2 Sikkerhetspolitiske rammebetingelser

2.1 Innledning

Den sikkerhetspolitiske situasjonen i våre nærområder må i dag kunne betegnes som positiv, og det foreligger ingen militær trussel mot Norge. Det internasjonale samfunn er inne i en tid preget av gjennomgripende endringer. Utviklingen av sikkerhetsordninger preget av dialog, samarbeid og fellesskap har bidratt til å styrke Norges sikkerhet. Imidlertid bærer den sikkerhetspolitiske utviklingen fortsatt preg av usikkerhet, og norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk må derfor også ta hensyn til de farer som kan oppstå på sikt.

Et omfattende militært angrep mot Vest-Europa er ikke aktuelt i overskuelig fremtid, men faren for mindre angrep som følge av konflikter i NATOs nærområde kan ikke utelukkes. Slike situasjoner vil fortsatt møtes med felles allierte tiltak, også for å vise solidaritet og samhold. Således vil en måtte planlegge for norsk militær deltakelse innenfor hele NATO-området. Tilsvarende må det også i den nye sikkerhetspolitiske situasjon legges til grunn at forsvaret av Norge må baseres på felles alliert innsats.

NATO-samarbeidet er på mange måter vesentlig endret de senere år. Dette skyldes de store sikkerhetspolitiske omveltningene i Europa og NATOs aktive rolle i fredsoperasjoner utenfor alliansens kjerneområde, som for eksempel i Bosnia og Kosovo. Denne type flernasjonale operasjoner setter betydelige krav til deltagerlandenes militære styrker, noe som er ytterligere aktualisert ved partnerlandenes deltakelse. Særlig gjelder dette reaksjonsevne, mobilitet, militært samvirke, kommando og kontroll, og logistikk.

Reduksjoner i de alliertes nasjonale styrkestrukturer, særlig i Europa, krever større innslag av multinasjonale enheter både innenfor hær-, sjø-, og luftstridskreftene. Slike avdelinger blir vanligere både i internasjonale fredsoperasjoner og for å løse tradisjonelle allierte oppgaver. Deltakelse setter store krav til evne til operativt samvirke.

2.2 Internasjonale utviklingstrekk av betydning for Norge

Også når det gjelder utviklingen av en europeisk sikkerhets- og forsvarsidentitet har det vært fornyet dynamikk, spesielt siden høsten 1998. Felleserklæringen fra St. Malo mellom Storbritannia og Frankrike i desember, NATO-toppmøte i Washington 23-25 april 1999, og EU-toppmøtet i Køln 3-4 juni 1999 bærer bud om at et tettere samarbeid og ytterligere integrasjon på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området vil fortsette med økt styrke, både innen NATO og EU. I tillegg til de internasjonale utviklingstrekk som er beskrevet, må Norge i utøvelsen av forsvars- og sikkerhetspolitikken også ta høyde for de rammebetingelser som gjør seg gjeldende for landet mer spesielt. Norsk territorium og tilstøtende områder er fremdeles av strategisk viktighet både i et europeisk og i et bredere perspektiv. Naboskapet med en stormakt vil også i framtiden utgjøre en sentral faktor for Norges situasjon.

2.2.1 Utviklingen i NATO

Toppmøtet i Washington markerte alliansens 50-års jubileum samtidig som det la viktige politiske føringer for framtidig virksomhet. I takt med de sikkerhetspolitiske endringer som har funnet sted i Europa på 1990-tallet, fortsetter alliansen å tilpasse seg til de utfordringer man kan se ved inngangen til et nytt årtusen. Et sentralt element i denne sammenheng er alliansens utvidede oppgaver med særlig vekt på partnerskapssamarbeid med landene i Sentral- og Øst-Europa, samt på internasjonale fredsoperasjoner og krisehåndtering, også utenfor NATOs kjerneområde. Toppmøtet godkjente NATOs oppdaterte strategiske konsept, samtidig som det gav sin tilslutning til det nye "Defence Capabilities Initiative." Alliansen bekreftet dessuten sin erklærte rolle når det gjelder å hindre og motvirke spredning av masseødeleggelsesvåpen. Endelig gav toppmøtet støtte til videre utvikling av den europeiske sikkerhets- og forsvarsidentitet (ESDI), også med EU som en sentral pilar.

NATOs strategiske konsept

Det nye strategiske konsept legger betydelig vekt på de endringer som har funnet sted i de sikkerhetspolitiske rammebetingelser, men viderefører likevel hovedtrekkene i det tidligere konseptet. De tradisjonelle kjernefunksjonene i alliansen er beholdt. Dette gjelder evne til kollektivt forsvar, transatlantisk solidaritet og NATO som et felles konsultasjonsforum for sikkerhetsspørsmål.

Evne til å avskrekke, og forsvare medlemslandene mot enhver form for aggresjon, opprettholdelse av forsterkningskapasiteter og videreføring av en felles forsvarsplanlegging i fredstid, framstår fortsatt som dimensjonerende for forsvarssamarbeidet. Det strategiske konseptet understreker behovet for mer fleksible og integrerte militære strukturer som skal kunne brukes til en rekke ulike formål. (se omtale av "Defence Capabilities Initiative").

Nytt i forhold til konseptet fra 1991 er at evnen til å gjennomføre internasjonale fredsoperasjoner og partnersamarbeid nå også er listet som fundamentale oppgaver for å kunne trygge sikkerhet og stabilitet i det euro-atlantiske området. Det er likevel fremdeles en forskjell i graden av forpliktelse for medlemslandene når det gjelder disse oppgaver og oppgaver som er avledet direkte fra Washington-traktaten, så som kollektivt forsvar. Samtidig understrekes det at alliansens nye oppgaver relatert til krisehåndtering vil være basert på folkerettslig grunnlag i henhold til FN-pakten.

NATOs nye kommandostruktur

Prosessen med å komme fram til en kommandostruktur har pågått siden 1994. I desember 1997 vedtok NATO de overordnede prinsippene for den nye kommandostrukturen, inkludert type, antall og lokalisering av militære hovedkvarter. Restruktureringen medfører blant annet en reduksjon i tallet på hovedkvarter fra 65 til 20, ved at man fjerner det laveste (fjerde) nivået i kommandokjeden.

NATO vil ha to strategiske kommandoer; Europakommandoen og Atlanterhavs-kommandoen. Den europeiske kommandoen (Allied Command Europe) vil bli delt i to ved Alpene, i en nordlig og en sørlig regional kommando, med hovedkvarter i henholdsvis Brunssum (Nederland) og Napoli (Italia). Innenfor den regionale kommandoen vil det på det tredje og laveste nivå i kommandokjeden være to kategorier sub-regionale kommandoer. Den ene kategorien omfatter forsvarsgrenvise kommandoer for luft- og sjøstyrker. Den andre kategorien omfatter felleskommandoer, der alle forsvarsgrener er representert. Den eksisterende Nordvest-kommandoen vil bli nedlagt, og ansvaret for vår region vil bli overført til den nye kommandoen for Nordregionen. NATO vil beholde et multinasjonalt hovedkvarter i Stavanger. Dette vil ha status som en sub-regional felleskommando. Den nye oppdelingen vil medføre en sterkere tilknytning til det kontinentale Europa enn i dag, og det åpner generelt for større norsk engasjement innenfor kommandoordningen på kontinentet. Samtidig tilsier vår strategiske beliggenhet at vi vil ønske å opprettholde de tradisjonelle nære forbindelser til ACLANT og den amerikanske marinen.

Den nye kommandostrukturen skal etter planen iverksettes fra 1 mars 2000 og være fullt ut operativ i løpet av våren 2003.

