Bakgrunnen for forslaget om eiernøytralt hjemfallsinstitutt

Innledning

Vassdragene representerer fornybare og evigvarende ressurser av stor nasjonal betydning, både økonomisk og miljømessig. Kraftproduksjon er den viktigste økonomiske utnyttelsen. Vannkraften utgjør 99 prosent av kraftproduksjonen i landet, og er av grunnleggende betydning for verdiskapningen og velferden. For å sikre at vassdragsressursene blir utnyttet på best mulig måte ut fra samfunnets interesser, er det nødvendig med et godt utbygd system av økonomiske og administrative virkemidler.

Da utbyggingen av norsk vannkraft begynte for fullt for omtrent 100 år siden, innså myndighetene viktigheten av å kunne holde kontroll over vassdragsressursene til beste for allmennhetens interesser. For å få kontroll med utnyttelsen av vassdragene, ble det innført konsesjonsplikt for erverv av fallrettigheter og for utbygging av større vannfall. Konsesjon til private aktører ble gitt for en bestemt tidsperiode, med rett for staten til vederlagsfritt å overta fallrettigheter og anlegg ved konsesjonstidens utløp, såkalt hjemfallsrett. Dette la til rette for at vannkraftressurser kunne utvikles med privat kapital og kompetanse, samtidig som myndighetene hadde kontroll og styring med utnyttelsen av ressursene, herunder tilgang til eierskapet på lang sikt. Hjemfallet gir staten mulighet til på fritt grunnlag å fatte beslutning om eksempelvis nedleggelse av kraftproduksjon, eller videre drift på nye eller uendrede vilkår. Hjemfall gir også staten anledning til å fatte beslutninger om det framtidige eierskapet til fall og kraftanlegg. I tillegg kan hjemfallet bidra til at grunnrenten, som oppstår ved utnyttelse av knappe ressurser, tilfaller fellesskapet.

Da konsesjonsplikten for erverv av vannfall ble innført, omfattet denne verken staten, norske kommuner eller fylkeskommuner. Kommuner og fylkeskommuner var statens forlengede arm og var derfor ikke å likestille med private investorer. Konsesjonsplikt for disse ble innført senere, men da med tidsubegrensede konsesjoner uten hjemfallsvilkår. Kommunale og fylkeskommunale anlegg var gjennom oppdekkingsplikten ledd i det offentliges ansvar for å sikre hele befolkningen tilgang på elektrisitet. Etter restruktureringen av kraftmarkedet på 1990-tallet har de offentlige aktørenes rolle blitt vesentlig endret. Kraften leveres nå i et felles nordisk kraftmarked uavhengig av om produksjonen kommer fra offentlig eide eller privat eide kraftverk. Den opprinnelige forutsetningen for ulike rammevilkår for private og offentlige aktører har dermed falt bort.

Deregulering, omstrukturering og internasjonalisering av energimarkedene i Europa fører til at rammene rundt norsk vannkraftproduksjon og elforsyning er under vesentlig omstilling. De ulike rammevilkårene for markedsaktørene kan svekke konkurransen og verdiskapningen i sektoren.

Departementet legger i proposisjonen frem forslag om at det settes vilkår om hjemfall også for offentlig eide kraftverk, 75 år etter lovendringstidspunktet. Ved å videreføre hjemfallsinstituttet i en eiernøytral form styrkes myndighetenes langsiktige handlingsrom med hensyn til styring av ressursforvaltning, eierskap og offentlige inntekter. Betydningen av dette må sees i lys av at vannfallene representerer evigvarende ressurser av stor verdi, og at en ikke kjenner hvilke styringsbehov og styringsmuligheter som vil foreligge langt fram i tid. Samtidig innebærer forslaget at det legges til rette for et effektivt marked for eierskap til vannfall og kraftverk, noe som kan bidra til økt effektivitet og verdiskapning i kraftsektoren. Likebehandlingen legger til rette for en mer effektiv organisering av bransjen, og åpner for nye eiere som kan tilføre kraftnæringen ny kapital og kompetanse. Lovendringen vil også gi dagens eiere utvidet handlefrihet med hensyn til å gjennomføre tiltak som kan styrke eiernes avkastning, og i forhold til å frigjøre egenkapital til andre formål.

Konsesjonstiden i henhold til vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven foreslås utvidet fra 60 år til 75 år. Bakgrunnen for den utvidede konsesjonstiden er et ønske om å avdempe virkninger for aktørene som i dag ikke er underlagt hjemfallsvilkår, samtidig som en konsesjonstid på 75 år etter departementets oppfatning gir staten den nødvendige styring og kontroll over vannkraftressursene på lang sikt.

Nærmere om bakgrunnen for lovendringsforslaget

Langsiktig nasjonal handlefrihet og ressursforvaltning

Vassdragsressursene er av svært stor betydning, både for økonomiske og miljømessige interesser. Kraften som utvinnes av vassdragene er også av avgjørende betydning for kraftforsyningen og således for hele verdiskapningen i Norge. Vassdragene har spesielle egenskaper som naturressurs og har en rekke ulike anvendelser, eksempelvis ferdsel, fiske, naturopplevelser og kraftproduksjon. Slike anvendelser av vassdragene trenger ikke være gjensidig utelukkende, men i mange tilfeller vil en aktørs bruk påvirke andres bruk av ressursen og dermed gi seg utslag i eksterne virkninger. Vassdragene bærer preg av å være en fellesressurs, noe som taler for en betydelig grad av offentlig styring med disponeringen av disse.

I Europa utenom Norden er det vanlige utgangspunkt at vassdragene tilhører det offentlige. Romerretten har trolig hatt en dominerende innflytelse på dette området. Etter romersk rett var utgangspunktet at alle vassdrag med årssikker vannføring tilhørte allmennheten, som fritt kunne ferdes på vassdraget, fiske, legge vannledninger og anvende ressursen på liknende måter. I de fleste europeiske land ble staten, som representant for allmennheten, å anse som eier av alle vassdrag av betydning. De nordiske land bygger på privat eiendomsrett over vassdragene. Grunneier er i utgangspunktet eiendomsberettiget til det vann som finnes på grunnen, og bruksretten er begrenset av det som til enhver tid gjelder av lover og regler. Ved utnyttelse av vassdragene er det viktig at myndighetene sikrer at det samtidig tas hensyn til miljøet og andre virkninger på allmennhetens nytte. Dette er et vesentlig prinsipp ved regulering av bruken av naturressurser. Forvaltningen bør ha muligheter til å påse at enkeltprosjekter harmonerer med den samlede samfunnsøkonomiske disponeringen av vassdragene i dag og i et langsiktig perspektiv. Over tid kan samfunnets verdsetting av miljøet endres. Da industrialiseringen tok til i Norge tidlig på 1900-tallet var kraftforsyning til industri en viktig brikke i oppbyggingen av den nasjonale økonomien. Utbygging av kraftforsyning til husholdningene var også en prioritert oppgave. Kraftnæringen og behovene har endret seg i løpet av forrige århundre og fram til i dag. Det er usikkert hvordan samfunnet ønsker å forvalte vassdragsressursene i framtiden.

Norsk forvaltning består av flere ulike virkemidler for styring og regulering av vassdragene. Verneplaner og Samlet plan kategoriserer vassdragene ut fra miljømessige og økonomiske hensyn. Planene bidrar til å gi en helhetlig vurdering av utnyttelsen av vassdragene. Lovverket regulerer bruken av ressursene, blant annet gjennom konsesjonslovgivningen. I prinsippet kan regulering og styring i stor grad ivaretas av lover og konsesjonsvilkår. Men vannfallene representerer evigvarende ressurser av stor betydning, og i et langsiktig perspektiv er det usikkert hvilket styringsbehov som vil foreligge. Det er vanskelig i dag å utforme lover og konsesjonsvilkår som i tilstrekkelig grad ivaretar de styringsbehov som måtte foreligge langt inn i fremtiden. Endrede styringsbehov kan i noen grad ivaretas gjennom lovendringer og revidering av vilkår. Slike endringer kan imidlertid medføre uforutsigbarhet for konsesjonærene, noe som kan gi tilpasninger som er samfunnsøkonomisk uheldig.

