2 Overordnede retningslinjer for omleggingen av Forsvaret 2001-2005

Omstillingen av Forsvaret på 1990-tallet gav ikke de forventede resultater. Det er flere lærdommer å trekke av dette – én av dem gjelder ledelse og styring.

Den omlegging Forsvaret står overfor, er så krevende og skal gjennomføres innenfor så trange tidsrammer, at en forutsetning for å lykkes er at selve omleggingen har høyeste prioritet hos ledelsen i organisasjonen. Andre arbeidsoppgaver må derfor nedprioriteres. Ledere på alle nivåer skal sette av tilstrekkelig tid til og løpende følge opp framdriften i omleggingen, samt rapportere eventuelle avvik og anbefale avbøtende eller forsterkende tiltak. De må særlig sørge for å forankre omstillingstiltak både hos sine under- og overordnede og arbeide med å utvikle holdninger i sine deler av organisasjonen, for dermed å oppnå en høy grad av framdrift med hensyn til å realisere målene for omstillingen. Videre påligger det den enkelte leder å koordinere lokale omstillingstiltak med sideordnede.

For at Forsvarets øverste ledelsesapparatet både skal kunne reduseres med 50 prosent, og samtidig fungere mer strategisk, må det foretas en utstrakt delegering av oppgaver nedover i organisasjonen. Dette er en styrende målsetting for hele omstillingsprosessen. Den strategiske ledelsen skal i større grad styre på mål og resultater, kombinert med å lede et endringsarbeid for å få forankret vedtatte mål i hele organisasjonen. Omstillingen skal ledes og styres sentralt, men iverksettes lokalt.

Forsvarssjefens og de øvrige etatssjefer skal prioritere utviklingen av økonomisystemer som muliggjør at ledere på alle nivåer kan ha god økonomistyring og fokus på resultater. Det er i denne sammenheng vesentlig å unngå avvik i framdriften av prosjekt GOLF. Inntil GOLF er realisert må eksisterende systemer utnyttes optimalt.

Dette dokumentet inneholder overordnede mål, oppdrag og retningslinjer for omleggingen. Utøvelsen delegeres til forsvarssjefen og de andre etatssjefene.

2.1 Mål og oppgaver

Forsvarets virksomhet i perioden 2002-2005 skal ha to overordnede og tett sammenvevde mål: Forsvaret skal omorganiseres i tråd med Stortingets vedtak i.f.m. behandlingen av St.prp. nr. 45 (2000-2001), jf. Innst. S. nr. 342 (2000-2001), slik disse konkretiseres i del 3 og 4 av dette skriv, og virkemidler skal fremskaffes som kan bidra til en positiv utvikling for Forsvaret også på lengre sikt.

En umiddelbar og omfattende omlegging av Forsvaret er en forutsetning for at det skal kunne løse sine oppgaver, både på kort og lengre sikt. Omstillingen skal derfor være den høyest prioriterte oppgave for Forsvaret fra i dag og fram til omleggingen er gjennomført. I tillegg til omstillingen, skal imidlertid Forsvaret også i kommende periode utføre definerte oppgaver, jf. pkt. 2.1.3. Forsvaret skal sikre det minimum av operativ kompetanse og virksomhet som vil være nødvendig for å kunne utføre hele bredden av mulige framtidige oppgaver, inklusive en eventuell gjenoppbygging av en større operativ struktur. Hele spektret av oppgaver, særlig det siste, må kunne utføres i nært samarbeid og samspill med allierte styrker.

