 var offentlige aktører underlagt oppgaver på vegne av staten som innebar plikt til forsyning av kraft til industrien og husholdningene. Energiloven opphevet oppdekkingsplikten som de offentlige aktørene var underlagt, og offentlige og private kraftprodusenter driver nå etter de samme prinsipper.

Ulike rammevilkår for offentlige og private aktører reduserer mulighetene for å omdisponere eiendelene i kraftforsyningen. Dette reduserer dynamikken i næringen. En viktig begrunnelse for den foreslåtte endringen i konsesjonslovgivningen er å legge til rette for å utvikle et effektivt marked for eierskap til vannfall og kraftverk, noe som kan bidra til økt effektivitet og verdiskapning i kraftsektoren. Likebehandling av private og offentlige aktører åpner for nye eiere som kan tilføre den norske kraftnæringen ny kapital og kompetanse.

Dagens eierskap i kraftsektoren er komplekse, og forslaget til endring av konsesjonsreglene er utformet med tanke på å unngå omgåelser, uheldige tilpasninger, og uforutsette virkninger for enkeltaktører. Det er også et mål å oppnå regelforenklinger, slik at konsesjonslovgivningen blir enklere å administrere, transparent og forutsigbar for alle aktører.

Innføring av vilkår om tidsbegrensning regnet fra lovendringstidspunktet og hjemfall for kraftanlegg ved utløpet av konsesjonsperioden er den løsningen som både ivaretar hensynet til langsiktig styring og kontroll av ressursene og et effektivt marked.

Departementets lovendringsforslag baseres derfor på at konsesjoner som er meddelt på ubegrenset tid til offentlige aktører omgjøres til tidsbegrensede konsesjoner med løpetid på 75 år fra lovendringstidspunktet. Samtidig pålegges det vilkår om hjemfall til staten ved utløpet av konsesjonstiden. Vannfall som ikke tidligere er konsesjonsbehandlet og er ervervet av statsforetak, kommuner og fylkeskommuner eller sammenslutning hvor minst 2/3 av kapitalen og stemmene eies av slike, pålegges konsesjon tidsbegrenset til 75 år fra lovendringstidspunktet. Det innføres vilkår om hjemfall ved utløpet av konsesjonstiden. Lovendringsforslaget omfatter alle vannfall ervervet etter ikrafttreden av lov nr. 4 av 18. september 1909. Det var i loven av 1909 hjemfall ble innført for første gang. Alle erverv av vannfall av private etter dette tidspunkt har derfor allerede blitt pålagt vilkår om hjemfall i sine konsesjoner.

Hjemfallsinstituttet tilfører langsiktig nasjonal handlefrihet i ressursforvaltningen. Etter at hjemfall har funnet sted, kan staten på fritt grunnlag fatte beslutning om eksempelvis nedleggelse av kraftproduksjon eller videre drift på nye eller uendrede vilkår. Hjemfall gir også staten anledning til å fatte beslutninger om det framtidige eierskapet til vannfall og reguleringsanlegg. Et eiernøytralt hjemfallsinstitutt øker myndighetenes muligheter for styring og kontroll over viktige naturressurser. Hjemfall av det meste av norsk vannkraftproduksjon gir staten det nødvendige grunnlaget for å fatte avgjørelser som i størst mulig grad er basert på helhetlige og samfunnsmessige vurderinger. Innføring av et eierskapsnøytralt hjemfallsinstitutt må også antas å ivareta ESAs krav om likebehandling av de ulike aktører i kraftbransjen.

De endringer som har skjedd med hensyn til offentlige aktørers oppgaver innenfor sektoren tilsier at begrunnelsen for konsesjonsfritak ikke lenger er tilstede og da heller ikke særordninger om hjemfall. Forslaget vil medføre klare spilleregler i markedet og skaper tilnærmet like vilkår for samtlige aktører i kraftsektoren. Det skal i denne sammenheng presiseres at aktører som omfattes av den foreslåtte innføring av vilkår om tidsbegrensede konsesjoner med vilkår om hjemfall til staten, blir meddelt en konsesjonsperiode på 75 år fra lovendringens ikrafttredelsestidspunkt. Konsesjonsvarighet på 75 år er valgt for å avbøte for det verditapet en tidsbegrenset konsesjon med hjemfall kan ha for offentlige aktører. Lovendringen vil dessuten gi dagens eiere utvidet handlefrihet med hensyn til å gjennomføre tiltak som kan styrke eiernes avkastning, og i forhold til å frigjøre egenkapital til andre formål. Departementet kan ikke se at en utvidelse av konsesjonsperioden fra 60 til 75 år vil svekke grunnlaget for hjemfallsordningen som vil gi staten mulighet til en helhetlig vurdering av ressursforvaltningen i et langsiktig perspektiv.

Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at den foreslåtte lovendringen kan gjennomføres uten at det oppstår plikt til å yte erstatning etter Grunnloven til de berørte statsforetak, fylkeskommuner, kommuner og offentlige selskap.

Når det gjelder private minoritetseiere i offentlige selskap, er det derimot usikkert om inngrepet lovendringen medfører kan gjennomføres uten at det utløses plikt til å yte erstatning til disse. Departementet foreslår derfor at det ytes kompensasjon til slike private minoritetseiere.

Muligheten for konsesjonæren til å inngå avtaler med staten om foregrepet hjemfall og tilbakesalg eller -leie vil bestå. Det legges videre opp til å utarbeide flere mekanismer som korrigerer for konsesjonærens reduserte insentiver til nyinvestering i anleggene når hjemfallstidspunktet nærmer seg. Med en konsesjonsperiode på 75 år vil det være lite hensiktsmessig å utarbeide slike korreksjonsmekanismer allerede i dag.

Vertskommuner har krav på inntil 1/3 av vannkraftanleggene eller verdien av anleggene, både ved foregrepet hjemfall og ordinært hjemfall. Det er ikke foreslått endring i lovregelen om utbyggingskommunenes andel. En konsekvens av et eiernøytralt hjemfall er at vertskommunene kan få svært store inntekter. Det er derfor foreslått endringer i trappetrinnsregelen, som Stortinget i plenum tidligere har fastsatt, for hjemfall av de større kraftverk og reguleringer. Dette vil dempe de sterkeste utslagene av denne inntektsoverføringen, samtidig som fordelingen av verdiene mellom kommunene blir jevnere.

Lovforslaget omfatter også andre endringer i konsesjonsreglene. Minstegrensen for konsesjonsplikt heves. Dette medfører betydelige forenklinger for utbygging av ny vannkraftproduksjon.

I lovforslaget oppheves bestemmelsene om forkjøps- og fortrinnsrett for henholdsvis staten, fylkeskommuner og kommuner. Eierskapsnøytrale konsesjonsregler tilsier at staten, kommuner og fylkeskommuner ikke bør kunne benytte slike regler til å skaffe egne markedsaktører fortrinn framfor andre.