Utvalgte hurtiglenker

    Meldinger til Stortinget

    Kapittel 3 Den økonomiske...

    Underside | | Finansdepartementet

    Kapittel 3 Den økonomiske politikken

    3.1 Finanspolitikken

    3.1.1 Hovedtrekk

    Ved utformingen av finanspolitikken legger Regjeringen vekt på særlig to forhold:

    • Finanspolitikken har en stabiliseringsmessig rolle. I perioder med god vekst i den private delen av norsk økonomi, må derfor budsjettpolitikken innrettes med sikte på at den samlede etterspørselen ikke blir for sterk. Erfaringer både fra Norge og andre land viser at en for sterk oppgang i økonomien vanligvis har vært etterfulgt av en kraftig innstramming som har gitt alvorlige tilbakeslag i økonomien. I slike perioder har ledigheten økt raskt, og det har senere vært vanskelig å bringe den ned igjen. Stabiliseringspolitikkens rolle i en oppgangskonjunktur drøftes nærmere i avsnitt 3.1.2.
    • Budsjettpolitikken må ha et langsiktig perspektiv. Etter århundreskiftet vil offentlige utgifter knyttet til den eldre delen av befolkningen øke sterkt, samtidig som statens inntekter fra petroleumsvirksomheten må ventes å avta. Konjunkturoppgangen og de forventede voksende petroleumsinntektene de nærmeste årene må derfor benyttes til å bygge opp reserver på statens hånd, gjennom overskudd i statsforvaltningen. Langsiktige utfordringer for budsjettpolitikken beskrives i avsnitt 3.1.5.

    Retningslinjene for Regjeringens økonomiske politikk er trukket opp gjennom Solidaritetsalternativet i Langtidsprogrammet 1994-1997. Som rettesnor for budsjettpolitikken legger Regjeringen til grunn at den underliggende realveksten i statsbudsjettets utgifter i gjennomsnitt for programperioden skal være lavere enn veksten i BNP for Fastlands-Norge. Det ble videre presisert at i perioder med sterk vekst i økonomien bør utgiftsveksten bringes klart under veksten i verdiskapingen i Fastlands-Norge.

    Som det framgår av kapittel 2 i denne meldingen, har etterspørselen og aktiviteten i Fastlands-Norge tatt seg sterkere opp enn forutsatt i Langtidsprogrammet. I en sterk oppgangskonjunktur må stabiliseringspolitikken først og fremst rettes inn mot å bidra til en jevn vekst, som kan gi en varig reduksjon i ledigheten samtidig som en søker å unngå økt kostnadspress i økonomien. På denne bakgrunn ble finanspolitikken strammet moderat til i 1994. Denne politikken ble videreført i det vedtatte budsjettet for 1995.

    Med utsikter til fortsatt god vekst i privat etterspørsel legger Regjeringen opp til å videreføre linjen i finanspolitikken fra de siste to årene i budsjettet for 1996.

    Oljeprisene har gjennom sommermånedene i år ligget lavere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten for 1995 er følgelig nedjustert med om lag 3 mrd. kroner. Den siste utviklingen i oljemarkedet understreker på nytt den betydelige usikkerheten i statens inntekter som følger av oljeavhengigheten. De endringene vi har sett i oljeprisene i det siste, er innenfor det variasjonsområdet vi normalt må regne med. Budsjettpolitikken må innrettes slik at en kan motstå slike svingninger i oljeprisene, uten å måtte gå til drastiske nedskjæringer dersom oljeprisen faller. Spesielt er det viktig at staten ikke påtar seg økte byrder i oppgangstider som ikke kan bæres når konjunkturene vender. Dersom utgiftsveksten på nytt økes, vil vi bli enda mer avhengige av oljen. Dette vil øke faren for at et oljeprisfall vil tvinge fram betydelige innstramminger i budsjettet.

    Det er grunn til å understreke at bedringen i statens finanser som er anslått for de nærmeste årene, jf. avsnitt 3.1.4, i stor grad skyldes en forventet midlertidig økning i inntektene fra petroleumsvirksomheten. Langsiktige hensyn og muligheten for prisfall og svikt i petroleumsinntektene tilsier at en vesentlig del av den forventede økningen i statens petroleumsinntekter de nærmeste årene brukes til å bygge opp midler i Statens petroleumsfond, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.1.5.

    I det budsjettforslaget som Regjeringen nå legger fram, blir det i 1996 for første gang avsatt midler (netto) på Statens petroleumsfond. Petroleumsfondets forskrifter innebærer at kontantstrømmen fra petroleumsvirksomhet inntektføres i fondet via statsbudsjettet, og at midler fra fondet tilbakeføres til statsbudsjettet i henhold til særskilt bevilgningsvedtak. For 1996 foreslår Regjeringen at overføringene fra petroleumsfondet kun skal dekke det oljekorrigerte underskuddet. Dette innebærer at hele overskuddet på statsbudsjettet (før avsetning til fondet) avsettes netto på petroleumsfondet.

    Figur 3.1 Statsbudsjettets hovedtall. I prosent av BNP

    Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

    Tabell 3.1 Hovedtall på statsbudsjettet. Mill. kroner

    199419951996
    Totale inntekter344 521362 731373 806
    1 Inntekter fra petroleumsvirksomhet44 01848 92648 800
    ...1.1 Skatter og avgifter24 49726 70024 800
    ...1.2 Andre petroleumsinntekter19 52122 22624000
    2 Inntekter ekskl. oljeinntekter300 503313 805325 006
    ...2.1 Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge217 407232 082241 234
    ...2.2 Andre inntekter83 09681 72383 772
    Totale utgifter373 443371 330363 196
    1 Utgifter til petroleumsvirksomhet18 44213 508÷513
    2 Utgifter ekskl. utgifter til petroleumsvirksomhet355 001357 823363 708
    ...2.1 Kjøp av varer og tjenester87 65687 33689 631
    ...2.2 Overføringer267 345270 486274 077
    Overskudd÷28 922÷8 59910 610
    Overskudd korrigert for netto inntekt fra petroleumsvirksomhet÷54 499÷44 017÷38 702

    Kilde: Finansdepartementet.

    Hovedpunktene i forslaget til statsbudsjett for 1996 er:
    • Statsbudsjettets utgifter anslås å bli redusert reelt med om lag 1/2 pst. fra 1995 til 1996 når det korrigeres for enkelte konjunkturbestemte og regnskapsmessige forhold, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.1.3. I forhold til vedtatt budsjett for 1995 innebærer budsjettforslaget for 1996 en reell utgiftsvekst på 1/2 pst.
    • Skattenivået holdes reelt sett om lag uendret. Det foretas en noe sterkere oppjustering av grensene for toppskatt og høyeste minstefradrag enn det som følger av anslaget for lønnsveksten. Som følge av en nominell videreføring av satsene for barnetrygd og enkelte andre grenser og fradrag, innebærer skatteopplegget samlet sett en skjerpelse på 180 mill.kroner. Avgiftsnivået reduseres med anslagsvis 440 mill. kroner på årsbasis for å dempe grensehandelen. Som følge av redusert toll på biler fra enkelte land reduseres statens inntekter med 155 mill. kroner på årsbasis.
    • Sammen med forutsetningene for utviklingen i norsk økonomi gir dette et anslått overskudd på statsbudsjettet før avsetninger til petroleumsfondet på 10,6 mrd. kroner i 1996. For inneværende år er det nå anslått et underskudd før lånetransaksjoner på 8,6 mrd. kroner.
    • Anslagene på statens inntekter og utgifter i 1996 innebærer en netto avsetning til Statens petroleumsfond på 10,6 mrd. kroner.

    Statsforvaltningens overskudd, som i tillegg til statsbudsjettet inkluderer statlige fond mv., anslås å øke fra om lag 14 mrd. kroner i 1995 til knapt 19 mrd. kroner i 1996. Kapitalinnskuddene i forretningsdriften er da regnet som en finansinvestering, i tråd med definisjonene i nasjonalregnskapet, og ikke løpende utgiftsført som i statsregnskapet. Overskuddet neste år tilsvarer 1,9 pst. av BNP.

    Overskuddet i offentlig forvaltning (nettofinansinvesteringer), hvor også kommunene inngår, anslås til vel 18 mrd. kroner i 1996, mot 14 mrd. kroner i 1995. Det er dette underskuddsbegrepet for offentlig sektor som vanligvis brukes ved internasjonale sammenlikninger. Overskuddet på 18 mrd. kroner i 1996 tilsvarer om lag 1,9 av BNP.

    Figur 3.2 Olje-, aktivitets- og rentekorrigert overskudd. Endring fra foregående år. Pst. av BNP for Fastlands-Norge

    Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

    Figur 3.3 Statsbudsjettets reelle underliggende utgiftsvekst og vekst i BNP for Fastlands-Norge. Prosentvis vekst fra året før

    Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

    Resten av avsnitt 3.1 er disponert som følger: I avsnitt 3.1.2 gis en nærmere drøfting av stabiliseringspolitikkens rolle i en oppgangskonjunktur. I avsnitt 3.1.3 gis en nærmere omtale av budsjettpolitikken med utgangspunkt i hovedtallene for statsbudsjettet for 1996. I avsnitt 3.1.4 presenteres utsiktene for statsforvaltningens finansielle stilling fram til 1999, med utgangspunkt i mer tekniske framskrivinger av statens inntekter og utgifter. I avsnitt 3.1.5 drøftes avveiinger og begrensninger i budsjettpolitikken på lengre sikt. I avsnitt 3.1.6 diskuteres offentlig forvaltnings finansielle stilling. Avsnitt 3.1.7 gir en nærmere oversikt over anslag på regnskap for 1995.

    3.1.2 Stabiliseringspolitikk i en oppgangskonjunktur

    Ved utformingen av budsjettpolitikken må en som nevnt innledningsvis, særlig legge vekt på to forhold. For det første må politikken ha et langsiktig perspektiv, der en bl.a. tar hensyn til framtidige pensjonsforpliktelser og reduserte petroleumsinntekter utover i neste århundre, jf. nærmere drøfting i avsnitt 3.1.5. For det andre har finanspolitikken en viktig stabiliseringsmessig rolle. Innenfor de rammene en langsiktig forsvarlig utvikling setter, bør budsjettpolitikken brukes til å jevne ut svingninger i økonomien. I en nedgangskonjunktur innebærer dette at offentlige budsjetter brukes for å dempe reduksjonen i samlet etterspørsel, og dermed motvirke økningen i ledigheten. I en oppgangskonjunktur må finanspolitikken strammes til, med sikte på at økonomien kommer inn i en balansert og langvarig oppgang uten at pris- og kostnadsveksten øker vesentlig. Over tid gir dette en bedre sysselsettingsutvikling og en sterkere reduksjon i ledigheten enn ved en kraftig, men kortvarig vekst.