2.1.1 Omorganiseringen av Forsvaret

Omorganiseringen av Forsvaret i tråd med vedtakene i Innst. S. nr. 342 (2000-2001), konkretisert i del 3 og 4 av dette skriv, innebærer på overordnet nivå følgende endringer i Forsvarets omfang og organisasjon snarest mulig og senest innen 31. desember 2005:

• Organisasjon: All virksomhet skal ha opphørt ved alle enheter som er vedtatt nedlagt – nye enheter skal være fullt operative.
• Personell: Antall årsverk skal reduseres med minimum 5000 i forhold til antallet i FMO per 1. september 2000. Innen utløpet av omstillingsperioden skal samlede utgifter til personelldrift reduseres til et maksimalnivå som skal defineres nærmere i samarbeid mellom FD og etatene innen 31. desember 2001.
• EBA: Omfanget av bygningsmassen skal reduseres med minimum 2 millioner kvadratmeter; EBA som ikke skal benyttes i den nye strukturen, skal være utfaset og i størst mulig grad avhendet. Innen utløpet av omstillingsperioden skal samlede utgifter til EBA-drift reduseres til et maksimalnivå som skal defineres nærmere i samarbeid mellom FD og etatene innen 31. desember 2001.
• Materiell: Materiell som ikke skal benyttes i den nye styrkestrukturen, skal være utfaset og i størst mulig grad avhendet. Innen utløpet av omstillingsperioden skal samlede utgifter til materielldrift reduseres til et maksimalnivå som skal defineres nærmere i samarbeid mellom FD og etatene innen 31. desember 2001.

Samlet skal driftsutgiftene for Forsvaret reduseres med minimum 2 milliarder kroner per år, sammenlignet med et alternativ uten omlegging.

Måltall for reduksjoner i det som per 1. september 2000 var FBT og FFI, utover de 5.000 som skal kuttes i FMO, skal defineres i samarbeid mellom departementet og etatene innen 31. desember 2001.

Oppdrag, mål og indikatorer for omleggingen konkretiseres og kvantifiseres på mer detaljert nivå i kapittel 2-4 av dette skriv.

2.1.2 Etableringen av et Forsvar som er robust og tilpasningsdyktig

En vellykket omlegging er en nødvendig forutsetning også for en positiv utvikling av Forsvaret på lengre sikt. Uten at Forsvarets reelle utgifter er brakt i overensstemmelse med dets ressurstilgang, og uten at innrettingen på Forsvarets organisasjon er brakt i samsvar med dets oppgaver, kan heller ikke den langsiktige utviklingen av Forsvaret bli bærekraftig. Omleggingen er like vel ikke alene en tilstrekkelig forutsetning for en slik utvikling. Forsvaret må også råde over virkemidler for å kontrollere sin egen organisasjons- og kostnadsutvikling, og justere disse i henhold til ressurstilgangen. Dette innebærer at forsvarssektoren skal:

• få styrket sin evne til strategisk planlegging, styring og kontroll
• kunne kontrollere mengden av og typen personell i organisasjonen, disponeringen av personellet og kompetansen det råder over
• kunne utnytte potensialet i flernasjonalt samarbeid fullt ut både i operativ og logistikk- øyemed, for derigjennom å kunne sette opp kapasiteter til en lavere kostnad enn gjennom en utelukkende nasjonal innsats
• også på andre måter kunne minimalisere kostnadene knyttet til materiellutvikling, -anskaffelser, -drift, -vedlikehold og -oppdateringer
• kunne rasjonalisere Forsvarets fredsorganisasjon løpende.

Der de nødvendige virkemidler for å sikre ovennevnte ikke forefinnes, eller ikke forefinnes i tilstrekkelig grad, vil departementet ha ansvaret for å få innført slike så raskt som mulig. Forsvarets overkommando skal, når anmodet, assistere i dette arbeidet. Det er dessuten forsvarssjefens og de øvrige etatssjefers ansvar å sørge for at alle godkjente virkemidler benyttes løpende for å skape et mest mulig effektivt og hensiktsmessig forsvar.

2.1.3 Aktivitet innen kjernevirksomheten

I tillegg til å gjennomføre omstillingen av Forsvaret, og bidra til å skape rammevilkår for en hensiktsmessig utvikling også på lengre sikt, må Forsvaret opprettholde aktivitet innen kjernevirksomheten, og opprettholde og videreutvikle den nødvendige kompetanse i organisasjonen. Dette innebærer at Forsvaret i perioden – med den forutsetning at omstillingen har første prioritet – må opprettholde et minimum av kapasitet til:

• Tilstedeværelse, etterretning og overvåkning, krisehåndtering, suverenitetshevdelse, evne til alliert forsvarssamarbeid – særskilt for å kunne møte større utfordringer mot norsk sikkerhet – samt til å kunne bidra til sikring av vitale samfunnsfunksjoner og -institusjoner
• å videreføre det internasjonale engasjementet i henhold til politiske beslutninger.