Hjemfallsinstituttet er nedfelt i lovverket og er et langsiktig virkemiddel for forvaltningen som gir forutsigbarhet for aktørene i kraftnæringen. Hjemfallsinstituttet gir staten større langsiktig råderett over ressursene enn det som kan oppnås kun ved øvrig reguleringslovgivning. Gjeldende lovverk med hjemfall av kun en mindre andel av den totale kraftproduksjonen gir mindre mulighet til helhetlig vurdering av ressursbruken. Hjemfall i den nåværende form er derfor mindre tilfredsstillende som styringsinstrument. Generelt hjemfall gir styringsrett som er nødvendig for å oppnå en tilstrekkelig grad av styring og kontroll ved at staten overtar eiendomsretten til fall og anlegg på hjemfallstidspunktet. Det gjør det i sin tur mulig å fatte beslutning om nedleggelse av kraftproduksjonen eller endre utnyttelsen av vassdragene, slik at ressursene utnyttes på den samfunnsøkonomisk mest ønskelige måten. Hjemfall gir også staten anledning til å fatte beslutninger om det framtidige eierskapet til fall og anlegg. Et hjemfallsinstitutt styrker derfor myndighetenes langsiktige handlingsrom med hensyn til ressursforvaltning, eierskap og offentlige inntekter, jf. kapittel 3.2.2.

Vannkraftproduksjon dreier seg om utnyttelse av evigvarende ressurser. Retten til å kunne bestemme over utnyttelsen av vannkraftressurser kan i fremtiden vise seg å få meget stor betydning, blant annet fordi tilgang til vann i økende grad kan bli et knapphetsgode. Det er nødvendig å legge vekt på myndighetenes handlingsrom i forhold til forvaltning av vannfallene i fremtiden. Å avvikle hjemfallsinstituttet for alle konsesjonærer må i praksis anses som en irreversibel beslutning. Forslaget til lovendring vil sikre offentlig råderett til vannkraftressursene og samtidig gi valgfrihet for fremtidige generasjoner. Det er opp til fremtidige generasjoner å avgjøre hvordan en vil bruke den råderetten som hjemfallsinstituttet gir.

Grunnrente og offentlige inntekter

Grunnrenten defineres vanligvis som avkastning utover normalavkastningen ved utnyttelse av knappe naturressurser. Forskjeller i ressursens produksjonsevne påvirker størrelsen av grunnrenten. Ulike vassdrag har varierende utbyggingskostnad avhengig av naturgitte forhold. Grunnrenten vil derfor variere fra et vannkraftverk til et annet. Den økonomiske begrunnelsen for at det oppstår grunnrente i kraftsektoren er at markedsprisen på kraft er lik grensekostnaden for det minst lønnsomme kraftverket, noe som gir meravkastning til mer kostnadseffektive kraftverk.

Det er et generelt akseptert samfunnsøkonomisk mål å inndra grunnrenten til det offentlige. Det kan gis to begrunnelser for dette; en prinsipiell og en ut fra effektivitetshensyn. For det første har grunnrenten sitt opphav i en begrenset naturressurs som anses å tilhøre fellesskapet. Myndighetene kan derfor på prinsipielt grunnlag inndra ekstraordinær inntekt i naturressursbaserte næringer, slik at grunnrenten kan komme alle innbyggerne til gode. For det andre er det ut fra effektivitetshensyn hensiktsmessig med beskatning av grunnrente. Årsaken er at et ideelt system som kun beskatter grunnrente ikke virker vridende på et selskaps beslutninger. Inndragningen av grunnrente gjør det således mulig å redusere eller fjerne vridende skatter som reduserer den samfunnsøkonomiske effektiviteten.

Det nåværende skattesystemet for kraftproduksjon har eksistert siden 1997. Omleggingen til konkurranse i kraftmarkedet som følge av innføringen av energiloven av 1990, og de nye prinsippene nedfelt i skattereformen for bedrifts- og kapitalbeskatningen (1992) var bakgrunnen for et nytt skattesystem. Dette systemet legger blant annet opp til mer lønnsomhetsbasert beskatning enn tidligere systemer. Alle kraftselskap betaler inntektsskatt (overskuddsskatt) i henhold til årlig resultat på samme vis som annen næringsvirksomhet. I tillegg til inntektsskatt pålegges grunnrenteskatt, naturressursskatt og eiendomsskatt, samt konsesjonsavgift og konsesjonskraftavståelse.

Grunnrenteskatten har en nøkkelrolle i grunnrenteinndragningen, men også de øvrige skattene bidrar, sammen med konsesjonsavgifter og konsesjonskraftsavståelse, til at en betydelig andel av eventuell grunnrente tilfaller fellesskapet. For grunnrenteskatten blir grunnrenten fastsatt som normert salgsverdi av et kraftselskaps produksjon, fratrukket driftskostnader, konsesjonsavgift, eiendomsskatt, avskrivninger samt en friinntekt. Av fastsatt grunnrente blir 27 prosent beskattet til staten. Skatten betales etter hvert som grunnrenten materialiseres. Selv om det i teorien er mulig å trekke inn hele grunnrenten gjennom skatter uten at det oppstår samfunnsøkonomisk effektivitetstap, er det problematisk å utforme slike skatter i praksis.

Hjemfall er også et virkemiddel for grunnrenteinndragning. Hjemfall av et vannfall med kraftverk vil føre til at netto driftsinntekter etter hjemfallet tilfaller staten. Imidlertid kan konsesjonærens insentiver til investeringer og vedlikehold bli svekket når tidspunktet for hjemfallet nærmer seg. Mekanismer for å ivareta slike forhold er omtalt i kapittel 3.5.

Hjemfallsinstituttets betydning for inndragning av grunnrenteinntekt avhenger av hvor stor andel av grunnrenten som inndras gjennom beskatning.

Ressursbruk og konkurranse i kraftsektoren

Gjeldende konsesjonsregime innebærer ulike rammevilkår for offentlige aktører på den ene side og private og utenlandske aktører på den annen side. For private og utenlandske eiere medfører konsesjonssystemet at vannfall og kraftanlegg med tilhørende innretninger tilfaller staten med full eiendomsrett ved utløpet av konsesjonstiden. Offentlige aktører kan få tildelt tidsubegrenset konsesjon uten hjemfallsvilkår. Frem til i dag har offentlige aktører uten unntak fått meddelt slike konsesjoner. For en privat kjøper vil verdien av kraftverket være knyttet til forventede inntekter fram til hjemfall inntrer, mens verdien for den offentlige eieren vil være knyttet til forventede inntekter til evig tid. Den private investoren vil derfor, alt annet likt, ikke verdsette kraftverket like høyt som den offentlige eieren eller andre offentlige aktører. Tilsvarende gjelder for kraftverk som i dag er privateid og underlagt hjemfallsvilkår. Ved overdragelse til offentlige aktører kan konsesjonen omgjøres til tidsubegrenset. De ulike rammevilkårene for aktørene kan ha ført til flere uheldige konsekvenser i tiden etter at kraftmarkedet basert på konkurranse ble etablert.

Kraftproduksjon er en kapitalintensiv bransje som også er utsatt for risiko. Deregulering av kraftproduksjon og kraftomsetning, omstrukturering og integrasjon over landegrensene stiller nye krav til selskapene og eierne, blant annet hva gjelder kapitaltilgang og kompetanse. Kommuner og fylkeskommuner har svært mye kapital bundet i vannkraftproduksjon. De siste årene har kommunale og fylkeskommunale eiere realisert verdier, blant annet gjennom å avhende eierandeler og ved å ta økte utbytter. Få av disse eierne har tilført sine selskaper ny kapital.

I forbindelse med omstrukturering og eierskifte gir regelverket offentlige aktører insentiver til å unngå å utløse tidsbegrensede konsesjoner og hjemfall, jf. kapittel 2.2.1.3, noe som kan gå på bekostning av å utvikle effektive eier- og selskapsstrukturer. Norsk kraftsektor er i dag preget av en komplisert organisering, med omfattende innslag av krysseierskap. Reglene om at det pålegges tidsbegrensede konsesjoner dersom den private eierandelen overstiger 1/3, begrenser norske kraftselskapers muligheter til å delta i fusjoner eller kapitalutvidelser som kunne ført til en mer rasjonell drift.

I de fleste transaksjonene som har omfattet fallrettigheter og kraftanlegg har Statkraft SF vært på kjøpersiden. En årsak er at Statkraft SF kan erverve fallrettigheter uten hjemfallsvilkår, i motsetning til eventuelle private interessenter. Hensynet til effektiv konkurranse i kraftmarkedet setter grenser for Statkraft SFs ekspansjon innenlands, og potensielle kjøpere i dette markedet kan dermed bli enda færre dersom gjeldende regler opprettholdes. En slik innelåsing av eierposisjoner kan virke negativt for verdiskapningen i sektoren. Nye eiere som potensielt kan tilføre selskapene ressurser, og bidra til effektivisering av selskapsstrukturer for å oppnå en mer rasjonell drift, holdes ute. Samtidig kan det redusere kommunenes og fylkeskommunenes muligheter for å realisere kapital som er bundet i kraftproduksjon.

