4 Budsjettets utgifter

4.1 Innledning

Kapittel 4 inneholder en oversikt over statsbudsjettets utgifter, gruppert etter utgiftsart. I kapittel 2 erregjeringens politiske prioriteringer i budsjettet beskrevet nærmere. Kapittel 2.3 inneholder en redegjørelse om utgiftene under de enkelte departementene. Fagproposisjonene gir mer utfyllende og detaljerte framstillinger. Beskrivelsen av utgiftene i dette kapitlet følger i grove trekk budsjettets artsinndeling, jf boks 4.1, med unntak av at:

• driftsresultat i statlig forretningsdrift er utskilt fra de øvrige driftsutgiftene
• overføringene er delt opp i tre typer overføringer
• petroleumsutgiftene er skilt ut fra de øvrige utgiftsartene og danner en egen kategori.

De samlede forslag til utgiftsbevilgninger på statsbudsjettet for 1999 utgjør 608 mrd kroner. Da er lånetransaksjoner og overføringer til Statens petrole-umsfond inkludert. Statsbudsjettets utgifter, eksklusiv lånetransaksjonene og overføringen til petroleumsfondet, er foreslått til 456 mrd kroner.

Tabell 4.1 Statsbudsjettets utgifter 1999 (mill kroner)

Kilde: Finansdepartementet

4.2 Driftsutgiftene

Driftsutgiftene er budsjettert over postene 1-29, unntatt post 24 Driftsresultat. Driftsutgiftene omfatter lønn til statsansatte, kjøp av varer og tjenester og utgifter til vedlikehold av statlige etater og institusjoner. I forslaget til statsbudsjett for 1999 utgjør driftsutgiftene 83,7 mrd kroner.

Det blir ikke bevilget driftsutgifter og driftsinntekter for statsaksjeselskap, statsforetak og statlige virksomheter som er omgjort til stiftelser. Føring av utgifter og inntekter innenfor statens forretningsdrift er underlagt egne bestemmelser, jf avsnitt 4.3. Statsforetak og statsaksjeselskap er ikke inkludert i statsbudsjettet.

Tabell 4.2 gir en oversikt over de største utgiftsområdene innenfor statens driftsutgifter. De spesifiserte utgiftsgruppene summerer seg til 68,6 mrd kroner eller 82 prosent av driftsutgiftene. Tabellen viser at store statsetater som Forsvaret, universiteter, høgskoler, samferdselsetatene, politi- og rettsvesen og forvaltningen av skatte- og trygdesystemet representerer de største driftsutgiftene.

Tabell 4.2 Driftsutgifter 1999 (mill kroner)

Kilde: Finansdepartementet

Bevilgningene til drift av statssykehusene er eksklusive Radiumhospitalet og Rikshospitalet som nettobudsjetteres fra 1999, jf 4.6. Reserveavsetningen under kap 2309 Tilfeldige utgifter post 1 Driftsutgifter foreslås bevilget med 6,2 mrd kroner. Denne bevilgningen skal benyttes til å dekke utgifter til trygdeoppgjør, lønnsoppgjør for statstjenestemenn og til å dekke andre tilleggsbevilgninger i løpet av det kommende budsjettåret. Ved regnskapsavslutningen vil således bare en liten del av det bevilgede beløp på denne posten bli regnskapsført som driftsutgifter.

Den største andelen av beløpet under Statens Pensjonskasse er utgifter til pensjoner til statsansatte som dekkes etter lov om Statens Pensjonskasse. Den resterende del av beløpet omfatter driftsbevilgninger til Statens Pensjonskasse, utgifter til tjenestepensjon gitt som gavepensjon av statskassen, arbeidsgiveravgift til folketrygden og utgifter under ventelønnsordningen.

4.3 Forretningsdriften

Driftsresultatet til statens forretningsdrift består av de ulike etatenes driftsinntekter fratrukket driftsutgifter, avskrivninger, renter og eventuelle fondsavsetninger. Driftsresultatet skal ifølge bevilgningsreglementet føres opp i statsbudsjettets utgiftsdel under post 24. Denne bestemmelsen omfatter forvaltningsbedriftene under kapitlene 2445 til 2481. I tillegg er kapittel 1320, post 24 Statens vegvesens produksjon nettobudsjettert. Tidligere omfattet bestemmelsen også Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten. Fra og med 1998-budsjettet ble det imidlertid vedtatt at driftsresultatet for petroleumsvirksomheten skal føres på statsbudsjettets inntektsside.