I tillegg skal Forsvaret:

• opprettholde det minimum av styrkeproduksjon som er nødvendig for å kunne etablere den for 31.desember 2005 fastsatte operative struktur og
• sørge for at tilstrekkelig personell med kritisk kompetanse forblir i Forsvaret.

Dersom Forsvaret skal evne å gjennomføre omleggingen etter hensikten, er det imidlertid en forutsetning at all aktivitet for øvrig reduseres til et forsvarlig minimum, eller avvikles.

2.2 Virkemidler

Virkemidlene som er nødvendige for å nå de ovenfor beskrevne mål, kan deles inn i tre grupper: generelle virkemidler – som allerede i noen tid har vært i bruk for å utvikle Forsvarets struktur og organisasjon, og som vil nyttes også etter omleggingsperioden; omleggingsspesifikke virkemidler – som er innført for at Forsvaret skal kunne håndtere de ekstraordinære utfordringene knyttet til omleggingen; og nye strukturelle virkemidler – som vil være nødvendige for å kunne styre Forsvarets utvikling også på lengre sikt. I tillegg er det nødvendig å måle framdriften i og retningen på omstillingen gjennom et sett med mål og resultatindikatorer (MRIer). Det er den enkelte etatssjefs ansvar å sørge for at hele rasjonaliseringsgevinsten knyttet til omleggingen på eget ansvarsområde, faktisk tas ut ved hjelp av de virkemidler som det er redegjort for i det følgende.

2.2.1 Generelle virkemidler

De overordnede generelle virkemidler organisasjonen råder over for å håndtere utviklingen av organisasjonen som helhet, er målretting av virksomheten og de styringsmekanismer som ligger i styringskonseptet og de årlige tildelinger.

Forsvarets styringskonsept har vært gyldig i sin nåværende form siden St.meld. nr. 16 (1992-93). Det er imidlertid ikke i tilstrekkelig grad blitt operasjonalisert. Dersom den forestående omstilling skal bli gjennomført etter hensikten, er det en forutsetning at styringskonseptet nyttes fullt ut gjennom hele organisasjonen – det vil si at oppgaver og myndighet må klargjøres og deretter delegeres så langt det er hensiktsmessig, at ansvar og myndighet må følges ad og at ansvar må gjøres gjeldende. En konsekvens av dette vil være at man må legge virksomhets- og budsjettansvar på samme sted i organisasjonen, slik at ansvar og ressurser følges ad. Dette innebærer at de ledd som skal ha budsjettansvar må settes i stand til å håndtere dette. Reell myndighet skal delegeres ved å samle alle tildelinger gjennom en linje og fjerne ordninger der flere ledd disponerer midler og ressurser som skal nyttes av virksomhetsansvarlige.

På denne bakgrunn inneholder dette skriv kun oppdrag, tidsfrister for oppdragenes gjennomføring samt overordnede rammer for gjennomføringen. Ansvaret for hvordan oppdragene gjennomføres delegeres til forsvarssjefen og de øvrige sjefer for underlagte etater. Ansvar vil og skal bli gjort gjeldende.

For å sikre en kontroll med at dette skjer, er det avgjørende å gjennomføre løpende resultatoppfølging i hele organisasjonen, jf. punkt 2.5 nedenfor.

Styringskonseptet, budsjettering og resultatoppfølging er sentrale virkemidler for styring av undergitte ledd. På dette felt skiller ikke virkemidlene i omstillingsperioden seg kvalitativt fra virkemidlene i den løpende utviklingen innenfor forsvarssektoren.

