Kapittel 1 Hovedtrekkene i den økonomiske politikken og utviklingen

Regjeringen legger med dette fram meldingen om Nasjonalbudsjettet 1996. Nasjonalbudsjettet presenterer Regjeringens opplegg for den økonomiske politikken i 1996 og reviderte anslag for den økonomiske utviklingen for de nærmeste årene. Meldingen er utarbeidet i samarbeid med de enkelte departementene og bygger på opplysninger mottatt til og med 20. september.

I kapittel 2 drøftes utsiktene for norsk og internasjonal økonomi. I kapittel 3 gis en oversikt over den økonomiske politikken. Kapittel 4 redegjør nærmere for Regjeringens sysselsettingspolitikk, herunder arbeidsmarkedspolitikken og rammevilkårene i arbeidsmarkedet. I tillegg gis en nærmere analyse av utviklingen i arbeidsmarkedet framover - sysselsettingsbudsjettet.

Kapittel 5 redegjør nærmere for skatte- og avgiftsopplegget for 1996. I kapittel 6 drøftes nærings- og strukturpolitikken. Kapittel 7 inneholder en omtale av internasjonalt økonomisk samarbeid, med vekt på Norges forhold til Europa.

Regjeringens mål er et tryggere og mer rettferdig samfunn med arbeid for alle og økt livskvalitet for det enkelte mennesket. Den viktigste oppgaven i årene framover er å skaffe arbeid til alle og å trygge velferdssamfunnet. Samtidig må produksjon og forbruk skje i pakt med de grensene naturen setter, og forvaltningen av ressursene må være forsvarlig i et langsiktig perspektiv. Hovedprioriteringene i budsjettet er på denne bakgrunn sysselsetting, generasjonshensyn, helse og omsorg. Regjeringen vil føre videre den politikken som er trukket opp i "solidaritetsalternativet" i Langtidsprogrammet 1994-1997. Dette er en helhetlig strategi for å øke verdiskapingen og sysselsettingen, hvor et hovedelement er en fortsatt lav pris- og kostnadsvekst for å bedre konkurranseevnen.

Siden Langtidsprogrammet ble lagt fram, er konjunktursituasjonen både i norsk og internasjonal økonomi vesentlig bedret. De siste to årene har etterspørselen og aktiviteten i Fastlands-Norge vist sterk vekst og sysselsettingen har økt markert. Samtidig har arbeidsstyrken økt betydelig, og dette har begrenset nedgangen i arbeidsledigheten. En hovedutfordring i den nåværende konjunkturfasen er å bidra til at den sterke oppgangen ledes over i en økonomisk utvikling med stabil vekst, som bringer ledigheten gradvis ned, men uten at pris- og kostnadsveksten skyter fart. Dette krever et vellykket samspill mellom de ulike delene av den økonomiske politikken:

• Budsjettpolitikken må brukes aktivt for å jevne ut svingningene i økonomien og styrke sysselsettingen. I den nåværende konjunkturfasen innebærer dette at budsjettpolitikken innrettes slik at den samlede etterspørselen ikke blir for sterk. Samtidig må budsjettutviklingen være forsvarlig i et langsiktig perspektiv. Utgiftene i statsbudsjettet må tilpasses slik at velferden kan sikres også i nedgangstider. Basert på budsjettopplegget for 1996, avsettes det neste år for første gang midler i Statens petroleumsfond. Overskudd i statsfinansene de nærmeste årene er nødvendig for å bygge opp en finansiell reserve i petroleumsfondet for å møte de store pensjons- og velferdsforpliktelsene utover i neste århundre. Petroleumsfondets midler bør i sin helhet plasseres i utlandet.
• Penge- og valutapolitikken skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer. Over tid vil dette bidra til lav pris- og kostnadsvekst. En stram finanspolitikk i den nåværende konjunkturfasen støtter opp under pengepolitikken.
• For å styrke den kostnadsmessige konkurranseevnen og dermed grunnlaget for varig økt sysselsetting tar Regjeringen sikte på å føre videre det inntektspolitiske samarbeidet med partene i arbeidslivet. Lave nominelle lønnstillegg har vært en viktig faktor bak styrkingen av norsk økonomi de siste årene. Gjennom det inntektspolitiske samarbeidet har partene dermed gitt et betydelig bidrag til det grunnlaget vi nå har for økt sysselsetting og lavere ledighet. Inntektspolitikken står imidlertid overfor nye utfordringer. I en oppgangskonjunktur øker faren for at pris- og kostnadsveksten skyter fart, bl.a. som følge av høy lønnsomhet i enkelte deler av næringslivet. En ny omgang med sterk vekst i priser og lønninger vil undergrave grunnlaget for sysselsettingen i framtiden.
• Sysselsettingspolitikken rettes inn mot å bedre virkemåten i arbeidsmarkedet, slik at ledigheten ikke festner seg, men fortsatt kan reduseres. I dette bildet har aktiv arbeidsmarkedspolitikk en sentral plass. Arbeidsmarkedstiltakene skal bidra til å styrke de lediges kvalifikasjoner, gi tilknytning til arbeidsmarkedet og motvirke utstøting og passivisering. Med oppgang i økonomien og sterk vekst i syssselsettingen må det legges økt vekt på at de ledige er tilgjengelige for det ordinære arbeidsmarkedet. Nivået på arbeidsmarkedstiltakene må ses i nøye sammenheng med utviklingen på arbeidsmarkedet, og gradvis trappes ned. Samtidig er det viktig å styrke formidlingsinnsatsen, særlig overfor de langtidsledige.
• Nærings- og strukturpolitikken skal bidra til at landets ressurser utnyttes best mulig. Økt internasjonal integrasjon innebærer at deler av næringslivet vil måtte omstille seg til økt konkurranse. Regjeringen ser det som svært viktig at norsk næringsliv effektiviseres og omstilles slik at det kan hevde seg i internasjonal konkurranse. Kravet til omstilling og god ressursutnyttelse gjelder også offentlig sektor.