Det er et mål for næringspolitikken å legge til rette for å realisere en best mulig verdiskaping i næringslivet nå og i framtiden. At det fortløpende foretas ulike former for omstillinger er en nødvendig forutsetning for å oppnå tilfredsstillende verdiskapning over tid, og rammevilkårene bør derfor utformes slik at de i minst mulig grad hemmer lønnsomme omstillinger. Etablering av et effektivt marked for eierskap til kraftselskap, vannfall og kraftanlegg anses som en sentral premiss i denne sammenheng. Dette tilsier for det første at alle potensielle kjøpere står overfor samme rammevilkår, og for det andre at rammevilkårene i størst mulig grad er like for eksisterende eiere og potensielle kjøpere.

Like rammevilkår vil gjøre det lettere for eksisterende eiere å trekke inn nye typer aktører på eiersiden som potensielt kan tilføre eierskapet og selskapene ny kompetanse, tilføre selskapene kapital, avlaste risiko for eksisterende eiere m.v. Likeledes vil det legge til rette for at det kan utvikles mer rasjonelle og kostnadseffektive selskapsstrukturer. Like rammevilkår vil også øke antallet potensielle kjøpere, og forbedre mulighetene for dagens eiere til å realisere verdier. Selskap som drives mindre effektivt kan overdras til aktører som ser et økt potensiale i å bedre driften og øke verdiskapningen. Like rammevilkår kan også bidra til bedre drift i selskap som ikke blir berørt av eierskifter ved at en trussel om oppkjøp kan styrke eiers reelle posisjon overfor selskapets ledelse.

Forslaget til lovendring om tidsbegrensede konsesjoner og hjemfall kan innebære økt privat og utenlandsk eierandel i kraftsektoren. I europeisk sammenheng er den private eierandelen innenfor kraftproduksjon økende, og i den europeiske kraftnæring skjer det i økende grad oppkjøp og fusjoner over landegrensene. Dereguleringen av kraftproduksjon og kraftomsetning bidrar til denne utviklingen. Utenlandske aktører har også i en viss utstrekning etablert seg i Norge, men dagens konsesjonsregler må antas å ha virket begrensende på det utenlandske eierskapet i norsk kraftproduksjon. Det samme gjelder for norske private interesser. De private eierinteressene i norsk vannkraftsektor utgjør under 15 prosent, og er i all hovedsak knyttet til Norsk Hydro 2Norsk Hydro er i denne sammenheng regnet som et privat selskap., Elkem og Hafslund.

Økte direkte investeringer på tvers av landegrensene – gjennom oppkjøp eller på annen måte – skjer innenfor alle næringer. Norske direkte investeringer i utlandet har i betydelig grad vært rettet mot naturressursbaserte næringer. En eventuell økning av utlendingers eierandel i norsk kraftnæring vil derfor reflektere en allmenn utvikling med sterk vekst i grensekryssende investeringer . Utenlandske investeringer har gjennom årene i mange tilfeller vært avgjørende for utviklingen av norsk næringsvirksomhet. Utenlandske eiere kan gi tilgang til ny teknologi, markedskanaler og andre nettverk som bidrar til utvikling av virksomheten. Norske miljøer har høy kompetanse innen blant annet vannkraftteknologi og handel med kraft i liberaliserte markeder. Vannkraftanleggene er stedbundne, noe som legger til rette for at den lokale kompetansen og sysselsettingen i hovedsak vil bli opprettholdt med nye eiere. Hjemfall ivaretar den langsiktige offentlige råderetten.

Endring i aktørenes roller i energiforsyningen

Systemet med konsesjonslover og offentlig regulering av utnyttelsen av vassdragene i Norge ble utviklet ved begynnelsen av 1900-tallet. Som en relativt fattig nasjon med lite industriutbygging, ble det ansett som en viktig offentlig oppgave å forvalte naturressursene på best mulig måte for samfunnet. Hjemfall til staten skulle sikre at fallrettigheter på private hender med tiden ble underlagt offentlig eierskap. Kommuner og fylkeskommuner ble på lik linje med staten ansett som del av den offentlige forvaltningen. Staten, kommuner og fylkeskommuner ble derfor unntatt fra konsesjonsplikten, herunder bestemmelsene om vilkår om hjemfall. Kommunalt eide selskap var unntatt fra konsesjonsplikten frem til 1959, mens kommuner og fylkeskommuner var unntatt slik plikt frem til 1969. De påfølgende årene ble kommuner, fylkeskommuner og kommunalt eide selskap underlagt konsesjonsplikt ved erverv av vannfallsrettigheter og kunne meddeles konsesjon på begrenset eller ubegrenset tid. Bakgrunnen for innføringen av konsesjonsplikten var den sterkt tiltagende utbyggingen av vannkraftproduksjon i kommunal regi, og staten hadde behov for å føre kontroll også med disse aktørenes utnyttelse av naturressursen. Det ble likevel ikke etablert hjemmel for å pålegge disse rettssubjektene vilkår om hjemfall til staten ved utløpet av konsesjonstiden. Staten ervervet også selv vannfall til drift av egne kraftverk, og disse ble ervervet konsesjonsfritt. I forbindelse med innføringen av energiloven ble eierskapet og driften av forvaltningsbedriften Statskraftverkenes kraftanlegg skilt ut av statsforvaltningen og lagt til statsforetaket Statkraft SF. Statkraft SF er underlagt konsesjonsplikt etter industrikonsesjonsloven ved erverv av vannfallsrettigheter. Etter dagens regelverk er det kun staten som sådan som kan erverve vannfallsrettigheter uten konsesjon.

Statskraftverkene skulle forsyne industrien med elektrisitet gjennom langsiktige kraftkontrakter, og sikre kraftoppdekningen i alminnelig forsyning gjennom leveranser til større kommunale og fylkeskommunale verk. Statskraftverkenes prisvilkår ble fastsatt av Stortinget. Kommunal og fylkeskommunal kraftproduksjon var rettet mot den alminnelige forsyning av elektrisitet i kommunen. Oppdekkingsplikten for elektrisitet var del av de kommunale oppgavene. Disse produsentene var derfor underlagt et videre perspektiv enn en vanlig forretningsmessig aktør ved at de skulle ivareta brede samfunnsmessige hensyn. Kommunale og fylkeskommunale kraftverk leverte sin produksjon til distribusjonsverk som hadde monopol i sitt eget område, og prisene som ble tatt ut dekket kostnadene ved produksjonen. Private kraftprodusenter produserte i stor grad kraft til egen kraftkrevende industri.

Da energiloven trådte i kraft i 1991 skiftet kraftsektoren i Norge fra å være forsyningsorientert til å bli markedsorientert. Det ble dannet et marked for produksjon og omsetning av kraft, mens nettvirksomhet ble underlagt monopolregulering. Energiloven gir alle kraftprodusentene insentiver til å konkurrere på pris. Prisen i markedet blir dannet på bakgrunn av tilbudet og etterspørselen etter elektrisk energi og de fysiske begrensningene i nettet. Sverige, Finland og Danmark gjennomførte også kraftmarkedsreformer på 1990-tallet, og i dag utgjør Norden et felles kraftmarked. Produsentene er ikke lenger bundet til å forsyne et bestemt område, men kan tilby kraft til hele markedet. De offentlige eiernes rolle er endret ved at de ikke lenger skal ivareta særskilte samfunnsmessige hensyn i kraftforsyningen, hvilket var begrunnelsen for disse aktørenes særstilling i konsesjonslovgivningen. Flere større eierkommuner og fylkeskommuner har ervervet vannfall og kraftanlegg lokalisert i andre kommuner. I mange tilfeller er derfor ikke vertskommunen for produksjonen selv eier av den lokale vannkraftressursen. De fleste kommunale og fylkeskommunale selskaper er omgjort til aksjeselskap. Statkraft SF som ble stiftet i 1992 er fullt ut eid av den norske stat. Foretaket er pålagt å drive sin virksomhet etter forretningsmessige prinsipper. Som ledd i å skille statens myndighetsoppgaver fra eierrollen, er eieransvaret for Statkraft overført fra Olje- og energidepartementet til Nærings- og handelsdepartementet. I følge St.meld. nr. 22 (2001-2002) – Et mindre og bedre statlig eierskap - vil det bli tatt initiativ til å omdanne foretaket til aksjeselskap. Det åpnes dessuten for industrielle løsninger der Statkraft inngår, og der staten ikke lenger vil være eneeier. Overgang til markedstilpasning i kraftnæringen tilsier at offentlige og private aktører bør underlegges like vilkår.

EØS-avtalen

I åpningsbrev av 27. juni 2001 anførte EFTA Surveillance Authority (ESA) at gjeldende konsesjonsregelverk som åpner for meddelelse av tidsubegrensede konsesjoner til offentlige aktører mens øvrige aktører kun kan meddeles konsesjoner på begrenset tid med hjemfall, er i strid med EØS-avtalens artikkel 31 om etableringsrett og artikkel 40 om den frie kapitalbevegelighet.

