KAPITTEL 1

KAPITTEL 1

1.1 Utvalgets mandat

Ved kongelig resolusjon 6. desember 1985 ble det oppnevnt et utvalg til å vurdere forbedringer i merverdiavgiftsloven. I resolusjonen er utvalgets mandat fastsatt slik:

1) Utvalget skal gjennomgå merverdiavgiftsloven og vurdere om de nåværende bestemmelser virker tilfredsstillende i forhold til de krav som kan stilles om rettssikkerhet for de næringsdrivende. Utvalget skal også ha for øye det forskriftsverk som er utarbeidet med hjemmel i merverdiavgiftsloven og den praksis som er nedfelt siden merverdiavgiftsloven trådte i kraft 1. januar 1970.

Utvalgets arbeid forutsettes konsentrert om de deler av lovverket som gjelder de administrative sider av avgiften (kapitlene II, VII, IX, XI-XV, XVIII og dessuten kapittel XIX for så vidt angår bestemmelsene om tilleggsavgift). Dette er ikke til hinder for at utvalget under sitt arbeid kan ta opp andre bestemmelser i merverdiavgiftslovgivningen i den utstrekning dette antas å være av betydning i rettssikkerhetssammenheng.

Utvalget forutsettes å fremme forslag om de endringer i regelverket som anses nødvendig for i tilfelle å skape bedre rettssikkerhet og herunder legge frem forslag til nye bestemmelser.

2) Utvalget skal vurdere konkurranseforvridningsproblemet i forhold til merverdiavgiften og forutsettes herunder særlig å ha for øye forholdet mellom offentlig og privat drift. Utvalget bør også se på muligheten av konkurranseforvridning mellom næringsdrivende innbyrdes. Utvalget skal i tilfelle vurdere nærmere om de tiltak mot slik forvridning som merverdiavgiftsloven nå gir anvisning på er tilstrekkelige og hensiktsmessige. Utvalget skal skissere eventuelle nye tiltak som kan være aktuelle og i tilfelle fremlegge utkast til nye lovbestemmelser. Utvalget bør herunder undersøke hvordan andre land som har innført merverdiavgift, søker å løse tilsvarende problemer.

3) Med tanke på forbedringer og forenklinger av merverdiavgiftssystemet skal utvalget vurdere den skisse til modifisert merverdiavgiftssystem som er fremmet av Norsk Tjenestemannslag på grunnlag av en utredning av 27.2. 1984 fra et eget utvalg nedsatt av NTLs forbundsstyre.

4) Utvalget skal vurdere hvorledes det avgiftspliktige område bør utformes med tanke på nye varegrupper og tjenester som er kommet inn i bildet.

5) Utvalget forutsettes å redegjøre for de administrative og økonomiske virkninger av de forslag som fremsettes."

I foredraget til resolusjonen har Finansdepartementet gitt en nærmere utdyping av mandatets pkt. 4 hvor det er bemerket følgende:

"Merverdiavgift på EDB-programmer m.v.

Den norske merverdiavgiftsloven bygger på at avgiftsplikten i prinsippet omfatter salg av alle varer. Når det derimot gjelder tjenester er avgiftsplikten begrenset til slike tjenester som loven særskilt regner opp. Tjenester som loven ikke nevner faller således helt utenfor merverdiavgiftsloven.

I mange andre land er avgiftsplikten avgrenset anderledes. Innen EF er det således slik at avgiftsplikten i prinsippet også omfatter alle tjenester og at bare tjenester som er uttrykkelig unntatt i 6. EF-direktiv forutsettes å falle utenfor merverdiavgiften.

Den nåværende avgrensning av avgiftsplikten i Norge kan på flere områder medføre ulemper. Et eksempel er her EDB-området. På dette område har det skjedd en rivende teknisk utvikling, som har gjort det nødvendig med en tilpassing av regelverket. Siden 1984 har departementet lagt til grunn den lovforståelse at salg av standard programmer for EDB må anses som varesalg og derfor kommer under avgiftsplikten. En har derimot ikke funnet hjemmel i merverdiavgiftsloven for å anse salg av individuelt tilpassede programmer som varesalg. Lovens bestemmelser for øvrig hjemler heller ikke avgiftsplikt for slike salg. Dette medfører for bedrifter som omsetter både standard og skreddersydde programmer en oppdeling av beregningen av avgiften på salg og en oppdeling i forhold til fradragsretten. Håndteringsmessig er dette en ulempe. Avgrensningsproblemene kan bli store og det samme gjelder kontrollproblemene.