Statsaksjeselskap, statsforetak eller andre statsbedrifter som er organisert som egne rettssubjekter tas ikke med på statsbudsjettet med brutto inntekter og utgifter. Tabell 4.3 gir en oversikt over de budsjetterte driftsresultatene i statens forretningsdrift og kapittel 1320 Statens vegvesens produksjon. Brutto driftsinntekter tas inn i budsjettet med minus foran siden det føres på budsjettets utgiftsside. Et negativt tall betyr dermed at det er et netto driftsoverskudd. Unntaksregelen fra bruttoprinsippet gjelder bare driftsbudsjettet. For investeringsutgifter, tilskudd mv følges det vanlige bruttoprinsippet for føringer i statsbudsjettet også for forretningsdriften, og beløpene inngår i oversiktene over de ulike utgiftsartene. Selv om alle investeringer i forretningsdriften blir utgiftsført brutto etter kontantprinsippet, blir renter beregnet som om statens nettoinvestering skulle være et «lån» fra statskassen, og det foretas avskrivninger på grunnlag av bokført kapital. Avskrivninger og renter blir ført som underposter under post 24, og det samlede avskrivnings- og rentebeløp for alle forretninger tas til inntekt på statsbudsjettets inntektsside (det vises til avsnitt 3.3).

Tabell 4.3 Driftsresultat for forretningsdriften 1999 (mill kroner)

Kilde: Finansdepartementet

4.4 Investeringer

Utgiftene til investeringer er ført under postene 30-49 og omfatter nybygg og anlegg, vedlikehold, ombygginger og utstyrsanskaffelser som er så betydelige at de har karakter av investering. Investeringene blir, i tråd med kontantprinsippet, ført som utgift det året aktiviteten foregår. Investeringer innenfor forretningsdriften vil også framkomme i statens balansekonto som fast kapital, mens investeringer i konsumkapital aktiveres ikke.

Størstedelen av statens investeringer foretas innenfor Forsvaret og i samferdselssektoren. I tillegg utgjør de statlige byggebevilgningene, samlet under Statsbygg, en stor del av investeringsomfanget. Utgifter til vedlikehold, utstyrsanskaffelser og ombygginger er fordelt på de ulike etatenes utgiftskapitler. Nedenstående tabell viser de dominerende statlige investeringsformålene. De spesifiserte formålene utgjør 91 pst av investeringsomfanget. Investeringer i petroleumsvirksomheten er trukket ut og omtales spesielt under avsnitt 4.5.

Tabell 4.4 Investeringer 1999 (mill kroner)

Kilde: Finansdepartementet

4.5 Petroleumsvirksomhet

Utgiftene til petroleumsvirksomheten består av SDØEs andel av investeringene på norsk kontinentalsokkel, overføringer til Statens petroleumsforsikringsfond, SDØEs andel av fjerningsutgifter og tilskudd til disponering av innretninger på norsk kontinentalsokkel. For 1999 foreslås følgende bevilgninger:

Tabell 4.5 Utgifter til petroleumsvirksomheten (mill kroner)

Kilde: Finansdepartementet

SDØEs andel av investeringene på sokkelen forventes for 1999 å bli 24 100 mill kroner. Dette er en reduksjon på 1 900 mill kroner i forhold til anslag på regnskap for 1998. Det er tatt hensyn til forskyvning av investeringer i felt under vurdering, jf St prp nr 52 (1997-98). De største investeringsprosjektene er Åsgard, Troll olje, Gullfaks satellitter og Oseberg Sør.

Overføringene til Statens petroleumsforsikringsfond anslås til 600 mill kroner for 1999. Dette er en økning på 314 mill kroner i forhold til anslag på regnskap for 1998. Overføringene skal gjenspeile hva SDØE alternativt måtte ha betalt i forsikringspremie i det privateforsikringsmarkedet.

4.6 Overføring til andre statsregnskap

Tabell 4.6 Overføringer til andre statsregnskap 1999 (mill kroner)

Kilde: Finansdepartementet

Utgiftspostene fra 50 til 59 kalles overføringer til andre statsregnskap. Disse overføringspostene brukes bl a til statlige fond eller avsetningskonti i Norges Bank. Når Stortinget har vedtatt en bevilgning, overfører det respektive departement midlene til et slikt fond, og utbetaling skjer i det året tilsagn blir gitt og i påfølgende år. Viktige eksempler er overføringer til fond under SND som skal dekke framtidige tap på lån og garantier, og fond som inngår i operasjonsrammen for programkategori 13.50 Regional- og distriktspolitikk under Kommunal- og regionaldepartementets budsjettområde (omtalt nedenfor).

Postene brukes også til overføringer til statlige institusjoner hvor brutto drifts- og investeringsutgift holdes utenom statsbudsjettet, men som er underlagt departemental instruksjonsmyndighet og ikke kan defineres som selvstendige rettssubjekter. Institusjonene får bevilget en basisbevilgning til virksomheten. Norges forskningsråd er den største av denne typen statsinstitusjoner. Forskningsrådet får sin basisbevilgning fra ulike departementer. I tillegg mottar forskningsrådet program- og prosjektbevilgninger fra alle departementene. Det er innført nettobudsjettering for Radiumhospitalet og Rikshospitalet. Bevilgningene er derfor flyttet over på 50-post slik det fremgår av tabell 4.5.

Den dominerende bevilgningen på 50-post er overføring til Statens petroleumsfond. Denne overføringen er ikke med i tabell 4.6, men er nærmere omtalt i avsnitt 3.5.2. Overføringen til Statens petroleumsforsikringsfond er behandlet under petroleumsvirksomheten i avsnitt 4.5.