Norge besvarte åpningsbrevet ved brev av 28. november 2001, hvor det ble anført at konsesjonsbestemmelsene gjelder forvaltning av naturressurser og at dette faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. Norge anførte videre at konsesjonssystemet med tidsbegrensede konsesjoner og hjemfall er ledd i den statlige forvaltningen av eiendomsretten til vannfallene, og at det fremgår av EØS-avtalens artikkel 125 at avtalen ikke på noen måte skal berøre avtalepartenes regler om eiendomsretten.

Ved brev av 20. februar 2002 fremsatte ESA en grunngitt uttalelse i saken. I uttalelsen skrev ESA at organet var uenig i Norges syn og mener at EØS-avtalens prinsipper om likebehandling også må gjelde bestemmelser som dreier seg om eiendomsretten og ressursforvaltningen. ESA opprettholdt på denne bakgrunn sitt standpunkt om at konsesjonsbestemmelsene er i strid med EØS-avtalens regler om etableringsrett og fri bevegelighet av kapital.

I brev av 19. april 2002 til ESA meddelte Norge at det var iverksatt et lovendringsarbeid for å sikre likebehandling av aktørene ved å videreføre hjemfallsinstituttet i en eiernøytral form. Den foreslåtte lovendring antas å fjerne den forskjellsbehandling ESA hevder er i strid med EØS-avtalen. Saken ble deretter stilt midlertidig i bero. I samme brev ble det også presisert at Norge opprettholdt synspunktene om EØS-avtalens anvendbarhet fra brevet av 28. november 2001.

Alternativer til lovendringsforslaget

Bakgrunnen for lovendringsforslaget er gjennomgått i kapittel 3.2. Det er som påvist to sentrale årsaker til å beholde hjemfall som virkemiddel. Den første er knyttet til forvaltningen av knappe naturressurser og langsiktig nasjonal handlefrihet. Den andre er knyttet til offentlige inntekter gjennom grunnrenteinndragningen. Ved å utvide hjemfallsinstituttet til å omfatte alle offentlig eide vannfall og kraftanlegg vil hjemfallets rolle som styringsverktøy styrkes. Med unntak av de eldste verkene som ble utbygd før konsesjonssystemet ble innført, jf. kapittel 2.1 og 4.1, gir lovendringsforslaget også like rammevilkår for alle eksisterende og potensielle nye aktører. Et eiernøytralt hjemfallsinstitutt legger dermed til rette for styrket konkurranse og forbedret ressursbruk i sektoren. Som nevnt i kapittel 3.2.5 antas et eiernøytralt hjemfallsregime også å fjerne den forskjellsbehandling ESA hevder er i strid med EØS-avtalen.

I arbeidet med lovendringsforslaget har departementet også vurdert andre langsiktige regimer, som alle kan oppfattes som mindre inngripende overfor dagens eiere. Alternativene er omtalt i kapittel 3.3.1. Forutsatt at reglene gjøres gjeldende for alle etter lovendringen, kan også disse alternative regimene legge til rette for styrket konkurranse og ressursbruk i kraftsektoren. Alternativene skiller seg fra lovendringsforslaget med hensyn til i hvilken grad hensynet til langsiktig nasjonal handlefrihet i ressursforvaltning og grunnrenteinndragning kan ivaretas.

Departementet har også vurdert alternativer til hvordan et eierskapsnøytralt hjemfallsinstitutt kan innføres. En transaksjonsbasert implementering er særskilt drøftet. Dette spørsmålet har betydning både for konkurransen og ressursbruken i sektoren, og for i hvilken grad hjemfallsinstituttet kan ivareta hensynet til langsiktig ressursforvaltning og offentlige inntekter, jf. kapittel 3.3.2.

Alternative regimer

Avvikling av hjemfallsinstituttet

Alternativet som skiller seg mest fra lovendringsforslaget er at hjemfallsinstituttet avvikles og at alle konsesjonærer gis evigvarende konsesjoner. Løsningen innebærer at hjemfallsinstituttet ikke lenger kan brukes som et langsiktig styrings- og kontrollverktøy med hensyn til forvaltningen av vassdragsressursene, og instituttet vil heller ikke bidra til inndragning av grunnrente til fellesskapet. Et slikt regime baseres på at myndighetene, i dag og i fremtiden, har de beskatnings- og reguleringsvirkemidler som anses nødvendige for å ivareta fellesskapets interesser i forhold til vannfall og kraftanlegg. Departementets vurdering av dette fremgår av kapittel 3.2.

Tidsbegrensede konsesjoner uten hjemfall

Det kan argumenteres for at hensynet til myndighetenes styring og kontroll med ressursforvaltningen kan ivaretas dersom det gis tidsbegrensede konsesjoner men uten hjemfall til staten. Ved utløpet av konsesjonsperioden kan myndighetene ha mulighet til å vurdere utnyttelsen av vassdragene gjennom å revidere vilkårene i ny konsesjon, eventuelt ved å ikke gi ny konsesjon. En slik løsning vil imidlertid vanskelig kunne gi samme klarhet i rettigheter og plikter mellom staten og konsesjonæren som lovendringsforslaget. Dette, i tillegg til at modellen ikke gir staten adgang til eiendomsretten til fall og anlegg, innebærer at modellen reelt sett ikke vil fungere som et like robust styrings- og kontrollverktøy for myndighetene på lang sikt. Modellen vil heller ikke gi grunnrenteinntekt til fellesskapet, med mindre man ser for seg at staten krever økonomisk vederlag for å gi ny konsesjon. Det ville i så fall bryte med rasjonalet bak en slik modell, siden formålet er at den skal virke mindre inngripende enn hjemfallsinstituttet.

Ressurshjemfall

Departementet har også vurdert et alternativ hvor det gis tidsbegrensede konsesjoner med hjemfallsvilkår som kun omfatter selve vannfallet, og ikke de tilhørende kraftanleggene. Rasjonalet for en slik modell er at myndighetene gis eiendomsrett over selve naturressursen, herunder kontroll med ressursutnyttelsen og eventuell grunnrenteinntekt, mens konsesjonæren kan beholde eiendomsretten til kraftanleggene. Ved hjemfall kan myndighetene ha mulighet til å vurdere utnyttelsen av vassdragene ved en ny konsesjonstildeling, eventuelt ved å ikke gi ny konsesjon. Grunnrente kan inndras ved at staten selger eller leier ut fallene til anleggseier eller til andre for en ny periode.

Den viktigste innvendingen mot et slikt regime er den nære koblingen mellom vannfall og kraftanlegg. Gjeldende lovgivning bygger på at fall og anlegg utgjør en helhet, både økonomisk og juridisk. Modellen vil innebære at to parter, staten og konsesjonæren, etter hjemfall besitter eiendomsretten til henholdsvis vannfall og kraftanlegg. Partene vil følgelig være gjensidig avhengige av hverandre. Dette vil i beste fall kreve betydelig koordinering mellom partene, men kan også gi insentiver til strategisk posisjonering m.v. med suboptimale tilpasninger og svekket verdiskapning som resultat. Det kan også svekke statens muligheter til å få hånd om grunnrenteinntekt. Dersom staten etter hjemfall for eksempel ønsker å selge fallrettene til høystbydende i markedet, vil det være vanskelig å oppnå en fornuftig pris dersom potensielle kjøperes økonomiske og juridiske stilling overfor anleggseieren ikke er avklart i forkant. Dersom dette regimet skal kunne fungere som et robust langsiktig virkemiddel for å gi staten kontroll med ressursutnyttelse og inntekter, kreves det at det etableres lovregler som presist regulerer forholdet mellom staten og anleggseier, og som gir staten fortrinnsrett i alle relevante forhold. Det vil imidlertid måtte medføre at det reelle innholdet i konsesjonærens eiendomsrett til kraftanleggene svekkes vesentlig, noe som undergraver begrunnelsen for en slik modell. Sammenlignet med lovendringsforslaget, vil ressurshjemfall være lovteknisk mer komplisert og det vil være krevende å fastsette regler som ikke kan bestrides.