Økt internasjonal samhandel og økonomisk integrasjon stiller nye krav til internasjonalt samarbeid. Norge er i sterkere grad enn mange andre land avhengig av et internasjonalt avtaleverk som gir oversiktlige og stabile rammebetingelser. Etter den annen verdenskrig har det funnet sted en sterk utbygging av det internasjonale økonomiske samarbeidet, både globalt og på europeisk nivå. Norge har deltatt i denne utviklingen på linje med andre vesteuropeiske land og tatt del i det europeiske samarbeidet gjennom medlemskapet i EFTA og senere EØS.

For det økonomisk-politiske samarbeidet i Europa spiller Den europeiske union (EU) en sentral rolle. Norge er knyttet opp mot deler av dette samarbeidet gjennom EØS-avtalen. Avtalen skal medvirke til at norske bedrifter har adgang til det europeiske markedet på linje med bedrifter fra andre europeiske land for de områdene avtalen dekker.

Etter at EU ble utvidet, har Regjeringen lagt vekt på å videreføre og videreutvikle EØS som er det viktigste økonomiske samarbeidet Norge tar del i. EØS-rådets parter bekreftet i desember 1994 at innholdet i avtalen ikke endres. Regjeringen fører løpende konsultasjoner på politisk og administrativt nivå med EU, og det er tatt initiativ til å videreføre samarbeidet mellom EU og EFTA om å styrke sysselsettingen i Europa.

Norge og Island startet i september 1995 sonderinger om forhandlinger med sikte på å bli knyttet til Schengen-avtalen, som går ut på å bygge ned personkontrollen ved de indre grensene og samordne og styrke kontrollen ved medlemslandenes yttergrenser.

Norsk økonomi er inne i en sterk oppgangskonjunktur. Oppgangen skjøt fart i andre halvår 1993, med sterk vekst i privat forbruk, boliginvesteringene og eksporten av tradisjonelle varer. I inneværende år har oppgangen fått bredere feste, med kraftig vekst også i investeringene i fastlandsøkonomien. Spesielt er oppgangen nå sterk i industrien, hvor investeringene ligger an til å øke med hele 35 pst. fra 1994 til 1995 etter flere år med lavt nivå.

Etter en viss avdemping i begynnelsen av året har både varekonsumet og nybilkjøpet økt betydelig den siste tiden, og veksten i privat konsum fra 1994 til 1995 anslås nå til 3 1/4 pst. En betydelig økning i boligbyggingen, igangsetting av store anleggsarbeider og det generelle oppsvinget i bedriftsinvesteringene har ført til sterk vekst i bygge- og anleggssektoren.

BNP for Fastlands-Norge anslås nå å øke med 3 1/4 pst. fra 1994 til 1995, etter en vekst på 4,8 pst. fra 1993 til 1994. Som en følge av fortsatt markert økning i oljeproduksjonen, kan veksten i BNP i alt komme opp i om lag 4 1/2 pst. i inneværende år.

Sysselsettingen har vokst sterkt de siste to årene, og sterkere enn anslått i Langtidsprogrammet 1994-1997. I 1994 kom om lag 30000 flere personer i arbeid, og det ligger an til en vekst på i størrelse 40000 personer i inneværende år. Nedgangen i ledigheten har ikke vært like sterk som veksten i sysselsettingen, som følge av at flere personer har meldt seg som arbeidssøkere. Reduksjonen i ledigheten er likevel godt i samsvar med beregningene i Langtidsprogrammet. Arbeidsledigheten målt gjennom arbeidskraftundersøkelsene (AKU-ledigheten) har falt fra 6,0 pst. i 1993 til et sesongjustert nivå på 5,3 pst. i første halvår 1995.

Flere forhold i norsk økonomi ligger til rette for fortsatt vekst i produksjon og sysselsetting:

• Prisstigningen i Norge lå lavere enn hos våre handelspartnere fra 1989 fram til første halvår i år. Etter en viss oppgang i prisstigningstakten i vårmånedene, har veksten i konsumprisene nå igjen kommet under 2,5 pst. regnet fra samme måned i fjor. Ser en bort fra avgiftsøkningen fra årsskiftet, har den underliggende prisveksten i 1995 vært under 2 pst.
• Lav kostnadsvekst gjennom flere år har bidratt til at norsk industri har klart å øke sine markedsandeler på eksportmarkedene. En fortsatt lav pris- og kostnadsvekst er avgjørende for å styrke grunnlaget for fastlandsøkonomien og dermed for sysselsettingen.
• Oppgangen i internasjonal økonomi ser ut til å gi vekstimpulser til norsk økonomi også i 1995 og 1996, selv om veksten i OECD-området er noe dempet sammenliknet med 1994.
• Norges utenriksøkonomi er solid. Til tross for lavere oljepris enn tidligere lagt til grunn anslås det et overskudd på driftsregnskapet overfor utlandet på vel 33 mrd. kroner i 1995. Norge kommer i en netto fordringsposisjon overfor utlandet i 1995. En sterk utenriksøkonomi bidrar til å styrke tilliten til norsk økonomi. Solide statsfinanser sammenliknet med de fleste andre industrilandene trekker i samme retning.
• Lavere renter har vært en viktig faktor bak det kraftige oppsvinget i innenlandsk etterspørsel. På bakgrunn av betydelige overskudd i utenriksøkonomien, relativt solide statsfinanser og forventninger om fortsatt lav pris- og kostnadsvekst, er det gode muligheter for at norske renter vil holde seg på et internasjonalt sett lavt nivå. Sammen med produksjonsvekst og god lønnsomhet vil dette bidra til fortsatt vekst i bedriftsinvesteringene i Fastlands-Norge. De makroøkonomiske anslagene for 1996 peker mot fortsatt vekst i privat etterspørsel, men oppgangen ventes å bli mer avdempet enn de foregående to årene. De sterkeste vekstimpulsene forutsettes å komme fra ytterligere økning i investeringene i fastlandsøkonomien, samt fortsatt vekst i eksporten. Veksten i privat forbruk anslås til 2 1/2 pst. fra 1995 til i 1996, om lag 3/4 prosentpoeng lavere enn anslaget for inneværende år.