    Utviklingen i norsk økonomi de siste 25 årene har vært preget av kraftige konjunkturbevegelser, med betydelige svingninger i produksjon og sysselsetting, prisstigningen og kostnadsnivået. Som en liten åpen økonomi er Norge svært avhengig av den internasjonale utviklingen. Internasjonal økonomi var i årene etter oljeprissjokket i 1973/74 preget av svak vekst, stigende arbeidsledighet og høy inflasjon. I Norge ble produksjonsveksten og sysselsettingen i denne perioden holdt oppe ved en ekspansiv økonomisk politikk. Lønnsveksten ble imidlertid som en følge av dette høyere enn hos våre handelspartnere, bl.a. ved en omfattende arbeidstidsforkortelse i 1976, og bidro til et vesentlig tap av konkurranseevne, nedbygging av konkurranseutsatt virksomhet og en kraftig svekkelse av driftsbalansen overfor utlandet. I 1978 ble politikken lagt om på flere områder, med sikte på å dempe pris- og kostnadspresset i norsk økonomi. Budsjettpolitikken ble strammet til, den norske kronen ble devaluert og det ble innført pris- og lønnsstopp fra høsten 1978 og ut året 1979. Kredittilførselen til husholdningene ble kraftig redusert gjennom en forståelse mellom bankene og myndighetene og ved direkte reguleringer. Etter det andre oljeprissjokket i 1979 kom et nytt konjunkturtilbakeslag i internasjonal økonomi. Konjunkturnedgangen og den svekkede norske konkurranseevnen førte til lav vekst i Fastlands-Norge på begynnelsen av 1980-tallet, og arbeidsledigheten økte kraftig.

    Et omslag til høykonjunktur i verdensøkonomien fra slutten av 1983 og gjennom 1984 ble etterfulgt og forsterket av sterk vekst i innenlandsk etterspørsel, spesielt i årene 1985/86. Dereguleringen av kredittmarkedet, kombinert med høy inflasjon og fortsatt lavrentepolitikk, førte til kredittboom, sterk vekst i eiendomsprisene og et kraftig fall i spareraten for husholdninger og bedrifter. Denne utviklingen kunne ikke vedvare, og en omlegging av den økonomiske politikken ville uansett tvunget seg fram. På toppen av dette kom oljeprisfallet vinteren 1985/86 og arbeidstidsforkortelsen som ble avtalt våren 1986.

    Bakgrunnen for den særnorske lavkonjunkturen i andre halvdel av 1980-tallet var at oppgangen i innenlandsk etterspørsel midt på 1980-tallet ble for sterk. Ut fra stabiliseringshensyn burde den kraftige konjunkturoppgangen i denne perioden vært motvirket bl.a. av en stram budsjettpolitikk, for å bidra til å dempe presset i økonomien. Den underliggende reelle utgiftsveksten på statsbudsjettet var imidlertid 3 3/4 pst. i 1985 og 3 pst. i 1986, jf. figur 3.3.

    Som et resultat av overopphetingen av økonomien og arbeidstidsforkortelsen i 1987 økte pris- og kostnadsveksten i Norge på nytt kraftig sammenliknet med andre land. Den kostnadsmessige konkurranseevnen for industrien ble i løpet av perioden 1986-88 svekket med 7 pst., jf. figur 3.4, til tross for en devaluering av den norske kronen med om lag 10 pst. i mai 1986. Denne svekkelsen av konkurranseevnen bidro til at den norske industriproduksjonen fortsatte å falle i de siste årene på 1980-tallet, mens den økte markert hos våre handelspartnere, jf. figur 3.7. Konjunkturtilbakeslaget ble forsterket ved at de norske rentene i flere år etter konjunkturtoppen ble liggende vesentlig høyere enn i mange andre land. De høye rentene reflekterte at det tok tid å bygge opp tillit til den økonomiske politikken og utviklingen etter ubalansene på 1970-tallet og på midten av 1980-tallet. Dette gjorde det vanskelig for husholdninger og bedrifter å betjene den gjelden som var tatt opp under konjunkturoppgangen, noe som bidro vesentlig til å redusere innenlandsk etterspørsel. Den etterfølgende nedgangskonjunkturen og det høye rentenivået var også viktige faktorer bak de store problemene i finansnæringen som kom til syne på begynnelsen av 1990-tallet.

    Konkurranseevne, offentlig forvaltning, renter og industriproduksjon

    Figur 3.4 Relative lønnskostnader pr. produsert enhet i industrien. Indeks 1980=100

    Figur 3.5 Offentlig forvaltnings netto finansinvestering i Norge, Sverige og OECD-Europa. Prosent av BNP

    [1] Brudd i tallserien i 1988 p.g.a. hovedrevisjonen av NR-tallene.

    Figur 3.6 Kortsiktige eurorenter. Prosent [1]

    [1] Effektive 3-mnd. renter, månedsgjennomsnitt.

    Figur 3.7 Industriproduksjonen i Norge og i EU-landene. Indeks 1980=100

    [1] Bruttoprodukt for industri og tradisjonell bergverksdrift. Brudd i tallserien i 1988 p.g.a. hovedrevisjonen av NR-tallene.
    [2] Indeks for industriproduksjon, EU15.

    Kilde: OECD, IMF, Norges Bank, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

    Mot slutten av 1980-tallet ble den økonomiske politikken i Norge lagt om i ekspansiv retning for å motvirke lavkonjunkturen og bremse økningen i arbeidsledigheten. I årene 1989-1993 ble det over statsbudsjettet gitt stimulanser til utviklingen i innenlandsk etterspørsel tilsvarende 7 1/2 pst. av BNP, jf. figur 3.2. Mens sysselsettingen falt i privat sektor, økte antall sysselsatte personer i offentlig forvaltning med 74000 personer fra 1988 til 1993. Mesteparten av denne økningen fant sted i kommunesektoren. Den aktive motkonjunkturpolitikken, økningen i utbetalingene til dagpenger til arbeidsledige og fallet i skatte- og avgiftsinntekter førte til en kraftig svekkelse av statens finanser; statsbudsjettet ble svekket fra et mindre overskudd i 1990 til et underskudd på nær 44 mrd. kroner i 1993. Den økonomiske politikken i denne perioden representerer et av de klareste eksemplene på en aktiv motkonjunkturpolitikk i hele OECD-området i etterkrigstiden.

    Høsten 1993 tok den økonomiske aktiviteten i Fastlands-Norge seg markert opp, og den sterke veksten fortsatte i 1994 og inn i 1995. På denne bakgrunn ble finanspolitikken strammet til i 1994 og i det vedtatte budsjettet for 1995.

    Den økonomiske utviklingen i Norge på 1970- og 80-tallet gir mulighet til å trekke lærdom på flere felt. Den kanskje viktigste lærdommen gjelder økonomisk politikk i en oppgangskonjunktur. I Norge, som i en rekke andre OECD-land, har det vært en klar tendens til å overvurdere økonomiens evne til å tåle en kraftig vekst. Man har strammet for lite til i en oppgangskonjunktur, i håp om å få ledigheten raskere og lengre ned. Konsekvensen har blitt at lønns- og prisveksten har økt sterkt. Dette har tvunget fram en kraftig innstramming i den økonomiske politikken på et senere tidspunkt, med stigende ledighet som resultat.

    Norsk økonomi er fortsatt inne i en klar oppgangskonjunktur, og den vil kunne utvides til flere områder neste år, spesielt dersom rentenivået holder seg på et lavt nivå. Flere forhold trekker derfor i retning av å føre videre en stram finanspolitikk:

    • I en oppgangskonjunktur er det avgjørende at budsjettpolitikken innrettes mot å dempe presstendenser slik at veksten i samlet etterspørsel ikke blir for sterk. Erfaringene fra 1970- og 80-årene viser tydelig at det er viktig å unngå sterke bevegelser i etterspørsel og aktivitetsnivå. Dersom en konjunkturoppgang blir for sterk, støter en raskt mot flaskehalser i arbeidsmarkedet eller i andre deler av økonomien. I så fall vil pris- og kostnadsveksten skyte fart, og konkurranseevnen svekkes. Over tid vil dette svekke grunnlaget både for sysselsettingen og velferden.

      Som drøftet i avsnitt 2.2 kan den nåværende konjunkturoppgangen være sterkere enn lagt til grunn i denne meldingen, et bilde som underbygges blant annet av fortsatt sterk vekst i detaljomsetningen, tiltakende kredittvekst og tegn til tiltakende lønnsvekst i enkelte bransjer. Oppdaterte tall for 1994 viser en sterkere vekst enn tidligere anslått. Dersom presstendensene festner seg og spres til flere sektorer, vil dette i tilfelle være et tegn på at innstrammingen har vært for svak og kommet for sent. Erfaringene fra tidligere sterke ekspansjonsperioder viser at det tar lang tid å rette opp de ubalansene i økonomien som oppstår som en følge av en slik overoppheting. På den annen side er det ikke mulig å finstyre den økonomiske utviklingen.

    • Motkonjunkturpolitikken i perioden 1989-1993 ble muliggjort fordi statens finansielle stilling i utgangspunktet var svært god. Den har bidratt til at nivået på ledigheten i Norge er lavere enn i mange andre industriland. Hvis vi også i framtiden skal ha handlefrihet til å motvirke økonomiske tilbakeslag, må budsjettbalansen rettes opp igjen når økonomien igjen vokser. De offentlige budsjettene må styrkes, slik at en får økonomisk handlefrihet når konjunkturene før eller senere snur. Det ligger fortsatt an til et klart underskudd på statsbudsjettet i 1995. Det er også grunn til å understreke at budsjettforbedringen som er anslått for de nærmeste årene, er moderat og avhengig av usikre forutsetninger om bl.a. størrelsen på oljeinntektene.

      Hva som kan skje dersom en ikke sørger for å ha handlefrihet i budsjettpolitikken, illustreres godt av den nåværende økonomiske situasjonen i Sverige. På bakgrunn av en dramatisk svekkelse av offentlige finanser, se figur 3.5, har svenske myndigheter vært tvunget til å stramme til i finanspolitikken. Dette har bidratt til en kraftig nedgang i innenlandsk etterspørsel og dermed medført store problemer på arbeidsmarkedet, trass i sterk vekst i eksportindustrien. Det er verdt å merke seg at budsjettsvekkelsen i Sverige skjedde til tross for at utgangspunktet også der var forholdsvis godt; så sent som i 1990 var det et budsjettoverskudd for offentlig forvaltning på over 4 pst. av BNP. I 1993 var det et underskudd tilsvarende vel 13 pst. av BNP, jf. nærmere omtale i boks 2.4 i kapittel 2.