Kommunalt eierskap av ressursene

En stor andel av de offentlige kraftverkene har kommunale og fylkeskommunale eiere. Departementet har vurdert en løsning der eierskapet til vannfallene tilbakeføres til eierkommunene. Disse vil igjen kunne leie vannfallene ut til kraftprodusenter i kortere eller lengre perioder. Det kan argumenteres for at naturressursen dermed forblir offentlig eiendom og underlagt offentlig forvaltning. Staten kan således utøve en viss kontroll med ressursbruken gjennom føringer til kommunen. På samme måte som ved ressurshjemfall innebærer dette at eierskapet til vannfall og anlegg skilles, jf. omtale ovenfor. I tillegg vil en slik løsning reise mange andre problemstillinger. En fordeling av eiendomsretten til vannfallene på de ulike kommunene vil i seg selv være problematisk. Det vises til at både staten, fylkeskommuner, private og et stort antall kommuner har eierinteresser i ett og samme vassdrag gjennom eierandeler i ulike kraftverk og selskap. De kommunale eierinteressene er i stor grad knyttet til større bykommuner, det vil si andre kommuner enn der kraftverkene og vannfallene ligger. En annen problemstilling er knyttet til antallet aktører i en slik løsning. Som nevnt kan denne modellen minne om ressurshjemfall, men med den forskjell at det i de fleste tilfeller vil være mange kommuner, eventuelt også staten, fylkeskommuner og private, som eier vannfallet. Ved ressurshjemfall er det en part – staten – som eier vannfallet etter hjemfall. Tilbakeføring av eierskapet til vannfallene til eierkommunene innebærer at konsesjonæren - eier av kraftanleggene - vil være avhengig av flere parter og interesser ved revidering av konsesjonsvilkår og fornyelse av leieavtalen. Et stort antall aktører vil medføre kompliserte organisasjons- og beslutningsstrukturer. Det kan virke uheldig for effektiviteten og verdiskapningen i sektoren, men også for ivaretakelsen av fellesskapets samlede interesser i forhold til styring og kontroll og inntekter fra naturressursen.

Hjemfallsopsjon

Endelig har departementet vurdert et regime med såkalt hjemfallsopsjon. Dette innebærer at det i konsesjonene eller på annet vis inntas en rett for staten til senere å kunne innføre hjemfall. Begrunnelsen for et slikt regime vil være at staten i dag ikke ser konkret behov for hjemfall på et allerede nå bestemt tidspunkt i fremtiden, men at en ønsker å beholde muligheten til å vurdere bruk av hjemfallsinstituttet senere. Blant annet hensynet til forutsigbare rammevilkår tilsier at det bør være et langt tidsrom mellom når hjemfallsopsjonen eventuelt utøves og når hjemfallet finner sted, for eksempel 60 år. På den annen side kan et slikt langt tidsintervall medføre at hjemfallsinstituttet fremstår som et virkemiddel med begrenset verdi dersom staten senere, på basis av en konkret vurdering av ulike forhold, skulle finne det ønskelig å få tilgang til eierskapet. Men dersom tidsrommet mellom opsjonsutøvelse og hjemfall settes vesentlig kortere, kan det i betydelig grad påvirke prissettingen ved transaksjoner og omfanget av realinvesteringer. Å anslå sannsynligheten for at staten utøver opsjonen kan i så fall bli et vesentlig element i ulike aktørers lønnsomhetsvurderinger. Dersom aktørene overvurderer sannsynligheten, kan det innebære tap av offentlige inntekter og redusert verdiskapning som ikke oppveies av statlig tilgang til eiendomsretten i fremtiden. Rammevilkårene kan gjøres mer forutsigbare dersom det oppstilles klare vilkår for under hvilke omstendigheter staten skal kunne pålegge hjemfall. Det vil imidlertid være krevende å fastsette slike vilkår som ikke kan bestrides.

På bakgrunn av gjennomgangen av andre regimer konkluderer departementet med at hjemfallsinstituttet bør opprettholdes og gjøres eierskapsnøytralt.

Innføring av eierskapsnøytralt hjemfallsinstitutt ved transaksjoner

Eierskapsnøytralt hjemfallsinstitutt kan innføres på ulike måter. Lovendringsforslaget baseres på at berørte vannfall og kraftanlegg hjemfaller 75 år etter lovendringen trer i kraft.

Departementet har i tillegg foretatt en grundig vurdering av en alternativ fremgangsmåte som innebærer at vilkår om tidsbegrensede konsesjoner og hjemfall først innføres i forbindelse med erverv av konsesjonspliktige vannfall eller transaksjoner av andeler i selskap som innehar slike vannfall. Konsesjonspliktige transaksjoner etter lovendringen vil føre til ny konsesjonsbehandling og alle fremtidige konsesjoner gis med vilkår om tidsbegrenset konsesjonsperiode og hjemfall til staten ved utløpet av denne.

Ved en transaksjonsavhengig implementering av eiernøytralt hjemfall vil det være hensiktsmessig å fastsette en egen terskelverdi for innføringen av dette vilkåret. Uavhengig av terskelverdi bør konsesjonsperioden i en slik modell regnes fra det tidspunktet tidsbegrenset konsesjon og vilkår om hjemfall meddeles.

Argumentet for en slik transaksjonsavhengig implementering vil være at lovendringen kan anses å virke mindre inngripende i forhold til nåværende eiere av offentlige selskap. Det skyldes at disse fremdeles vil ha evigvarende konsesjoner uten hjemfallsvilkår så lenge de velger å opprettholde sitt eierskap som i dag. Det gjelder også dersom andeler som eventuelt skifter eier ikke overstiger den fastsatte terskelen for den særskilte konsesjonsplikten. På den annen side er det nettopp disse forhold som er den viktigste innvendingen mot en transaksjonsavhengig implementering. Modellen gir aktørene økonomiske insentiver til å agere slik at påføring av hjemfallsvilkår unngås. Løsningen kan for eksempel innebære en konservering av eierskapet fordi kraftverkseiere uten tidsbegrensede konsesjoner med hjemfallsvilkår gis insentiver til ikke å overdra rettigheter slik at hjemfallsvilkår utløses. Selv om en konsesjonsperiode på eksempelvis 75 år fra transaksjonstidspunktet gir begrensede utslag i markedsverdi sammenliknet med evigvarende konsesjon, vil det likevel ikke innebære like rammevilkår mellom nåværende offentlige eiere og potensielle kjøpere. Konservering av eierstrukturer er ikke heldig for effektiviteten og verdiskapningen i sektoren, jf. kapittel 3.2.3. Det samme gjelder andre former for tilpasninger som bedriftsøkonomisk er motivert med å unngå innføring av hjemfall. I tillegg kommer at den transaksjonsbaserte modellen gjør det nødvendig å etablere et komplisert regelverk og ressurskrevende oppfølgingssystem.

Et annet forhold knyttet til transaksjonsavhengig implementering er uthuling eller omgåelser. Det ligger i modellens natur at den innebærer en uthuling av et eiernøytralt hjemfallsinstitutt, siden vannfall og kraftanlegg som ikke er berørt av transaksjoner fortsatt blir unntatt fra vilkår om hjemfall. Det vises i denne sammenheng til kapittel 3.2.4. om de endrede rollene for aktørene i energiforsyningen. Nedenfor omtales imidlertid spørsmålet om uthuling eller omgåelser i forhold til hvorvidt det kan foretas reelle endringer i eierskapet etter lovendring uten at hjemfallsvilkår innføres.

Omgåelsesproblemet avhenger av hvordan terskelvilkåret fastsettes. For å minimere omgåelsesproblemet bør konsesjonsplikten utløses ved første transaksjon etter lovendring, uavhengig av transaksjonens omfang og karakter. En slik første transaksjons-modell legger også til rette for likebehandling mellom aktører i den forstand at enhver transaksjon medfører hjemfall, uavhengig av tidligere eierposisjon, ervervets form og omfang m.v. Et tredje forhold er at andre alternative terskelvilkår vil være lovteknisk og administrativt mer komplisert.

Transaksjonsavhengig implementering av hjemfallsvilkår vil medføre at enkeltaksjonærer kan ramme de øvrige aksjonærer ved sine disposisjoner. Dette gjelder uavhengig av terskelvilkårets utforming, men forholdet er kanskje mest uttalt ved første transaksjons-modellen. Dette forholdet kan gi insentiver til at selskapene innretter seg med aksjonæravtaler og vedtekter som hindrer at enkeltaksjonærers disposisjoner utløser hjemfallsvilkår uten de øvriges samtykke. Slike aksjonæravtaler og vedtekter gir kompliserte beslutningsstrukturer og kan medføre ytterligere innelåsingseffekt. Allerede i dag er slike avtaler relativt utbredt, blant annet fordi offentlige selskapers ervervskonsesjoner etter gjeldende lov omgjøres fra tidsubegrenset til tidsbegrenset med hjemfall dersom ervervet innebærer at den private eierandelen i selskapet overstiger 1/3.

