Forslag til nye lovbestemmelser i vassdragsreguleringsloven

§ 8 – Grunnlag for konsesjon

I vassdragsreguleringsloven § 8 første ledd foreslås inntatt et nytt tredje punktum hvor det fremgår at konsesjon skal tildeles på grunnlag av objektive, transparente og ikke-diskriminerende vilkår. Bakgrunnen for forslaget er elmarkedsdirektivets (direktiv 96/92 EF) regler om krav til tildelingskriterier. Departementet vil bemerke at bestemmelsen neppe har noen selvstendig betydning ved siden av alminnelige forvaltningsrettslige regler om blant annet myndighetsmisbruk og forvaltningens adgang til å stille vilkår for tillatelser. Det vises til merknadene til forslag om innføring av tilsvarende bestemmelser i industrikonsesjonsloven § 2 annet ledd og § 5 annet ledd. Den nye bestemmelsen vil likevel klargjøre at direktivets krav er oppfylt også for vassdragsreguleringslovens vedkommende.

§ 10 – Meddelelse av konsesjon

Konsesjon på ubegrenset tid

I tråd med forslaget om å innføre et eiernøytralt konsesjonssystem med hjemfall for alle konsesjonærer, foreslår departementet at vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 2 oppheves. Samtidig endres § 10 nr. 1 slik at konsesjon heretter alltid skal meddeles for 75 år. Departementet anser at en periode på 75 år i tilstrekkelig grad gir staten den nødvendige styring og kontroll med vannfallsressursene gjennom hjemfallsinstituttet. Det vises til kapittel 3, 4 og 5 for nærmere begrunnelse.

Bestemmelsen i § 10 nr. 2 åpner for at det kan gis konsesjon på ubegrenset tid til statsforetak, norske kommuner og fylkeskommuner, aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper, andelslag eller andre sammenslutninger hvor minst 2/3 av kapitalen og stemmene er offentlig eid. Etter lovendringen vil alle konsesjonærer, offentlige og private, meddeles konsesjon som løper i 75 år, og med vilkår om rett for staten til å kreve hjemfall av anleggene ved konsesjonstidens utløp, jf. vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 4. Departementet ser det som hensiktsmessig at det ikke foretas endring av bestemmelsen for å innføre automatisk hjemfall slik tilfellet er for vannfall etter industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd post 17. Det kan forekomme tidsbegrensede reguleringskonsesjoner som nå gjelder uten tilsvarende hjemfallsvilkår for vannfallene. I slike tilfelle bør staten kunne avstå fra å nytte hjemfallsretten. For de konsesjonærer som imidlertid pålegges omgjøring av tidsubegrensede reguleringskonsesjoner etter endringsbestemmelsen nr. 2 første og annet ledd, forutsetter departementet at staten vil utnytte retten til å kreve hjemfall for reguleringsanleggene.

Krav til reguleringsanleggenes tekniske stand

Av vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 4 andre ledd følger det at reguleringsanlegget med bygninger og innretninger ved konsesjonstidens utløp skal være i fullt ut driftsmessig stand. Vilkåret om full driftsmessig stand innebærer i utgangspunktet at anleggenes fulle ytelse og reguleringsevne skal være opprettholdt ved hjemfall. En tommelfingerregel har vært at anlegget skal kunne drives i 10 år etter tidspunktet for hjemfall, uten vesentlige påkostninger utenom vanlig vedlikehold. Det er en forutsetning at anleggene teknisk og rettslig sett kan brukes til sitt formål. Dette innebærer at konsesjonæren må sørge for å oppfylle nye og skjerpede krav som kommer i konsesjonstiden. Eventuell tvist om reguleringsanleggene med bygninger og innretninger tilfredsstiller lovens krav avgjøres etter bestemmelsens andre punktum ved skjønn.

For reguleringsanleggene gjelder også forskrift om sikkerhet og tilsyn med vassdragsanlegg (forskrift nr. 1271 av 15. desember 2000) fastsatt i medhold av vannressursloven. Forskriften oppstiller krav som skal sikre at anleggene til enhver tid er i en slik stand at sikkerheten for mennesker, miljø og eiendom er tilfredsstillende. Kravet til fullt ut driftsmessig stand har derfor mindre praktisk betydning i vassdragsreguleringsloven enn etter industrikonsesjonsloven.