Med hensyn til den enkelte sjefs utøvelse av ansvaret for å gjennomføre omstilling av egne enheter, og forsvarssektorens generelle evne til å redusere antallet ansatte, er imidlertid situasjonen en annen. Løpende organisasjonsutvikling og naturlig avgang, som har vært de mest sentrale virkemidler i den sammenheng, vil ikke være tilstrekkelige for den omstillingen Forsvaret nå står overfor. En serie omstillingsspesifikke virkemidler er derfor tilført.

2.2.2 Omleggingsspesifikke virkemidler

De viktigste omleggingsspesifikke virkemidlene er de vedtak Stortinget har fattet om organisasjonsendringer. Erfaringer fra tidligere omstillingsprosesser i Forsvaret viser at bare gjennom å legge ned hele enheter kan store reelle innsparinger tas ut. Dette iverksettingsbrevet (IVB) er forsvarssjefens og de øvrige etatssjefers fullmakt til å gjennomføre slike endringer som vedtatt.

For sistnevnte formål er Forsvaret siden august 2000 også tildelt myndighet til å benytte avgangsstimulerende tiltak. Det understrekes at Forsvarets ledere har ansvar for å benytte disse tiltakene på en målrettet måte. Avgangsstimulerende tiltak er ikke en rettighet for personellet, men et virkemiddel Forsvaret kan benytte for å redusere mengden personell i organisasjonen. Personell som innehar en type kompetanse Forsvaret ønsker å beholde, skal ikke innvilges avgangsstimulerende tiltak. På den annen side skal personell hvis kompetanse Forsvaret innehar for mye av i forhold til behovene i den nye organisasjonen, aktivt oppmuntres til å søke tiltakene.

For å klare å gjennomføre de betydelige organisasjonsendringene som skisseres i dette IVB, innenfor et så begrenset tidsrom som det legges opp til, må utstrakte fullmakter videreføres i linjen ned til dem som er ansvarlige for å gjennomføre tiltakene. Tre virkemidler bør i denne sammenheng nevnes spesielt:

• omstillingsspesifikke aktiviteter skal settes bort i den grad det anses hensiktsmessig;
• beslutningsprosessene knyttet til avhending av materiell og EBA skal forenkles og forkortes:
• midlertidige EBA-løsninger skal benyttes i den grad det anses nødvendig og hensiktsmessig; og
• eksisterende EBA skal utnyttes i den grad det er hensiktsmessig og kostnadseffektivt.

For alle disse virkemidlene gjelder at totaløkonomiberegninger innenfor etaten skal danne grunnlaget for å vurdere hensiktsmessigheten av å benytte dem. Hurtighet i gjennomføringen av omstillingstiltak skal betraktes som en målsetting i seg selv. I den grad det ikke påløper betydelige ekstrakostnader ved ovennevnte tiltak, skal man derfor nytte disse for å skape hurtighet i gjennomføringen. Hvorvidt virkemidlene skal nyttes, påligger det imidlertid den ansvarlige leder å vurdere fra sak til sak.

2.2.3 Nye strukturelle virkemidler

Enkelte nye strukturelle virkemidler for Forsvaret er delvis i innføringsfasen, delvis skal de utredes for beslutning i nærmeste framtid, jf. punkt 2.1. De viktigste sådanne er:

Horisontal samhandling mellom primærvirksomheten (styrkeproduksjon, operativ virksomhet) og støttevirksomheten (logistikk, EBA) er under innføring. Det er av overordnet betydning at både kundene (primærvirksomheten) og leverandørene (støttevirksomheten) er seg sitt ansvar bevisst i denne sammenheng, og arbeider systematisk for å minimalisere kostnadene knyttet til sin del av virksomheten. Dette skal ha betydelige innsparingseffekter totalt sett. Alle ledere og ansatte må ha det klart for seg at de realiserte driftsinnsparinger skal bidra til at Forsvaret kan utvide sin operative virksomhet og øke sin operative evne.

Bortsetting av virksomhet skal vurderes som et virkemiddel og en finansieringskilde for moderniseringen av Forsvaret. Det er imidlertid ingen automatikk i at bortsetting gir økonomisk gevinst for Forsvaret. Etatslederne skal derfor i samarbeid med departementet løpende vurdere hvilke arbeidsoppgaver som egner seg for bortsetting, og fremme anbefaling om slike for departementet.