Som en viktig og integrert del av den militære kommandostruktur eksisterer det en rekke luftoperasjonssentre (Air Operation Centres) som skal lede og koordinere alliert luftaktivitet, primært innen NATO-området. Innenfor Europakommandoen er det planlagt med 9 statiske luftoperasjonssentre, (CAOC -Combined Air Operation Centres), som forutsettes å ha flernasjonal alliert bemanning. Dette gjelder også luftoperasjonssenteret på Reitan ved Bodø. Etableringen av dette er beskrevet mer utførlig som egen informasjonssak i proposisjonens kapittel 5.

"Defence Capabilities Initiative" (DCI)

Av flere initiativ som fikk tilslutning under toppmøtet i Washington er "Defence Capabilities Initiative" (DCI) av særlig betydning. Den overordnede målsetting med dette initiativet er å styrke alliansens evne til å utføre felles militære operasjoner gjennom omfattende modernisering. NATO har allerede gjennomført et betydelig arbeid med DCI, og rådet har godkjent en omfattende rapport med anbefalinger om de forbedringer som bør oppnås på kort og lang sikt. I sum framstår initiativet som omfattende for den militære sektor, og vil inkludere samtlige områder av forsvarsplanleggingen, både for alliansen som helhet og for de enkelte allierte land. Gjennom økt vekt på mobilitet, utholdenhet, egenbeskyttelse og evne til å engasjere motpartens styrker, er målsettingen for DCI å etablere høy-mobile strategiske styrker utstyrt med moderne våpensystemer og støtte- og forsyningsapparat.

DCI må sees innenfor en bredere politisk sammenheng med tanke på alliansens framtidige rolle og utvikling, slik dette kommer til uttrykk blant annet i det nye strategiske konseptet. Initiativet vil kunne bidra til en revitalisering av forsvarssamarbeidet i NATO, med fortsatt aktivt amerikansk engasjement og ledelse. Videre vil gjennomføringen av DCI også kunne føre til en styrking av det euro-atlantiske forsvarssamarbeidet, basert på en mer hensiktsmessig byrdefordeling og økt evne til militært samvirke. Utviklingen av DCI må her sees i sammenheng med utviklingen av flernasjonale europeiske innsatsstyrker som kan anvendes i ulike krisesituasjoner. Forbedring av NATO-landenes militære samvirke er nødvendig og relevant for alle av alliansens oppgaver, både de tradisjonelle kjernefunksjoner og nye krisehåndteringsoppgaver. DCI er samtidig en meget bredt anlagt og ambisiøs prosess, og det vil derfor være viktig særlig i de første årene at man foretar en prioritering av satsningsområdene. Ikke minst for et forsvar som det norske er dette viktig da DCI representerer en åpenbar utfordring for et forsvar som i hovedsak er basert på verneplikt og mobilisering.

NATOs felles budsjetter

For å sikre en balansert og troverdig utvikling av alliansesamarbeidet, har Norge ved flere anledninger gått inn for å øke de fellesfinansierte programmene i NATO.

Ressursbehovene springer ut fra en rekke identifiserte krav til blant annet ny kommandostruktur, NATOs utvidelse, fredbevarende og fredopprettende operasjoner, luftforsvar- og overvåking, reaksjons- og forsterkningskapasiteter og Partnerskap for fred. Forventede krav på lengre sikt omfatter alliert bakkeovervåking, tiltak mot spredning av masseødeleggelsesvåpen og terrorisme. I tillegg vil det være behov for å videreutvikle de militære kapasiteter i tråd med nytt strategisk konsept og resultater fra toppmøtet i Washington i april 1999.

Utfordringene på ressurssiden er i første rekke knyttet til militærbudsjettet. Til tross for en moderat økning av militærbudsjettet i 1999, har rammene for budsjettet ikke vært tilstrekkelig til å dekke alle identifiserte behov. Dette har ført til en reduksjon i allierte aktiviteter, blant annet øvelsesaktivitetene som Norge tradisjonelt har ansett som viktige. Utviklingen er bekymringsfull, ikke minst fordi presset på driftssiden antas å øke i årene framover, blant annet med økte driftsutgifter som følge av ny kommandostruktur, nye kommando-, kontroll- og informasjonssystemer, modernisering av luftforsvarssystemene og utgifter knyttet til NATOs fredsbevarende og fredsopprettende operasjoner. Mot denne bakgrunn besluttet NATOs råd i juni 1999 å øke rammene for militærbudsjettet. Dette fører til en økning i Norges bidrag til militærbudsjettet for 2000, jf. nærmere omtale under kap. 1719 post 75 Norges tilskudd til NATOs driftsbudsjett.

Situasjonen for investeringsprogrammet (NATO Security Investment Programme) er annerledes. Midlene som nasjonene har stilt til disposisjon for alliansen, er ikke utnyttet verken i 1997 og 1998. Mindreforbruket skyldes dels den betydelige endring av programmet som har funnet sted på 90-tallet, og dels treghet med hensyn til godkjenning og implementering av nye investeringsprosjekter. Det forventes imidlertid en sterk økning av behovene for infrastrukturmidler på sikt (2002 - 2007), særlig i forbindelse med moderniseringen av NATOs luftforsvarssystemer, utviklingen av reaksjons-/forsterkningskapasiteter og videreutvikling av kommando-, kontroll- og informasjonssystemene. Norge arbeider aktivt og er en av pådriverne i arbeidet med å forbedre prosessen for behandling og gjennomføring av de fellesfinansierte prosjektene i dette arbeidet.

Den umiddelbare situasjon må altså sies å være tilfredsstillende. Presset på driftssiden er imidlertid økende, og det vil bygge seg opp et press på investeringssiden i løpet av tre til fire år. Dette krever tiltak i nær tid. Presset på driftssiden må møtes med kostnadsreduserende tiltak, samtidig som det legges opp til en moderat økning av eksisterende budsjettrammer. I motsatt fall kan alliansen i årene framover bli tvunget til enten å øke ressursrammene i betydelig omfang, eller oppleve et økende misforhold mellom mål og midler.

NATO-utvidelse

Den tsjekkiske republikk, Polen og Ungarn ble opptatt som medlemmer i NATO 12 mars 1999. Under toppmøtet i Washington ble det enighet om ikke å utstede ytterligere medlemskapsinvitasjoner i denne omgang. Dette ble imidlertid kombinert med et forsterket budskap om åpen dør, og en understrekning av at nye utvidelsesrunder vil finne sted på et senere tidspunkt. For de land som har erklært seg som kandidater til NATO-medlemskap, ble det enighet om å iverksette et eget tilpasningsprogram ved siden av Partnerskap for fred, den såkalte Membership Action Plan (se punktet om samarbeid med partnerlandene). Fra norsk side er det særlig arbeidet for de baltiske staters kandidatur.

Samarbeidet NATO-Russland

Samarbeidet mellom NATO og Russland innenfor rammen av Det permanente fellesråd (Permanent Joint Council, PJC), som ble formalisert ved undertegningen av Grunnakten i 1997, ansees ved siden av Det euro-atlantiske partnerskapsrådet (EAPC), Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) og utvidelse av NATO, å være et av de viktigste elementene i arbeidet med å etablere stabile og brede sikkerhetsstrukturer i Europa. Vurderingene fram til mars 1999, da Russland trakk seg midlertidig fra PJC som følge av NATOs operasjoner i forbindelse med krisen i Kosovo, var at samarbeidet så langt hadde utviklet seg relativt positivt. I lys av dette ble Russlands tilbaketrekking fra samarbeidet sterkt beklaget fra NATOs side, selv om Russland aldri formelt brøt kontakten med alliansen. NATO stilte seg positiv til at Russland etter krisens slutt relativt raskt syntes å være innstilt på å gjenoppta samarbeidet. Krisen i Kosovo utsatte helt klart forholdet mellom NATO og Russland for betydelige påkjenninger. Det er derfor positivt å registrere at samarbeidet nå synes å ha kommet inn i et mer konstruktivt spor.