    • En stram finanspolitikk i den nåværende konjunkturfasen vil understøtte penge- og valutapolitikken, og dermed bidra til at vi kan holde norske renter på et lavt nivå. Når pengepolitikken styres ut fra hensynet til en stabil valutakurs, og dette gir lav rente, blir finanspolitikken det helt avgjørende virkemiddelet for å sikre en forsvarlig etterspørselsutvikling. Den positive utviklingen i norsk økonomi de siste årene har ført til at norske renter har kommet ned på linje med og til dels under europeiske renter, jf. figur 3.6. Ikke minst har det vært viktig at prisstigningen i Norge i flere år har ligget lavere enn i de fleste andre land. Internasjonale sammenlikninger viser dessuten at det er en klar sammenheng mellom statsfinansene og rentenivået. Land med store budsjettunderskudd har måttet betale for dette med en høyere realrente enn andre land.

    Hovedutfordringen for Regjeringens økonomiske politikk er å styrke sysselsettingen slik at ledigheten fortsatt reduseres i tråd med Langtidsprogrammets forutsetninger. Etter Regjeringens vurdering ville det i den nåværende konjunktursituasjonen være kortsiktig å føre en ekspansiv finanspolitikk. Erfaringene både fra vår egen nære fortid og andre land er entydige: En slik politikk ville kun gi en kortvarig nedgang i ledigheten. Pris- og kostnadsveksten ville etter hvert skyte fart, og konkurranseevnen ville svekkes. Redusert tillit til norsk økonomi ville kunne gi uønskede utslag i penge- og valutamarkedene. Det er gjerne i slike perioder at ledigheten øker til et nytt og høyere nivå.

    Det er betydelig usikkerhet om hvor langt ned vi kan få ledigheten ved en generell oppgangskonjunktur, og gjennom økt etterspørsel alene. I OECDs sysselsettingsstudie, som Norge tok initiativ til, pekes det på at en rekke land tidligere har overvurdert vekstpotensialet i økonomien, og dermed kommet inn i problemer med økende lønns- og prisvekst tidligere enn ventet. Disse erfaringene tyder på at vedvarende høy ledighet i stor grad skyldes strukturelle forhold, som ikke endres selv ved en langvarig oppgangskonjunktur. Erfaringene fra andre europeiske land taler for at pressproblemene på det norske arbeidsmarkedet kan inntreffe på et høyere ledighetsnivå enn det vi har vært vant til tidligere. Ved en stabil og mer moderat oppgangskonjunktur vil man ha noe mer tid til å fange opp signaler om økende pressproblemer enn i en situasjon med kraftig oppgang. Dermed gir en moderat oppgang også større mulighet til å omstille politikken i tide, og motvirke strukturelle problemer på arbeidsmarkedet. Dette vil gi et sterkere grunnlag for sysselsettingen over tid. En videreføring av det inntektspolitiske samarbeidet vil samtidig være viktig for å unngå tiltakende pris- og kostnadsvekst.

    I den nåværende sterke oppgangskonjunkturen tilsier målet om arbeid til alle at det føres en stram finanspolitikk. En for sterk oppgang i økonomien innebærer en klar risiko for at presset på arbeidsmarkedet inntreffer på et høyere ledighetsnivå enn ved en mer moderat sysselsettingsvekst. En mer balansert konjunkturoppgang i norsk økonomi framover innebærer at sysselsettingen kan fortsette å øke uten at pris- og kostnadsveksten tiltar vesentlig. Over tid kan arbeidsledigheten senkes mer ved en jevn og langvarig oppgangskonjunktur enn ved en kraftig og kortvarig vekst.

    Samtidig må det legges avgjørende vekt på å bedre arbeidsmarkedets funksjonsmåte. Dette stiller blant annet krav til arbeidsmarkedspolitikken. Sysselsettingspolitikken, og problemer knyttet til strukturell ledighet, drøftes i kapittel 4.

    3.1.3 Statsbudsjettet for 1996

    Tabell 3.2 Statsbudsjettets inntekter og utgifter. Mill. kroner og prosentvis vekst fra foregående år

    Mill. kronerVekst fra
    foregående år
    19941995199619951996
    A.1Inntekter ekskl. overføringer fra Statens petroleumsfond344 521362 373373 8065,33,1
    1Skatter og avgifter fra petroleumsvirksomhet24 49726 70024 8009,0÷7,1
    2Inntekter fra statlig petroleumsvirksomhet19 52122 22624 00013,98,0
    - Renteinntekter9 77710 2069 3004,4÷8,9
    - Avskrivninger og tilbakeført kapitalinnskudd8 56010 40613 00021,624,9
    - Andre oljeinntekter1 1841 6141 70036,35,3
    A.2Inntekter ekskl. oljeskatter og inntekter fra statlig petroleumsvirksomhet300 503313 805325 0064,43,6
    3Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge217 407232 082241 2346,83,9
    - Direkte skatt og trygdeavgifter92 36296 45098 7004,42,3
    - Avgifter125 045135 632142 5348,55,1
    4Fra Skattefordelingsfondet21 50028 60032 20033,012,6
    5Overført fra Norges Bank9 5458 2447 239÷13,6÷12,2
    6Renteinntekter23 59621 68220 552÷8,1÷5,2
    7Andre inntekter28 45523 19723 781÷18,52,5
    B.1Totale utgifter ekskl. overføringer til Statens petroleumsfond373 443371 330363 196÷0,62,2
    1Utgifter til petroleumsvirksomhet18 44213 508÷513÷26,8÷103,8
    - Driftsresultat statlig petroleumsvirksomhet÷8 946÷9 665÷17 6008,082,1
    - Investeringer statlig petroleumsvirksomhet26 53022 05815 900÷16,9÷27,9
    - Statens petroleumsforsikringsfond og fjerningstilskudd8581 1151 18829,96,6
    B.2Utgifter eksklusive utgifter til petroleumsvirksomhet355 001357 823363 7080,81,6
    2Kjøp av varer og tjenester87 65687 33689 631÷0,42,6
    - Sivile formål63 80263 64765 719÷0,23,3
    - Forsvarsformål23 85423 68923 911÷0,70,9
    3.Overføringer267 345270 486274 0771,21,3
    - Til kommuneforvaltningen52 23254 46355 2744,31,5
    - Renteutgifter20 65320 06721 187÷2,85,6
    - Til private og utlandet194 461195 957197 6160,80,8
    C.1Netto overført fra Statens petroleumsfond (1-2)00÷10 610--
    1Overført fra Statens petroleumsfond25 57635 41938 70238,59,3
    2Overført til Statens petroleumsfond25 57635 41949 31338,539,2
    D.1Overskudd før lånetransaksjoner (A.1-B.1+C.1)÷28 922÷8 5990÷70,3÷100,0
    D.2Oljekorrigert overskudd (A.2-B.2)÷54 499÷44 017÷38 702÷19,2÷12,1
    E.1Lånetransaksjoner, netto3 6611 51956 645÷58,53 629,7
    1Utlån til statsbankene÷1 6472 8808 306÷274,9188,4
    2Andre utlån, aksjetegning m.v., netto÷2 286÷9 257÷3 706305,0÷60,0
    3Gjeldsavdrag7 5947 89652 0454,0559,1
    F.1Finansieringsbehov, brutto (E.1-D.1)32 58410 11856 645÷68,9459,9

    Kilde: Finansdepartementet.

    Etter å ha vist til dels betydelige underskudd siden 1991, viser anslag på regnskap for 1996 et overskudd på statsbudsjettet, før overføringer til Statens petroleumsfond, på 10,6 mrd. kroner. Regjeringen foreslår at hele dette overskuddet avsettes (netto) på Statens petroleumsfond. Statsbudsjettet gjøres derfor formelt opp i balanse. For å sammenlikne budsjettets stilling i 1996 med tidligere år, må en derfor se statsbudsjettets balanse og formuesoppbyggingen i petroleumsfondet under ett.

    Statskassens overskudd, inklusive kapitaloppbygging i Statens petroleumsfond på 10,6 mrd. kroner, er en styrking av budsjettet med 19,2 mrd. kroner fra anslag på regnskap for 1995. Netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomhet er anslått å øke med 13,9 mrd. kroner, mens det oljekorrigerte underskuddet reduseres med 5,3 mrd. kroner.

    Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 49,3 mrd. kroner i 1996. Økningen fra 1995 skyldes i hovedsak at en større del av inntektene fra olje- og gassproduksjonen på kontinentalsokkelen fra 1995 til 1996 tilfaller staten gjennom SDØE. Netto innbetalinger fra SDØE forventes å øke med 15,8 mrd. kroner. I anslagene er det tatt hensyn til investeringer i prosjekter som er under vurdering, men ennå ikke er besluttet utbygd. Betalte skatter og avgifter i 1996 anslås å bli redusert med 1,9 mrd. kroner fra 1995 til 1996. Dette henger sammen med en betydelig økning i fradragsberettigede kostnader, samtidig som veksten i oljeproduksjonen i stor grad tilfaller SDØE.

    Oljeprisen har hittil i 1995 variert mellom 96 og 119 kroner pr. fat og har de siste månedene ligget lavere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett, jf. omtale i avsnitt 2.7. Disse svingningene i oljeprisen er innenfor det variasjonsområdet en normalt må forvente. Utslaget på balansen på statsbudsjettet av endrede oljepriser er imidlertid betydelige og illustrerer usikkerheten i statens petroleumsinntekter. En reduksjon i oljeprisen på 10 kroner pr. fat i gjennomsnitt for 1996 reduserer statens bokførte inntekter med anslagsvis 7 mrd. kroner.

    Reduksjonen i det oljekorrigerte underskuddet fra 1995 til 1996 skyldes hovedsakelig følgende forhold:

    • Om lag uendret skatte- og avgiftsnivå kombinert med en reell reduksjon i utgiftsnivået gir et nominelt lavere underskudd.
    • Økte overføringer på om lag 3 mrd. kroner fra Skattefordelingsfondet som følge av økt sats for fellesskatten både i 1995 og i 1996.
    • Ekstraordinære inntekter som følge av salg av konsesjonsrettigheter for vannkraft på netto om lag 1 mrd. kroner.
    • Ekstraordinære bevilgninger i 1995 for å dekke akkumulerte tap i Statens lånekasse for utdanning på 2 mrd. kroner, som bare i begrenset grad er videreført i rammen for statsbudsjettets utgifter i 1996. Bevilgninger i 1995 i forbindelse med flommen på Østlandet er heller ikke videreført.