Veksten i BNP for Fastlands-Norge anslås til 2 1/2 pst. i 1996. Sysselsettingsveksten ventes å bli betydelig også neste år - om lag 30000 personer. I de mer teknisk pregede framskrivingene fram til 1999 anslås nå en vekst i Fastlands-Norges BNP på om lag 2 1/4 pst. pr. år for perioden 1997-99, og en vekst i sysselsettingen på om lag 1 pst. pr. år. Det vises til nærmere omtale i kapittel 2.

De siste 25 årene har norsk økonomi vært preget av svært store svingninger i produksjon og sysselsetting, inflasjon og renter og i utenriksøkonomien. Svingningene skyldes store omveltninger i internasjonal økonomi, gjentatte kostnadskriser i norsk økonomi og andre brå skift i den private delen av norsk økonomi og i den økonomiske politikken. Utviklingen av oljevirksomheten har bidratt til at den samlede verdiskapingen har økt, men samtidig trolig bidratt til å gjøre norsk økonomi mer utsatt for indre og ytre forstyrrelser. Det er en viktig oppgave for den økonomiske politikken å bidra til at norsk økonomi blir mer robust overfor ulike påvirkninger. Samtidig må en søke å unngå at politikken selv utløser eller forsterker svingninger i økonomien. Den økonomiske politikken må i stedet rettes inn mot å jevne ut veksten i produksjonen og sysselsettingen. Finstyring av den økonomiske utviklingen, herunder sysselsettingen, er imidlertid ikke mulig.

Det bildet som tegnes av den økonomiske utviklingen framover, er basert på at en får til en balansert utvikling i norsk økonomi, bl.a. med jevn vekst i den fastlandsbaserte delen av næringslivet, og fortsatt vekst i sysselsettingen. En slik utvikling forutsetter at en lykkes med å holde en lav pris- og kostnadsvekst slik at den kostnadsmessige konkurranseevnen bedres i årene framover. Dette vil bidra til at norsk næringsliv kan opprettholde markedsandelene, og samtidig stimulere til fortsatt vekst i bedriftsinvesteringene. I denne meldingen er det lagt til grunn en gjennomsnittlig lønnsvekst på 3 pst. både i 1995 og 1996. Konsumprisveksten anslås å falle fra 2 1/2 pst. i 1995 til 2 pst. neste år.

Konjunkturutviklingen framover er imidlertid preget av usikkerhet. Mulighetene for en svakere økonomisk utvikling enn lagt til grunn i denne meldingen er særlig knyttet til faren for lavere vekst i internasjonal økonomi og et videre fall i råvareprisene.

På den annen side er risikoen klart til stede for at den nåværende konjunkturoppgangen kan bli så sterk at det utløses pressproblemer i form av tiltakende lønns- og prisvekst. Dette kan i tilfelle lede norsk økonomi inn i en mindre positiv utvikling enn vi til nå har sett for oss. Sterk reallønnsvekst kombinert med økende låneopptak vil på kort sikt kunne gi en kraftig forbruksledet oppgang, mens grunnlaget for videre vekst i eksporten og investeringene i de konkurranseutsatte delene av næringslivet i så fall blir svekket.

Basert på tidligere erfaringer er det nå en betydelig risiko for at vi kan ledes inn i en utvikling der lønnsveksten, særlig i industrien, øker så mye at den kostnadsmessige konkurranseevnen blir svekket. I denne situasjonen er det avgjørende at budsjettpolitikken innrettes slik at den samlede etterspørselen ikke blir for sterk. En stimulering av økonomien i en konjunkturoppgang, i den hensikt å bringe ledigheten raskere ned, vil kunne føre til pressproblemer og tiltakende pris- og kostnadsvekst. Dette vil svekke konkurranseevnen og gjøre det vanskeligere å oppnå lavere ledighet på mer varig basis. Over tid kan arbeidsledigheten senkes mer ved en jevn og langvarig oppgang i økonomien enn ved en kraftig og kortvarig vekst. Erfaringer fra 1970- og 80-årene viser at arbeidsplasser skapt gjennom en periode med meget sterk vekst i den innenlandske etterspørselen, ikke kan opprettholdes når konjunkturene igjen snur. En stabil og balansert økonomisk utvikling derimot med fortsatt lav pris- og kostnadsvekst vil bidra til en styrking av fastlandsøkonomien og vekst i sysselsettingen på mer varig basis.