Mer generelt ansees det viktigste med PJC hittil å være at man har fått satt i gang en prosess for løpende dialog mellom NATO og Russland vedrørende en rekke sentrale sikkerhetspolitiske problemstillinger. Etableringen av PJC er i seg selv et tillitsskapende tiltak, og det bør legges til grunn et langtidsperspektiv ved vurderingen av samarbeidets verdi. Samtidig vil det også være av betydning at man etter hvert lykkes i også å sette i gang et visst praktisk samarbeid som gir konkrete resultater. De samarbeidsaktivitetene som finner sted, finansieres i betydelig grad av NATO. Regjeringen tillegger samarbeidet innenfor PJC stor vekt. Tatt i betraktning vår felles grense med Russland i nord har vi særlig interesse av at forholdet mellom NATO og Russland utvikler seg i en positiv retning. Dette vil igjen virke heldig inn på de bilaterale forbindelsene mellom Russland og Norge.

Samarbeid med partnerlandene

Det euro-atlantiske partnerskapsrådet (EAPC) ble etablert i 1997 og har til hensikt å utvide og formalisere det politiske og militære samarbeidet med partnerlandene. To år etter opprettelsen av EAPC er man kommet langt i arbeidet med å styrke de politiske konsultasjonene og samarbeidet om sikkerhetsspørsmål. Partnerskap for fred (PfP), som ble opprettet i 1994, utgjør en selvstendig del av EAPC-prosessen på det forsvarsrelaterte og militære området. Det er spesielt her samarbeidet med partnerlandene har fått økt betydning.

Norge har deltatt aktivt innenfor rammen av PfP, blant annet gjennom å arrangere og delta på flere PfP-øvelser og øvelser "in the spirit of PfP" (øvelser med utvalgte partnerland). Norge er også engasjert i en rekke støtte-programmer og aktiviteter med utvalgte partnerland innenfor rammen av "in the spirit of PfP". Et norsk hovedmål har vært å styrke stabiliteten i Nord-Europa, og Norges PfP-aktiviteter har i hovedsak vært konsentrert om våre nærområder (de nordiske land, de baltiske stater og Russland). Det legges spesiell vekt på å trekke Russland sterkere med i samarbeidet. Det er også innledet samarbeid av mer begrenset omfang med partnerland i Sentral- og Sør-øst-Europa. Regjeringen har lagt vekt på at Norge først og fremst skal bidra på de områder der Norge har spesiell ekspertise.

PfP har vist seg å være et fleksibelt instrument som kan tilpasses partnerlandenes individuelle behov. Det er et sentralt mål å gi partnerlandene større innflytelse på utformingen av PfP-aktiviteter, hvilket resulterer i et stadig tettere samarbeid mellom NATO og partnerlandene. Et prioritert element i EAPCs handlingsplan har vært etableringen av et politisk-militært rammeverk for PfP-operasjoner ledet av NATO. Rammeverket gir retningslinjer for partnernes deltakelse i den operasjonelle planleggingen, de politiske konsultasjonene og beslutningsprosessene i forbindelse med slike operasjoner. Formålet er å knytte de politiske prosesser og den operasjonelle implementering tettere sammen. Dette arbeidet har vært nært knyttet opp til utviklingen av forsvarsplanleggingsprosessen for partnerlandene, som bygges opp etter mønster av NATOs styrkeplanleggingsprosess.

En rekke øvrige initiativer utvikles for tiden innenfor rammen av EAPC/PfP, deriblant styrket regionalt sikkerhetssamarbeid og opprettelsen av regionale treningssentra. Det regionale samarbeidet innenfor PfP/EAPC har dessuten fått økt betydning gjennom et nylig initiativ om samarbeid i Sørøst-Europa. Etablering av multinasjonale styrkestrukturer, bestående av allierte og partnernasjoner, får stadig større oppmerksomhet i NATO, og antallet slike enheter øker. Samarbeidet styrkes dessuten ved partnerlandenes deltagelse i ulike NATO-komitéer, samt ved integrasjon av personell fra partnerlandene i NATOs staber.

Aktiv deltakelse i PfP-samarbeidet er en forutsetning for framtidig medlemskap i NATO. De tre nye medlemsnasjonene, Polen, Ungarn og Den tsjekkiske republikk, har benyttet samarbeidet som et verktøy i forberedelsene til medlemskap, og under toppmøtet i Washington introduserte NATO en tiltaksplan (Membership Action Plan) for å assistere partnerland som søker medlemskap. Per i dag tilbys dette kun til de land som hittil eksplisitt har gitt uttrykk for at de ønsker medlemsskap i alliansen, dvs. de tre baltiske land, Slovenia, Slovakia, Romania, Bulgaria, Albania og Makedonia. En vesentlig del av de tiltak som inngår i MAP, dreier seg om å gi kandidatlandene mer direkte rådgivning og målrettede tilbakemeldinger på forslag om videreutvikling av eget forsvar. Slike tiltak vil bidra til å gi "forberedelsesprosessen" et mer realistisk preg, og kan være til nytte i forbindelse med moderniseringsprosessen av forsvaret generelt i disse landene. Det vil dels bli etablert separate kontakt- og samarbeidsordninger for kandidatlandene, dels vil også eksisterende ordninger rettet mot partnerlandene generelt bli benyttet. De tiltakene som inngår i MAP, er fordelt på fem områder; politikk/økonomi, forsvar/militære spørsmål, ressursspørsmål, sikkerhet (håndtering av gradert informasjon etc) og juridiske spørsmål.

Fra norsk side følges dette tiltaket opp på det praktiske og politiske plan overfor de aktuelle kandidatland. Samtidig er det viktig å unngå at samarbeidet mellom NATO og de partnerland som ikke ønsker medlemsskap i alliansen, svekkes som følge av denne prosessen.

2.2.2 Norges internasjonale militære engasjement

Det er lite som tyder på at behovet for internasjonale fredsoperasjoner og internasjonal krisehåndtering vil avta i årene som kommer. Væpnede konflikter av ulikt omfang vil fortsatt prege internasjonal politikk. Bruk av militære virkemidler vil, sammen med humanitære tiltak, være viktig for det internasjonale samfunns evne til krisehåndtering og konfliktløsing. De senere års utvikling på Balkan har understreket behovet for internasjonale operasjoner. For Norges del kan internasjonale militære operasjoner deles i to hovedgrupper; artikkel 5-operasjoner, dvs. individuelt og kollektivt forsvar innenfor NATO, og internasjonale fredsoperasjoner der oppdrag kan være av fredsopprettende-, fredsbevarende-, konfliktforebyggende- eller humanitær karakter.