    Dette motvirkes imidlertid delvis av en nominell reduksjon i overføringene fra Norges Bank og Statens banksikringsfond på til sammen 2,3 mrd. kroner fra 1995 til 1996. I tillegg anslås netto renteinntekter å bli vesentlig redusert.

    Skatte- og avgiftsopplegget for 1996 er i hovedsak en videreføring av 1995-reglene. I skatteopplegget for personlig skattytere foreslås det at øvre grense i minstefradraget og toppskattegrensene økes med noe mer enn anslått lønnsvekst. Samlet sett innebærer forslaget til skatteopplegg utenom barnetrygd en lettelse på 170 mill. kroner. Forslaget om nominell videreføring av satsene i barnetrygden styrker budsjettet med 350 mill. kroner sammenliknet med lønnsjusterte satser. Avgiftsopplegget innebærer i hovedsak en videreføring av avgiftsnivået fra 1995. Som tiltak for å begrense grensehandelen foreslås det å nominelt videreføre avgiftssatsene for øl, vin, tobakk, brennevin, alkoholfrie drikkevarer og bensin. Tiltaket vil isolert sett innebære et inntektstap for staten på om lag 400 mill. kroner i 1996. Lettelser i toll ved import av biler bidrar til et inntektsbortfall på anslagsvis 140 mill. kroner på budsjettet for 1996.

    Skatteinntektene til statsforvaltningen øker isolert sett i 1996 som følge av at det kommunale skatteøret reduseres og satsen for fellesskatt økes tilsvarende. Økt fellesskatt gir høyere overføringer til statsbudsjettet fra Skattefordelingsfondet. Forslaget om redusert skatteøre må ses i sammenheng med kommuneopplegget, jf. avsnitt 3.2. Innenfor et stramt finanspolitisk opplegg er det lagt til grunn at de økte skatteinntektene for det offentlige ikke skal øke kommuneforvaltningens totale inntektsrammer og den økonomiske aktiviteten fra 1995 til 1996, men i stedet styrke statsbudsjettet.

    På utgiftssiden har Regjeringen i 1996-budsjettet prioritert innenfor et utgiftsnivå som reelt sett er 1/2 pst. lavere enn anslag på regnskap for 1995 målt ved de underliggende utgiftene, jf. tabell 3.3. Innenfor denne utgiftsrammen er det funnet rom for satsinger på sentrale områder som sykehus, eldre- og omsorgtjenester, øremerkede tilskudd til kommunene i forbindelse med 6-årsreformen, forsering av lønnsomme samferdselsprosjekter og økte bevilgninger til bistand til utviklingsland.

    Denne satsingen er det funnet rom for innenfor et reelt lavere utgiftsnivå i 1996 enn i 1995 bl.a. fordi bevilgningene til statsbankene, skipsbyggingsindustrien og arbeidsmarkedstiltak reduseres med til sammen om lag 2 mrd. kroner.

    Regjeringen har ved budsjettbehandlingen tatt utgangspunkt i rammene fra vedtatt budsjett for 1995. Unntaket er enkelte endrede anslag for overslagsbevilgninger fra folketrygden og rentestøtte til statsbankene som en har latt slå ut i økte budsjettrammer for 1996. I forhold til vedtatt budsjett for 1995 innebærer Regjeringens forslag til statsbudsjett dermed en reell økning i statsbudsjettets utgifter på 1/2 pst. fra 1995 til 1996.

    Statens netto renteutgifter er for 1996 anslått til 0,6 mrd kroner, som er 2,3 mrd. kroner høyere enn anslaget for 1995. Dette skyldes bl.a. at finansieringen av budsjettunderskuddet i 1995 i stor grad medfører høyere renteutgifter for staten først i 1996, jf. at rentene på statens obligasjonsopplåning betales helårlig etterskuddsvis. Dessuten anslås renteinntektene fra statsbankene å bli redusert med nær 1,3 mrd. kroner fra 1995 til 1996 som følge av lavere gjennomsnittlig innlånsrente for statsbankene neste år.

    Tabell 3.3 Statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst fra 1995 til 1996

    19951996Verdi-
    vekst    		Volum-
    vekst
    Totale utgifter371 330363 196÷2,2
    -Petroleumsvirksomhet13 508÷513÷103,8
    -Dagpenger til arbeidsledige10 28010 060÷2,1
    -Renteutgifter20 06721 1875,6
    =Utgifter utenom petroleumsvirksomheten, dagpenger til arbeidsledige og renteutgifter327 476332 4611,5
    -Tap i Statens lånekasse for utdanning2 000210
    -Tidligere tilsagn om distriktsutbyggingstilskudd543432
    -UD's finansieringsbidrag for flyktninger10285
    -Salg av kraftverk260
    -Flomskadebevilgninger336
    +Ekstraordinær økning i bevilgning fra Skattefordelingsfondet til kommuner995
    =Underliggende utgifter324 495332 4292,4÷0,4

    Kilde: Finansdepartementet.

    Statsbudsjettets totale utgifter reduseres nominelt med 2,2 pst. fra 1995 til 1996. En sterk reduksjon i statens utgifter til petroleumsvirksomhet bidrar til dette. Utenom utgifter til petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renteutgifter vokser statsbudsjettets utgifter nominelt med 1,5 pst.

    For å få fram den underliggende utgiftsveksten i budsjettet har en valgt å korrigere for en rekke spesielle forhold som påvirker utviklingen i statsbudsjettets utgifter fra 1995 til 1996, jf. tabell 3.3:

    • Det er i 1995 bevilget 2 mrd. kroner for å dekke akkumulerte uerholdelige fordringer i Statens lånekasse for utdanning. Ved at bevilgningen gjelder et akkumulert tap over mange år og ikke kan tilskrives tap bare i 1995, har en ikke inkludert disse utgiftene i grunnlaget for beregningen av den underliggende utgiftsveksten fra 1995 til 1996.
    • Fra og med 1991 ble bevilgningssystemet for distriktsutbyggingstilskudd endret slik at en nå foretar avsetninger for å dekke forutsatte tap på utlån og garantier som blir gitt i budsjettåret. Tidligere ble tap dekket det året tapet ble fastslått. Statsbudsjettene for 1995 og 1996 inkluderer dermed bevilgninger for å dekke tap oppstått på utlån og garantier gitt før 1991. Ved at en nå fører forventede tap det året garantien blir gitt, inkluderes ikke tap på garantier gitt i tidligere år i den underliggende utgiftsveksten. En omlegging av verftsstøtte ved bygging av skip og fiskebåter fra en rentestøtteordning over lånets løpetid til en engangsstøtte ved levering har en tilsvarende virkning på de bokførte utgiftene. Dette blir det derfor også korrigert for.
    • Utenriksdepartementet dekker innen sin ramme for u-landsbistand en del av Kommunaldepartementes utgifter til flyktninger. Den delen av Kommunal- og arbeidsdepartementets utgifter til flyktninger som dekkes av tilskudd fra Utenriksdepartementet ved intern overføring mellom de to departementene, holdes utenfor når den underliggende veksten beregnes for å unngå dobbelttelling.
    • Det er inngått avtale med Norsk Hydro a.s om framskyndet hjemfall og tilbakesalg av kraftverkene Tyin, Fortun, Moflåt og Mæl. Kraftverkene tilbakeselges til Norsk Hydro AS for 1 225 mill. kroner. Av disse inntektene skal 260 mill. kroner tilbakeføres til de kommuner der vannfallene ligger. En har ikke inkludert denne bevilgningen i statsbudsjettets utgiftsramme for 1996.
    • Det blir i høst fremmet en egen proposisjon med forslag til bevilgninger for å dekke ekstrakostnader i forbindelse med flommen på Østlandet. I den grad skadeomfanget ikke er avklart i inneværende år, kan det forventes at noen erstatninger først utbetales i kommende år. Bevilgningene vil derfor bli gjort overførbare til senere år. Økte bevilgninger som følge av flomskader kan derfor ikke bare tilskrives 1995-budsjettet når en beregner underliggende utgiftsvekst.
    • En ønsker å motvirke at den sterke skatteveksten for kommuneforvaltningen i tidligere år skal gi en uheldig inntektsfordeling kommuner i mellom. En foreslår derfor å øke tilskuddet for inntektsutjamning. Inntektsutjamningstilskuddet overføres fra Skattefordelingsfondet til kommuneforvaltningen og ikke over statsbudsjettet. Statsbudsjettet belastes imidlertid det økte inntektsutjamningstilskuddet i sin helhet ved at Skattefordelingsfondets overføring til statsbudsjettet reduseres tilsvarende økningen i tilskuddet. Den ekstraordinære økningen i inntektsutjamningstilskuddet inkluderes derfor i statsbudsjettets utgifter når den underliggende utgiftsveksten beregnes.

    For å beregne realveksten i budsjettets utgifter har en lagt til grunn en prisindeks basert på en forventet prisutvikling for statsbudsjettets forskjellige utgiftsarter. Lønninger og pensjonsutbetalinger utgjør en stor andel av statlige utgifter. Ved at en her har lagt til grunn en lønnsvekst fra 1995 til 1996 på 3 prosent, anslås prisveksten for statlige utgifter til 2 3/4 pst. fra 1995 til 1996. På denne bakgrunn anslås den underliggende reelle nedgangen for statsbudsjettets utgifter i 1996 til 1/2 pst. sett i forhold til anslag på regnskap for 1995.

    3.1.4 Budsjettutsikter fram til 1999

    Regjeringen presenterte i Revidert nasjonalbudsjett 1995 budsjettframskrivinger fram til og med 1999. I tråd med retningslinjene for avsetninger til Statens petroleumsfond ble det lagt vekt på å gi en omtale av hovedtrekkene i det finanspolitiske opplegget for 1996 basert på beregningsmessige forutsetninger.

    Framskrivingene i Revidert nasjonalbudsjett ga et oljekorrigert underskudd i 1996 på om lag 45 mrd. kroner. Basert på en anslått netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet på om lag 55 mrd. kroner ga dette rom for en netto avsetning i Statens petroleumsfond på om lag 10 mrd. kroner.

    Regjeringens forslag til statsbudsjett for 1996 innebærer at det settes av 10,6 mrd. kroner i Statens petroleumsfond. Selv om dette er om lag som anslått i Revidert nasjonalbudsjett 1995, er nå flere vesentlige forutsetninger for budsjettanslagene endret.

    Framskrivingene i Revidert nasjonalbudsjett bygde på en oljepris på 115 1995-kroner pr. fat for perioden 1996-99, som omregnet til 1996-priser tilsvarer 118 kroner pr. fat. Oljeprisanslaget for perioden 1996-99 er nå 105 1996-kroner pr fat. Hovedsakelig på denne bakgrunn er anslaget for netto petroleumsinntekter i 1996 nedjustert med 6 mrd. kroner til 49 mrd. kroner. Statens petroleumsfonds inntekter er definert som statens netto kontantstrøm i fondets forskrifter. Fondets inntekter reduseres derfor tilsvarende den reduserte netto kontantstrømmen.