Blant de største overføringene er overføringene til fond for regionale programmer og distriktsutvikling. Aktivitetsnivået innenfor regional- og distriktspolitikken kommer til uttrykk gjennom den såkalte operasjonsrammen og låne- og garantirammen. Bevilgningene innenfor operasjonsrammen bevilges for en stor del over 50-poster på Kommunal- og regionaldepartementets budsjett. Operasjonsrammen består bl a av bevilgninger til følgende fond:

Tabell 4.7 Operasjonsramme for regional- og distriktspolitikk (1 000 kroner)

Operasjonsrammen er summen av tilsagns- og bevilgningsrammestyrte poster. Poster som gjelder rentestøtte eller tapsbevilgninger eller poster som er ekstraordinært plassert under kategori 13.50 inngår ikke. Operasjonsrammen reflekterer derfor ikke bevilgningsbehovet innenfor kategori 13.50.
Kilde: Finansdepartementet

4.7 Overføringer til kommunesektoren

Kommunesektorens virksomhet styres først og fremst ved de rammene for kommunenes og fylkeskommunenes inntekter som Stortinget fastlegger. Kommunesektorens inntekter består av skatteinntekter, overføringer fra staten og gebyrer, som er betaling for enkelte kommunale tjenester. Rammene for kommunesektorens virksomhet bestemmes derfor i hovedsak ved omfanget av overføringene over statsbudsjettet, og maksimalsatser for de kommunale og fylkeskommunale skattørene. For 1999 anslås kommunesektorens samlede inntekter til 201,4 mrd kroner, hvorav skatteinntektene utgjør 90,5 mrd kroner og overføringer innenfor kommuneopplegget 79,1 mrd kroner, jf boks 1.1. I tillegg mottar kommunesektoren tilskudd for å dekke utgifter til flyktninger, asylsøkere og arbeidsmarkedstiltak samt kompensasjon for merverdiavgift. Det vises til avsnitt 3.2 i Nasjonalbudsjettet og til Kommunal- og regionaldepartementets fagproposisjon for en mer detaljert redegjørelse.

Overføringene til kommunesektoren over statsbudsjettet føres opp på budsjettets utgiftsside på postnumrene 60-69. Overføringene består dels av ubundne rammetilskudd og dels av øremerkede tilskudd. I budsjettforslaget for 1999 utgjør de ubundne overføringene om lag 63 pst av de samlede overføringene.

Rammetilskuddene over statsbudsjettet var i vedtatt budsjett for 1998 på til sammen 46 684 mill kroner, fordelt med 30 347 mill kroner til kommunene og 16 337 mill kroner til fylkeskommunene. For 1999 foreslås det bevilget 32 548 mill kroner i rammetilskudd til kommunene og 17 569 mill kroner til fylkeskommunene, dvs totalt 50 117 mill kroner.

4.7.1 Øremerkede tilskudd

I budsjettforslaget for 1999 er det foreslått øremerkede tilskudd til kommunesektoren på 100 ulike budsjettposter. Totalt fordeles om lag 32,4 mrd kroner gjennom disse tilskuddene som inkluderer utgifter til flyktninger, asylsøkere og arbeidsmarkedstiltak samt kompensasjon for merverdiavgift. De største øremerkede bevilgningene gjelder sykehus, barnehager, funksjonshemmede, driftstilskudd til den kommunale omsorgstjenesten, investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser og flyktninger. Det er også mange relativt små øremerkede tilskuddsordninger. 68 pst av de øremerkede postene er på under 100 mill kroner, og bevilgningene på disse utgjør 5,7 pst av det totale beløp som bevilges til øremerkede tilskudd.

De øremerkede tilskuddsordningene er forskjellige med hensyn til i hvilken grad selve kriteriene for fordeling av tilskuddsmidlene kan forventes å påvirke prioriteringene i de kommuner og fylkeskommuner som mottar tilskuddene. En del tilskuddsordninger er utformet som et tilskudd pr produsert enhet av en viss tjeneste. Andre fordeles på ulike kommuner og fylkeskommuner etter objektive kriterier som kommunene selv på kort sikt i liten grad kan påvirke. Noen ordninger kan ses på som betaling fra staten for kommunale og fylkeskommunale tjenester som kun utføres i enkelte kommuner eller fylkeskommuner. Med noen unntak er de øremerkede ordningene ikke ment å skulle fullfinansiere den aktiviteten de er beregnet for.

4.7.2 Frie inntekter

Begrepet «kommunesektorens frie inntekter» omfatter sektorens skatteinntekter og de overføringene fra staten som ikke er øremerkede, dvs rammetilskuddene. Rammetilskuddene består av innbyggertilskuddet, det inntektsutjevnende tilskuddet, Nord-Norge-tilskuddet, regionaltilskuddet, skjønnstilskuddet og et hovedstadstilskudd. Disse overføringene regnes som en del av de «frie inntektene» fordi staten ikke stiller som betingelse for tildeling at midlene skal benyttes til bestemte formål. Den enkelte kommune og fylkeskommune kan derfor innenfor rammen av sine frie inntekter selv prioritere ressursinnsatsen mellom ulike formål, forutsatt at tjenestetilbudet oppfyller minimumskrav fastsatt i lov og forskrifter.