Stortinget har gitt sin tilslutning til at Forsvarets behov i hovedtrekk skal være styrende for størrelsen på og fordelingen av innkallingsstyrken. Det er derfor opp til Forsvarets militære organisasjon, i samråd med FD, å justere praktiseringen av verneplikten i henhold til de operative behov.

Forsvarssektoren vil måtte tilføres ytterligere virkemidler for å kunne kontrollere mengden av og typen personell i organisasjonen, disponeringen av personellet og kompetansen det råder over. Nøyaktig hvilken form disse virkemidlene vil få, vil bli klart i løpet av første del av omleggingsperioden. Samtidig er det viktig at forsvarssjefen og de øvrige etatssjefer, i samråd med departementet, i framtiden sørger for en balansert personellstruktur.

2.3 Kriterier for fasingen av omleggingstiltakene

Av åpenbare grunner har det vært nødvendig å differensiere innfasingstidspunktene for de forskjellige omstillingstiltakene. Følgende kriterier har vært lagt til grunn under utarbeidelsen av tidsplanen for omstillingen:

Innsparingene knyttet til det enkelte tiltak, da særlig driftsinnsparingene, har vært det viktigste kriterium ved prioriteringen av tiltak kronologisk. Gitt Forsvarets anstrengte økonomiske situasjon, er det et hovedpoeng å ta ut størst mulig innsparinger raskest mulig.

Enkelhet i gjennomføringen og gjensidig avhengighet mellom tiltak har vært et annet sentralt kriterium. Enkelte tiltak kan, til tross for at de innebærer beskjedne innsparinger, være forutsetninger for andre tiltak, som igjen gir større gevinst totalt sett.

Tiltakenes kvalitative gevinst i forhold til styrkeproduksjon og operativ virksomhet har stått sentralt i vurderingene. Det er svært viktig for motivasjon og innsatsvilje, og dermed også for den operative evne, at fokus i organisasjonen raskest mulig flyttes over til de nye kapasiteter i det nye forsvaret.

Avveining mellom omstillingstiltak og løpende virksomhet er den siste faktor som er blitt tillagt vekt. Selv om den sikkerhetspolitiske situasjon i all hovedsak er positiv, må et forsvarlig minimum av operativ evne opprettholdes. I begrenset grad har dette hatt betydning for rekkefølgen i og hastigheten på noen av omstillingstiltakene. Imidlertid skal ikke dette skygge for den overordnede prioritet i perioden, som er å gjennomføre en vellykket omlegging av Forsvaret.

2.4 Planforutsetninger

FMO skal planlegge med basis i en total forsvarsramme på 114 milliarder kroner for omstillingsperiodens fire år (2002-05) sett under ett.

Omstillingen skal ha første prioritert i perioden, også økonomisk. Tilstrekkelige midler til omstillingsprosessen skal derfor avsettes uavhengig av variasjoner i de årlige tildelingene, fordi redusert styrke og tempo i omstillingen vil være ødeleggende for Forsvarets utvikling på sikt.

Det synes klart at den struktur Stortinget har vedtatt, ikke kan drives og fornyes i.h.t. optimale kriterier innenfor den angitte budsjettrammen. Det antas at Stortinget vil komme tilbake til spørsmålet om de økonomiske rammer i perioden. Justeringer i aktivitetsnivå og investeringstempo kan være aktuelt å foreta underveis. Departementet vil ta ansvar for å presentere årlige forsvarsbudsjetter som er i balanse.

Dersom de årlige budsjettforhandlinger skulle gi negative avvik fra ovennevnte økonomiske planramme, vil det ikke lenger være hensiktsmessig å søke å opprettholde den årlige budsjettbalansen gjennom generelle innstramninger i aktivitet og investeringer i hele Forsvaret. Gitt en slik endring i.f.t. ovennevnte planramme skal derfor FMO legge fram forslag til tiltak der all aktivitet og alle investeringer innen en eller flere våpenarter opphører midlertidig eller varig, heller enn å fordele kutt mer eller mindre jevnt i hele organisasjonen. Målet med helheten av FMOs forslag til prioriteringer på dette felt skal være at en så stor del av Forsvaret som mulig kan opprettholde en base av operativ evne, samtidig som investeringsmidlene fordeles til de høyest prioriterte enheter.