Langsiktige hensyn tilsier også at en benytter oppgangskonjunkturen til å styrke offentlige finanser. For det første er dette en forutsetning for at vi i framtiden skal ha handlefrihet til å motvirke nye økonomiske tilbakeslag. For det andre er det viktig å øke den finansielle sparingen på statens hånd for å møte den sterke økningen i pensjonsutgiftene som vil finne sted etter århundreskiftet. Dersom vi ikke i de nærmeste 10-15 årene sørger for å ha betydelige overskudd i statens finanser, vil byrdene på framtidige yrkesaktive kunne bli store og tilliten til Folketrygden svekket.

Oljeprisene regnet i norske kroner har gjennom sommermånedene i år vært klart lavere enn det som ble lagt til grunn så sent som i Revidert nasjonalbudsjett 1995. En nedjustering av oljeprisanslagene har ført til en svakere anslått budsjettbalanse både for inneværende år og for de nærmeste årene framover. Den siste tids utvikling understreker på nytt hvor sårbare statens finanser er overfor endringer i petroleumsinntektene. Oljeprisen har hittil i år variert mellom 96 og 119 kroner pr. fat. De endringene vi har sett i oljeprisene i det siste, er innenfor det variasjonsområdet vi normalt må regne med. Utslaget på balansen i statsbudsjettet av slike endringer er imidlertid betydelig. En reduksjon i oljeprisen på 10 kroner pr. fat i gjennomsnitt for 1995 vil, som en illustrasjon, redusere statens bokførte inntekter med om lag 7 mrd. kroner. Den sterke avhengigheten av petroleumsinntektene tilsier at statsbudsjettet i en normal situasjon bør gjøres opp med overskudd, slik at en kan motstå slike svingninger i oljeprisene.

I de nærmeste årene er statens inntekter fra salget av olje og gass anslått å øke ytterligere. Usikkerheten knyttet til oljeprisen, vissheten om at oljeproduksjonen vil avta etter århundreskiftet og hensynet til en balansert vekst tilsier imidlertid at en utøver stor varsomhet i bruken av petroleumsinntektene. Som understreket i Revidert nasjonalbudsjett 1995 legger Regjeringen til grunn at en vesentlig del av økningen i statens petroleumsinntekter som vil finne sted de nærmeste årene, brukes til å styrke statsfinansene slik at det kan settes av ytterligere midler i Statens petroleumsfond.

Det ble gjort nærmere rede for retningslinjene for Statens petroleumsfond i Revidert nasjonalbudsjett 1995, jf. også avsnitt 3.1.5 i denne meldingen. En hovedbegrunnelse for å opprette petroleumsfondet var å bidra til en budsjettpolitikk som ivaretar langsiktige hensyn og petroleumsinntektenes særegne karakter, ved at inntektene er basert på salg av en ikke-fornybar naturressurs. Samtidig er det i fondskonstruksjonen lagt avgjørende vekt på at fondet skal inngå i en helhetlig budsjettprosess. Det skal således trekkes opp langsiktige retningslinjer for bruken av petroleumsinntektene og formuesoppbygging i de 4-årige langtidsprogrammene som grunnlag for de årlige budsjettvedtakene. Påfølgende års overføringer fra fondet vurderes i revidert nasjonalbudsjett, mens et konkret forslag til overføringer fremmes i statsbudsjettet.

I henhold til retningslinjene for fondet, slik de er formulert i innstillingen om fondet fra finanskomiteen i Stortinget, jf. Innst.O. nr. 32 (1989-90), skal overføringene fra Statens petroleumsfond til statsbudsjettet dekke det oljekorrigerte underskuddet. Dette innebærer at utformingen av finanspolitikken får direkte betydning for hvor mye som kan avsettes til petroleumsfondet. Dette er en viktig side ved styringssystemet. Fondsoppbyggingen skal gi uttrykk for hvor stor den finansielle formuesoppbyggingen er på statens hånd. En unngår med dette at fondsoppbyggingen helt eller delvis motsvares av underskudd og nettogjeldsøkning over statsbudsjettet. Formuesoppbyggingen i fondet vil være en viktig indikator for prioriteringen av langsiktige hensyn i den økonomiske politikken. Ved en gitt kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten kan formuesoppbyggingen i fondet bare økes ved lavere offentlige utgifter eller ved skatteøkninger. Fondsmekanismen bidrar således til et bedre beslutningsgrunnlag mht. bruk av petroleumsinntektene.

Petroleumsfondet er et redskap for å føre en langsiktig forsvarlig budsjettpolitikk. Et hovedhensyn er å bygge opp finansielle reserver på statens hånd og unngå å øke betalingsbyrden på framtidige generasjoner. Mekanismen i petroleumsfondet rendyrker at dette stiller krav til finanspolitikken framover. Dersom den sterke veksten i petroleumsinntektene i de nærmeste årene benyttes til å øke statens utgifter, risikerer vi å øke belastningen på våre etterkommere. Økt bruk av petroleumsinntekter innenlands vil også svekke konkurranseevnen til fastlandsøkonomien. Dette vil i så fall være i strid med forutsetningene i Solidaritetsalternativet.

I retningslinjene for petroleumsfondet heter det at dersom fondets stilling gir rom for det, bør overføringene, i tillegg til det oljekorrigerte underskuddet, kunne dekke inntil halvparten av statens utlånsøkning til statsbankene mv. Det skjer en netto formuesoppbygging i fondet dersom fondets inntekter, dvs. statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten samt fondets renteinntekter, overstiger tilbakeføringene til statsbudsjettet. Regjeringen legger til grunn at overføringen fra petroleumsfondet til statsbudsjettet i 1996 bare skal dekke det oljekorrigerte underskuddet. Dette innebærer at hele overskuddet på statsbudsjettet i 1996 tilføres Statens petroleumsfond.