For 1999 anslås kommunesektorens frie inntekter til om lag 140,6 mrd kroner. Av dette anslås skatteinntektene å utgjøre om lag 90,5 mrd kroner. Nivået på skatteinntektene avhenger av skattegrunnlaget og av nivået på de kommunale og fylkeskommunale skattørene. For en nærmere omtale av forslagene til kommunale og fylkeskommunale skattører for 1999, vises det til kap 2 i St prp nr 1 (1998-99) Skatte- og avgiftsvedtak.

4.8 Folketrygdens utgifter

Folketrygdens utgifter er fordelt på fire programområder. Foreslått bevilgning under programområde 28 Fødsels- og adopsjonspenger er 7 459,6 mill kroner. Programområde 29 Sosiale formål omfatter hovedsakelig kontantytelser under sykdom, uførhet og alderdom og til enslige forsørgere og etterlatte. Bevilgningen er foreslått til 127 786,1 mill kroner. Programområde 30 Helsevern dekker utgifter til blant annet legehjelp, medisiner og syketransport, og utgiftene for 1999 anslås til 13 787,3 mill kroner. Ytelser under yrkesrettet attføring og under arbeidsledighet finansieres over programområde 33 Arbeidsliv, og bevilgningen for 1999 er foreslått satt til 9 869,2 mill kroner. De foreslåtte bevilgningene under folketrygden er på til sammen 158 902,2 mill kroner.

4.8.1 Sykepenger

Etter flere års nedgang har sykefraværet hatt en sterk økning etter 1994. I andre halvår 1994 begynte sykefraværet å stige og økningene har vært spesielt store i 1996 og 1997. Tallet på sykepengedager betalt av trygden utgjorde i 1997 10,5 dager pr sysselsatt, noe som innebærer at antallet erstattede sykepengedager pr sysselsatt passerte nivået fra 1988. Totalt økte antall sykepengedager pr sysselsatt med 26,5 pst fra 1994 til 1997, dvs rundt 8,5 pst pr år i gjennomsnitt. Økningen første halvår 1998 er på 8 pst i forhold til samme periode året før og innebærer en noe lavere økning enn forventet. For 1999 er det lagt til grunn en vekst i fraværstilbøyeligheten på 8,5 pst, dvs at folketrygden i snitt ville dekket 11,9 dager pr sysselsatt. Denne beregningen bygger på en arbeidsgiverperiode på 2 uker og 2 dager, jf forslag om utvidelse til 3 uker omtalt nedenfor.

Økningen i langtidsfraværet (utover 8 uker) har siden 1995 vært sterkere enn økningen i fraværet sett under ett. De langtidssykmeldte utgjorde i 1997 40 pst av tilfellene mot 39 pst av tilfellene året før. Dette utgjør om lag 86 pst av fraværsdagene som folketrygden dekker. Andelen sykepengemottakere som går ut hele sykepengeperioden (52 uker) viser en litt annen utvikling enn andre langtidssykemeldte. Andelen har vært nedadgående eller stabil i flere år. I 1997 gikk 4,4 pst av alle sykemeldte ut hele sykemeldingsperioden. Det har skjedd en forskyvning fra det å bruke opp sykepengeretten gjennom ett tilfelle til å bruke den opp gjennom flere tilfeller. Det er en liten andel av de sysselsatte som står for mesteparten av sykefraværet. Rundt 5 pst av de sysselsatte står for om lag 80 pst av det samlede fraværet. Rundt halvparten av økningen i erstattede sykepengedager kan føres tilbake til personer som har hatt mer enn ett sykmeldingstilfelle i løpet av de siste 6 månedene. Tar vi også med personer som har hatt en periode på attføring eller rehabilitering og personer som kombinerer arbeid og uførepensjon, står disse for til sammen to tredjedeler av økningen i sykefraværet.

På bakgrunn av utviklingen i sykefraværet og økningen i folketrygdens utgifter til sykepenger fremmer regjeringen på ny forslag om å utvide arbeidsgiverperioden. Endringen foreslås iverksatt fra 1. april 1999 og vil gi netto innsparinger for staten på om lag 680 mill kroner i 1999. Helårsvirkningen vil være om lag 1 050 mill kroner. Utvidelsen av arbeidsgiverperioden må ses i sammenheng med regjeringens forslag om å redusere ferien med én dag. Det foreslås videre å heve minste inntektsgrunnlaget for sykepenger fra folketrygden fra 0,5 til 1,25 ganger grunnbeløpet. Forslaget er anslått å gi en innsparing på 265 mill kroner som virkning for 1999.

Regjeringen vil understreke arbeidsgivernes ansvar for sykdomsforebyggende tiltak. Samarbeidet mellom partene i arbeidslivet videreføres blant annet i form av en særskilt innsats mot ensidig gjentakelsesarbeid. Det opprettes videre et 4-årig prosjekt for et sekretariat for en idébank for sykefraværsarbeid som skal forankres hos partene i arbeidslivet. Det vil bli satset på egne tiltak for å redusere sykefraværet i offentlig sektor.