Norges deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner er i dag konsentrert om Balkan. Siden 1995 har vi bidratt med en redusert infanteribataljon, bestående av drøye 800 personell innenfor rammen av den nordisk-polsk brigaden, samt Telemark-kompaniet, til fredsoperasjonen i Bosnia-Hercegovina ledet av NATO, IFOR/SFOR. Ved utgangen av 1999 vil SFOR reduseres betydelig, og den nordisk-polske brigaden vil bli terminert i løpet av november. Fra oktober 1999 vil Norge bidra med en mekanisert infanteribataljon med en styrke på i overkant av 1200 til den nyopprettede internasjonale fredsstyrken i Kosovo ledet av NATO, KFOR, som totalt vil bestå av cirka 50 000 personell. KFORs oppgaver består bl.a. i å gi humanitær assistanse til flyktninger og internt fordrevne, bidra til opprettholdelse av lov og orden, rydding av miner og eksplosiver og oppgaver påkrevet i forhold til internasjonale organisasjoner som ivaretar den sivile gjenoppbyggingen. Deltagelsen i KFOR innebærer en konsen-trasjon av vår deltagelse til Kosovo. Deployering av bataljonen på 1200 personell innebærer samtidig det største enkeltstående uteengasjement for Norge på mange år.

Foruten den omfattende deltakelsen på Balkan, bidrar Norge med et mindre antall militære observatører i Midtøsten (UNTSO), Øst-Slavonia (UNTAES), og på Prevlaka-halvøya i Kroatia (UNMOP), i Sierra Leone (UNOMSIL), samt med personell i Sinai (MFO).

2.2.3 Den europeiske sikkerhets- og forsvarsidentitet (ESDI)

Høsten 1998 ble det særlig fra britisk side gitt klare signaler om at debatten vedrørende EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk burde fornyes. Ikke minst var felleserklæringen mellom Storbritannia og Frankrike fra St. Malo i desember 1998, om å gi EU et minimum av militær evne, en tydelig indikasjon på at man i langt større grad enn tidligere ønsket å tillegge EU en egen forsvarsdimensjon. Den fransk-britiske St. Malo-erklæringen har åpnet opp for en ny diskusjon mht utviklingen av europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk, også utenfor en ren NATO-ramme. NATO- toppmøtet i Washinghton i april 1999 fattet beslutning om at EU skal gis økt ansvar for sikkerhet og forsvar og at EU gjennom den felles utenriks-, og sikkerhetspolitikk skal gis evne til å fatte beslutninger om framtidig europeisk krisehåndteringsinnsats.

EUs toppmøte i Køln 3-4 juni 1999 var en viktig milepæl i videreutviklingen av FUSP i EU. I erklæringen fra toppmøtet i Køln poengteres klart ambisjonen om å tillegge EU en militær rolle i forbindelse med framtidig europeisk krisehåndtering. De fleste av de politiske og konsultasjonsmessige aspekter som i dag tilligger Den vesteuropeiske union (VEU), der Norge er assosiert medlem, planlegges lagt ned eller overført til EU. Med utgangspunkt i VEUs nåværende begrensede militære stab vil EU kunne etablere en viss egen stabsmessig militær kapasitet, som beslutningsgrunnlag for egne vurderinger og avgjørelser innenfor analyse, planlegging og etterretning. Siktemålet er også, innenfor rammen av EU, å kunne etablerte en egen militærkomité og at forsvarsministrene blir gitt en mer framtredende rolle. Det tas for øvrig sikte på en bedre samordning av EU-medlemslandenes forsvarsstrukturer og et bedre koordinert europeisk forsvarsmessig teknologi- og industrisamarbeid.

Norge har deltatt aktivt i arbeidet med å utvikle samarbeidsordningene mellom VEU og NATO, på basis av beslutningen om å utvikle en europeisk sikkerhets- og forsvarsidentitet (ESDI) innenfor alliansen. Som et ledd i utviklingen av EUs sikkerhets- og forsvarspolitiske rolle, tar man imidlertid sikte på at EU får direkte adgang til alliansens planleggingskapasitet og militære kapasiteter. Hoveddelen av de militære aspekter forutsettes samtidig å forbli innenfor NATO-rammen. En slik ordning vil kunne gi europeerne - innenfor rammen av EU - en utvidet rolle på det sikkerhetspolitiske område, samtidig som NATO forblir hovedaktøren med hensyn til militær operativ styrke, også i Europa.

2.2.4 Russland

Politisk utvikling

Den samfunnsmessige situasjonen i Russland preges fortsatt av den svært alvorlige økonomiske og sosiale utviklingen i landet. Mangelen på politisk kontinuitet, samt politisk rivalisering gjør det vanskelig å utforme en langsiktig og konsistent politikk som kan legge grunnlaget for det videre reformarbeidet. For å skape økt politisk stabilitet og en varig utvikling av demokratiet i Russland er det vesentlig at den sosiale og økonomiske situasjonen bedres for det bredere lag av folket.

Militære utviklingstrekk

Til tross for innenrikspolitisk turbulens framstår utviklingen innen de væpnede styrker som konsistent i forhold til Russlands forsvars- og sikkerhetspolitiske mål. Situasjonen kjennetegnes av to utviklingstrekk. På den ene siden legger Russland betydelig vekt på de strategiske kjernefysiske våpen, noe som viser at Russland fremdeles betrakter seg selv som en stormakt med globale interesser. Kjernevåpen framstår fortsatt som viktige instrumenter for å beholde internasjonal status. På den andre siden legges det også vekt på utviklingen av en konvensjonell militærstruktur med mobile og fleksible avdelinger med høy reaksjonsevne. Disse styrkene er primært rettet mot håndtering av lav-intensitetskonflikter som preger Russlands sørlige grenseområder.

Målet om å skape en mindre, men mer fleksibel og moderne forsvarsstruktur er imidlertid bare delvis oppnådd. De væpnede styrker er riktignok blitt mindre, men det gjenstår en rekke utfordringer med hensyn til generell modernisering. Gjennomføringen av nødvendige reformer hindres av Russlands økonomiske problemer. Forsvaret taper ofte kampen om de meget begrensede statlige ressursene, og nedleggelse av militære avdelinger utsettes på grunn av de sosiale følgene. Problemene forsterkes ytterligere som følge av intern uenighet om hvilken retning reformene skal ha. I påvente av en ny militærdoktrine later det imidlertid til at vektleggingen av et integrert forsvar rundt Russlands yttergrenser er blitt mer framtredende . Dette må også ses i lys av det kjølige klimaet som har oppstått mellom Russland og de vestlige landene det siste året.

Som følge blant annet av reduksjonene innenfor de konvensjonelle styrkene, har kjernefysiske våpen, fått større betydning i russisk militær planlegging. Dette gjelder primært sjøbaserte våpen, men også landbaserte taktiske (kortrekkende) våpen. Russland besitter fremdeles et meget stort antall taktiske kjernevåpen, og de ensidige forpliktelser fra tidlig på 90-tallet om fjerning av hele kategorier slike våpen synes ennå ikke å være oppfylt. Nordflåtens hovedoppgave er knyttet til utplassering og sikring av kjernefysiske våpen.

Nordflåten er i dag den høyest prioriterte flåten i Russland. Nordflåten vil i overskuelig framtid ikke ha evne til fullstendig å avskjære forsyningslinjene over Atlanterhavet, men vil kunne utgjøre en betydelig trussel mot maritim aktivitet i området. Det er per i dag ingen fartøyer over størrelsen til en fregatt under bygging. Dersom dette ut-viklingsbildet ikke endres i løpet av de neste 10 årene, vil den russiske marines evne til å gjennomføre større operasjoner med overflatestyrker langt fra hjemmehavn forsvinne.