Hovedtrekkene i finanspolitikken for 1996 er:

• Statsbudsjettets utgifter anslås å bli redusert reelt med om lag 1/2 pst. fra 1995 til 1996 når det korrigeres for enkelte konjunkturbestemte og regnskapsmessige forhold, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.1. I forhold til vedtatt budsjett for 1995 innebærer budsjettforslaget for 1996 en reell utgiftsvekst på om lag 1/2 pst.
• Skatte- og avgiftsnivået holdes reelt sett om lag uendret.
• Gitt anslagene for norsk økonomi gir dette et overskudd på statsbudsjettet før avsetninger i petroleumsfondet på 10,6 mrd. kroner i 1996. For inneværende år er det nå anslått et underskudd før lånetransaksjoner på 8,6 mrd. kroner.
• Det anslåtte overskuddet på statsbudsjettet i 1996 gir grunnlag for en netto avsetning til Statens petroleumsfond. Det legges til grunn at overføringene fra petroleumsfondet til statsbudsjettet skal dekke det oljekorrigerte underskuddet. Avsetningen (netto) til petroleumsfondet i 1996 blir dermed 10,6 mrd. kroner.
• Sammenliknet med anslag på regnskap for 1995, innebærer budsjettopplegget for 1996 isolert sett en innstramming i den innenlandske etterspørselen etter varer og tjenester på om lag 1 pst. av BNP for Fastlands-Norge, målt ved den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren.
• Statsforvaltningens overskudd, som i tillegg til statsbudsjettet inkluderer statlige fond mv. og hvor kapitalinnskuddene i forretningsdriften er aktivert, anslås å øke fra om lag 13 mrd. kroner i 1995 til knapt 19 mrd. kroner i 1996.
• Overskuddet (nettofinansinvesteringer) i offentlig forvaltning, hvor også kommunene inngår, anslås til vel 18 mrd. kroner i 1996, mot 14 mrd. kroner i 1995. Det er dette underskuddsbegrepet for offentlig sektor som vanligvis brukes i internasjonale sammenlikninger. Overskuddet i 1996 tilsvarer 1,9 pst. av BNP.

Statsforvaltningens finansielle stilling er god til tross for betydelige underskudd i statsbudsjettet i perioden 1991-1994. Inklusive kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift hadde statsforvaltningen en netto finansiell formue på 236 mrd. kroner ved utgangen av 1994, som etter anslagene i denne meldingen vil øke med om lag 8 mrd. kroner i løpet av 1995.

Samlet var bruttogjelden for hele offentlig forvaltning om lag 360 mrd. kroner ved utgangen av 1994. Dette tilsvarer om lag 41 pst. av BNP.

Prioriteringene i Regjeringens budsjettforslag for 1996 skjer innenfor et stramt budsjettopplegg, med et reelt utgiftsnivå som er 1/2 pst. lavere enn anslag på regnskap for 1995. Regjeringen har likevel funnet rom for en del større satsinger på sentrale områder. Blant de viktigste satsingsområdene er helse, eldreomsorg, 6-årsreformen og samferdselsprosjekter koordinert innenfor samarbeidet om transeuropeiske nettverk (TEN). Videre foreslås økte bevilgninger til bistand til utviklingsland.

De øremerkede bevilgningene til poliklinisk virksomhet og bevilgningene til sykehusdrift blir økt. Innsatsen innen psykiatrien styrkes ytterligere. Eldre- og omsorgstiltakene som ble presentert i Velferdsmeldingen, gjennomføres. Videre økes bevilgningene til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede. I forbindelse med 6-årsreformen er det lagt opp til en økning i antallet barnehageplasser for 6-åringer, økte bevilgninger til etterutdanning av lærere, tilskudd til skolefritidsordninger og investeringstilskudd. Budsjettforslaget gir også rom for å prioritere tiltak innen informasjonsteknologi, eksportfremmende tiltak, deltakelse i EUs program for grenseregionalt samarbeid, omstilling i Østfold og Grenland og tiltak mot telerestriksjoner.

Lavere innlånsrenter i statsbankene bidrar til at rentestøtten til statsbankene blir redusert betydelig fra 1995 til 1996. Videre avvikles støtten til skipsbyggingsindustrien fra 1. januar 1996. Bevilgningene til dagpenger og arbeidsmarkedstiltak reduseres i forhold til inneværende år.

Regjeringen arbeider videre for å effektivisere overføringsordningene på statsbudsjettet. Det er satt i gang et arbeid med å vurdere de ulike overføringsordningene, bl.a. på bakgrunn av Riksrevisjonens merknader. Videre har Regjeringen under arbeid forslag til nytt økonomireglement for staten hvor fastsetting av mål, målerutiner og rapportering av resultater står sentralt.

Kommuneforvaltningens samlede underskudd før lånetransaksjoner er blitt betydelig redusert i de senere årene og ble i 1994 snudd til et overskudd. Kommunenes nettogjeld som andel av inntektene har gått sterkt ned, fra vel 38 pst. ved utgangen av 1989 til knapt 29 pst. ved utgangen av 1994. Kommuneforvaltningens inntekter har hittil i 1995 økt mer enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 1995 og i proposisjonen om kommuneøkonomien for 1996, jf. St.prp. nr. 58 (1994-95). Ut fra oppgaver over innbetalte inntekts- og formuesskatter i årets første åtte måneder anslås nå en merøkning i kommunenes skatteinntekter for inneværende år på om lag 1200 mill. kroner. Videre ble overføringene til kommunene i forbindelse med stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett økt med ca. 450 mill. kroner utover Regjeringens forslag. Kommunenes inntekter anslås nå reelt å være omtrent uendret fra 1994 til 1995, mens det i salderingen av statsbudsjettet for 1995 og i Revidert nasjonalbudsjett ble lagt til grunn en reell nedgang på vel 1 pst.