Den sterke og bekymringsfulle økningen i sykefraværet og tilgangen på nye uførepensjonister skaper både velferdsmessige problemer og problemer med den budsjettmessige handlefriheten. På denne bakgrunnen vil regjeringen sette ned et offentlig utvalg til å utrede årsakene til økningen i sykefraværet og nytilgang til uførepensjon, kartlegge ordningenes sosialpolitiske og samfunnsøkonomiske rolle, og foreslå tiltak som kan redusere sykefraværet og begrense uføretilgangen.

Sykepengeutgiftene antas å øke med 1,7 mrd kroner, eller 10,1 pst nominelt fra 1998 til 1999 etter at arbeidsgiverperioden er forlenget og minste inntektsgrunnlag for sykepenger fra folketrygden er hevet.

4.8.2 Medisinsk rehabilitering

Rehabiliteringspenger ytes etter utløpet av stønadstiden for sykepenger fra folketrygden. Rehabiliteringspenger gis bare mens personen er i aktiv behandling med utsikt til bedring av arbeidsevnen. 1. juli 1993 ble reglene endret slik at rehabiliteringspenger i hovedregelen bare ytes i 52 uker. Fra dette tidspunktet ble også de medisinske vilkår for tilståelse av rehabiliteringspenger skjerpet. Dette førte til ekstra stor avgang fra medisinsk rehabilitering til andre trygdeordninger. Det antas nå at disse regelendringene har fått tilnærmet full effekt. Fra 1992 til 1995 gikk utgiftene til rehabilitering ned med over 40 pst, mens det har vært en økning fra 1995 til 1997. Utviklingen må ses i sammenheng med økningen i antall langtidssykemeldte som har brukt opp sykepengerettighetene. Fra 1996 til 1997 økte utgiftene til rehabiliteringspenger med 22 pst i løpende kroner, og antall stønadsmottakere antas å stige ytterligere i både 1998 og 1999.

I perioden 1993 til 1997 har utgiftene til tekniske hjelpemidler økt med 53,7 pst nominelt. Dette har til en viss grad sammenheng med etablering av nye hjelpemiddelsentraler. Fra sommeren 1995 har alle fylker en hjelpemiddelsentral i full drift slik at effekten av at det opprettes nye sentraler vil avta. Økt antall eldre i befolkningen og det at eldre bor lengre i sine hjem, fører til økt etterspørsel etter hjelpemidler. Det ytes flere hjelpemidler pr bruker og det er også en viss vridning mot dyrere og mer avanserte produkter. Rullestoler og datautstyr er blant de produktene hvor utgiftsveksten har vært spesielt sterk. Det er imidlertid antallet yngre brukere som har økt mest de siste par årene, spesielt aldersgruppen 10-19 år. Dette har sammenheng med folketrygdens overtakelse av ansvar for skolehjelpemidler. Overgang fra institusjon til åpen omsorg er også med på å øke folketrygdens utgifter til tekniske hjelpemidler. Utgiftene for 1999 anslås til 2 289 mill kroner. Det foreslås at gjenanskaffelsestiden for biler økes fra 8 til 9 år. Mindreutgiftene anslås til 34 mill kroner i 1999.

4.8.3 Uførhet

Det var en sterk vekst i antallet uførepensjonister gjennom hele 1980-tallet. Fra 1. juli 1991 ble de medisinske vilkårene for å motta uførepensjon skjerpet, noe som trolig bidro til redusert tilstrømming i 1992 og 1993. Begrensningen i stønadstiden for rehabiliteringspenger som ble innført 1. juli 1993 førte til økt tilstrømming til uførepensjon i 1994 og 1995. Antallet nye uførepensjonister har økt fra 1993 til 1997, med unntak av en liten nedgang i 1996. Nytilgangen i 1997 økte med nesten 14 pst i forhold til året før. Det var ved utgangen av 1997 over 246 000 uførepensjonister. Den økte tilgangen til og med 1995 antas i stor utstrekning å skyldes tidsbegrensningen på rehabiliteringspenger, men det har også vært en økning uavhengig av denne, særlig fra 1996 til 1997. Dette henger sammen med det økende sykefraværet og befolkningens aldersammensetning. I 1997 har det videre vært fokusert sterkt på redusert saksbehandlingstid i trygdeetaten og trygderetten noe som har medvirket til økningen av nye uførepensjonister siste halvdel av 1997. Første halvår 1998 har antall uførepensjonister økt med i underkant av 6000 personer netto, dvs nytilgang fraregnet avgang fra ordningen. Med utgangspunkt i dagens prognoser, regner en med at det vil være en nytilgang på i overkant av 33 000 uførepensjonister både i 1998 og 1999. På denne bakgrunn anslås antall uførepensjonister å komme opp i 270 000 i løpet av 1999.

Diagnosegruppene sykdommer i skjelettmuskelsystemet og bindevevet og mentale lidelser er klart størst for begge kjønn. Kvinneandelen blant uførepensjonistene var 57 pst ved utgangen av 1997.