Etter lovendringen vil de fleste reguleringer ha konsesjoner med vilkår om hjemfall. Kravet til driftsmessig stand vil da få en større praktisk betydning enn tidligere. Både av hensyn til konsesjonærer og myndigheter kan det være ønskelig å klargjøre det nærmere innhold i lovens krav. Det er også nødvendig å fastsette virkemidler som sikrer at kravet oppfylles. Den tilsvarende regel i industrikonsesjonsloven blir nå supplert, og de samme endringer foreslås gjort i vassdragsreguleringsloven. For nærmere begrunnelse vises det til fremstillingen i kapittel 5.2.2.

Dette innebærer for vassdragsreguleringsloven at bestemmelsen i § 10 nr. 4 andre til fjerde punktum om at tvist om reguleringsanleggene er i fullt ut driftsmessig stand avgjøres ved skjønn erstattes av bestemmelse om at konsesjonæren de siste 10 år før konsesjonstiden utløper kan pålegges å utføre det som er nødvendig for å sikre lovens krav om driftsmessig stand.

Det innføres hjemmel for at departementet de siste 15 år før konsesjonstiden utløper kan kreve oversikt over det enkelte anleggs stand, herunder gis innsyn i hvilke opprustninger og vedlikeholdsarbeider som er utført, i § 10 nr. 4 annet punktum.

Videre innføres bestemmelse i § 10 nr. 4 tredje punktum om at departementet de siste ti år av konsesjonstiden kan utferdige pålegg overfor konsesjonæren som skal sikre at anleggene ved konsesjonstidens utløp tilfredsstiller lovens krav til driftsmessig stand. Det etableres også hjemmel i fjerde punktum for at departementet kan fastsette tvangsmulkt for å sikre at påleggene etterkommes. Slik tvangsmulkt kan ilegges for den enkelte overtredelse eller løpe til forholdet er brakt i orden. Tvangsmulkten er tvangsgrunnlag for utlegg etter tvangsfullbyrdelsesloven.

Det innføres et nytt tredje ledd hvor Kongen gis hjemmel til å fastsette forskrift som utdyper det nærmere innhold i kravet til at reguleringsanleggene med bygninger og innretninger skal være i fullt ut driftsmessig stand .

Kompensasjon ved kortvarig konsesjonstid

Vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 5 er en særregel for konsesjoner som er meddelt for mindre enn 60 år. I forarbeidene (Ot.prp. nr. 36 for 1915 side 21) heter det blant annet:

"Regelen om reguleringsanlæggets vederlagsfri overgang til staten ved koncessionstidens utløp hviler jo, i likhet med den tilsvarende regel for vanfaldskoncessioner, paa den forudsætning, at eierne vil ha anledning til at amortisere anlægget gjennom en rimelig aarlig avsætning i løpet av koncessionstiden."

Hvis konsesjonæren bare fikk benytte reguleringen for en forholdsvis kort tid før anleggene hjemfalt, kunne denne forutsetningen svikte. Det ble derfor oppstilt en regel i § 10 nr. 5 om at konsesjonæren i slike tilfeller skulle ytes kompensasjon som tok sikte på å avbøte de uheldige virkningene av den korte konsesjonstiden.

§ 10 nr. 5 omhandler etter sin ordlyd kompensasjon hvor det er tale om "avstaaelse efter post 3". Dette må bero på en inkurie ved en senere lovendring. I den opprinnelige lov er post 3 hjemfallsbestemmelsen. Den opprinnelige § 10 nr. 3 tilsvarer den nåværende § 10 nr. 4. § 10 nr. 5 må derfor leses "avstaaelse efter post 4".

Etter lovendringen vil konsesjoner i alle tilfeller meddeles for 75 år. For fremtiden vil bestemmelsen dermed ikke få praktisk betydning. Etter det Olje- og energidepartementet erfarer har den heller ikke praktisk betydning for eksisterende konsesjoner. Departementet vil derfor tilrå at bestemmelsen oppheves.