Det er behov for en forholdsvis rask avklaring på spørsmålet om avgiftspliktens omfang når det gjelder EDB-programmer. Ved vurderingen av dette spørsmålet er det imidlertid også behov for å se nærmere på avgrensningen av tjenesteområdet generelt. Det kan i denne forbindelse pekes på at det fra flere hold innen EDB-næringen er gjort innvendinger mot en generalisert avgiftsplikt for programvare. Fra næringens side blir det gjort gjeldende at med en slik generalisering vil de gevinster som kan innvinnes ved at man blir kvitt avgrensningen mellom standard og skreddersydde programmer mer enn oppveies av de ulemper som vil oppstå med å avgrense programvare mot andre tjenester som nå er unntatt fra avgiftsplikten.

Departementet antar at denne del av utredningen bør kunne avgis som en delinnstilling, slik at spørsmålet om avgiftsplikten i tilfelle kan fremmes for Stortinget som egen lovsak".

Ved brev av 25. november 1987 fra Finansdepartementet ble utvalgets mandat utvidet. Utvalget ble bedt om å utrede spørsmålet om utvidelse av det avgiftspliktige område for omsetning av tjenester og å fremsette nødvendige lovforslag i forbindelse med en eventuell utvidelse. Utvalget ble videre bedt om å prioritere denne delen av arbeidet og avgi en delutredning. I brevet har Finansdepartementet uttalt:

"I St.prp. nr. 1 (1987 - 88) om skatter og avgifter

til statskassen uttaler departementet under avsnitt 4.4 side 14:

Uttalelsen må ses i sammenheng med forslaget i samme proposisjon om en ny særavgift på visse meglertjenester (fonds- og eiendomsmegling). Om dette forslag ble det under avsnitt 5.17 på side 13 i proposisjonen uttalt:

Videre uttales det:

Departementet er av den mening at tiden nå er inne til å gå gjennom hele tjenestesektoren med sikt på en utvidelse av avgiftsplikten.

Fiskale grunner taler for en slik utvidelse, men for utvidelse taler også andre hensyn. Det er av viktighet at merverdiavgiften som den hjørnesten den er i det norske beskatningssystem virker mest mulig nøytralt både i forhold til forbruksvalg og overfor næringsstrukturen. Også hensynet til konkurranseevnen overfor utlandet kan tale for å trekke flere tjenester under avgiftsplikt. Med den avgrensning som ble valgt for avgiftsplikten på tjenestesektoren ved innføringen av merverdiavgiften, vil det lett kunne oppstå tvil om grensedragning mellom tjenester som kommer under merverdiavgift og tjenester som ikke gjør det. Administrativt medfører avgrensningsproblemer en belastning for avgiftsmyndighetene. Det svekker også kontrollen.

Som påpekt i avgiftsproposisjonen kan en utvidelse av avgiftsplikten gjennomføres ved enten å trekke flere tjenester under avgiftsplikt, eller ved å generalisere avgiftsplikten i denne sektor, slik det allerede er gjort for varer.

Departementet er kommet til at det ved en eventuell utvidelse primært bør tas sikte på å gjøre avgiftsplikten så generell som mulig. En generalisering vil i tilfelle innebære at alle tjenester i prinsippet gjøres avgiftspliktige.

Selv med en generalisert avgiftsplikt vil det være behov for fortsatt å holde visse typer av tjenester utenfor merverdiavgift. Det bør derfor vurderes hva som taler for og mot å holde slike tjenester utenfor avgiftsområdet. Innen EF der prinsippet om generell avgiftsplikt både for varer og tjenester er gjennomført, er visse ytelser holdt utenfor merverdiavgiften. I Sverige er spørsmålet om en generalisering av avgiftsplikten under utredning.

Departementet vil under henvisning til foranstående be utvalget utrede spørsmålet om utvidelse av det avgiftspliktige område i merverdiavgiften og fremme forslag om de nødvendige lovforslag i forbindelse med en slik utvidelse.

Utvalget bes om å prioritere denne del av arbeidet og avgi det som en delutredning.

Det forutsettes med bakgrunn i foranstående at spørsmålet om avgiftsplikt for EDB inngår i denne del av utvalgets utredningsarbeid".

I departementets brev av 25. november 1987 forutsettes det at delutredningen om utvidelse av avgiftsområdet for tjenester, herunder utredningen om EDB-tjenester, leveres innen utgangen av september 1988. I samme brev er fristen for levering av den øvrige del av utredningen forlenget til utgangen av juni måned 1989. Fristen ble senere satt til henholdsvis årsskiftet 1988/89 og oktober 1989.

Arbeidet med delutredningen viste seg å være langt mer tidkrevende enn det som først var antatt. På denne bakgrunn ble departementet underettet om at delutredningen tidligst kunne fremlegges ved års-skiftet 1989/90.

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget fikk følgende sammensetning:

Visesentralbanksjef Kjell Storvik, Norges Bank, formann

Administrerende direktør Paal Brunsvig, Handelens

Arbeidsgiverforening, nestformann

Kontorsjef Kari Fyhn, Oppland fylkesskattekontor

Bedriftsrevisor Agnes Gundersen, Oslo fylkesskattekontor

Forsker Karen M. Helle, Transportøkonomisk Institutt

Skatterevisor Mari-Anne Markussen, Møre og Romsdal fylkesskattekontor.