4.8.4 Alderdom

Utgiftene til alderspensjon har steget jevnt de siste årene. Dette skyldes først og fremst større gjennomsnittlig utbetaling som følge av at nye pensjonister har større opptjening i tilleggspensjonssystemet enn eldre pensjonister. Andelen alderspensjonister med tilleggspensjon antas å bli 87 pst ved utgangen av 1999. Økningen i utgifter til alderspensjon var 3,1 pst i faste kroner fra 1996 til 1997. Fra 1998 til 1999 forventes det uendret antall alderspensjonister. Den økte opptjeningen av tilleggspensjon fører isolert sett til at det blir færre minstepensjonister.

Fra 1. mai 1998 økte folketrygdens minstepensjoner med 1 000 kroner pr måned for enslige og med om lag 940 kroner pr måned for gifte pensjonister og visse grupper samboende. Særtillegget økte fra 63,2 til 79,33 pst av grunnbeløpet. Etter økningen utgjør minstepensjonen 81 360 kroner for en enslig minstepensjonist mot 69 360 kroner før endringen. Antallet minstepensjonister med alderspensjon økte med 36 600 til 265 400 personer etter økningen i minstepensjonen.

For å gjøre det mer lønnsomt å kombinere pensjon og arbeid etter fylte 67 år, ble regelen om at summen av arbeidsinntekt og pensjon ikke kan overstige tidligere lønnsinntekt opphevet fra 1. januar 1997. Samtidig ble avkortingen av pensjon mot arbeidsinntekt utover ett grunnbeløp redusert fra 50 til 40 prosent. Målet med tiltakene er å øke sysselsettingen blant eldre arbeidstakere og heve den gjennomsnittlige pensjonsalderen. Stortinget vedtok etter behandlingen av Velferdsmeldingen blant annet å be regjeringen om å utrede økonomiske, juridiske og fordelingsmessige konsekvenser av fleksibel pensjonsalder og ulike endringer i besteårsregelen. En interdepartemental arbeidsgruppe har blant annet skissert dagens situasjon og den nære historiske utviklingen i sysselsettings- og pensjoneringsmønstre blant personer i alderen 60-70 år. Viktige problemstillinger knyttet til fleksible pensjonsordninger er også drøftet, bl a i lys av forskjellige forskningsrapporter om økt fleksibilitet og valgfrihet i forholdet mellom arbeid og pensjon, som er utarbeidet på oppdrag fra arbeidsgruppen. Det er videre gjort et omfattende analysearbeid av fordelingsvirkninger ved ulike endringer i besteårsregelen. Arbeidsgruppens rapport er sendt på høring høsten 1998 og vil inngå som grunnlagsmateriale for et regjeringsoppnevnt utvalg som utreder førtidspensjonsspørsmål. Utvalget skal være ferdig ved årsskiftet 1998/99.

Regjeringen foreslår bl a i statsbudsjettet å endre ferieloven for å redusere ferien med én dag.

Redusert ferie i kombinasjon med redusert sats for feriepenger innebærer at lønnstakere må arbeide en dag mer i året uten at dette gir økt inntekt, når en ser lønn og opptjening av feriepenger under ett. En del av den samlede inntektsveksten fra 1998 til 1999 vil skyldes at lønnstakere må arbeide en dag mer i året. For å få en rimelig grad av likebehandling mellom pensjonister og lønnstakere har en som en budsjettmessig forutsetning lagt til grunn en regulering av grunnbeløpet våren 1999 som gir 0,3 prosentpoeng lavere vekst fra 1998 til 1999 enn den anslåtte lønnsveksten for arbeidstakerne. Dette gir en innsparing på 300 mill kroner i 1999.

4.8.5 Enslige forsørgere

Fra 1. januar 1998 ble det gjennomført endringer i stønadsordningene for enslige forsørgere. Hensikten med omleggingen er å stimulere til økt aktivitet med sikte på at enslige forsørgere skal komme i inntektsgivende arbeid og bli selvforsørget etter en omstillingstid. Den ordinære stønadstiden er tre år, med mulighet for to års forlengelse under nødvendig utdanning. Ordningen med kjøp av skoleplasser til enslige forsørgere i videregående skoler vil bli videreført i 1999. Antall enslige forsørgere har gått litt ned den senere tid, etter en forholdsvis sterk vekst tidligere på 1990-tallet. Andelen enslige forsørgere i arbeid eller utdanning har økt fra 64 til 74 pst fra juli 1997 til juli 1998. Tallet på enslige forsørgere antas å gå ytterligere ned etter hvert som tidsbegrensningen for overgangsstønad får virkning.

Aleneboende enslige forsørgere har rett til en ekstra barnetrygd. Denne retten gjelder ikke stabilt samboende. Regjeringen foreslår at folketrygdens overgangsstønad til enslige forsørgere heller ikke skal kunne gis når den enslige forsørgeren lever i et stabilt samboerforhold som har vart i minst 12 av de siste 18 månedene. Etter gjeldende regelverk kan stabilt samboende med særkullsbarn motta overgangsstønad. Avvikling av rett til overgangsstønad for disse vil gjelde fra 1. juli 1999 og mindreutgiftene i 1999 anslås til om lag 85 mill kroner.