Utviklingen i Leningrad militærdistrikt

I Leningrad militærdistrikt synes omstruktureringen å være sluttført i denne omgang. Dette innebærer at de operative divisjonene er reorganisert til brigader, hvorav de fleste er satt på mobiliseringsstatus. Samtidig er kommandostrukturen forenklet med et fåtall høyt prioriterte avdelinger med tilnærmet full bemanning og status som stående styrker. Endringene innebærer større mobilitet og fleksibilitet, noe som bedrer den russiske hærens reaksjonsevne, mens samlet militær slagkraft er mindre som følge av de gjennomførte reduksjonene. Det forventes at reformene fortsetter i årene som kommer, men endringene vil ikke bli så omfattende og dyptgripende som de som er gjennomført til nå.

Sammenslåingen av flyvåpenet og luftforsvarsstyrkene har ført til betydelige reduksjoner på personell- og materiellsiden. Målsettingen på sikt er økt stridspotensial basert på færre, men kvalitativt bedre avdelinger. Hvorvidt dette målet vil nås avhenger i stor grad av den økonomiske utviklingen.

Selv om reduksjonen av aktive avdelinger har vært omfattende de siste årene, er det fortsatt et stort stridspotensial i våre nærområder på grunn av lagret materiell som kan generere styrker på sikt.

2.2.5 Utvikling i nordisk forsvarsrelatert samarbeid

Det nordiske forsvarsrelaterte samarbeidet har gjennomgått en betydelig utvikling de senere år, blant annet på bakgrunn av svensk og finsk medlemskap i EU, observatørstatus i VEU og partnerskapsavtaler med NATO. Deltakelsen av svenske og finske styrker under NATO-kommando i Bosnia er et viktig eksempel på denne utviklingen.

Det har vært, og er fortsatt, et norsk mål at den nordiske dialogen på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området skal utdypes ytterligere. Alt tyder på at også de øvrige nordiske land har tilsvarende ambisjoner. For Norge er det viktig å opprettholde dialogen med Danmark, Finland og Sverige om utviklingen i EU, og spesielt i forbindelse med den videre utviklingen av en europeisk sikkerhets- og forsvarsidentitet (ESDI). Sverige og Finland viser større interesse for utviklingen i NATO og gis økte muligheter for samarbeid med Alliansen gjennom deres styrkede engasjement innenfor Partnerskap for fred.

En rekke felles forsvarspolitiske spørsmål drøftes under de nordiske forsvarsministermøtene, som avholdes hver vår og høst; herunder blant annet forholdet til Russland, samarbeidet i Østersjøregionen, utviklingen av en europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk, samt styrkningen av Partnerskap for fred (PfP). Det er imidlertid samarbeidet om internasjonale operasjoner innenfor rammen av NORDCAPS (Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support), som fortsatt har størst oppmerksomhet og som i vesentlig grad utgjør kjernen i det nordiske samarbeidet på det forsvars- og sikkerhetspolitiske området.

Både Sverige og Finland har utvidet sitt engasjement gjennom deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner, blant annet under NATO-kommando i Bosnia. Det nordiske samarbeidet på Balkan har bidratt til å utvikle det forsvarspolitiske forholdet mellom de nordiske land. Også når det gjelder forsvarsrelatert støtte til de tre baltiske land foregår det et utstrakt samarbeid mellom de nordiske land, og da i hovedsak innen-for en større multilateral ramme. Samarbeidet representerer et relativt nytt element på den nordiske dagsordenen, men har allerede utviklet seg til å bli en viktig del av denne.

2.2.6 Utviklingen i Østersjøregionen

Forholdet mellom Russland og de baltiske stater vil være et sentralt element i den framtidige utvikling i Østersjøregionen. En videre utbygging av relasjonene mellom Russland og de baltiske stater vil utgjøre en viktig forutsetning for etablering av stabile forhold på permanent basis i dette området. Russland vil holde fram med å spille en sentral rolle i utformingen av samarbeidsforholdene i Østersjøregionen. Også de nordiske stater har imidlertid et betydelig ansvar for å sikre at utviklingen i området beveger seg i ønsket retning. Fra norsk side legges spesiell vekt på at samarbeidet i Baltikum tuftes på gjensidighet, åpenhet og respekt for nasjonal integritet. Østersjø-rådet, som i 1999-2000 har norsk formannskap, gir viktige bidrag til det regionale samarbeidet.

2.3 Norske sikkerhets- og forsvarspolitiske hovedprioriteringer i 2000

2.3.1 Samarbeidet i NATO

Samarbeidet i NATO representerer fortsatt den viktigste dimensjonen innenfor norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Fra norsk side hilser vi de nye tilpasningene i NATO velkommen. I 2000 vil samarbeidet i alliansen bli preget av iverksettelsen av vedtak som ble fattet på toppmøtet i Washington i april 1999. Sentralt i denne sammenhengen står implementeringen av NATOs oppdaterte strategiske konsept, gjennomføringen av alliansens nye kommandostruktur og oppfølgingen av øvrige vedtak, deriblant "Defence Capabilities Initiative (DCI)."

NATOs nye strategiske konsept vil stille Norge overfor betydelige utfordringer i årene som kommer. NATO har påtatt seg et større spekter av oppgaver og ansvarsområder, blant annet har alliansens evne til gjennomføring av fredsoperasjoner og partnersamarbeid fått status som hovedoppgave. Dette stiller større krav til medlemslandene, men varsler også økte utfordringer i forhold til evnen til å ivareta tradisjonelle oppgaver som kollektivt forsvar. Fra norsk side legger vi stor vekt på at alliansen bibeholder kjernen i det tradisjonelle samarbeidet for på best mulig måte å kunne ivareta et effektivt og troverdig transatlantisk militært samarbeid.

Den nye kommandostrukturen i NATO skal etter planen iverksettes fra 1 mars 2000 og vil være fullt ut operativ i løpet av våren 2003. For Norge er det viktig at den nye kommandoen i Brunssum fullt ut kan ivareta de oppgavene som i dag er lagt til AFNORTHWEST. Dette gjelder blant annet overvåking av nordområdene, samt planlegging, øving og ledelse av fellesoperasjoner i fred, krise og krig. Det vil bli en utfordring å sikre tilstrekkelig fokus mot Norge og nordområdene i et etablert hovedkvarter som til nå ikke har hatt norsk representasjon, og som for øvrig vil ha et meget bredt interesseområde og geografisk ansvarsområde.

Oppfølging av DCI vil utgjøre en sentral del av NATOs arbeid i 2000. Fra norsk side er det blitt framholdt at hovedmålet for videreutviklingen av forsvarsstrukturene må være å styrke evnen til å løse alliansens oppgaver som helhet, med utgangspunkt i at det alltid vil være nasjonale forskjeller i forsvarskonsepter og styrkestrukturer. Dette innebærer at Alliansen samlet sett må ha det tilstrekkelige antall og type styrker som kreves for å løse hele bredden av oppgaver på en hensiktsmessig måte, der alle yter et rettferdig bidrag og deler byrdene. Fra norsk side er det viktig at målene ivaretar behovet for økonomisk realisme, og at det tas høyde for at mindre land alene ikke vil ha mulighet til å gjennomføre hele bredden av de nyanskaffelser som ideelt sett framstår som ønskelig. Prioritering blir derfor særdeles viktig. Verdien av felles prosjekter og felles finansiering er blitt sterkt understreket. I dette problemkomplekset ligger det også viktige industripolitiske utfordringer, ikke minst i konkurranseforholdet mellom amerikansk og europeisk forsvarsindustri. På bakgrunn av ovennevnte, må vi på norsk hold ta i betraktning at ambisjonene med DCI er høye, og at iverksettelsen av initiativet etter all sannsynlighet vil få til dels betydelige ressursmessige implikasjoner.

