KAPITTEL 12

12. 1 Proveny- og prismessige virkninger

I kapittel 6 er det redegjort for de økonomiske virkninger av generell avgift etter tre forskjellige alternativer. Utvalgets forslag til avgrensning av avgiftsområdet har likhetstrekk med det det danske systemet, men på visse områder er det likevel forskjell. De beregninger som er foretatt av SSB anslår merprovenyet ved en generell avgiftsplikt med de samme avgrensninger som i Danmark til ca. 1.3 milliarder kroner fremskrevet til 1990-nivå.

Nettoprovenyet på 1,3 milliarder kroner fremkommer under forutsetning av full prisoverveltning, dvs at driftsresultatet i de berørte næringer ikke påvirkes, og det er i beregningene ikke tatt hensyn til at økte priser vil kunne føre til endringer i etterspørselen og forbruksmønsteret. Utslaget på prisnivået under disse forutsetningene er i størrelsen 0,3 til 0.4 prosent.

Utvalgets forslag avviker fra det danske systemet for så vidt gjelder persontransport. I hovedberegningen er det heller ikke tatt hensyn til avskjæring av fradragsretten for hotellopphold selv om denne regelen også praktiseres i Danmark. Når det tas hensyn til disse forhold kan provenyet anslås til i underkant av 2 milliarder kroner fremskrevet til 1990-nivå. Det kan heller ikke ses bort i fra at avgrensningen også på andre områder er anderledes enn den danske, men de provenymessige virkningene av dette kan vanskelig tallfestes. Dette gjelder særlig på kultur-, underholdnings- og idrettssektoren. Utvalget finner videre grunn til å bemerke at det kan hefte en viss usikkerhet ved de provenyanslag som er gitt.

Ved en slik avgrensning av avgiftsområdet, kan utslaget på prisnivået anslås til i størrelsesorden 0,6 prosent, når det legges til grunn de samme forutsetninger for beregningen som nevnt ovenfor.

12. 2. Administrative konsekvenser

12. 2.1 Innledende bemerkninger

Utvalgets forslag om generell avgiftsplikt på tjenester representerer ikke noe nytt avgiftssystem, men bare at avgrensningen av det avgiftspliktige området for tjenester endres. Dette vil likevel føre til en utvidelse av avgiftsområdet, og vil få konsekvenser både for avgiftsadministrasjonen og nye grupper næringsdrivende.

12. 2.2 Antall avgiftspliktige

Den utvidelsen av avgiftsområdet for omsetning av tjenester som er foreslått, kan forventes å medføre en ikke ubetydelig øking av antallet avgiftspliktige næringsdrivende. Selv om unntaksområdene fremgår av utvalgets forslag kan det vanskelig anslås hvor stor denne økningen blir.

For de næringsdrivende selv, vil det føre til større arbeidsbyrde å bli trukket inn under avgiftsplikten. Økningen av antall registrerte næringsdrivende vil også føre med seg en større arbeidsbyrde for avgiftsadministrasjonen i form av mer arbeid med ajourhold av avgiftsmanntallet, med kontroll av omsetningsoppgaver, med veiledning og instruksjon av avgiftspliktige og behandling av konkrete fastsettelsessaker og etterberegninger. Også for bokettersynsvirksomheten vil det oppstå spørsmål om et større kontrollbehov fordi antallet kontrollobjekter øker.

På fylkesskattekontorene benyttes det nå EDB-utstyr ved utførelsen av de forskjellige arbeidsoppgavene tilknyttet registrering og oppgavebehandling. Det må antas at utstrakt bruk av datateknologi langt på vei vil avhjelpe økningen av de mer rutinepregede arbeidsoppgavene.

En generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester har bl.a. som siktemål å fjerne eksisterende avgrensningsproblemer. Det lar seg imidlertid ikke gjøre å komme frem til et system hvor det ikke gis unntak på enkelte områder. Slike unntak er egnet til å skape problemer med hensyn til avgrensing av avgiftsplikten. Det er vanskelig å ha sikre formeninger om hvilke effekter utvalgets forslag vil ha, fordi reglene på enkelte områder antas å føre til forenklinger, mens det på andre områder kan oppstå nye avgrensningsproblemer. Det ses derfor ikke bort i fra at en forventet økning i antall avgiftspliktige nødvendiggjør større ressurser innen avgiftsadministrasjonen.

For å motvirke merbelastningen ved den forventede økning av antall registrerte næringsdrivende, kan det foretas en hevning av beløpsgrensen for registrering. Videre kan det gjøres bruk av lengre avgiftsterminer.

12. 2.3 Beløpsgrensen for registrering

Etter mval. § 28 første ledd skal registrering i avgiftsmanntallet skje når den næringsdrivende omsetning og uttak av avgiftspliktige varer og tjenester har oversteget kr. 12.000 i en periode på 12 måneder. Da merverdiavgiften ble innført i 1970, ble beløpsgrensen satt til kr. 6.000. Beløpet ble hevet til kr. 12.000 i 1982, og har senere stått uendret.