Skatterevisor Kolbjørn Nordstrøm, Vestfold fylkesskattekontor.

Avdelingsdirektør Thor Refsland, Skattedirektoratet.

Advokat Erik Wahlstrøm

Førsteamanuensis dr. juris Frederik Zimmer, Universitetet i Oslo.

Førstekonsulent Erna Wenche Østrem, Universitetet i Bergen

Som utvalgets sekretær ble oppnevnt byråsjef Johan von der Fehr, Finansdepartementet.

Fra 1. mars 1987 ble underdirektør von der Fehr oppnevnt som medlem av utvalget og avdelingssjef Trygve Holst Ringen, Oslo fylkesskattekontor ble engasjert som utvalgets sekretær.

Med virkning fra 15. juni 1987 ble byråsjef Karen M. Helle etter eget ønske løst fra verevet som utvalgsmedlem, og som nytt medlem i hennes sted ble oppnevnt gruppesekretær for Arbeiderpartiets Stortingsgruppe, Ingrid Norstein.

Utvalgets nestformann, adm. dir. Paal Brunsvig døde i august 1988. Som nytt medlem ble oppnevnt avdelingsdirektør i Norges Handelsstands Forbund, Anne Skjønsberg, og professor Frederik Zimmer ble oppnevnt som ny nestformann.

Skatterevisor Mari-Anne Markussen ble etter eget ønske løst fra vervet som utvalgsmedlem med virkning fra 10. mars 1989, og i hennes sted ble oppnevnt ligningsrevisor Torbjørn Østby, Østfold fylkesskattekontor.

For å styrke utvalgets sekretariatsfunksjon ble kontorsjef i

Skattedirektoratet, Inge Moen, engasjert som sekretær fra 1. august 1989.

Ved avgivelsen av den første delinnstillingen hadde utvalget denne sammensetning:

Visesentralbanksjef Kjell Storvik, Norges Bank, Formann

Professor dr. juris Frederik Zimmer, Universitetet i Oslo, nestformann

Avdelingsdirektør Johan von der Fehr, Finansdepartementet

Kontorsjef Kari Fyhn, Oppland fylkesskattekontor

Bedriftsrevisor Agnes Gundersen, Oslo fylkesskattekontor

Gruppesekretær Ingrid Norstein, Arbeiderpartiets Stortingsgruppe

Assisterende kontrollsjef Kolbjørn Nordstrøm, Vestfold fylkesskattekontor

Avdelingsdirektør Thor Refsland, Skattedirektoratet

Advokat Anne Skjønsberg, KPMG Norsk Revisjon

Advokat Erik Wahlstrøm

Økonomisjef Erna Wenche Østrem, Rollag kommune

Ligningsrevisor Torbjørn Østby, Østfold fylkesskattekontor

Sekretærer:

Kontorsjef Inge Moen, Skattedirektoratet

Underdirektør Trygve Holst Ringen, Oslo fylkesskattekontor

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har til denne delutredningen avholdt tilsammen 36 plenums-møter. For å kartlegge erfaringene med generell avgift på tjenester hadde seks av utvalgets medlemmer samt sekretæren i juni 1988 møte i Kjøbenhavn med representanter for det danske Finansdepartementet.

I juni 1987 ble det i Sverige oppnevnt et utvalg som bl.a. fikk i oppdrag å utrede omganget av den indirekte beskatningen, herunder området for merverdiavgift. Denne utredningen ble fremlagt i juni 1989 (SOU 1989:35). Fire utvalgsmedlemmer samt sekretæren har hatt møte med representanter for det svenske avgiftsutvalget. Dette møtet fant sted i Stockholm i november 1988.

Utvalget har fått bistand fra Statistisk Sentralbyrå for å få beregnet provenyvirkningene av de forskjellige forslag til avgiftsplikt. Dette materialet er også blitt gjennomgått og behandlet i Finansdepartemenetet, Avgifts- og tollavdelingen.

For å bringe på det rene de faktiske sider ved omsetningen av visse tjenesteytelser har utvalget har også rettet henvendelse til de forskjellige departementer som har vedkommende tjeneste som sitt fagområde. Utvalget har også mottatt utredninger fra Den norske Advokatforening og Samarbeidsrådet for Overnattings- og Serverings-næringen. Dette materiale følger innstillingen som utrykt vedlegg.

På oppdrag fra utvalget har professor dr. juris Jon Bing ved Institutt for rettsinformatikk, Universitetet i Oslo utredet de spørsmål som knytter seg til merverdiavgift på EDB. Det er avgitt to delutredninger som begge følger innstillingen som utrykt vedlegg.