    Når netto avsetningen i petroleumsfondet likevel blir om lag som forutsatt i Revidert nasjonalbudsjett, skyldes dette at statsbudsjettet oljekorrigerte underskudd nå anslås til 39 mrd. kroner mot 45 mrd. kroner i Revidert nasjonalbudsjett.

    Reduksjonen i det oljekorrigerte underskuddet skyldes i hovedsak:

    • at en har observert en høyere skatte- og avgiftsinngang i 1995 som også er videreført i anslagene for 1996-budsjettet. Regjeringen foreslår at en sterk skattevekst for kommuneforvaltningen motvirkes gjennom redusert kommunalt skatteøre for 1995 og 1996. Satsen for fellesskatt til Skattefordelingsfondet økes tilsvarende. Fondets økte skatteinntekter overføres i sin helhet til statsbudsjettet.
    • Statsbudsjettets øvrige inntekter anslås nå å bli høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 1995. Hovedforklaringen er at tilbakesalg av hjemfalte kraftverk til Norsk Hydro a.s netto styrker budsjettet med om lag 1 mrd. kroner.
    Nivået på statsbudsjettets underliggende utgifter i Regjeringens forslag til statsbudsjett for 1996 er om lag som i framskrivingene i Revidert nasjonalbudsjett. Et økt utgiftsnivå i 1995 gir dermed en reell reduksjon i statsbudsjettet utgifter fra 1995 til 1996 på 1/2 pst. sett i forhold til oppdaterte anslag på regnskap for 1995, mens en i Revidert nasjonalbudsjett la til grunn uendret utgiftsnivå fra 1995 til 1996.

    Figur 3.8 Overskudd på statsbudsjettet og Statens petroleumsfond. Mrd. kroner

    [1] Anslag for 1995-99.

    Kilde: Finansdepartementet.

    Framskrivingene av statsbudsjettets inntekter og utgifter i Revidert nasjonalbudsjett 1995 er nå oppdatert også for årene 1997-99. Budsjettframskrivingene bygger på følgende tekniske hovedforutsetninger:

    • En oljepris på 105 1996-kroner pr. fat for årene 1997-99.
    • Skatte- og avgiftsnivået er forutsatt holdt uendret gjennom hele perioden ut fra foreslåtte satser for 1996.
    • Statsbudsjettets underliggende utgifter vokser reelt med 1 pst. pr. år i perioden 1997-99.

    Som nevnt i avsnitt 3.1.1, vil netto avsetninger til petroleumsfondet påvirke overskuddet på statsbudsjettet. I gjennomgangen av framskrivingene nedenfor har en derfor sett statsbudsjettets og Statens petroleumsfonds finansielle stilling i sammenheng. Dette betyr at en også har lagt til anslått avkastning på fondskapitalen.

    Statsbudsjettet og Statens petroleumsfond forventes samlet å vise et overskudd i alle år i perioden 1997-99. Framskrivingene gir et overskudd på om lag 12 mrd. kroner i 1999.

    Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås å vokse fra 49 mrd. kroner i 1996 til 56 mrd. kroner i 1999. Økningen kan i stor utstrekning tilskrives en bedring i driftsresultatet for statlig petroleumsvirksomhet på 13 mrd. kroner. Utgifter til investeringer i statlig petroleumsvirksomhet anslås å øke med 3 mrd. kroner, mens skatter og avgifter fra oljevirksomhet reduseres med 4 mrd. kroner.

    For statsbudsjettets underskudd korrigert for netto petroleumsinntekter viser framskrivingene en økning i underskuddet på om lag 7 mrd. kroner fra 1996 til 1999. De viktigste faktorene for å forklare økningen i det oljekorrigerte underskuddet i denne perioden er:

    • Kombinasjonen av uendret skatte- og avgiftsnivå og en reell utgiftsvekst på 1 pst. fra og med 1997 gir isolert sett om lag uendret nominelt underskudd etter 1996. På grunn av at nivået på utgiftene er vesentlig høyere enn statens samlede skatte- og avgiftsinngang fra Fastlands-Norge er det således nødvendig med en lav utgiftsvekst for å stabilisere underskuddet ved et om lag uendret skatte- og avgiftsnivå.
    • Fra et høyt nivå i 1996 anslås en reduksjon i overføringene fra Norges Bank på 4 mrd. kroner fram til 1999. Det er videre beregningsteknisk forutsatt at statsbudsjettet vil få overført 3,2 mrd. kroner fra Statens banksikringsfond i 1996 og 2,8 mrd. kroner i 1997 og deretter knapt 1 mrd. kroner i 1998 og 1999. Samlet innebærer reduserte overføringer fra Norges Bank og Statens banksikringsfond en reduksjon i statens inntekter på 6,3 mrd. kroner fra 1996 til 1999.

    Tabell 3.4 Statsbudsjettets og statsforvaltningens overskudd før lånetransaksjoner og statsforvaltningens og offentlig forvaltnings netto finansinvesteringer. Mill. kroner

    199419951996
    Statsbudsjettets overskudd÷28 922÷8 5990
    +Overskudd i Statens petroleumsfond0010 610
    +Overskudd i andre stats- og trygderegnskap9 4713 3203 423
    +Definisjonsforskjell statsregnskapet/nasjonalregnskapet[1]6 0165 779720
    =Statsforvaltningens overskudd, påløpt verdi÷13 43550014 753
    +Kapitalinnskudd i forretningsdriften13 09012 8513 995
    =Statsforvaltningens finansinvesteringer, påløpt verdi÷34513 35118 748
    +Kommuneforvaltningens overskudd, påløpt verdi2 556575÷294
    =Offentlig forvaltnings finansinvesteringer2 21113 92618 454
    Målt i forhold til BNP0,3%1,5%1,9%

    [1] Inkludert statsforvaltningens påløpte, men ikke bokførte skatter.

    Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

    En rekke statlige fond fører egne regnskaper, bl.a. Folketrygdfondet, og er ikke inkludert i statsbudsjettet. Når en skal vurdere om finanspolitikken er opprettholdbar på lang sikt bør en inkludere statens samlede aktiva og passiva. Dette tilsier at en legger særlig vekt på utviklingen i statsforvaltningens nettofordringer.

    Andre stats- og trygderegnskap ventes å vise overskudd i 1995 og 1996 hovedsakelig som følge av et en forventet overskudd på knapt 6 mrd. kroner i Folketrygdfondet i begge årene. I tillegg er det beregningsmessig lagt til grunn at Statens petroleumsforsikringsfond får et overskudd på om lag 1 mrd. kroner. Det tilbakeføres betydelige midler fra Statens banksikringsfond til statsbudsjettet i 1995 og 1996 slik at det samlede overskuddet i andre stats- og trygderegnskaper begge de to årene kan anslås til vel 3 mrd. kroner.

    Definisjonsforskjellen mellom statsregnskapets og nasjonalregnskapets føringsmåte i tabell 3.4 skyldes i hovedsak at inntektstallene i statsforvaltningen er regnet på påløpt basis. Bokførte oljeskatter i 1996 gjelder i stor grad skatter som er påløpt i inntektsåret 1995. Fordi det er lagt til grunn en høyere oljepris for 1995 enn for 1996 anslås samlede bokførte oljeskatter i 1996 å bli høyere enn de påløpte oljeskattene i inntektsåret 1996. Selv om påløpte skatter vanligvis er noe høyere enn bokførte skatter, gjør lavere utestående oljeskatter at den samlede økningen i skatterestanser blir lav i 1996.

    Netto kapitalinnskudd i forretningsdriften reduseres med knapt 9 mrd. kroner fra 1995 til 1996. Reduksjonen gjelder i sin helhet kapitalinnskudd i statlig petroleumsvirksomhet. Investeringsnivået for statlig petroleumsvirksomhet reduseres med 6,2 mrd. kroner fra 1995 til 1996 mens tilbakebetalinger av tidligere innskutt kapital øker med 2,6 mrd. kroner. Kapitalinnskudd i forretningsdrift føres her som en finansinvestering.

    Statsforvaltningens samlede finansinvesteringer anslås til henholdvis 13,4 mrd. kroner og 18,7 mrd. kroner i 1995 og 1996.

    Offentlig forvaltnings netto finansinvesteringer der en også inkluderer kommuneforvaltningen, forventes å bli 14 mrd. kroner i 1995 og vel 18 mrd. kroner i 1996. Dette utgjør henholdsvis 1,5 pst. og 1,9 pst. målt som andel av bruttonasjonalproduktet.

    Figur 3.9 Statsforvaltningens overskudd og netto fordringer. Med aktiverte kapitalinnskudd i forretningsdriften

    [1] Utenom påløpte, ikke innbetalte skatter mv.

    Kilde: Finansdepartementet.

    I løpet av 1980-årene bygde statsforvaltningen opp betydelige finansielle reserver, bl.a. på grunn av en svært høy oljepris i perioden. Dette gjorde det mulig å føre en aktiv finanspolitikk for å dempe effektene på aktivitetsnivået da den private etterspørselen falt i perioden 1989-1993. Store underskudd er nå igjen snudd til overskudd og statsforvaltningens netto fordringer antas å øke i framskrivingsperioden. Figur 3.9 viser forventet utvikling i statsforvaltningens finansinvesteringer og netto fordringer fram til 1999.

    Statsforvaltningens netto fordringer forventes å øke i alle år fra og med 1995 til 1999. Målt som andel av bruttonasjonalproduktet anslås netto fordringene å øke fra vel 27 pst. ved utgangen av 1994 til knapt 29 pst. ved utgangen av 1999.

    3.1.5 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

    Norge står, sammenliknet med mange andre OECD-land, i den særegne situasjonen at staten ikke har finansielle problemer på kort og mellomlang sikt. Ved utgangen av 1994 hadde statsforvaltningen en netto finansiell formue på 238 mrd. kroner. Statsforvaltningens største fordringsposter er utlån i statsbankene og eierdeler i oljevirksomheten. De tekniske budsjettframskrivingene som ble presentert i avsnitt 3.1.4, viser videre et overskudd for statsforvaltningen i hele perioden fram til 1999. På lengre sikt står vi imidlertid overfor to utviklingstrekk som vil kunne inntreffe omtrent samtidig. Som følge av en økende andel eldre i befolkningen og utbyggingen av folketrygden, vil utbetalingene til alderspensjoner øke betydelig, spesielt etter 2010. Samtidig ventes inntektene fra petroleumsvirksomheten å falle etter århundreskiftet. Disse langsiktige utfordringene innebærer at det er behov for å bygge opp store finansielle reserver på statens hånd de nærmeste årene. Det at staten på kort sikt får en sterk økning i inntektene fra petroleumsvirksomheten, vil kunne gjøre det fristende å øke de offentlige utgiftene på ulike områder. Dette ville i så fall innebære at vi forsømmer muligheten til å bygge opp reserver for å møte de langsiktige utfordringene vi står overfor. Gjennom å ta på oss for store forpliktelser nå vil vi velte byrder over på framtidige generasjoner, og svekke vårt framtidige produksjonsgrunnlag.