4.8.6 Finansiering av helsetjenester

Folketrygdens bidrag til finansiering av helsetjenester, bl a lege- og psykologhjelp, syketransport og medisiner på blå resept, er postert under programområde 30 Helsevern. Programområdet har over lang tid vært preget av betydelig utgiftsvekst, og den underliggende veksten er fortsatt sterk. I budsjettet for 1999 er det oppført 13 787,3 mill kroner, mot 13 292,7 mill kroner i vedtatt budsjett for 1998.

Siden budsjettforslaget for 1999 innebærer en betydelig styrking av det offentlige tjenestetilbudet innen helse- og omsorgsektoren, har det vært nødvendig å foreta en oppjustering av gjeldende egenbetalingssatser for enkelte helseformål svarende til vel 625 mill kroner for 1999.

Utgiftstaket for egenandeler foreslås økt fra 1 290 kroner for 1998 til 1 550 kroner for 1999. Egenandelen for legemidler på blå resept økes fra 12 til 36 pst av utgiftene, med en øvre grense på 330 kroner pr resept for barn over 7 år og pensjonister. Disse vil da betale den samme andelen som den øvrige befolkningen. Det foreslås ellers å sette opp egenandelene for legehjelp, psykologhjelp og fysioterapi med 7 pst, og at egenandelen ved syketransport økes fra 50 til 55 kroner pr enkeltreise. Det innføres egenbetaling på 100 kroner pr døgn for ortopedipasienter på opptreningsinstitusjoner.

Folketrygdens refusjon av utgifter til legemidler på blå resept øker fortsatt med om lag 10 pst pr år. Refusjonssystemet er basert på referansepriser for grupper av legemidler som inneholder samme medisinske virkestoff i samme mengde og samme form. Referanseprisen tar utgangspunkt i prisen på det billigste legemidlet i gruppen. Som innsparingstiltak tas det sikte på å utvide referanseprissystemet, både med nye sykdomsgrupper og bredere sammenligningsgrunnlag.

Det er videre god grunn til å anta at det er muligheter for bedre og billigere organisering på syketransportområdet, og det vil derfor bli foretatt en bred gjennomgang av hele området. Gjennomgangen vil være et ledd i arbeidet med forbedret styring og resultatoppnåelse av statlige tilskuddsordninger. Siktemålet er bl a å oppnå større grad av formåls- og kostnadseffektivitet i tråd med kravene som stilles i nytt økonomireglement for staten.

Med virkning fra 1. juli 1998 er det gjennomført endringer i lov om folketrygd som innebærer at trygderefusjoner for undersøkelse og behandling forbeholdes helsepersonell som har driftsavtale med fylkeskommune eller kommune. Lovendringene omfatter leger, spesialister i klinisk psykologi og fysioterapeuter. Det er videre innført en øremerket tilskuddsordning for fylkeskommuner og kommuner som oppretter driftsavtaler med yrkesutøvere som hittil har hatt praksis uten driftsavtale. Fylkeskommuner og kommuner har i denne forbindelse inngått om lag 1 450 nye driftsavtaler med et samlet omfang på vel 900 årsverk. For psykiatere og psykologer er driftsavtaleomfanget nesten firedoblet. Innsparingene blir omdisponert til øremerket kommunetilskudd med samme formål.

4.8.7 Fødsels- og adopsjonspenger

Antall fødsler forventes å ligge på ca 61 000 i året. Det er lagt til grunn en viss økning i kvinners yrkesaktivitet med en tilsvarende økning i antall fødselspengetilfeller. Det er videre forventet en liten økning i fedres fødselspengeuttak. Det foreslås ingen endringer i regelverket for 1999. Utgiftene til fødsels- og adopsjonspenger er på dette grunnlaget beregnet til 7 460 mill kroner i 1999. I forhold til vedtatt budsjett for 1998 innebærer dette en økning på ca 8 pst.

4.8.8 Dagpenger ved arbeidsledighet

Dagpenger skal kompensere for bortfall av ordinær arbeidsinntekt på grunn av arbeidsledighet, samtidig som ordningen skal motivere til arbeid og tiltaksdeltakelse.

I 1997 mottok i gjennomsnitt 85 400 personer dagpenger, en nedgang på 27 100 fra 1996. I 1. halvår 1998 var tallet 67 800 personer, en nedgang på 27 500 fra samme periode i 1997. Det forventes fortsatt noe reduksjon i antall dagpengemottakere i 1999.

Dagpengeutgiftene for 1998 anslås til 5 400 mill kroner. Den ble satt ned med 1 400 mill kroner i forbindelse med revidert budsjett for 1998. Anslaget er nå ytterligere redusert med 200 mill kroner. For 1999 foreslås en dagpengebevilgning på 5 200 mill kroner.

4.8.9 Yrkesrettet attføring

Attføringsytelser gis til personer som har fått sin arbeidsevne varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte, og som gjennomgår yrkesrettet attføring. I 1997 mottok i gjennomsnitt 30 150 personer attføringspenger over arbeidsmarkedsetatens budsjett mot 30 100 i 1996. Tallene viser at selv med et arbeidsmarked i bedring har antall attføringspengemottakere holdt seg relativt stabilt de siste årene.