Fra norsk side er man tilfreds med beslutningene vedrørende videre utvidelse av alliansen som ble tatt på toppmøtet i Washington. Norge vil i 2000 fortsette å bistå integreringen av de tre nye medlemslandene i NATO. Norge vil også støtte arbeidet med å kvalifisere potensielle nye NATO-medlemmer gjennom iverksettelsen av "Membership Action Plan".

2.3.2 Den vesteuropeiske union (VEU)

I utgangspunktet er det fra norsk side ønskelig at NATO fortsatt står for større militære fredsoperasjoner i det europeiske området, og at våre nordamerikanske allierte fortsatt deltar aktivt i hele spekteret av forsvarspolitisk virksomhet i Europa. En styrket rolle for EU på det sikkerhetspolitiske området vil samtidig kunne medføre at den politiske styringen og beslutningen omkring enkelte mindre fredsoperasjoner vil bli lagt helt eller delvis til EU, samtidig som Norge vil kunne ønske å delta aktivt militært også i slike operasjoner. Det vil derfor være viktig for Norge å sikre deltakelse og likeverdig innflytelse i forbindelse med framtidige operasjoner ledet av europeiske land.

Like viktig vil det være å kunne delta i fora der framtidig europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk drøftes, blant annet i forbindelse med eventuelle forsvarsministermøter ledet av EU. Det tyske EU-formannskapet våren 1999 tok initiativ til å avholde forsvarsministermøter bestående av de 15 EU landene, samt de seks assosierte medlemmene i VEU. Dette møteformatet synes meget hensiktsmessig sett fra norsk side, som supplement til de ordinære NATO- og VEU-møter.

2.3.3 Forsvarsrelatert samarbeid med Russland

Den militære kjernefysiske og konvensjonelle kapasitet i våre nærområder utgjør fortsatt en sentralt premiss for norsk forsvarsplanlegging. Samtidig er utviklingen av et sikkerhetspolitisk samarbeid med Russland en viktig målsetting for Norge og NATO. Samarbeidet mellom Norge og Russland finner sted både bilateralt, trilateralt (med USA) og innenfor rammen av Det permanente fellesrådet (PJC) og PfP.

Det bilaterale samarbeidet er basert på to rammeavtaler som ble undertegnet i 1995. Den ene avtalen gjelder forsvarsrelatert samarbeid generelt, mens den andre avtalen gjelder forsvarsrelatert miljøsamarbeid. Det bilaterale forsvarsrelaterte samarbeidet mellom Norge og Russland ble imidlertid midlertidig suspendert av Russland som følge av Norges deltakelse i NATOs operasjoner i Jugoslavia. Den undertegnede tiltaksplanen for samarbeid for 1999 ble derfor stilt i bero. Det ble imidlertid gjennomført et bilateralt møte på forsvarsminister-nivå i januar, og den russiske forsvarsminister deltok på nordisk forsvarsministermøte i mai, hvor det også ble avholdt bilaterale samtaler. Det praktiske samarbeidet mellom Det norske forsvaret og de russiske grensestyrkenes arktiske regionale direktorat er også blitt videreført. Samarbeidet omfatter felles oppgaver som grensekontroll, fiskerioppsyn og redningssamarbeid. Det er også enighet om å videreføre samarbeidet om felles grenseøvelser med norske og russiske styrker i grenseområdet.

Forsvarsdepartementets arbeid med støtte til omskolering av overtallige russiske offiserer er også videreført. Det pågår forhandlinger med lokale samarbeidspartnere i Norge og Murmansk. Forhandlingene med de sentrale myndigheter er foreløpig stilt i bero på grunn av suspensjonen av det bilaterale forsvarsrelaterte samarbeidet.

I det arktisk militære miljøsamarbeidet (AMEC) deltar Norge, Russland og USA i 10 prosjekter som retter seg mot forsvarlig håndtering og lagring av brukt kjernebrensel og fast og flytende radioaktivt avfall fra atom-ubåter, samarbeid om strålingssikkerhet og -overvåking på militære områder, opprydding av forurensede områder samt utvikling av fartøy for innsamling av konvensjonelt avfall fra marinefartøyer. Prosjektet om utvikling og bygging av prototype-container for transport og midlertidig lagring av brukt kjernebrensel forventes ferdigstilt i 1999. Arbeidet går framover i de øvrige prosjektene, selv om norsk deltakelse avgrenses på grunn av uavklart overordnet juridisk grunnlag (prosjektene er ikke omfattet av gjennomføringsavtaler med Russland).

Det antas at det bilaterale samarbeidet med Russland vil bli gjenopptatt så snart situasjonen i Kosovo har stabilisert seg. Det russiske forsvarets anstrengte økonomi legger imidlertid visse begrensninger på evnen til å delta i bilateralt samarbeid generelt. Våre allierte har tilsvarende erfaringer med det bilaterale samarbeidet med Russland.

2.3.4 Konvensjonell rustningskontroll

Regjeringen har som mål å bidra til fortsatt balansert, konvensjonell rustningskontroll i Europa. Avtalen om konvensjonelle styrker i Europa (CFE-avtalen) er en grunnpilar i arbeidet for å begrense offensiv militær kapasitet, sikre stabilitet og bidra til å hindre destabiliserende styrkekonsentrasjoner, også i framtidige krisesituasjoner. Slutten på den kalde krigen har ikke endret dette. Tilpasning av avtalen til nye sikkerhetspolitiske rammebetingelser har til hensikt å sikre at avtalen også i framtiden bevarer sin sentrale plass i den nye sikkerhetsarkitektur. Norges gevinst i denne prosessen består i å oppnå et minimum av forutsigbarhet med hensyn til utplassering av styrker i våre nærområder, i tillegg til åpenhet om militære disposisjoner. Fra norsk side er det lagt meget stor vekt på at det også i den reviderte CFE-avtalen settes klare, separate begrensninger på militært materiell i flankeområdet. Til tross for betydelig motstand fra ulikt hold har det lykkes å få gjennomslag for dette prinsippet.

I mars 1999 kom de 30 CFE-statene fram til enighet om blant annet løsning av flankespørsmålet. Russland har blant annet godtatt at flankebestemmelsene fortsatt skal være juridisk bindende, at det ikke skal foretas destabiliserende styrkeansamlinger i nordområdet, og at det skal gis økt anledning til inspeksjoner i flanken. Taket for pansrede kampvogner i såkalte aktive enheter i den russiske delen av flanken vil imidlertid økes fra 580 til 2140.

Russlands forpliktelse til ikke-økning av avtalebegrenset materiell i Leningrad militærdistrikt er nedfelt i en brevveksling om CFE mellom utenriksministrene i Russland og Norge. Norge er derved sikret et fortsatt minimum av forutsigbarhet for vår forsvarsplanlegging. Russland får et politisk bindende "tak" for sine beholdninger av avtalebegrenset materiell i Leningrad militærdistrikt, noe som vil bidra til å forhindre større framtidige styrkekonsentrasjoner i den nordlige delen av den russiske flanken innenfor rammen av avtalen. Det er vesentlig at vi fra norsk side kan få knyttet den russiske erklæringen til den reviderte avtalen, for eksempel i forbindelse med undertegnelse av avtalen.

For Norge er det viktig at den reviderte CFE-avtalen sikrer minst like stor grad av innsyn og informasjonsutveksling som dagens avtale. Det er også vesentlig å beholde dagens muligheter for mottak av allierte forsterkninger innenfor avtalens rammer.