I Sverige er beløpsgrensen 30.000 sv.kr., mens den i Danmark er 10.000 d.kr. Beløpsgrensen etter det svenske systemet er imidlertid ikke direkte sammenlignbar med de regler som gjelder for registreringsplikt i Danmark og Norge. Det er bare avgiftspliktige næringsdrivende som overstiger kr. 30.000 som skal innberette avgift til avgiftsmyndighetene (såkalt redovisningsskyldighet). Næringsdrivende med omsetning av avgiftsplikige varer og tjenester under dette beløpet skal også beregne avgift, men den utgående avgiften skal da regnes som inntekt, mens inngående avgift skal regnes som en kostnad. De svenske reglene er foreslått endret slik at registrering og plikten til å beregne avgift først inntrer når omsetningen overstiger 30.000 sv. kr.

Rasjonaliseringsgevinsten av en beløpshevning vil selvsagt være avhengig av hvor grensen settes. Utvalget bemerker i denne forbindelse at grensen ikke kan settes for høyt, fordi dette bl.a. vil føre til konkurransevridning mellom de som er registrert og de som ikke er registrert i avgiftsmanntallet, og vil samtidig påvirke avgiftsinngangen til staten. Beløpsgrensen på kr. 12.000 ble som nevnt satt til kr. 12.000 i 1982. Korrigert for utviklingen i konsumprisindeksen i perioden 1982 - 1990 tilsvarer dette et beløp på ca. kr. 20.000 i dagens kroneverdi. Det antas at en grense på f.eks. kr. 20.000 hverken vil innebære vesentlige forvridningseffekter eller gi særlige negative provenyvirkninger.

Det kan vanskelig angis nøyaktig hvor stor rasjonaliseringsgevinsten vil bli for avgiftsadministrasjonen dersom beløpet for registrering heves til kr. 20.000. Dette har sammenheng med at flere nye tjenesteytere nå forutsettes trukket inn under avgiftssystemet. Utvalget trekker likevel den slutning at en viss gevinst kan oppnås gjennom en slik beløpshevning, selv om den ikke kan antas å bli særlig stor.

12. 2.4 Bruk av lengre avgiftsterminer

De som er avgiftspliktige etter merverdiavgiftslovens bestemmelser skal inngi terminvise oppgaver - omsetningsoppgaver - som bl.a. skal inneholde opplysninger om omsetning og uttak, utgående avgift og inngående avgift for terminen. Som hovedregel skal det inngis

2-måneders terminoppgaver, men på visse vilkår kan det gis samtykke til bruk av kortere terminer. For næringsdrivende innen jord-, skogbruk og fiske er hovedregelen at det skal inngis årsoppgaver.

I Danmark er hovedregelen 3-måneders terminer, mens virksomheter innen landbruk og fiske har 6-måneders terminer. I Sverige skal det som hovedregel inngis 2-måneders terminoppgaver, men for virksomheter med omsetning under 100.000 sv.kr. kan det normalt inngis årsoppgave. Virksomheter som har omsetning mellom kr. 100.000 og kr. 200.000 kan inngi oppgave hvert halvår. Det er foreslått en endring i de svenske reglene som innebærer at alle næringsdrivende med omsetning under kr. 200.000 skal foreta en fullstendig avgiftsavregning i selvangivelse. Utgående avgift som overstiger inngående avgift skal som tidligere betales inn til statskassen, mens overskytende inngående avgift skal tilbakebetales.

Utvalget påpeker at det kan være grunn til å vurdere årsterminer også for andre næringsdrivende enn innen jord-, skogbruk og fiske. En slik ordning kan eventuelt baseres på at mindre næringsdrivende med omsetning under et visst beløp, gis adgang til bruk av lengere avgiftsterminer. Hensynet til statens avgiftsinngang taler for at dette beløpet ikke settes særlig høyt, jfr. det svenske systemet om årsoppgaver for omsetning under kr. 100.000.

Et system med lengre terminer vil øke kredittiden for innbetaling av avgift for vedkommende gruppe næringsdrivende. Selv om ordningen forutsettes begrenset til omsetning under en viss størrelse, vil et system med lengre terminer for det første føre til en uheldig oppsamling av avgift hos den enkelte næringsdrivende. For det andre kan lengre terminer føre til dårligere ajourhold av regnskapet hos de næringsdrivende, samtidig som et slikt system neppe vil gi særlige administrative besparelser for den enkelte. Utvalget peker også på at det alltid vil være grupper av næringsdrivende som i forskjellige år har varierende omsetning rundt et gitt grenseområde. Dette kan skape nye problemer på et område hvor regelverket i dag kan praktiseres uten særlige vansker.