    For å kunne vurdere om finanspolitikken kan opprettholdes i et langsiktig tidsperspektiv, kreves imidlertid en nærmere analyse av spesielle forhold ved statens langsiktige finansielle stilling og mer grunnleggende utviklingstrekk i norsk økonomi.

    Langsiktige beregninger for utviklingen i norsk økonomi, som er presentert i Velferdsmeldingen (St meld nr 35 (1994-95)), viser at redusert vekst i arbeidsstyrken og redusert nivå på petroleumsinntektene vil bidra til at det på lang sikt kan bli vanskelig å oppnå en like høy økonomisk vekst som i 1970- og deler av 1980-årene. Hovedtrekkene i de makroøkonomiske framskrivingene fram mot 2030 er i stor grad de samme som i Langtidsprogrammet 1994-97. De nye langsiktige beregningene er basert på nye befolkningsframskrivinger og på reviderte anslag for petroleumssektoren.

    Utbetalingene til alderspensjonister vil øke på lang sikt. For det første vil antallet alderspensjonister øke sterkt fra 2010 og utover. I 1991 var forsørgelsesbyrden, målt som antall alderspensjonister i forhold til arbeidsstyrken, 29 pst., mens det tilsvarende forholdstallet i 2030 forventes å bli på om lag 39 pst. For det andre vil bruttopensjonene i gjennomsnitt øke raskere enn lønningene fram mot år 2007. En vil da få det første kullet med alderspensjonister som har hatt mulighet til full opptjening av tilleggspensjoner. Fra 2007 vil bruttopensjonsdekningen for nye pensjonister gå gradvis ned til om lag dagens dekningsnivå i 2032, som en følge av omleggingen av reglene for beregning av tilleggspensjoner i 1992. Ettersom det også i 2032 vil være mange pensjonister som har hatt en del av sin opptjening før 1992, vil det gå enda flere år før 1992-reformen er fullt innfaset. For øvrig vil kvinners økte yrkesdeltakelse fra 1970-tallet og framover gi høyere pensjoner for kvinnelige alderspensjonister.

    Nærings- og energidepartementet har justert anslagene for samlet produksjon av råolje og naturgass for de nærmeste årene siden Velferdsmeldingen ble lagt fram. Justeringen skyldes hovedsakelig at økte anslag for oljeproduksjon i eksisterende mellomstore felt mer enn oppveier for en noe lavere anslått gassproduksjon, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.7. Samlet produksjon av olje og naturgass anslås nå å øke fra 169 mill. tonn oljeekvivalenter (mtoe) til et toppnivå på 217 mtoe i 2000. Sammenliknet med de anslagene som ble presentert i Velferdsmeldingen, er anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten betydelig nedjustert i årene fram til årtusenskiftet. Dette skyldes at en lavere oljeprisforutsetning mer enn oppveier for oppjusteringen av samlet produksjon i denne perioden. Som følge av at oljeprisforutsetningen fra og med 2000 er opprettholdt, medfører oppjusteringen av oljeproduksjonen at anslaget for statens netto kontantstrøm er noe høyere i perioden 2000-2005 enn i Velferdsmeldingen. En vil understreke at oljeprisforutsetningene er av beregningsmessig karakter, og at de vanligvis tar utgangspunkt i den aktuelle prisen like forut for framleggelsen av budsjettdokumentene. Målt i faste 1996-priser anslås nå statens netto kontantstrøm å øke til et toppnivå på 94 mrd. kroner i 2001, for deretter å bli redusert til om lag 59 mrd. kroner i 2010 og om lag 22 mrd. kroner i 2030, eller fra et nivå på om lag 8 pst. av BNP i 2001 til nær 1 pst. av BNP i 2030. Anslag for statens petroleumsinntekter såpass langt fram i tid må nødvendigvis bli svært usikre, siden utviklingen i petroleumspriser og utvinningspotensialet kan avvike betydelig fra det som teknisk er lagt til grunn i beregningene.

    Den svake veksten i arbeidsstyrken, sammen med nedgangen i petroleumsvirksomheten, bidrar som nevnt til at vekstutsiktene på lang sikt er forholdsvis moderate. Bruttonasjonalproduktet antas å vokse med nær 2 pst. pr. år fram til 2010, mens veksten avtar til om lag 1 1/2 pst. pr. år i perioden fram til 2030.

    Privat konsum anslås å vokse med om lag 2 pst. pr. år fram til 2010, og deretter med om lag 1 1/2 pst. pr. år fram til 2030. I perioden fram til 2010 drives veksten i privat konsum hovedsakelig av høy sysselsettingsvekst. I perioden etter 2010 vil økte pensjonsytelser være en drivkraft for veksten i privat konsum.

    Med begrenset vekst i offentlig sektors inntekter og økende utgifter til folketrygden vil kravet til en rimelig offentlig budsjettbalanse legge klare begrensninger på mulighetene for vekst i offentlig forbruk og investeringer framover. I framskrivingene i Velferdsmeldingen er det beregningsteknisk forutsatt at det er finansielt rom for en vekst i offentlig forbruk på snaut 1 1/2 pst. pr. år fram til år 2010 og deretter om lag 1/2 pst. pr. år til 2030. For å unngå en for stor skattebyrde på framtidige generasjoner innebærer dette at det ikke rom er for nye kostnadskrevende reformer over offentlige budsjetter. Nye satsinger må derfor skje gjennom omprioriteringer.

    De offentlige finansene vil, ut fra beregningstekniske forutsetninger, bli noe styrket fram mot 2010, og offentlig forvaltnings nettofordringer i prosent av bruttonasjonalproduktet øker derfor i denne perioden til om lag 50 pst. av BNP i 2010. I perioden fra 2010 til 2030 antas nettofordringene gradvis å avta som andel av BNP, til om lag 20 pst i 2030. Ved utgangen av denne perioden er det anslått et underskudd på offentlig forvaltnings balanse på om lag 2 pst. av BNP. For at stønadsutbetalingene ikke skal medføre en for sterk svekkelse av offentlige budsjetter, har en rent beregningsteknisk lagt til grunn en økning i husholdningenes gjennomsnittsskatt med vel 3 1/2 prosentpoeng fra 2010 til 2030. En slik beregningsteknisk skatteøkning for husholdningene var også lagt inn i de langsiktige beregningene i Langtidsprogrammet 1994-97. Det vises til Velferdsmeldingen for en nærmere gjennomgang av disse beregningene.

    Framskrivingene i Velferdsmeldingen illustrerer at en anslått sterk økning i utbetalingene fra offentlige trygde- og stønadsordninger ikke kan dekkes av økende petroleumsinntekter, slik som i den perioden vi har bak oss. Dette setter store krav til innretningen av offentlig sektor, til organisering av arbeidsmarkedet og til andre deler av den økonomiske politikken. For å redusere faren for en framtidig ubalanse i offentlige finanser, er det særlig viktig å hindre at arbeidstilbudet svekkes, f.eks. ved utstøting av arbeidskraft til permanente stønadsordninger. Redusert arbeidsstyrke vil bidra til lavere verdiskaping og flere stønadsmottakere som vil belaste offentlige budsjetter.

    I vedlegg til Nasjonalbudsjettet 1995 ble det gitt en nærmere drøfting av et generasjonsregnskap som informasjonsgrunnlag ved utforming av budsjettpolitikken. Samtidig ble det presentert noen illustrasjonsmessige beregninger. Generasjonsregnskap er en beregningsmetode som er utviklet med sikte på å belyse sammenhengen mellom framtidige inntekter og utgifter for staten og byrdefordelingen mellom generasjoner. Med utgangspunkt i offentlig forvaltnings finansielle stilling et bestemt år, tar metoden hensyn til den demografiske utviklingen, regelverket i folketrygden og en del viktige komponenter av offentlig sektors formue, deriblant statens andel av petroleumsformuen. Betalte skatter og avgifter og mottatte overføringer mv. knyttes til bestemte aldersgrupper av den nålevende befolkningen og til kommende generasjoner. Det er tatt i utgangspunktet i at offentlig sektor står overfor en langsiktig budsjettskranke, som krever at alle utgifter før eller siden må dekkes inn gjennom skatter og avgifter og eventuelt ved tæring på formuen.

    Generasjonsregnskapet kan bl.a. benyttes til å gi en grov tallmessig illustrasjon på i hvilket omfang finanspolitikken må legges om for å unngå skatteøkninger eller innstramminger i velferdsordninger eller andre utgifter i framtiden. Dette er et nyttig utgangspunkt. Forskning utført bl.a. i Statistisk sentralbyrå, indikerer at økte skattesatser kan ha vesentlige negative virkninger på den langsiktige veksten i verdiskapingen. Økt bevegelse av varer, tjenester, arbeidskraft og kapital over landegrensene som følger bl.a. av den teknologiske utviklingen, øker verdiskapingen i økonomien, men begrenser også handlefriheten i skatte- og avgiftspolitikken. Samtidig blir det ofte trukket fram områder hvor det offentlige bør satse mer.

    Beregningene som ble presentert i Nasjonalbudsjettet 1995, viste et behov for å bygge opp et betydelig overskudd på offentlige budsjetter for å unngå skjevheter i skattebyrde mellom generasjoner. Disse beregningene tilsa et behov for å styrke budsjettbalansen for offentlig forvaltning under ett i 1995 i størrelsesorden 20-40 mrd. kroner for å unngå skatteøkninger eller utgiftsreduksjoner i framtiden. Oppdaterte generasjonsregnskapsberegninger presentert i Revidert nasjonalbudsjett 1995, som tok hensyn til et bedre utgangspunkt for statens finanser, tydet på at en innstramming i 1995 på 10-30 mrd. kroner ville være nødvendig for å unngå større byrder på framtidige generasjoner.