2.3.5 Nordisk sikkerhetspolitisk samarbeid

Det nordiske sikkerhetspolitiske samarbeidet vil i årene framover fortsatt ha fokus på internasjonale fredsoperasjoner. For å møte de nye kravene som den omfattende fredsbevarende virksomheten stiller, besluttet de nordiske forsvarsministrene våren 1997 å utvikle samarbeidet gjennom utviklingen av NORDCAPS (Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support). 1 1998 anså man organisasjonen for etablert. NORDCAPS erstatter tidligere nordiske samarbeidsstrukturer på området internasjonale fredsoperasjoner med ett helhetlig system som skal håndtere ulike aspekter av virksomheten samtidig. Målet er ved behov å kunne stille en felles nordisk styrkeenhet opp til brigadestørrelse. Det arbeides med å få etablert et system som skal omfatte enheter fra alle forsvarsgrener, og et foreløpig nordisk styrkeregister er opprettet. Styrkeregisteret er fleksibelt og vil over tid bli justert etter behov. De bidrag Norge per i dag har meldt inn til styrkeregisteret utgjør våre samlede ressurser til fredsoperasjoner, og tilgjengeligheten vil avhenge av hvor stor andel av styrken som allerede er utplassert.

Det nordiske samarbeidet på området fredsoperasjoner videreutvikles også gjennom de felles nordiske øvelsene "Nordic Peace", som er en øvelsesserie innenfor rammen av PfP. I tråd med intensjonene bak NORDCAPS legger øvelsen vekt på sivilt-militært samvirke ved internasjonale operasjoner. Det vil åpnes for tettere samarbeid med tredjeland i forbindelse med denne type øvelser.

Utviklingen i Østersjøområdet er av stor betydning for de nordisk land, og alle de nordiske landene er involvert i samtlige av de større multilaterale prosjektene overfor de baltiske land. Det nordiske samarbeidet om forsvarsrelatert støtte til Baltikum vil gis ytterligere oppmerksomhet de nærmeste årene.

2.3.6 Norges forsvarsrelaterte engasjement i Baltikum

I løpet av få år har man fra norsk side i betydelig grad intensivert den forsvarsrelaterte støtten til de baltiske land. Hovedtyngden av den norske støtten er hittil blitt kanalisert gjennom større multilaterale samarbeidsprosjekter under koordineringsgruppen Baltic Security Assistance Group (BALTSEA), fellesbaltisk bataljon for fredsoperasjoner (BALTBAT), fellesbaltisk mineryddingsskvadron (BALTRON), fellesbaltisk luftovervåkingssystem (BALTNET) og fra i år også fellesbaltisk stabsskole (BALTDEFCOL). En rekke vestlige støtteland deltar sammen med de baltiske land i disse prosjektene. Dette samarbeidet har også gitt de baltiske land et internasjonalt kontaktnett som de selv anser som svært nyttig. Det tas sikte på å støtte videreføringen av de ovennevnte multilaterale prosjekter i 2000. I denne sammenheng er det imidlertid et sterkt ønske blant de vestlige støttelandene at de baltiske stater selv i større grad tar ansvar for videreføringen av de multilaterale samarbeidsprosjektene. Dette er også et norsk ønske. De baltiske stater har selv uttrykt forståelse for nødvendigheten av et større engasjement fra deres side i videreføringen av samarbeidsprosjektene. For nærmere informasjon om de multilaterale samarbeidsprosjektene vises til St. prp. nr. 1 (1997-98, 1998-99).

Norge har dessuten et relativt omfattende bilateralt samarbeid med alle de tre baltiske land. Også dette samarbeidet finer sted på bakgrunn av konkrete henvendelser og ønsker fra de baltiske land sin side. Dette samarbeidet skjer delvis i tilknytning til de multilaterale samarbeidsprosjektene, delvis i separate former. Det gjennomføres årlige bilaterale møter på embetsplan med alle de baltiske stater.

2.4 Forsvaret som sikkerhetspolitisk virkemiddel

Forsvaret er grunnpilaren i regjeringens sikkerhetspolitikk og skal i siste instans kunne forsvare hele landet mot militære angrep, og utgjør et viktig avskrekkende og stabiliserende virkemiddel. Den militære evnen er basert på at vi får - og kan motta - alliert støtte, og at vi har evne til militært samvirke med allierte enheter. Den nasjonale evnen til invasjonsforsvar er imidlertid, i henhold til målsettingen i St meld nr 22 (1997-98) - Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet og utvikling i tiden 1999-2002 begrenset til én landsdel om gangen. I tillegg skal Forsvaret kunne bidra til å håndtere kriser av varierende omfang og karakter, fra mindre episoder som grensekrenkelser eller sabotasjeanslag, til kriser med innslag av militær maktbruk. Utviklingen de seneste år har også økt behovet for å kunne delta i et bredt spekter av internasjonale operasjoner. Det er et sentralt mål at Forsvaret har evne til så vel fredsbevarende som fredsopprettende operasjoner sammen med våre allierte, våre nordiske naboland, partnerland og andre samarbeidsland. Forsvaret må med andre ord ha tilstrekkelig kapasitet, fleksibilitet, mobilitet og beredskap til å kunne møte en rekke forskjellige utfordringer både i krig, krise og fred, så vel nasjonalt som internasjonalt.

2.4.1 Suverenitetshevdelse, myndighetsutøvelse, tilstedeværelse og grenseoppsyn

Det er et viktig mål for regjeringen at Forsvaret er i stand til å overvåke og håndtere ulike episoder og kriser i våre nærområder. Spesielt i de ressursrike havområdene der Norge har suverene rettigheter og et juridisk ansvar, er det viktig at Forsvaret er i stand til å utføre et effektivt oppsyn og ressurskontroll.

Med den nye Schengen-avtalen får Norge fra høsten 2000 ansvaret for oppsyn av den ytre grensa på vegne av alle Schengen-landene. Schengen-avtalen krever at grensepassering skjer ved faste steder . I tillegg kreves det et mobilt oppsyn langs yttergrensene for å hindre uhjemlet kryssing av grensene mellom de faste passeringsstedene. For Forsvaret vil oppgavene være knyttet til sjøgrenseovervåking og overvåking langs grensa mot Russland. Når det gjelder sjøgrensekontrollen, har Forsvaret en rekke virkemidler for å skaffe seg den nødvendige oversikten over aktivitetene i territorialfarvannet. Blant annet har fremmede ikke-militære fartøyer plikt til å sende anløpsmeldinger som blir registrert og sjekket opp mot Forsvarets kystovervåkningssystem (COSS). Et viktig supplement til Kystvaktens tilstedeværelse og patruljering, er overvåkningen ved hjelp av kystradarkjeden.

Grensevaktstyrkene ved Garnisonen i Sør-Varanger (GSV) utfører i dag militærfaglige oppgaver knyttet til suverenitetshevdelse og overvåkning av grensa mot Russland, i tillegg til oppgaver på vegne av politiet. I forbindelse med Schengen blir det en viktig utfordring for GSV å utføre et effektivt mobilt oppsyn utenom den faste grenseovergangen ved Storskog.

2.4.2 Forsvarets deltagelse i internasjonale fredsoperasjoner

Regjeringen tar sikte på å styrke Norges evne som bidragsyter i internasjonale fredsoperasjoner i regi av NATO, FN, OSSE eller VEU. Samtidig ligger de grunnleggende prinsippene for vår deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner fast: Norge skal kun delta i operasjoner som er hjemlet i folkeretten; norske bidrag skal være betydelige nok til å spille en reell rolle, samtidig som de også søkes å være en del av en bredere strategi der også økonomiske, politiske og humanitære virkemidler kommer til anvendelse. Det er også en fundamental forutsetning at personellsikkerheten for norske styrker skal ivaretas så godt som overhodet mulig. Dette tilsier også en viss geografisk konsentrasjon av våre hovedengasjementer.