Kraftnæringen er preget av en komplisert eier- og selskapsstruktur. Krysseierskap eller deleierskap er utbredt, og det er til dels svært mange ledd fra selskapet hvor vannfallet ligger og bak til det "endelige eierskapet". Dersom omgåelsesproblemet skal minimeres, forutsettes det at transaksjoner i alle bakenforliggende ledd omfattes. En konsesjonsplikt utløst ved første transaksjon også i bakenforliggende ledd vil imidlertid medføre uforutsigbarhet og vilkårlighet ved at en aksjetransaksjon i ett selskap kan innebære at det innføres hjemfallsvilkår for vannfall og kraftanlegg i en rekke andre selskap som kan være perifere i forhold til selskapet hvor transaksjonen finner sted. Aksjonæravtaler eller vedtektsbestemmelser kan neppe i alle tilfeller hindre at enkeltaksjonærers disposisjoner i ett selskap kan ramme et annet selskaps aksjonærer. På den annen side vil høyere skranker for den særskilte konsesjonsplikten så langt gjelder overdragelser av selskapsandeler i bakenforliggende ledd åpne for omgåelser og uthuling av konsesjonsplikten. I forhold til eksisterende eiere kan det virke vilkårlig, siden eiernes frihetsgrader i forhold til konsesjonsplikten vil avhenge av hvordan eierskapet er organisert på lovendringstidspunktet.

Departementet har også vurdert alternativer hvor det fastsettes en høyere terskel for hva som skal til av transaksjoner før det innføres hjemfall. En løsning kan være at hjemfall innføres når summen av endringer i aksjonærsammensetningen i vannfallselskapet etter lovendringen overstiger en fastsatt prosentandel, heretter kalt prosentmodell. Avhengig av hvor store endringer i eierskapet som aksepteres, vil prosentmodellen medføre økte frihetsgrader for eksisterende eiere, sammenliknet med første transaksjons-modellen. Motstykket er imidlertid at denne løsningen i betydelig grad kan medføre fare for uthuling av hjemfallsinstituttet.

På samme måte som for første transaksjons-modellen bør det tas hensyn til transaksjoner i alle bakenforliggende ledd. Dette kan søkes ivaretatt på flere måter. Den enkleste metoden teknisk sett er å multiplisere eierandeler i hvert ledd. Det kan illustreres med et eksempel.

Eksempel: Vannfallet ligger i selskap A. Det erverves en andel d i selskap D, som er tredje bakenforliggende ledd. D innehar andel c i selskap C, som igjen eier en andel b i selskap B. B eier en andel a i vannfallselskapet A. Ervervet av andel d i selskap D vil da med denne modellen medføre en beregnet endring i eierskapet i selskap A lik produktet av d, c, b og a.

Denne modellen kan imidlertid gi et lite treffsikkert bilde av transaksjoners reelle betydning for endring i eierinnflytelse. Anta at c, b og a er lik 50,1 prosent. Anta videre at en eierandel på 50,1 prosent i selskap D overdras til ny eier NE. NE vil da gjennom ervervet ha oppnådd flertall i alle ledd til og med vannfallselskapet A. Den beregnede endringen i eierskapet i A er imidlertid bare 6,3 prosent. Dersom man i stedet antar at en eksisterende deleier (EE) i selskap D kjøper seg opp fra 33,3 prosent til 50,1 prosent, vil den beregnede endringen i eierskapet i A kun være 2,1 prosent, selv om EE har oppnådd flertall i alle ledd til og med vannfallselskapet A. Eksempelet illustrerer at terskelverdien med denne modellen må settes svært lavt dersom man skal unngå muligheten for vesentlig uthuling av hjemfallsinstituttet.

Eksempelet illustrerer også at modellen kan medføre at nye og eksisterende eiere vil stå overfor ulike rammevilkår ved potensielle erverv av eierandeler. Anta at terskelverdien for å innføre hjemfall er satt til 5 prosent. Eksisterende minoritetseier (EE) kan oppnå flertall i selskapene D-A uten at det innføres hjemfallsvilkår i selskap A. Dersom en ny aktør (NE) skal oppnå samme eierposisjon vil det medføre hjemfallsvilkår i A. Ulike rammevilkår vil gi EE en konkurransefordel i forhold til NE.

Den rendyrkede prosentmodellen kan suppleres med regler som innebærer at hjemfall også innføres dersom det skjer endringer i forhold til hvilken eier eller eiergruppering som har over 33 1/3 prosent, 50 prosent, 66 2/3 prosent eller 90 prosent eierandel i vannfallselskapet og bakenforliggende ledd. Dette er grenseverdier som er viktige i forhold til spørsmålet om eierkontroll. I så fall kan terskelverdien i prosentmodellen økes, uten at faren for uthuling av hjemfallsinstituttet, målt i forhold til endring i eierkontroll, nødvendigvis øker. Dette kan også legge til rette for en større grad av like rammevilkår mellom eksisterende og nye aktører med hensyn til å oppnå eierkontroll. Et slikt opplegg vil imidlertid medføre mer kompliserte regler og oppfølgingsrutiner, med større innslag av skjønn. Det forutsettes også at reglene om endring i eierkontroll virker symmetrisk ved oppkjøp og nedsalg. Det siste er nødvendig for å unngå omgåelse ved at kontrollerende eierposter ved salg overføres til flere mindre nye eiere. På den annen side kan dette medføre at ulike eksisterende eiere står overfor ulike rammevilkår ved avhendelse, alt ettersom hvilken eierandel de har i forhold til fastsatte grenseverdier på lovendringstidspunktet.

En transaksjonsavhengig implementering forutsetter at det utarbeides presise regler og oppfølgingsrutiner som gjør det mulig å slå fast hvorvidt fastsatte terskler for innføring av hjemfallsvilkår er overskredet. For eksisterende og potensielle nye eiere vil det også være viktig å ha pålitelig informasjon om hvorvidt potensielle transaksjoner utløser vilkår om hjemfall. Hvor administrativt krevende dette vil være avhenger i noen grad av hvordan eierskapet er organisert og de detaljerte reglene rundt fortolkningen av fastsatt terskelverdi. I et langsiktig perspektiv bør det tas høyde for at selskap som innehar evigvarende konsesjoner kan bli delprivatisert og børsnotert i en eller annen form. Det vil i så fall øke kravene til rapportering.

Det vil være nødvendig å utarbeide oversikt over eierposisjoner på lovendringstidspunktet som oppdateres i forhold til endringer i eierposisjoner. Med unntak av første transaksjons-modellen vil det være nødvendig å etablere et system hvor aksjer og parter merkes for å skille aksjer og parter som omsettes første gang fra annenhåndsomsetning av slike.

Modellen kan også være noe usikker i forhold til EØS-avtalen dersom reglene om tidsbegrensede konsesjoner og hjemfall omfattes av denne avtalen. Hjemfallsretten kan medføre en innelåsing av dagens offentlige eierposisjoner slik at instituttet som virkemiddel i realiteten kun vil gjelde den private eierandel.

På bakgrunn av ovenstående forhold mener departementet at direkte innføring av vilkårene om tidsbegrensning og hjemfall, slik det fremlagte lovendringsforslaget baseres på, er den løsning som best ivaretar hensynet til effektivt marked på like vilkår. En slik innføring av eierskapsnøytralt hjemfallsinstitutt medfører at innelåsingsproblemet i offentlige selskap fjernes ved at eksisterende og potensielle nye eiere underlegges identiske rammevilkår. Modellen bidrar til å effektivisere markedet for eierskap i kraftsektoren, og det legges til rette for økt effektivitet og verdiskapning. Lovendringsforslaget gir ikke omgåelsesproblemer, og vil heller ikke gi behov for å etablere et like omfattende regelverk og administrative rutiner som ved transaksjonsavhengig implementering.

Departementet vil i denne sammenheng også peke på at lovendringsforslaget innebærer at rettighetene som omfattes tildeles en ny fullstendig konsesjonsperiode, som med lovendringsforslaget utvides fra 60 år til 75 år. Reglene om foregrepet hjemfall, jf. kapittel 2.2.1.4 og 2.2.2.5, gir mulighet til å forlenge perioden ytterligere gjennom å inngå avtale om tilbakekjøp eller leie. Lovendringen vil gi dagens eiere utvidet handlefrihet med hensyn til å foreta tiltak som kan styrke verdiskapningen i virksomheten og eiernes avkastning, og i forhold til å frigjøre egenkapital til andre formål. Lovendringen legger blant annet til rette for at det kan foretas effektivitetsfremmende endringer i selskapsstrukturer, og for at det kan trekkes inn nye deleiere som kan bidra med ny kompetanse, kapital, risikoavlastning m.v. Ved salg av selskapsandeler, vannfall og kraftanlegg, vil antallet potensielle kjøpere være vesentlig større enn i dag. Lovendringen gir også økt handlefrihet med hensyn til utleie av vannfall og kraftanlegg.