I 1998 og 1999 forventes det en viss reduksjon i antallet mottakere av attføringspenger. For 1999 foreslås en bevilgning på 4 318 mill kroner til ytelser til yrkesrettet attføring.

4.9 Overføringer til andre

Utgiftspostene fra 70-79 brukes til overføringer til private, f eks husholdninger, organisasjoner, private bedrifter mv. Postene brukes også til overføringer til statlige og kommunale foretak som er organisert som selvstendige rettssubjekter, samt for overføringer til utlandet, f eks tilskudd til internasjonale organisasjoner og bistandsmidler. Denne typen overføringer beløper seg i det foreslåtte budsjettet for 1999 til 219 mrd kroner Dette utgjør 48 pst av statsbudsjettets utgifter og bevilges over 431 ulike poster. Overføringene inkluderer et bredt spekter av ordninger som er forskjellige med tanke på målgrupper, formål, og bevilgningsstørrelse.

Beløpsmessig domineres disse overføringene av et fåtall store ordninger. På 32 poster er bevilgningsbeløpet på over 1 mrd kroner, og disse utgjør til sammen 56 pst av det totale overføringsbeløpet. 73 pst av postene er på under 100 mill kroner hver, og utgjør til sammen 3 pst av totalbeløpet. Tabell 4.8 viser de store overføringsområdene.

Folketrygden utgjør en sentral del av overføringene til private, jf nærmere omtale i avsnitt 4.8. Overføringer som er forhandlingsbasert (jordbruks-avtalen, takster for leger, psykologer og fysioterapeuter) er budsjettert som om gjeldende avtaler videreføres. Bevilgningene vil på vanlig måte bli korrigert når forhandlingene er sluttført. Folketrygdens pensjoner er budsjettert med gjeldende grunnbeløp, og vil bli justert ved grunnbeløpsendringen i mai. Budsjettmessig er det tatt høyde for slike korreksjoner eller justeringer ved at det er avsatt midler på kap 2309 Tilfeldige utgifter.

En meget stor andel av folketrygdens ordninger inngår i bevilgninger som er regelstyrt, dvs at Stortinget har vedtatt uttømmende regler om tilskuddsordningen i lov eller gjennom stortingsvedtak, og ytelsen utløses av objektivt bestemte faktorer. Slike bevilgninger har stikkordet overslagsbevilgning. Utgiftene følger automatisk av regelverket, og kan ikke styres av forvaltningen. Bevilgningsjuridisk er vedtaket på en overslagsbevilgning å anse som beste utgiftsprognose for terminen, gitt gjeldende regelverk, forventede demografiske endringer og kjente trekk i samfunnsutviklingen ellers. En styring av utgiftene på disse områdene må derfor i hovedsak baseres på endringer i regelverkene eller håndteringen av disse, f eks ved omlegging av ordningens utforming, kriterier, satser, takster, forvaltningsmåte eller administrative rutiner. De fleste store regelstyrte ordningene i folketrygden er av langsiktig karakter, og eventuelle endringer i regelverket som påvirker opparbeidede rettigheter vil slå langsomt ut på statsbudsjettet. Budsjettmessig styring av utgiftsutviklingen på folketrygden må derfor innpasses i et mellomlangsiktig, og ofte langsiktig, budsjetteringsperspektiv. En del regelstyrte ordninger, som f eks barnetrygden og sykepenger, kan endres fra år til år.

Tabell 4.8 Overføringer til andre 1999 (post 70-79) (mill kroner)

Kilde: Finansdepartmentet

Kilde: Finansdepartmentet

4.10 Renter

Statens renteutgifter består av renter på innenlandsk og utenlandsk statsgjeld. Statens brutto renteutgifter på statsgjelden (kap 1650) anslås til 18,1 mrd kroner i 1999. Dette fordeler seg med 17,7 mrd kroner til renter på innenlandsk gjeld og 0,4 mrd kroner på utenlandsgjelden. De samlede renteutgiftene anslås å øke med 0,9 mrd kroner fra anslag på regnskap for 1998 til 1999. Økningen skyldes høyere rentebetalinger på innenlandsgjelden.

4.11 Lånetransaksjoner

Postene fra 90 til 99 på statsbudsjettets utgiftsside inneholder bevilgninger som endrer sammensetningen av statens formuesportefølje, endringer som framkommer i kapitalregnskapet. De største postene er avdrag på statsgjeld og utlån til statsbankene. Samlet utlån og avdrag er i 1999 budsjettert til 94,2 mrd kroner.

Avdrag på statsgjeld i 1999 er budsjettert med 41,5 mrd kroner. Avdrag på statsgjeld og andre lånetransaksjoner vil bli finansiert ved opptak av nye lån og eventuelt ved trekk på kontantbeholdningen.

Tabell 4.9 Utlån og avdrag 1999 (mill kroner)

Kilde: Finansdepartementet

Tabell 4.10 Lån til statsbankene 1999 (mill kroner)

Kilde: Finansdepartementet