    Innstrammingsbehovet, målt ved generasjonsregnskapet, er bare i liten grad endret siden Revidert nasjonalbudsjett. Oppdaterte generasjonsregnskapsberegninger tyder på at en styrking av budsjettet for 1996 i størrelse 10-30 mrd. kroner ville være nødvendig for å bringe budsjettopplegget i en slik langsiktig balanse. Lavere anslåtte petroleumsinntekter fram til århundreskiftet svekker isolert sett offentlig sektors inntektsside, men virkningen for offentlig sektors budsjettbalanse oppveies av en viss oppjustering av vekstanslagene for de nærmeste årene. Beregningene bygger opp under konklusjonen om at oppgangen i økonomien og de høye petroleumsinntektene i de nærmeste årene bør slå ut i betydelige budsjettoverskudd.

    Som en generell retningslinje for finanspolitikken bør staten i de nærmeste årene bygge opp finansielle reserver, blant annet for å møte det presset på offentlige utgifter som økningen i pensjonsutbetalingene vil medføre etter århundreskiftet, jf. diskusjonen over. Den anslått sterke økningen i petroleumsinntektene de nærmeste 5-10 årene gir Norge en særlig god anledning til å gjennomføre en slik styrking av offentlige finanser.

    Det legges til grunn at oppbyggingen av statlige reserver skal skje gjennom Statens petroleumsfond. Petroleumsfondet kan ses på som et hjelpemiddel for å bidra til en langsiktig forvaltning av petroleumsformuen, for bl.a. å ivareta petroleumsinntektenes særegne karakter:

    • Petroleumsinntektene er basert på uttapping og salg av en ikke-fornybar naturressurs. Gjennom petroleumsfondet er det mulig å bygge opp en alternativ formue som kan gi avkastning over en lengre periode, og som også kommende generasjoner kan nyte godt av.
    • Inntektene fra petroleumssektoren varierer sterkere over tid enn andre inntekter. Et hovedargument for en fondsordning er at fondet kan tjene som en buffer som gjør det lettere å frikople den årlige bruken av petroleumsinntektene fra de løpende inntektene.
    • Inntektene fra salget av olje og gass er betydelige, og de har ikke samme inndragende virkning på privat sektor som andre statlige inntekter. Dersom bruken av inntektene øker sterkt, kan dette skape unødige pressproblemer og svekke grunnlaget for bedriftene i fastlandsøkonomien. Likeledes kan en brå nedtrapping av inntektsbruken føre til store omstillingsproblemer.
    Hovedformålet med etableringen av petroleumsfondet er at det skal bidra til en budsjettprosess som ivaretar langsiktige hensyn ved drøftingen av og vedtak om hvor store petroleumsinntekter en skal bruke over statsbudsjettet. Dette forsøkes oppnådd på to måter:
    • Fondets oppbygging gjør at en i større grad kan fokusere på hvor store petroleumsinntekter en tar inn i statsbudsjettet, uavhengig av hvor store petroleumsinntektene er i det enkelte år.
    • Retningslinjene for fondet legger opp til at overføringer til og fra fondet anslås og drøftes i langtidsprogrammene og i revidert nasjonalbudsjett, dvs. i forkant av den ordinære budsjettbehandlingen. Formålet er at de retningslinjene en kommer fram til skal virke disiplinerende i det videre budsjettarbeidet.

    I retningslinjene for petroleumsfondet understrekes det sterkt at avsetningen til fondsmidler må inngå i en helhetlig budsjettprosess. Mekanismen i petroleumsfondet innebærer at kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten inntektsføres i fondet, og at midler overføres til statsbudsjettet i henhold til særskilte bevilgningsvedtak, jf. boks 3.1 . På denne måten synliggjøres bruken av petroleumsinntektene. Ved etableringen av fondet ble det videre lagt vekt på at det ikke skal skje noen fondsoppbygging i petroleumsfondet uten at dette gjenspeiler faktiske overskudd i statsfinansene. Dette innebærer at så lenge det er midler i fondet, skal et eventuelt underskudd på statsbudsjettet (eksklusive netto oljeinntekter) dekkes ved overføringer fra fondet. Dette stiller strenge krav til finanspolitikken. Dersom fondet får karakter av et kortsiktig bufferfond og ikke en reserve for å møte framtidige velferdsordninger, betyr det at vår generasjon i for liten grad sparer en del av petroleumsformuen til våre etterkommere.

    Boks 3.1Boks 3.1 Virkemåten til Statens petroleumsfond

    Retningslinjene for petroleumsfondet innebærer at når Regjeringen som ledd i budsjettprosessen vil foreslå å øke statens utgifter eller redusere statens inntekter, vil den samtidig måtte fatte et eksplisitt vedtak om å foreslå å trekke mer midler fra petroleumsfondet. Sammenhengen mellom utgifts- og skattevedtakene og oppsparingen i petroleumsfondet vil være entydig og klart synlig for beslutningstakerne. Tilsvarende vil gjelde ved eventuelle tilleggsbevilgninger gjennom budsjettåret.

    Ved et alternativt opplegg hvor avsetningene i petroleumsfondet i stedet løsrives fra budsjettprosessen og overføringen til statsbudsjettet bestemmes f.eks. ved en selvstendig beregningsregel, slik bl.a. det såkalte Tempoutvalget foreslo, jf. NOU (1983:27), vil det ikke være en slik entydig sammenheng mellom budsjettvedtakene og formuesutviklingen i fondet. Det kan i dette alternativet bygges opp kapital i fondet uavhengig av budsjettvedtakene. Vedtak om økte utgifter eller reduserte inntekter vil kunne slå ut i økt underskudd før lånetransaksjoner, som innenfor meget vide rammer kan finansieres i de norske eller internasjonale kapitalmarkeder eller ved direkte lån i sentralbanken etter rammer fastsatt av Stortinget. Den mulige kombinasjonen av positiv formuesoppbygging i et slikt fond og underskudd på statsbudsjettet vil lett kunne tilsløre den faktiske utviklingen i statsfinansene. Slike alternative fondskonstruksjoner vil således etter departementets syn svekke budsjettstyringen.

    Denne analysen er sammenfallende med vurderinger foretatt av tidligere regjeringer. Det het således i Langtidsprogrammet 1986-89, jf. St.meld. nr. 83 (1984-85):

    "Bruk av statens petroleumsinntekter forutsettes bare å skje via statsbudsjettet, dels til utgifter til kjøp av varer og tjenester, og overføringer, og dels som finansiering av utlånene til statsbankene o.a., som står for utlånene til andre sektorer. Utover finansieringen av statens engasjement i petroleumsvirksomheten, skal overføringene ikke knyttes til bestemte formål. Dette innebærer at de inngår som en del av statsbudsjettets generelle finansieringsgrunnlag. Overføringene fra petroleumsfondet til statsbudsjettet må ta hensyn til dette."

    Det het videre i Ot.prp. nr. 29 (1989-90 ) om petroleumsfondet:

    "Den finanspolitiske styring, prioriteringen på statsbudsjettets utgiftsside og rent konstitusjonelle hensyn tilsier at en ikke gjennom et petroleumsfond etablerer en ordning utenfor statsbudsjettet, som gir anledning til å nytte disse inntektene til budsjettformål, herunder næringsrettede tiltak, eller til risikopregede pengeplasseringer i norsk og utenlandsk næringsvirksomhet."

    I Innst. O. nr. 32 (1989-90) uttalte finanskomiteen:

    "Det må således etter komiteens syn legges til grunn som et ufravikelig krav at petroleumsfondet ikke skal kunne tilføres midler i en situasjon med underskudd på statsbudsjettet før lånetransaksjoner."

    Som nevnt i boks 3.1 skal overføringene fra petroleumsfondet til statsbudsjettet et bestemt år, i tillegg til å dekke det oljekorrigerte underskuddet, kunne dekke inntil halvparten av statens utlånsøkning til statsbankene mv. For 1996 har Regjeringen, som nevnt i avsnitt 3.1.1, kommet til at overføringsbehovet skal begrenses til det oljekorrigerte underskuddet. Dette gir et netto finansieringsbehov for staten svarende til statskassens netto utlånsvekst.

    Når det gjelder plasseringen av fondsmidlene, uttalte finanskomiteen i innstillingen om petroleumsfondet følgende:

    ".. et slikt fond i tilfelle bør plasseres som finansielle fordringer i forhold til andre land, dersom siktemålet er at fondet skal tjene som en buffer på kort- og mellomlang sikt."

    Regjeringen vil peke på at økt bruk av petroleumsinntektene innenlands til forbruk eller investeringer i realkapital innebærer en klar fare for tiltakende pris- og kostnadsvekst og en svekkelse av grunnlaget for tradisjonell konkurranseutsatt næringsvirksomhet. En politikk der staten benyttet framtidige overskudd på statsbudsjettet til å bygge opp fordringer på privat sektor i Norge, ville ha tilsvarende uheldige virkninger på etterspørselen innenlands. Når staten bygger opp et petroleumsfond gjennom overskudd på statsbudsjettet, vil dette i første omgang avleire seg som økte kroneinnskudd i Norges Bank. Motstykket til dette må enten være økte valutareserver eller at privat sektor tilføres likviditet gjennom markedsoperasjoner. I sistnevnte tilfelle vil det en periode kunne bli et press nedover på norske renter, i sammenheng med den nødvendige kapitalutgangen fra privat sektor til utlandet. En slik renteutvikling vil bidra til en generell økning i innenlandsk etterspørsel. I dagens situasjon kan dette innebære at den samlede økonomiske politikken blir for ekspansiv. Over tid kan heller ikke politikken baseres på investeringer innenlands som ikke kan forsvare en avkastning på linje med rentenivået i utlandet uten at grunnlaget for et høyt velferdsnivå blir vesentlig svekket.

    En politikk basert på økt bruk av statens petroleumsinntekter innenlands ville således svekke Solidaritetsalternativet og forutsetningen om å bedre den kostnadsmessige konkurranseevnen. På denne bakgrunn legger Regjeringen til grunn at de anslåtte overskuddene på statsbudsjettet og midlene som tilføres petroleumsfondet de nærmeste årene i sin helhet plasseres i finansielle fordringer utenlands.

    I Budsjett-Innst. S IV (1994-95) uttalte finanskomitéen:

    "Flertallet viser til at det konkrete forslaget til neste års overføring fra petroleumsfondet vil bli vurdert i Nasjonalbudsjettet 1996 og fremmet i statsbudsjettet 1996. Flertallet vil i den forbindelse be om en nærmere vurdering fra Regjeringen om retningslinjene for forvaltningen av fondet."