Utvidet konsesjonsperiode i lovendringsforslaget

Påføring av tidsbegrensede konsesjoner med hjemfallsvilkår vil isolert sett virke tyngende for nåværende eiere. Dersom verdien av eierskapet baseres på anslått nåverdi av forventet fremtidig inntekt, innebærer lovforslaget en reduksjon i eiernes verdi på 2-3 prosent, alt annet likt. På den andre side gir lovendringsforslaget økt handlefrihet for eierne med hensyn til å foreta tiltak som kan øke avkastningen og i forhold til å frigjøre egenkapital. For å avbøte de konsekvenser lovendringsforslaget kan ha, foreslår departementet å utvide konsesjonsperioden til fra 60 år til 75 år. En slik konsesjonsperiode anslås å omlag halvere reduksjonen i nåverdi av fremtidig kontantstrøm i forhold til en konsesjonsperiode på 60 år.

Nye konsesjoner gitt etter lovendringen vil også gis med varighet på 75 år. Selv om hjemfallstidspunktet skyves 15 år ut i tid sammenliknet med en konsesjonstid på 60 år, vil det ikke i vesentlig grad redusere treffsikkerheten og muligheten for en helhetlig vurdering av ressursforvaltningen i et langsiktig perspektiv.

Investeringer og vedlikehold

Offentlig regulering og kontroll har til hensikt å ivareta fellesskapets interesser ved privat virksomhet. Det er et mål å innrette regelverket slik at man sikrer størst mulig samsvar mellom et bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk beslutningsgrunnlag. Konsesjonsregelverket bør derfor utformes slik at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer så langt som mulig blir gjennomført fordi det gir bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Omvendt bør en unngå regler som innebærer at det er bedriftsøkonomisk lønnsomt å gjennomføre investeringer som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme.

I følge industrikonsesjonsloven skal vannfall og kraftanlegg hjemfalle til staten uten vederlag til eieren. Hjemfall innebærer derfor at konsesjonæren ikke alltid vil få inntektene som genereres over en investerings økonomiske levetid. Dette påvirker lønnsomheten av å investere for konsesjonæren, og kan medføre at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer ikke blir gjennomført.

Generelt vil denne virkningen av hjemfall øke etter hvert som tidspunktet for hjemfallet nærmer seg. I tillegg til varigheten av gjenstående konsesjonsperiode, er virkningen av hjemfall også knyttet til kjennetegn ved den enkelte investering, i første rekke investeringens lønnsomhet og forventet økonomisk levetid. Jo lengre forventet levetid investeringen har, desto større virkning har hjemfall på bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Videre er virkningen av hjemfall størst for investeringer som er marginalt lønnsomme uten hjemfallsvilkår. For investeringer som har marginal samfunnsøkonomisk lønnsomhet, og som har lang forventet økonomisk levetid, anses en gjenstående konsesjonsperiode på over 50 år som tilstrekkelig til at investeringen er bedriftsøkonomisk lønnsom. Investeringer som har bedre samfunnsøkonomisk lønnsomhet eller kortere forventet økonomisk levetid, vil være bedriftsøkonomisk lønnsomme selv om gjenstående konsesjonsperiode er vesentlig kortere.

Vilkår om hjemfall kan også påvirke konsesjonærens insentiver til å vedlikeholde anleggene. Slike virkninger kan i hovedsak oppstå når konsesjonsperioden går mot slutten, for eksempel når det gjenstår mindre enn 10-15 år til hjemfall.

I gjeldende regelverk eksisterer det tre instrumenter som bidrar til å opprettholde konsesjonærens insentiver til å gjennomføre investeringer og vedlikehold; krav til teknisk stand ved utløpet av konsesjonstiden, spesielle avskrivningsregler i skatteloven og adgang til å inngå avtaler om foregrepet hjemfall, jf. kapittel 3.5.1-3.5.3. Behovet for nye virkemidler omtales i kapittel 3.5.4.

Krav til teknisk standard

Dagens regelverk angir at anleggene skal være i fullt ut driftsmessig stand ved utløpet av konsesjonsperioden, jf. kapitlene 2.2.1.2 og 2.2.2.2. Formålet med bestemmelsen er å sikre at konsesjonæren innretter seg slik at anleggene uten større utbedringer kan drives videre etter hjemfall. Bestemmelsen er kun et virkemiddel for å sikre at driftsmidlene holder en viss teknisk standard ved hjemfall. Den sikrer ikke at alle samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer blir foretatt.

Departementet foreslår enkelte lovendringer i tilknytning til denne bestemmelsen. Det vises til kapittel 5.2.2. og 6.2.2. for en nærmere omtale.

Avskrivningsregler

I følge skatteloven § 18-6 (1) skal tunneler, dammer, rørgater (unntatt rør), kraftstasjoner (inkludert adkomsttunneler) avskrives lineært med inntil 1,5 prosent pr. år. Maskinteknisk utrustning i kraftstasjon, generatorer, rør, foring i sjakt/tunnel, luker, rister, etc. skal avskrives lineært med inntil 2,5 prosent pr. år. Det vil si at disse driftsmidlene vil være fullt avskrevet henholdsvis 67 år og 40 år etter investering. Øvrig elektroteknisk utstyr kan avskrives med inntil 5 pst. pr. år av bokført skattemessig verdi (saldoavskrivning).

Dersom kraftverket er underlagt hjemfallsvilkår gir skatteloven § 18-6 (2) anledning til å avskrive driftsmidler med en høyere sats, slik at driftsmidlene er helt avskrevet ved hjemfallstidspunktet . Raskere avskrivninger gjør det mer lønnsomt for konsesjonæren å gjennomføre investeringer. Denne bestemmelsen er likevel ikke tilstrekkelig for å sikre at alle samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter blir lønnsomme for konsesjonæren.

Foregrepet hjemfall

Industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven gir konsesjonærene anledning til å forhandle med staten om foregrepet hjemfall og tilbakesalg/-leie av vannfall og ny reguleringskonsesjon når det gjenstår mindre enn 25 år av konsesjonsperioden, jf. kapitlene 2.2.1.4 og 2.2.2.5. En avtale om foregrepet hjemfall med tilbakesalg innebærer et rettet salg til samme konsesjonær. Prisen konsesjonæren må betale er, i tråd med EØS-avtalens bestemmelser om statsstøtte, basert på en uavhengig vurdering av markedsverdien. Dersom det inngås avtale om foregrepet hjemfall mellom staten og konsesjonæren, kan konsesjonæren disponere fall og anlegg for en ny periode på 50 år ifølge industrikonsesjonsloven og inntil 50 år ifølge vassdragsreguleringsloven.

Konsesjonæren vil ofte ha interesse av å foreta opprustning og/eller utvidelse av kraftanleggene ut i konsesjonsperioden. Det kan da være en risiko for at slike tiltak ikke blir gjennomført fordi konsesjonæren ikke mottar inntektene som genereres over investeringens økonomiske levetid. Avtale om foregrepet hjemfall og tilbakesalg/-leie for ny periode er et målrettet tiltak for å rette opp dette, siden slike avtaler innebærer forlenget konsesjonsperiode. Ordningen legger således til rette for bedre ressursbruk. Samtidig legger ordningen til rette for at staten og vertskommunene får hånd om de økonomiske verdier som ordinært hjemfall innebærer.

En konsesjonsperiode på 50 år etter foregrepet hjemfall synes generelt å gi en hensiktsmessig balanse mellom hensynet til statens kontroll, omdisponeringsmuligheter og inntekter på den ene side, og hensynet til konsesjonærens interesser på den annen side. Departementet har erfaring for at en konsesjonsperiode på 50 år har vist seg tilstrekkelig.

I Ot.prp. nr. 70 (1992-93) er det lagt til grunn at utgangspunktet for avtaler om foregrepet hjemfall og tilbakesalg er at konsesjonæren har konkrete opprustnings- og utvidelsesprosjekter. Slike prosjekter kan være et argument for at det bør inngås avtaler om foregrepet hjemfall og tilbakesalg/-leie, men departementet legger til grunn at slike avtaler bør vurderes i en bredere sammenheng på det aktuelle tidspunkt. Departementet vil her peke på noen forhold:

Etter ordinært hjemfall står staten fritt til å vurdere alle forhold knyttet til det aktuelle vannfall og kraftanlegg. Det kan foretas en fornyet vurdering av hvorvidt vannfallet fortsatt bør anvendes til kraftproduksjon, vilkårene for videre kraftproduksjon, samt forhold knyttet til det videre eierskap til vannfall og kraftanlegg. Avtaler om foregrepet hjemfall og tilbakesalg/-leie for en ny periode, innebærer at staten ikke står like fritt i vurderingen av alle disse forholdene.