Norge vil også i 2000 være en aktiv bidragsyter til internasjonale fredsoperasjoner, med den internasjonale fredsstyrken i Kosovo ledet av NATO, KFOR, som den viktigste. Det norske bidraget til KFOR vil bestå av en forsterket mekanisert infanteribataljon på i overkant av 1200 personell. Den norske bataljonen skal operere i den britisk ledete sektoren sammen med styrker fra blant annet Canada, Finland, Sverige, og Tsjekkia. Fredsstyrken i Bosnia-Hercegovina ledet av NATO, SFOR, skal etter planen reduseres fra drøye 30 000 til ca. 20 000 personell. Imidlertid forblir det internasjonale militæret nærværet i Bosnia betydelig. Den nordisk-polske brigaden i SFOR, NORDPOLBRIG, vil bli terminert i november 1999, men det nordisk-polske engasjementet vil bli videreført i form av en dansk-polsk ledet bataljonsstridsgruppe med en styrke på totalt 800. Norge vil etter planen bidra med et mindre antall støttepersonell til denne bataljonen.

Tidligere i år fremmet Regjeringen St. meld. nr. 38 (1998-99) Tilpasning av Forsvaret til deltagelse i internasjonale operasjoner. Målet med denne meldingen er å skissere hvilke typer styrker vi har behov for når det gjelder vår framtidige deltagelse i utlandet. Meldingen redegjør også for hvordan disse kan opprettes og opprettholdes, uten å legge avgjørende føringer på hvordan Forsvarets helhetlige organisasjon mest hensiktsmessig bør utformes i framtiden. Meldingen gjør rede for hvordan Norge kan utvikle en kapasitet til å reagere raskere og med mer relevante bidrag enn i dag i ulike typer internasjonale militære operasjoner, samt å kunne opprettholde et kvantitativt og kvalitativt betydelig uteengasjement over tid.

2.4.3 Framtidige forsvarspolitiske utfordringer som følge av NATO-toppmøtet

NATOs nye strategiske konsept og "Defence Capabilities"-initiativet (DCI) som ble lansert på NATO-toppmøtet i Washington tidligere i år, fører til en endret innretning på forsvarssamarbeidet i NATO. Utviklingen vil kunne bevege seg i en retning som i liten grad samsvarer med praktiseringen av dagens norske forsvarskonsept og utformingen av dagens styrkestruktur. En mer integrert allianse vil bety større vekt på en optimal forsvarsstruktur og balanse i NATO-systemet totalt sett, og kan komme i konflikt med målet om opprettholdelse av et nasjonalt balansert forsvar slik dette er blitt definert i Norge. Økt strategisk mobilitet, større utholdenhet, bedret evne til effektivt engasjement og egenbeskyttelse betyr større vekt på styrker med kort reaksjonstid, evne til å understøtte styrkebidrag som skal operere innenfor et bredt spekter av operasjonstyper potensielt langt unna nasjonalt territorium og styrker med moderne utstyr som er tilpasset samarbeid med andre i større multinasjonale enheter. I sum reiser dette betydelige utfordringer for det norske forsvar som baserer seg på verneplikt, mobilisering, frivillighet ved utenlandsoperasjoner og som primært er strukturert og rettet inn mot beskyttelse av eget territorium innenfor rammen av et totalforsvarskonsept. For Norge og en rekke andre allierte vil det realistisk sett være mest aktuelt å gjennomføre målene i DCI i utvalgte deler av den nasjonale styrkestrukturen. En vil i denne forbindelse være henvist til å fokusere på utvalgte deler av de nasjonale strukturer. Denne utviklingen vil også på kort sikt måtte få konsekvenser for prioriteringer innenfor norsk forsvarspolitikk, herunder Forsvarets oppgaver og ambisjoner.

2.4.4 Opprettelsen av et forsvarspolitisk utvalg

Som følge av den sikkerhetspolitiske og militære utvikling i Norges nærområder og de føringer som er gitt av NATO-toppmøtet, har regjeringen nedsatt et forsvarspolitisk utvalg. Hovedfokus for utvalgets arbeid skal være en gjennomgang av norsk forsvarspolitikk slik den praktiseres i dag, med vekt på å vurdere Forsvarets oppgaver og ambisjonsnivå i lys av den sikkerhetspolitiske utvikling, med henblikk på å fremme forslag om hvilken hovedkurs som bør ligge til grunn for videreutviklingen av Forsvaret. En sentral problemstilling i utvalgets arbeid vil være prioritering av Forsvarets framtidige oppgaver. Utvalget skal i denne forbindelse vurdere hvordan det eksisterende forsvarskonsept - basert på allmenn verneplikt, et nasjonalt balansert forsvar, alliert samvirke og internasjonalt samarbeid og Totalforsvaret - kan praktiseres for bedre å kunne møte de sammensatte krav som vil bli stilt til Forsvaret i framtiden, herunder krav til beredskap og operativ evne. Utvalget skal likeledes vurdere balansen mellom vernepliktsforsvaret og nye utfordringer med føringer fra NATOs toppmøte.

Regjeringen har lagt vekt på at utvalget skulle ha en bred sammensetning med tverrpolitisk forankring og med ekspertise fra viktige forsvarspolitiske miljøer i Norge. Utvalgets arbeid startet i august 1999 og det vil framlegge sine anbefalinger vedrørende videre utvikling av Forsvaret innen 1 juli 2000.

2.5 Oppsummering

NATO-toppmøtet i Washington la en rekke nye føringer på NATOs forsvarsplanlegging. Det konkrete målet er å styrke NATOs felles evne til militær samhandling i forhold til framtidens utfordringer, herunder å gjøre alliansens styrker mer strategisk mobile, effektive og utholdende med større evne til egenbeskyttelse. Disse kravene vil bli stilt til militær innsats både innenfor og utenfor NATOs kjerneområde. Utviklingen beveger seg i en retning som er lite i samsvar med praktiseringen av dagens norske forsvarskonsept og med dagens styrkestruktur. En hovedutfordring for Norge vil være å bevirke at endringsprosessene framstår som katalysatorer for en nødvendig og balansert utvikling av det nasjonale forsvar. Denne utviklingen vil også på kort sikt få direkte konsekvenser for prioriteringer innenfor norsk forsvarspolitikk, herunder Forsvarets oppgaver og ambisjoner. Regjeringen har allerede foreslått tilpasninger for å styrke Forsvarets evne til å delta i internasjonale operasjoner, gjennom framleggelsen av en egen stortingsmelding om dette tema.

I tillegg til de internasjonale utviklingstrekk som er beskrevet, må Norge i utøvelsen av forsvars- og sikkerhetspolitikken også ta høyde for de rammebetingelser som gjør seg gjeldende for landet mer spesielt. Norsk territorium og tilstøtende områder er fremdeles av strategisk viktighet både i et europeisk og i et bredere perspektiv. Også i framtiden vil naboskapet med en stormakt utgjøre en sentral faktor for Norges situasjon. Videre vil Norge ha fortsatt ansvar for suverenitetshevdelse og kontroll over havområder med betydelige ressurser og infrastruktur av vital betydning, noe som bidrar til å sette Norge i en spesiell situasjon sammenlignet med en rekke andre allierte.

I lys av utviklingen i NATO og våre nærområder har derfor regjeringen nedsatt et forsvarspolitisk utvalg som skal foreta en gjennomgang av norsk forsvarspolitikk slik den praktiseres i dag.