§ 16 – Garantiordningen for årlige erstatninger

Vassdragsreguleringsloven § 16 nr. 5 niende ledd oppstiller en plikt for konsesjonærer som er meddelt konsesjon på begrenset tid til å stille sikkerhet for utbetalingen av de årlige erstatninger. Dette refererer seg til erstatninger i forbindelse med avståelse av rettigheter som blir foretatt ved utbyggingen, jf. § 16 nr. 1. Garantibeløpet utgjør det 15-dobbelte av den årlige erstatningssummen på konsesjonstidspunktet. Når konsesjonen utløper eller eventuelt frafalles, tilfaller det garanterte beløp staten. Staten blir etter dette ansvarlig for betalingen av de årlige erstatninger.

Formålet med sikkerhetsstillelsen er todelt. Den skal for det første sikre de erstatningsberettigede deres årlige utbetalinger. Hvis staten i sin tid vil overta anleggene, overtas også plikten til å betale erstatning. Ordningen skal i denne sammenheng sikre at erstatningsplikten ikke medfører utlegg for staten. Hvis staten velger å selge ut anleggene og gi ny konsesjon, beholder staten likevel det garanterte beløp.

Bestemmelsen har eksistert siden vedtakelsen av vassdragsreguleringsloven i 1917. Ordningen har tidligere vært oppe til vurdering. Ved lovrevisjonen i 1959 (Ot.prp. nr. 39 (1958)) ble garantibeløpet redusert fra det 25-dobbelte- til det 15-dobbelte av de årlige erstatninger. Av hensyn til statens plikt til å overta erstatningsutbetalingen ved overtakelsen av anleggene, fant man imidlertid ikke å ville oppheve den. Hensynet til de erstatningsberettigede var ikke avgjørende, da ordningen i denne sammenheng ikke hadde hatt praktisk betydning. I odelstingsproposisjonen (Ot.prp. nr. 39 (1958)) side 30 fremkommer det at det aldri hadde vært aktuelt å benytte de deponerte verdier til utbetaling av de årlige erstatninger. Etter det departementet erfarer har slik anvendelse av sikkerhetsstillelsen heller ikke senere forekommet.

Ordningen har fungert slik at staten har beholdt det garanterte beløp hvor anleggene er blitt videresolgt, og den nye konsesjonær har overtatt forpliktelsen til å betale erstatningen. Den innebærer derfor ikke en sikkerhetsstillelse i egentlig forstand, men er mer å likestille med en avgift. Departementet anser at en opphevelse av bestemmelsen ikke vil få nevneverdige praktiske konsekvenser for staten. Samtidig innebærer ordningen en ikke ubetydelig belastning for den enkelte konsesjonær.

Ved innføring av tidsbegrensning og hjemfall vil praktisk talt alle konsesjoner bli tidsbegrenset. Det vil da oppstå plikt til å stille sikkerhet for en stor gruppe konsesjonærer som i dag ikke er underlagt ordningen. Dette vil medføre et betydelig merarbeid i administrativ henseende både for konsesjonærer og for staten.

Som ledd i arbeidet med å forenkle regelverket tilrår derfor departementet at bestemmelsen oppheves. Lovendringen vil gjelde fremover i tid, slik at opphevelsen ikke får betydning for de allerede eksisterende sikkerhetsstillelser.

Særskilte endringsbestemmelser vedrørende reguleringskonsesjoner

Vilkår om tidsbegrensning og hjemfall

Etter lovendringen vil alle konsesjoner som meddeles være tidsbegrenset med vilkår om hjemfall. Store deler av landets vannkraftpotensiale er i dag allerede utbygd. For at de hensyn som ligger til grunn for lovendringen skal få gjennomslagskraft i praksis er det derfor nødvendig at vilkårene også innføres for konsesjoner som allerede er meddelt. Det vises til nærmere omtale i kapittel 3. Bestemmelsene er tatt inn i overgangsloven nr. 2.