2.5 Oppfølging av omleggingen

Det er av overordnet betydning at Forsvarets politiske og militære ledelse kan holde løpende oversikt over framdriften i og retningen på omstillingen. For dette formål er det utarbeidet et sett med resultatindikatorer, som utgjør utgangspunktet for et sett med milepæler spredt i tid på vei mot omstillingens endelige mål. Disse utgjør kjernen i omstillingsregnskapet, som sammen med det etablerte periodiske rapporteringsregime utgjør de sentrale oppfølgingsverktøy for omleggingen. Omstillingsregnskapet skal være sentralt i FMOs resultat- og kontrollrapporter (RKR) og i årsrapporten.

Resultatindikatorene er utarbeidet innenfor tre styringslinjer – operativ virksomhet, styrkeproduksjon og logistikk. Langs disse linjene er det utarbeidet konkrete oppdrag til FSJ og de andre etatssjefene. For disse oppdragene er det så stilt krav til resultater på fire styringsområder – personell, materiell, EBA og organisasjon.

Resultatindikatorene konkretiseres i kapittel 4 av dette skriv. Rasjonalet bak "omstillingsregnskapet" er at departementet og den øvrige ledelsen av forsvarssektoren med jevne mellomrom gjennom omleggingsperioden – ved å sammenligne de faktisk oppnådde resultater med MRIene – skal kunne besvare to spørsmål med tilstrekkelig grad av presisjon: Går omleggingen av Forsvaret etter planen? Og, dersom den ikke gjør det, hvorfor? Dette vil så gi grunnlaget for igangsetting av korrektive tiltak.

For å kunne oppnå dette, er resultatindikatorene utformet på en slik måte at de gir et konkret inntrykk av både de kvalitative og de kvantitative aspektene ved Forsvarets struktur og organisasjon. På styringsområdet personell er det for eksempel ikke tilstrekkelig å kjenne til det antall årsverk som forbrukes. For å kunne si noe helhetlig om kostnadsutviklingen, må en også kjenne til hvor store samlede ressurser som brukes på personelldrift.

For at omstillingsregnskapet skal kunne fungere etter hensikten, er det nødvendig at resultatindikatorene lengre ned i organisasjonen springer ut av dem som benyttes på strategisk nivå. Samtidig må det være ulik oppløsningsgrad på de ulike styringsmessige nivåer. For å kunne følge resultatoppnåelsen innen de ulike styringsområdene vil det være en forutsetning at særlig budsjett- og regnskapsinformasjon blir tilgjengelig. Dette skal på litt sikt realiseres gjennom et felles økonomistyringsverktøy i prosjekt GOLF. Inntil dette er realisert må eksisterende økonomistyrings- og rapporteringssystemer utnyttes optimalt. Strukturen for rapporteringen vil i stor grad beskrives gjennom strukturen for MRIer i dette IVB, og det vil derfor være av stor betydning at etatene samkjører rapporteringen slik at resultatene kan sammenholdes for hvert enkelt mål og oppdrag.

2.6 Sjefsansvar og det nye forsvaret

Selv med de fullmakter til å gjennomføre en storstilet omstilling som gis i dette dokument, vil Forsvaret i overskuelig framtid være i en særdeles presset økonomisk situasjon. Departementet ønsker derfor å understreke at det er den enkelte sjefs kjerneansvar å sette opp og drive sin organisasjon på en mest mulig kostnadseffektiv måte. Departementet vil i den kommende omstillingsperiode legge til grunn at det sentrale kriterium for evaluering av de enkelte lederes innsats skal være deres evne til å forestå kostnadseffektiv drift og bidra til å definere og nå fastsatte delmål i omstillingen av forsvarssektoren.