Regjeringen har ved utformingen av det økonomiske opplegget for 1996 lagt til grunn at kommunene og fylkeskommunene får beholde hele merøkningen i inntektene i 1995. Videre er det forutsatt at omfanget av tilleggsbevilgningene som Stortinget vedtok i juni i år, blir videreført i 1996. Nivået på kommunenes inntekter i 1996 forutsettes etter dette å være ca. 450 mill. kroner høyere enn varslet i proposisjonen om kommuneøkonomien. I forhold til proposisjonens anslag for 1995, medregnet tilleggsbevilgningene, innebærer dette en vekst i inntektene på 3/4 pst. fra 1995 til 1996. Dersom det tas utgangspunkt i de reviderte anslagene for 1995, dvs. også medregnet den betydelige merøkningen i skatteinntektene, innebærer opplegget omtrent uendret reelt nivå på kommunenes samlede inntekter fra 1995 til 1996. For årene 1995 og 1996 under ett innebærer budsjettopplegget at kommunene får om lag 2 mrd. kroner høyere inntekter enn anslått i proposisjonen om kommuneøkonomien.

Kommuneopplegget omtales nærmere i avsnitt 3.2.

Skatteopplegget for 1996 er i hovedsak basert på en videreføring av det skattesystemet som er etablert fra og med skattereformen 1992.

Skattereformen medførte et enklere og mer effektivt skattesystem med større likebehandling, færre fradragsmuligheter og lavere satser. Regjeringen legger stor vekt på at disse hovedprinsippene i skattesystemet videreføres.

Ved vurderingen av deler av skattereformen i vår (Ot.prp. nr. 19 (1994-95)), ble det foretatt enkelte endringer i delingsmodellen, rettet inn mot såkalte aktive eiere. Disse endringene kan på usikkert grunnlag anslås å utgjøre om lag 300 mill. kroner i redusert skatt.

 

Skatteopplegget for 1996 består av følgende hovedelementer:

• Øvre grense i minstefradraget og toppskattegrensene oppjusteres med 4 pst., dvs. 1 prosentpoeng mer enn den anslåtte lønnsveksten.
• Generelle fradrag og inntektsgrenser justeres med den anslåtte lønnsveksten på 3 pst. Enkelte andre, mer spesielle fradrag, holdes nominelt uendret fra 1995 til 1996.
• Satsene for barnetrygd og forsørgerfradrag holdes nominelt uendret fra 1995 til 1996.

Lønnsveksten de siste årene har blitt noe høyere enn tidligere lagt til grunn, slik at flere skattytere nå omfattes av toppskatten enn det som var tilfellet i 1992. I forslaget for 1996 foreslås derfor en noe sterkere oppjustering av grensene for toppskatt og øvre grense for minstefradraget enn det som følger av anslaget for lønnsveksten.

For de fleste skattytere vil skatteopplegget for 1996 innebære om lag uendret gjennomsnittsskatt i forhold til 1995. Noen skattytere kan få en viss lettelse som følge av overreguleringen i toppskattegrensene og øvre grene for minstefradraget.

Som følge av bl.a. nominell videreføring av satsene for barnetrygden øker skattenivået samlet sett med om lag 180 mill. kroner. Den nominelle videreføringen av satsene for barnetrygd fra 1995 til 1996 må bl.a. ses i sammenheng med at den samlede satsingen i statsbudsjettet overfor barn og barnefamilier er betydelig.

Som en oppfølging av omtalen i Revidert nasjonalbudsjett 1995 fremmer Regjeringen i Ot.prp. nr. 1 (1995-96) forslag til forenklinger i arbeidsgiveransvaret ved private arbeidsoppdrag i hjemmene.

I tråd med Stortingets vedtak tas det sikte på å fremme en stortingsmelding om boligbeskatning og nytt system for taksering av boliger i løpet av høstsesjonen. Departementet vil videre framlegge en ny proposisjon som avklarer hvilke tak på beregnet personinntekt som skal gjelde for dem som omfattes av delingsmodellen. Proposisjonen om reformer i kraftverkbeskatningen vil bli lagt fram om kort tid.

I avgiftsopplegget for 1996 føres generelt verdiavgiftssatser videre, mens kvantumssatser prisjusteres.

Problemene med grensehandelen vil kunne forsterkes ytterligere dersom Sverige reduserer moms-satsen på matvarer til 12 pst. fra 1. januar 1996. På denne bakgrunn foreslås i denne meldingen en reell reduksjon av enkelte særavgifter. Konkret foreslås avgiftene på brennevin, sterkvin, svakvin, øl, alkoholfrie drikkevarer, bensin og tobakk holdt nominelt uendret. Det samlede inntektsbortfallet i budsjettet for 1996 som følge av at en ikke prisjusterer satsene er om lag 400 mill. kroner.

Det foreslås at tollen på biler og bildeler fra land utenfor EØS-området fjernes. Dette vil sikre en behandling av bilimporten som uavhengig av opphavsland. Inntektsbortfallet i budsjettet for 1996 er på usikkert grunnlag anslått til 140 mill. kroner.