Dersom man på det aktuelle tidspunkt mener at vannfall og kraftanlegg bør eies og drives av staten eller andre offentlige instanser, kan det være lite hensiktsmessig med foregrepet hjemfall. Det samme kan for eksempel gjelde dersom staten vektlegger å kunne avhende vannfall og anlegg til høystbydende (auksjon) etter ordinært hjemfall, eller dersom samlede samfunnshensyn tilsier at kraftproduksjonen i det aktuelle vassdraget bør avvikles.

På den annen side kan avtaler om foregrepet hjemfall og tilbakesalg/-leie gi staten anledning til å foregripe en endring av vilkårene for videre kraftproduksjon, som ellers måtte utsettes til ordinært utløp av konsesjonsperioden. I den grad en slik fremskynding av vilkårsendringer svekker lønnsomheten for konsesjonæren, vil det måtte reflekteres i salgs- eller leieprisen.

Det fremlagte forslaget til lovendring medfører at ordinær konsesjonsperiode for vannfall og kraftverk tilsvarende over 100 TWh/år utløper samtidig. Dersom staten da ikke ønsker å beholde eiendomsrett og driftsansvar selv, kan markedsmessige og praktiske forhold være argumenter for at foregrepne hjemfallsavtaler bør inngås. Avtaler om foregrepet hjemfall og tilbakesalg/-leie innebærer at det opprinnelige hjemfallstidspunktet får mindre betydning .

Ovenstående er eksempler på hvilke forhold som kan være relevante for spørsmålet om foregrepne hjemfallsavtaler. Det ligger i hele hjemfallsrettens karakter at staten skal stå fritt. Foregrepne hjemfallsavtaler innskrenker statens frihetsgrader. For vannfall og kraftanlegg som omfattes av lovendringen, vil det etter loven først være aktuelt med slike avtaler om 50 år. Det er derfor ikke hensiktsmessig å oppstille detaljerte kriterier lang tid i forkant for når slike avtaler bør inngås. Når det nærmer seg tidspunktet for når foregrepne hjemfallsavtaler kan tiltredes i henhold til loven, vil det imidlertid være hensiktsmessig at staten bekjentgjør sin overordnede holdning til foregrepne hjemfallsavtaler. Likeledes bør det fastsettes nærmere kriterier for hvordan forhandlingene om slike avtaler skal gjennomføres. Det vil legge til rette for objektivitet, forutsigbarhet og forenkling av saksbehandlingen.

Foregrepet hjemfall er et målrettet virkemiddel mot reduserte investeringsinsentiver forårsaket av hjemfallsinstituttet. Imidlertid er forhandlinger om foregrepet hjemfall administrativt krevende, og avhenger av at partene kommer til en enighet. Selv om konsesjonæren har en rett til å søke om foregrepet hjemfall, har staten ingen plikt til å inngå avtale og kan avvise søknaden. Blant annet hensynet til å opprettholde statens handlingsrom i spørsmålet om foregrepne hjemfallsavtaler, kan tilsi at det bør etableres andre virkemidler som bidrar til å gi konsesjonæren insentiver til å foreta investeringer.

Andre virkemidler for å ivareta investeringer

Det finnes flere andre virkemidler for å bedre insentivene for investeringer og vedlikehold i løpet av en konsesjonsperiode. Et virkemiddel kan være å forbedre konsesjonærens inntjening fra investeringer før hjemfallet. Inntjeningen avhenger av de samlede rammevilkårene. En mulighet er derfor å justere rammevilkårene forøvrig.

Et annet virkemiddel kan være at staten på hjemfallstidspunktet yter økonomisk kompensasjon for investeringer som er foretatt i kraftanlegget før hjemfallet. Det vil i så fall innebære at selve vannfallet og eksisterende driftsmidler hjemfaller vederlagsfritt, mens det gis delvis kompensasjon for investeringer som foretas etter lovendringen. Kompensasjonsgrunnlaget kan fastsettes på ulike måter. Et eksempel kan være at kompensasjonen fastsettes i forhold til investeringens skattemessige restverdi på hjemfallstidspunktet. Dette forutsetter i så fall at konsesjonæren ikke har benyttet skattelovens adgang til å avskrive driftsmidlene fullt ut på hjemfallstidspunktet. Et slikt opplegg vil være beslektet med kompensasjonsordningen som er inntatt i avtalen mellom Statkraft SF og AS Saudefaldene om leie av vannfall og kraftanlegg i Sauda, jf. St.prp. nr. 52 (1998-99).

Imidlertid vil problemene rundt investeringsinsentiver i liten grad gjøre seg gjeldende tidlig i konsesjonsperioden. Dette gjelder særlig når konsesjonsperioden med lovendringsforslaget utvides fra 60 til 75 år. Departementet mener det derfor ikke er formålstjenlig å foreslå spesifikke mekanismer for å korrigere disse vridningene allerede nå. Departementet ser det likevel som svært viktig å ivareta hensynet til riktige investeringer. Det tas derfor sikte på å bruke tilstrekkelige ressurser til å utarbeide gode virkemidler med fremtidig tilgjengelig verktøy og kunnskap, slik at det mest hensiktsmessige virkemiddelet kan implementeres i god tid før spørsmålet om svekkede investeringsinsentiver får praktisk betydning. Målet er mekanismer som gir aktørene insentiver til å realisere en samfunnsøkonomisk optimal tilpasning.

Andre forhold vedrørende lovendringsforslaget

I følge både industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven skal inntil 1/3 av vannkraftanleggene eller vannkraftanleggenes verdi ved hjemfallet tilfalle kommunene der anleggene ligger. Stortinget avgjør verdien og fordelingen av vederlaget mellom de berørte kommunene.

Ved innføring av eiernøytralt hjemfall vil omfanget av kraftverk som er påført hjemfallsvilkår øke betydelig. Dette kan føre til en svært stor inntektsøkning for mange vertskommuner. Fordi disse nye inntektene ligger langt fram i tid, vil de i nåverdi utgjøre en beskjeden sum i forhold til nåverdien av kommunenes årlige inntekter fra kraftskatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgifter. Når hjemfallet inntreffer i fremtiden, kan imidlertid vertskommunenes årlige kraftinntekter øke betydelig.

Før lovendringen hadde svært få vertskommuner utsikter til fremtidige hjemfallsinntekter. Det er kun hjemfall av private konsederte kraftverk som i dag gir slike inntekter, og disse står for 8 TWh/år av middelproduksjonen. Under det eksisterende regelverket er det mindre sannsynlig at store deler av de offentlige verkene ville ha kommet på private hender. Etter lovendringen vil vannfall og kraftanlegg tilsvarende 110 TWh/år hjemfalle etter 75 år.

Spørsmålet om kommuners andel av kraftverk som staten overtar ved hjemfallsrett, ble behandlet av Stortinget i Innst. S. nr. 167 for 1982-83. Stortinget slo fast at tildeling av lovens maksimum på 1/3 skal forbeholdes de tilfeller der mindre kraftverk hjemfaller. I innstillingen er det foreslått følgende fordeling: For de første 250 GWh skulle kommunen ha 33 pst. av verdien, for de neste 250 GWh 25 pst. og utover 500 GWh 12,5 pst.

De fleste vertskommuner har lavt innbyggertall, særlig gjelder det kommuner som er vertskap for de største kraftutbyggingene. Enkelte av disse kommunene har allerede svært høye kraftinntekter pr. innbygger. Departementet anslår at rundt 60 prosent av vertskommunene har under 250 GWh som vil hjemfalle i kommunen, mens 15-20 prosent har over 1000 GWh. Den ovenstående fordelingsnøkkelen tar i liten grad hensyn til denne øvre delen av skalaen, da det ikke var hensiktsmessig å se på hjemfall av så store kraftvolum da fordelingsnøkkelen ble utarbeidet.

Departementet foreslår følgende fordelingsnøkkel: For de første 250 GWh (uendret) 33 pst., for de neste 250 GWh 10 pst., for de neste 500 GWh 5 pst., og utover 1000 GWh ^2 pst. Med dette forslaget kan det anslås at i gjennomsnitt 10-15 prosent av hjemfalte verdier vil tilfalle vertskommunene. Ved å endre fordelingsnøkkelen vil inntektene for kommuner med store kraftvolum modereres. I tillegg vil endringen føre til at fordelingen mellom vertskommunene blir jevnere.

Departementet vil peke på at de hjemfalte anlegg tilfaller staten med full eiendomsrett. Staten står derfor fritt til å disponere over de hjemfalte anlegg. De berørte kommuner får først tildelt sine rettigheter når Stortinget fastsetter det hjemfalte anleggets verdi og kommunenes andel av de hjemfalte verdier. Kommunene blir gitt anledning til å uttale seg til departementet om statens disponering av de hjemfalte anlegg.