Overgangsbestemmelsene vil for det første omfatte konsesjoner som er meddelt på ubegrenset tid, jf. vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 2. Det vises til endringsloven nr. 2 første ledd. Dette er konsesjoner meddelt statsforetak, norske kommuner og fylkeskommuner, aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper, andelslag eller andre sammenslutninger hvor minst 2/3 av kapitalen og stemmene er offentlig eid. Konsesjonene gjøres ved lovendringen tidsbegrenset med en konsesjonstid på 75 år og med vilkår om hjemfall.

I en periode ble også offentlige konsesjonærer meddelt konsesjon på begrenset tid, men uten vilkår om hjemfall. Disse er nå enten omgjort til å gjelde på ubegrenset tid eller utløpt, og driver på midlertidig forlengelse mens saken er under ny konsesjonsbehandling. Ved ny konsesjonstildeling meddeles konsesjon ordinært med virkning fra utløpet av den opprinnelige konsesjonstid. Etter dagens regler ville disse konsesjonærer blitt meddelt konsesjon på ubegrenset tid. Det innføres nå bestemmelser om at alle konsesjoner skal underlegges vilkår om konsesjonstid på 75 år. For de konsesjoner som nå er under ny behandling, vil dette derfor bety at konsesjon skulle meddeles for 75 år med virkning fra den opprinnelige konsesjonens utløp. De ovennevnte konsesjonærer ville i så fall stilles dårligere enn andre offentlige konsesjonærer som for tiden har konsesjon på ubegrenset tid. Et slikt resultat er lite rimelig og ikke tilsiktet med innføringen av de nye bestemmelser. Departementet vil derfor legge til grunn at ny konsesjon for 75 år for de ovennevnte konsesjonærer meddeles med virkning fra lovens ikrafttreden. Et slikt resultat er også i overensstemmelse med hensynet til størst mulig grad av likebehandling mellom aktørene.

Den andre gruppen som vil omfattes er de såkalte statsreguleringer, jf. § 22. Det vises til endringsloven nr. 2 annet ledd. Ettersom staten ikke trenger konsesjon etter § 1, er dette ikke konsesjoner i egentlig forstand. I henhold til § 22 pålegges imidlertid også disse reguleringer de fleste alminnelige vilkår som stilles ved konsesjon. Ettersom statsreguleringene ikke er konsesjoner, har de i utgangspunktet ingen bestemmelser om tidsbegrensning. Det finnes imidlertid eksempler på at også statsreguleringer er gjort tidsbegrenset.

I forbindelse med restruktureringen av kraftmarkedet på begynnelsen av 1990- tallet ble Statskraftverkene i 1992 skilt ut som eget statsforetak (St.prp. nr. 100 (1990-1991) jf. Innst. S. nr. 28 (1991-92)). Det ble i denne sammenheng bestemt at statsforetaket skulle overta eiendomsretten til regulerings- og produksjonsanlegg samt forvaltningsbedriften Statskraftverkenes utbygde og uutbygde fallrettigheter. For å lette gjennomføringen benyttet man unntaksregelen i industrikonsesjonsloven § 1 fjerde ledd ved overføringen av statsreguleringene. Det fåtall statsreguleringer som var gjort tidsbegrensede og som ble overtatt av Statkraft, har senere blitt omgjort til tidsubegrensede. Hjemmelen for slik omgjøring fremgår av vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 3 annet ledd, jf. § 10 nr. 2 første ledd.

Statsreguleringene gjøres ved lovendringen tidsbegrenset med løpetid 75 år fra lovens ikrafttreden, og med vilkår om hjemfall til staten. Bestemmelsen begrenses til å omfatte statsreguleringer av en slik størrelse at innvinningen av naturhestekrefter overstiger konsesjonspliktgrensen etter vassdragsreguleringsloven § 2.

Overgangsbestemmelsen legger opp til at konsesjoner gitt etter vedtakelsen av vassdragsreguleringsloven av 14. desember 1917 nr. 17 pålegges vilkår om tidsbegrensning og hjemfall. For reguleringskonsesjonene ble det ved loven av 1917 for første gang uttrykkelig fastsatt at reguleringsanlegget med tilliggende grunn og rettigheter, bygninger og andre innretninger som var oppført av hensyn til reguleringen, kunne kreves vederlagsfritt avstått ved utløpet av konsesjonstiden. Etter dette tidspunkt var de offentlige konsesjonærer klar over hjemfallsinstituttet også gjaldt for reguleringskonsesjonene, og at deres særstilling var begrunnet i de samfunnsplikter som påhvilte dem for lokal kraftoppdekking.