    Den formuen som bygges opp i fondet skal, etter petroleumsfondsloven, forvaltes som statens øvrige midler. Det følger av den rollen petroleumsfondet har som finanspolitisk styringsinstrument, at det ikke skal etableres en egen administrasjon eller styre for fondet. Etter loven skal fondet forvaltes av Finansdepartementet. Den operative forvaltningen av fondsmidlene vil bli utøvd av Norges Bank etter retningslinjer gitt av Finansdepartementet. I innstillingen (Innst.O. nr. 32 (1989-90) heter det:

    "Fondets passiva vil være fondets formue. Fondet vil ikke kunne ta opp lån. Når det gjelder fondets aktiva, vil fondet etter forslaget ikke kunne yte kreditt. (...) Fondet plasserer hele sin formue som statens øvrige midler i norske kroner i Norges Bank. Det vil ikke være aktuelt å bygge opp et eget administrativt apparat til å forvalte fondets formue."

    I samsvar med disse forutsetningene vil Statens petroleumsfond bli opprettet som en kronekonto i Norges Bank. Motstykket til denne kontoen i Norges Banks balanse vil i utgangspunktet være fordringer på utlandet. Det vil være et regnskapsmessig skille mellom de plasseringene som har sammenheng med oppbyggingen av fondet og de plasseringene som inngår i Norges Banks ordinære valutareserver.

    Det vil være naturlig at retningslinjene for plassering av petroleumsfondet i første omgang tar utgangspunkt i de retningslinjene som i dag gjelder for forvaltningen av valutareservene. Kravet til likviditet kan imidlertid isolert sett være mindre strengt, siden petroleumsfondet ikke skal anvendes til intervensjoner. Plasseringen av fondsmidlene må også ta i betraktning at et eventuelt trekk på fondet først skjer ved endelig vedtak om overføringer fra fondet i forbindelse med nysaldert budsjett, dvs. mot slutten av budsjettåret. Plasseringsstrategien vil også være avhengig av størrelsen på fondet. Inntil fondet har fått et betydelig omfang bør det stilles krav om at plasseringene skal være sikre. Gitt dette, bør en søke så høy avkastning som mulig.

    Regjeringen vil komme tilbake til en vurdering av retningslinjene for petroleumsfondet, herunder en vurdering av alternative retningslinjer for plassering av fondsmidlene, i Langtidsprogrammet 1998-2001.

    3.1.6 Hovedtall for offentlig forvaltning

    Det er gjort rede for utviklingen i statsforvaltningens finanser i avsnitt 3.1.4. I dette avsnittet omtales utviklingen for den samlede offentlige forvaltning, som også inkluderer kommunene.

    Kommuneforvaltningens samlede underskudd før lånetransaksjoner er blitt betydelig redusert i de senere årene. Sektoren hadde i 1988 et samlet underskudd på 8 mrd. kroner. Foreløpig regnskap for 1994 viser et overskudd på om lag 2,5 mrd. kroner regnet på påløpt basis. Det anslås et overskudd på vel 500 mill. kroner i 1995, og for 1996 legges det beregningsmessig til grunn et mindre underskudd. Kommunenes nettogjeld som andel av inntektene har gått sterkt ned, fra vel 38 pst. ved utgangen av 1989 til knapt 29 pst. ved utgangen av 1994.

    Kommuneforvaltningens økonomi er nærmere drøftet i avsnitt 3.2.

    Offentlig forvaltnings nettofinansinvestering anslås til om lag 14 mrd., eller 1,5 pst. av BNP i 1995, jf. tabell 3.4.

    Offentlig forvaltnings bruttogjeld anslås nå til om lag 39 pst. av BNP ved utgangen av 1995, mens nettofordringene anslås til om lag 22 pst. av BNP. I internasjonale sammenlikninger av offentlige finanser er dette de to mest brukte indikatorene. For nesten samtlige av medlemslandene i OECD er bruttogjeldsandelen høyere enn i Norge.

    Hovedrevisjonen av nasjonalregnskapet, som medfører en oppjustering av bruttonasjonalproduktet, jf. omtale i boks 2.5 i kapittel 2, gjør at brutto- og nettogjeldsandelen reduseres. Samtidig har en foretatt en omlegging av metoden for beregning av gjeldstall som trekker både brutto- og nettogjelden ned. Hovedårsaken til nedjusteringen er at gjeldstallene i all hovedsak nå verdsettes til pålydende, mens en tidligere baserte seg i større grad på markedsverdier.

    De samlede offentlige utgiftene i Norge utgjorde i 1994 49,7 pst. av BNP, jf. figur 3.10.

    Figur 3.10 Offentlig forvaltnings utgifter og skatte- og avgiftsinntekter i prosent av BNP

    Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

    De samlede skatte- og avgiftsinntektene i Norge utgjorde i 1994 41,1 pst. av BNP, jf. figur 3.10. Den samlede skatte- og avgiftsandelen har vist en forholdsvis stabil utvikling gjennom hele perioden fra 1988-95.

    Hovedrevisjonen av nasjonalregnskapet har gjort at skatte- og avgiftsandelen i Norge i 1994 nå beregnes til 41 pst. av BNP mot 47 pst. tidligere.

    Ettersom Norge er det første landet i verden som presenterer nasjonalregnskapstall etter de nye internasjonale standardene, blir sammenlikninger av utgifts- og skatte- og avgiftsandelene med andre land lite informative. En har derfor ikke tatt med slike sammenlikninger i denne meldingen.

    3.1.7 Gjennomføring av finanspolitikken i 1995

    Tabell 3.5 Statsbudsjettets overskudd i 1995. Endring siden Revidert nasjonalbudsjett 1995. Mill. kroner. (Positive endringstall innebærer økt overskudd, negative endringstall redusert overskudd)

    Statsbudsjettets overskudd i anslag på regnskap for 1995 i Revidert nasjonalbudsjett÷6 076
    Endrede anslag i oljerelaterte størrelser÷3 251
    Skatter fra petroleumsvirksomhet÷700
    Nettoinntekter fra statlig petroleumsvirksomhet÷2 551
    Endrede anslag Fastlands-Norge2 464
    Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge1 934
    Økt overføring fra Skattefordelingsfondet800
    Netto renteinntekter÷270
    Vedtatte bevilgninger i vår-sesjonen utover forslag i Revidert nasjonalbudsjett÷301
    Vedtatt økning i utgifter [1]÷276
    Vedtatt reduksjon i inntektene÷24
    Forutsatt bevilget 2. halvår÷1 436
    Utgifter i forbindelse med flommen på Østlandet÷336
    Andre forslag utgifter÷1 000
    Forslag om reduserte inntekter÷100
    =Overskudd i anslag på regnskap for 1995 i Nasjonalbudsjettet 1996÷8 599

    [1] Inkludert reduserte avsetninger for tilfeldige utgifter.

    Kilde: Finansdepartementet.

    Anslag på regnskap for 1995 viser nå et underskudd før lånetransaksjoner på 8,6 mrd. kroner, som er en økning på 2,5 mrd. kroner i forhold til anslag på regnskap i Revidert nasjonalbudsjett 1995.

    Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås nå å bli 3,3 mrd. kroner lavere i inneværende år enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 1995. Betalte skatter og avgifter og netto innbetalinger fra SDØE er nedjustert med hhv. 0,7 og 2,6 mrd. kroner, hovedsakelig som følge av at både oljeprisen og -produksjonen ventes å bli lavere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett.

    Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 1995 anslås nå til 44,0 mrd. kroner som er 0,7 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett.

    Samlede skatter og avgifter fra Fastlands-Norge, medregnet overføringer fra Skattefordelingsfondet, anslås nå vel 2,7 mrd. høyere enn i Revidert nasjonalbudsjett 1995. Anslagene for statens inntekter fra direkte skatter, medregnet trygdeavgifter og overføringer fra Skattefordelingsfondet, er økt med 1,6 mrd. kroner. Arbeidsgiveravgiften er oppjustert med 0,4 mrd. kroner, mens inntekter fra særavgiftene samlet sett er oppjustert med 0,7 mrd. kroner.

    Statens netto renteinntekter eksklusive renteinntekter fra statlig petroleumsvirksomhet er for 1995 anslått til 1,6 mrd. kroner. Dette er en nedjustering på knapt 0,3 mrd. kroner i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett. Nedgangen skyldes bl.a. svekkelsen av budsjettbalansen på 2,5 mrd. kroner siden Revidert nasjonalbudsjett. Statens budsjettunderskudd blir dels finansiert ved trekk på statens kontantbeholdning i Norges Bank, og dels ved låneopptak. Lavere kontantbeholdning i 1995 anslås å gi 53 mill. kroner lavere renteinntekter. Renteinntektene fra statsbankene er nedjustert med 44 mill. kroner, hovedsakelig som følge av en oppjustering av avdragsinngangen til statsbankene i 1995. Renteutgiftene på statens utenlandsgjeld er oppjustert med 116 mill. kroner som følge av endrede rente- og valutakursforutsetninger.

    Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 1995 og St.prp. nr. 51 (1994-95) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 1995 som ble presentert samtidig med Revidert nasjonalbudsjett, ga en økning i statsbudsjettets utgifter. I tillegg fremmet Regjeringen 8. juni i år en proposisjon om økte bevilgninger under forsvarsbudsjettet i forbindelse med utvidet deltagelse i FN-styrkene i Bosnia-Hercegovina. Etter framleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett er det videre vedtatt økte bevilgninger i forbindelse med inntektsoppgjør der staten er part. Økte utgifter i forbindelse med inntektsoppgjør og deler av økningen i bevilgninger på andre områder, forutsettes dekket gjennom reduksjon i statsbudsjettets reserver for tilleggsbevilgninger. Samlet sett innebærer vedtak i Stortinget i vår og reduserte avsetninger for tilleggsbevilgninger en økning i statsbudsjettets utgifter på om lag 0,3 mrd. kroner.

    Økte bevilgninger til utgifter og reduserte inntekter i løpet av andre halvår forventes å øke underskuddet for 1995 med 1,4 mrd. kroner. Det er foreløpig gitt tilsagn om støtte på samlet 336 mill. kroner i forbindelse med flommen på Østlandet. Regjeringen vil i høst fremme en egen proposisjon med oversikt over bevilgninger for å dekke kostnader i forbindelse med skader forårsaket av flommen. En har ikke nå en fullstendig oversikt over nødvendige bevilgninger for å dekke flomskader. En gjennomgang av overslagsbevilgninger bl.a. basert på regnskapstall for 1. halvår, indikerer isolert sett en økning i utgiftene i 1995 med knapt 900 mill. kroner. Dette gjelder utgifter under folketrygden, barnetrygd og tilskudd til Statens pensjonskasse. En legger foreløpig til grunn at det samlet i løpet av høsten vil bli foreslått å øke statsbudsjettets utgifter med om lag 1 mrd. kroner i tillegg til bevilgningene i forbindelse med flommen på Østlandet.

    Til toppen