Regjeringen vil om kort tid komme tilbake med en egen tilleggsproposisjon til St.prp. nr. 1 (1995-96) om endringer i kjøretøyavgiftene. Forslagene til endringer vil skje innenfor et reelt uendret avgiftsnivå.

Skatte- og avgiftsopplegget er omtalt nærmere i kapittel 5.

Hovedlinjene i penge- og valutapolitikken ligger fast. Gjennomføringen av pengepolitikken skal fortsatt rettes inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer. Det er ikke fastsatt særskilte svingningsmarginer for kronen, og det er ikke aktuelt å benytte så sterke virkemidler som innen et fastkursregime for å holde kronekursen stabil.

Når pengepolitikken rettes inn mot stabil valutakurs, betyr det samtidig at et viktig ansvar i stabiliseringspolitikken hviler på finanspolitikken. Innenfor de rammene valutaforskriften setter for utformingen av pengepolitikken, bør pengepolitikken bidra til å sikre en fortsatt lav prisstigning og en stabil økonomisk utvikling.

Penge- og valutapolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.3.

I tillegg til sine særlige oppgaver knyttet til fordelingspolitikken innen boligfinansiering, utdanningsfinansiering og næringfinansiering i distriktene, skal statsbankene supplere det ordinære kredittmarkedet. På bakgrunn av bl.a. Statsbankutvalgets innstilling og høringsinstansenes uttalelser foreslås det endringer i enkelte statsbankers organisering og virkemiddelbruk.

Det legges opp til at de samlede utlånsrammene i statsbankene for 1996 settes til 20350 mill. kroner, som er en nedgang på om lag 13 pst. i forhold til inneværende års rammer.

Det foreslås ingen endringer i de administrerte rentene i statsbankene i 1996. Renten på Husbank II-lån og topprenten på Husbank I-lån innvilget fra 1.1.93 til 31.12.95 fastsettes på grunnlag av gjennomsnittlig rente på 5-års statsobligasjoner en gitt periode før budsjettåret. Etter gjeldende beregningsregel ligger disse rentesatsene an til å bli 7,5 pst. i 1996. For nye lån i Husbanken legges det i denne meldingen, som tidligere foreslått, opp til en omlegging av rentefastsettelsen, blant annet slik at kundene kan velge mellom lån med ulik bindingstid, jf. St.meld. nr. 34 (1994-95) Om Husbankens rentevilkår og subsidieprofil.

Det vises til nærmere omtale av statsbankene i avsnitt 3.4.

Selv om situasjonen på arbeidsmarkedet er betydelig bedret det siste året, er arbeidsledigheten fortsatt altfor høy. Hovedutfordringen er derfor å innrette politikken slik at arbeidsledigheten fortsatt kan reduseres fra dagens nivå. Arbeidsmarkedspolitikken spiller her en viktig rolle. Erfaringer fra flere land i Europa tyder på at strukturelle forhold i arbeidsmarkedet bidrar til vedvarende høy ledighet. Liknende trekk gjør seg trolig også gjeldende i Norge. Når arbeidsledigheten i stor grad er av strukturell karakter, er det begrenset hvor langt ned det er mulig å få ledigheten ved alene å stimulere aktiviteten gjennom økt etterspørsel. Dersom oppgangen blir for sterk og det oppstår knapphet på visse typer av arbeidskraft, vil resultatet kunne bli tiltakende pris- og kostnadsvekst, mens ledigheten i liten grad reduseres. Over tid svekker dette grunnlaget for et varig lavere nivå på ledigheten.

Dette innebærer at det må legges vekt på tiltak for å bedre virkemåten i arbeidsmarkedet og redusere den strukturelle ledigheten. Slike tiltak må omfatte sterkere vekt på formidlingsinnsats og økt vekt på mobilitet i arbeidsmarkedet, sammen med fortsatt satsing på utdanning og kvalifisering.

Omfanget av arbeidsmarkedstiltakene må tilpasses konjunktursituasjonen. Da sysselsettingen falt kraftig og ledigheten økte mot slutten av 1980-tallet, ble arbeidsmarkedstiltakene trappet opp fra om lag 8000 plasser i 1988 til om lag 64000 plasser i første halvår 1994. I en situasjon med vekst i etterspørselen etter arbeidskraft må det legges særlig vekt på tiltak som kan bringe ledige raskt tilbake til ordinært arbeid. Parallelt med den sterke veksten i sysselsettingen de siste to årene har omfanget av arbeidsmarkedstiltak blitt gradvis trappet ned. For 1995 legges det nå til grunn et tiltaksnivå på gjennomsnittlig 47500 plasser. For 1996 foreslår Regjeringen at beredskapsbevilgningen tilpasses et gjennomsnittlig nivå på arbeidsmarkedstiltakene på 45000 plasser i første halvår. Tiltaksnivået i andre halvår vil bli vurdert nærmere i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1996. I det budsjettforslaget som nå legges fram, er beredskapsbevilgningen budsjetteknisk tilpasset et gjennomsnittlig nivå på arbeidsmarkedstiltakene i 1996 på 40000 plasser.

Arbeidsmarkedstiltakene må innrettes slik at de bidrar til å møte utfordringene på arbeidsmarkedet. Med den oppgangen vi nå er inne i, må det fokuseres på tiltak som motvirker flaskehalser på arbeidsmarkedet og som raskt kan gi ledige kompetanse til å gå inn i ledige jobber.