Etter dette vil konsesjoner uten vilkår om tidsbegrensning og statsreguleringer vedtatt etter lov av 14. desember 1917 pålegges vilkår om konsesjonstid på 75 år med påfølgende hjemfall til staten, jf. overgangsloven nr. 2 første og annet ledd. Konsesjonstiden regnes til 75 år fra lovens ikrafttreden. De øvrige vilkår som er fastsatt i konsesjoner og statsreguleringer vil fortsatt gjelde. For revisjon av konsesjonsvilkår vises det til kapittel 6.4.2 nedenfor.

En særskilt gruppe konsesjoner trenger nærmere omtale. Dette gjelder konsesjoner som er delvis tidsubegrensede og delvis tidsbegrensede. I brukseierforeningene / reguleringsforeningene finner man eksempler på at konsesjonen for de offentlige deltakerne er tidsubegrenset, mens den for de private deltakere er tidsbegrenset. De tidsubegrensede konsesjonene gjøres ved lovendringen tidsbegrenset. Dette medfører at en og samme konsesjon kan løpe ut til forskjellig tid for de ulike deltakerne. Et slikt resultat er lite heldig både av hensyn til konsesjonæren og hensynet til en enhetlig konsesjonspraksis. Når konsesjonen for de private deltakere løper ut først, vil muligheten til å pålegge nye og endrede vilkår ved en ny konsesjonstildeling til de private deltakere være begrenset, ettersom disse også må gjøres gjeldende for de offentlige deltakerne. Hvor minst 2/3 av brukseierforeningens kapital og stemmer er eid av statsforetak, kommuner eller fylkeskommuner ville foreningen som sådan etter dagens regler etter søknad fått omgjort konsesjonen til å gjelde på ubegrenset tid, vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 3 annet ledd, jf. § 10 nr. 2 første ledd. Departementet legger derfor til grunn at de private deltakere i slike tilfeller får konsesjon på 75 år fra lovendringstidspunktet. Konsesjonen vil for alle deltakerne etter dette løpe ut til samme tid.

Etter dagens regler må en konsesjonær som meddeles tidsbegrenset konsesjon med vilkår om hjemfall, tinglyse konsesjonen slik at statens rettigheter sikres, jf. § 14 nr. 1. Som en oppfølging av dette oppstilles det i overgangsloven nr. 2 tredje ledd en plikt for konsesjonærer som omfattes av lovendringen, til å tinglyse de nye konsesjonsvilkår. De alminnelige regler om tinglysning i vassdragsreguleringsloven § 14 gjelder her tilsvarende. Tinglysning skal skje for konsesjonærens regning. Dersom plikten til å tinglyse ikke overholdes, kan konsesjonæren ilegges tvangsmulkt som løper inntil forholdet er brakt i orden eller forfaller for den enkelte overtredelse. Slik tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg etter lov nr. 86 av 26. juni 1992 (tvangsfullbyrdelsesloven). Det forutsettes at konsesjonærer som omfattes av lovendringen kontakter konsesjonsmyndighetene slik at disse kan pålegges vilkår om konsesjonstid og hjemfall for tinglysning.

Adgangen til revisjon av konsesjonsvilkår

Ved revisjonen av vassdragsreguleringsloven i 1959 ble det for de tidsubegrensede konsesjoner innført adgang til å revidere konsesjonsvilkårene 50 år etter konsesjonstidspunktet. Bakgrunnen for bestemmelsen var at man mente de endrede samfunnsforhold og omstendigheter som man ikke hadde oversikt over da konsesjonen ble gitt, kunne ha gjort vilkårene urimelige. Det ble også fremhevet at det kunne være ønskelig å ta inn nye bestemmelser, slik at vilkårene ble ajourført med gjeldende praksis.

Ved lovendring i 1992 (Lov 19. juni 1992 nr. 62 om endringer i vassdragsreguleringsloven m.fl.) ble revisjonsadgangen utvidet til å gjelde alle tidsubegrensede konsesjoner meddelt etter vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven. Samtidig ble revisjonsintervallet satt ned til 30 år (vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 3 og industrikonsesjonsloven § 5a).

I forarbeidene heter det (Ot.prp. nr. 50 (1991-1992) s.114):

"Behovet for en slik revisjonsadgang for konsesjonsvilkårene begrunnes i den utvikling som skjer innenfor dette området. Dette kan dreie seg om forholdet til naturforholdene på stedet, eller forholdet til ny lovgivning. Andre momenter som frembringer et behov for justering av konsesjonsvilkårene kan være endrede samfunnsforhold, nye skader og ulemper på grunn av langtidsvirkninger av reguleringen, hydrologiske eller økologiske forhold, økonomiske forhold o.s.v."

Samtidig var 30-års intervallet en bra avstemning av den alminnelige konsesjonstid på 60 år.

Regelen om 30-års revisjonsintervall skulle gjelde fremover i tid, likevel slik at revisjon for alle konsesjoner kunne skje 30 år etter lovens ikrafttreden.

For de såkalte statsreguleringer følger det av vassdragsreguleringsloven § 22 at revisjonsbestemmelsen i § 10 nr. 3 gjelder tilsvarende for disse. Overgangsbestemmelsene i 1992-loven omfatter etter sin ordlyd ikke statsreguleringer, men tidsubegrensede konsesjoner. Ettersom den alminnelige revisjonsbestemmelse i § 10 nr. 3 gjelder tilsvarende for statsreguleringene, må dette også gjelde overgangsbestemmelsene tilknyttet revisjonsbestemmelsen. Overgangsbestemmelsen som omhandler tidsubegrensede konsesjoner, vil derfor også gjelde statsreguleringene.

Når de tidsubegrensede konsesjonene nå blir gjort tidsbegrenset, starter teknisk sett en ny konsesjonsperiode. Hvis man følger dagens hovedregel om revisjon etter 30 år, vil det medføre at konsesjoner som etter de gjeldende regler skulle vært gjenstand for revisjon om få år, blir utsatt til 30 år etter lovens ikrafttreden. En konsesjon gitt i 1955 kan etter dagens regler revideres i 2005. Konsesjoner gitt mellom 1972 og 1992 kan etter dagens regler revideres i 2022. En utsettelse av revisjonsadgangen er utilsiktet.

Prinsippene i de gjeldende regler må derfor videreføres. På denne måten unngår man også at et stort antall revisjoner samles til samme tidspunkt, 30 år etter lovendringen.

Ved de nye overgangsbestemmelsene vil de konsesjoner og statsreguleringer som var tidsubegrensede frem til lovens ikrafttreden, kunne revideres i samme utstrekning som etter dagens bestemmelser.

Overgangsloven nr. 3 første ledd er en videreføring av 50 års regelen i endringsloven av 19.06.1992 nr. 62 VI nr. 3 første punktum. Overgangsloven nr. 3 andre ledd er en videreføring av 30 års regelen i endringsloven VI nr. 3 andre og tredje punktum. Bestemmelsene klargjør at det er tidspunktet da konsesjonene opprinnelig ble meddelt som skal legges til grunn ved beregningen av den tid som må ha løpt før revisjon kan åpnes.

Det innføres nå konsesjonstid på 75 år. Dette medfører at det etter revisjonen vil kunne gjenstå en lang periode av konsesjonstiden. En konsesjon som revideres i 2022 vil etter lovendringen fortsatt løpe i 56 år. I løpet av denne perioden vil det kunne være behov for å ta opp konsesjonsvilkårene til ny revisjon. Det forutsettes derfor at konsesjoner kan tas opp til ny revisjon hvert 30 år.

Adgangen til å åpne for revisjon er fakultativ. Spørsmålet avgjøres av konsesjonsmyndigheten etter en skjønnsmessig vurdering. Hvor det ved andregangsrevisjon kun vil være en kortere tid tilbake av konsesjonstiden, vil også tidsfaktoren være et moment ved denne vurderingen. Konsesjonsmyndigheten kan i slike tilfeller utelate en ny revisjon når det samlet sett vil være uforholdsmessig med en ny revisjon.