Det vil fortsatt være nødvendig med målrettet innsats overfor grupper som møter en særlig vanskelig situasjon på arbeidsmarkedet. Dette vil først og fremst gjelde ungdom og langtidsledige. I tillegg er det lagt opp til å videreføre arbeidsmarkedstiltakene overfor yrkeshemmede på et høyt nivå.

Formidlingsinnsatsen i arbeidsmarkedsetaten vil bli styrket. Dette vil bidra til at ledige kommer over i ordinært arbeid. Samtidig må det stilles strenge krav om at dagpengemottakere skal ta imot jobbtilbud.

Sysselsettingspolitikken omtales nærmere i kapittel 4.

Gjennom inntektspolitikken søker Regjeringen å videreføre en utvikling med moderat pris- og kostnadsvekst for å få til en bedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen. Det er Regjeringens syn at det inntektspolitiske samarbeidet de siste årene har gitt gode resultater. Siden slutten av 1980-tallet har pris- og kostnadsveksten innenlands avtatt, konkurranseevnen ble forbedret fram til 1993, samtidig som lønnstakerne har oppnådd god vekst i reallønningene. Prisstigningen er redusert, og har de siste årene gjennomgående vært lavere enn hos våre handelspartnere. Den lave pris- og kostnadsveksten gjennom flere år har vært en viktig faktor bak den positive utviklingen i norsk økonomi vi nå ser, med sterk vekst i sysselsettingen i bedriftene i Fastlands-Norge.

Konkurranseevnen er ifølge usikre anslag svekket betydelig i 1994 og 1995, som følge av en styrking av kronekursen og lavere anslått produktivitetsvekst i norsk industri i forhold til utlandet. Det inntektspolitiske samarbeidet står således overfor nye utfordringer. Solidaritetslinjen i inntektsoppgjørene er særlig viktig i en oppgangskonjunktur. Denne må føres videre om vi skal makte hovedoppgaven med å få flere i arbeid. Dersom de som er i arbeid tar ut for mye gjennom lønnsoppgjørene, svekkes mulighetene for de arbeidsledige. Store overskudd kan innebære at enkelte bedrifter gir betydelige tillegg. Flaskehalser og mangel på enkelte typer arbeidskraft kan også gi økt lønnsvekst. Utfordringen forsterkes ved at lønns- og kostnadsveksten hos våre handelspartnere forventes å bli lav framover, samtidig som produktivitetsveksten kan bli høy ute. Den lave inflasjonen internasjonalt krever lave nominelle rammer ved inntektsoppgjørene også i Norge, for at norsk næringsliv skal opprettholde og helst styrke konkurranseevnen. Dersom lønnsoppgjørene gir for høy kostnadsvekst, vil nedgangen i arbeidsledigheten stoppe opp. En eventuell tiltakende lønnsvekst vil også i tilfelle kunne kreve innstramminger i den økonomiske politikken, for å unngå slike kostnadskriser i norsk økonomi som vi opplevde i 1970- og 1980-årene.

En nærmere omtale av inntektspolitikken er gitt i avsnitt 3.5.

Det er de senere årene gjennomført flere viktige strukturpolitiske reformer. EØS-avtalen, kraftmarkedsreformen, skattereformen og den nye konkurranseloven er eksempler på tiltak som bidrar til å bedre funksjonsmåten og styrke vekstkraften i norsk økonomi. Norge har gjennom OECD vært en aktiv pådriver for å få til en avtale om fjerning av subsidier til skipsbygging. En internasjonal avtale om dette trer i kraft fra 1. januar 1996. Dette sikrer norske skipsverft konkurransevilkår på linje med bedrifter i utlandet.

Regjeringen vil fortsatt legge betydelig vekt på konkurransepolitikken. Konkurransepolitikken sikter mot å redusere flaskehalser i økonomien, og skal bidra til å holde prisveksten lav. Som det bl.a. ble gjort nærmere rede for i Nasjonalbudsjettet 1994, bidro den sterkt økte konkurransen i dagligvare- og detaljhandelen i siste halvdel av 1980-tallet til at prisstigningen i Norge ble redusert. Det er fremdeles et potensiale for å øke konkurransen i mange norske næringer og enkeltmarkeder.

Konkurranse i finansnæringen bidrar til å sikre et godt tilbud av finansielle tjenester. Regjeringen legger opp til at kriteriet om tilstrekkelig konkurranse og soliditet skal være den strukturpolitiske retningslinjen ved behandlingen av konsesjonssaker i finansmarkedet.

Et viktig formål med næringspolitikken er å styrke norsk næringslivs konkurransedyktighet internasjonalt. Det arbeides løpende med å sikre og forbedre norske bedrifters markedsadgang i utlandet, jf. oppfølgingen av GATT/WTO-avtalen og EØS-avtalen.

Regjeringen vil fortsette reformene innenfor jordbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien, med sikte på å gjøre disse næringene mer robuste og konkurransedyktige. I 1996 vil en bl.a. arbeide videre med utformingen av et generelt tollbasert importvern og rammebetingelsene for melkesektoren. Målene i landbrukspolitikken, herunder målene om å redusere statsstøtten og senke matvareprisene ned mot nivået i våre naboland, står fast.

Den gode konjunktursituasjonen tilsier at arbeidet med å redusere og målrette næringsstøtten gis høy prioritet. Regjeringen vil gjennomgå og vurdere næringsstøtten i Langtidsprogrammet 1998-2001.

Næringslovutvalgets mandatperiode forlenges til utgangen av 1996. Det vises til kapittel 6 for en nærmere omtale av nærings- og strukturpolitikken.