4.5 Dagpengeordningen

Stortinget ba i Innst. O. nr. 38 (1990-91) om at det ble foretatt en samlet vurdering av de erfaringene en har høstet med praktiseringen av dagpengeordningen. Regjeringen informerte gjennom Revidert nasjonalbudsjett 1992 om at den foretok en gjennomgang av regelverket for dagpengene, i den hensikt å vurdere behovet for regelverksendringer.

Kommunal- og arbeidsdepartementet sendte 10. februar i år ut høringsnotat om forslag til endringer i dagpengeordningen. På bakgrunn av høringsnotatet og de innkomne høringsuttalelsene vil Kommunal- og arbeidsdepartementet vurdere endringer i dagpengeordningen.

4.5.1 Viktige formål med arbeidsløshetstrygden

Hovedformålet med dagpengeordningen er å sikre inntekten for personer som ufrivillig har blitt arbeidsledige i en periode og som aktivt søker nytt arbeid. Ordningen er et viktig fordelingspolitisk virkemiddel, og inngår i det sosiale sikkerhetsnettet. Fra 1989 til 1993 økte antall helt ledige dagpengemottakere fra 70000 til 85000. Antall delvis ledige dagpengemottakere har vært på mellom 40000 og 62000 i samme periode.

Sysselsettingsutvalget vurderte dagpengeordningens betydning for arbeidsmarkedets virkemåte, og uttalte bl.a. at:

"Det økonomiske stønadssystemet må ikke motivere til en tilværelse som passiv trygdemottaker, men skal motivere til aktiv jobbsøking(...) For å fremme sysselsetting og motvirke langtidsledighet har dagpengesystemet følgende hovedelementer:
Stønadsnivået må være lavere enn bortfalt inntekt;
Avstenging om den ledige vegrer seg mot å motta tilbud om arbeid eller tiltak;
Begrenset stønadstid."

Hovedformålene for dagpengeordningen kan oppsummeres i følgende punkter:

Dagpengeordningen skal gi delvis kompensasjon for tap av arbeidsinntekt ved arbeidsledighet. Dagpenger er en opparbeidet rettighet, basert på tidligere arbeidsinntekt. Dagpengeordningen sikrer den ledige midler til livsopphold i jobbsøkerperioden. Dette gjør det mulig for den enkelte å bruke tid på å finne egnet arbeid.
Dagpengeordningen skal motivere til aktiv jobbsøking og oppmuntre dagpengemottakere til å gå over i ordinært arbeid. Dersom dagpengene sikret ledige samme inntekt som ved arbeid i en ubegrenset periode, ville mange kunne foretrekke trygdeytelser framfor arbeid. Dette ville føre til lavere sysselsetting, økt omfang av utstøting fra arbeidslivet, og økte trygdeutgifter. En begrenset stønadsperiode bidrar til å støtte opp under overgangen til ordinært arbeid. På den annen side ville kortvarige og lave trygdeytelser føre til at ledige får store økonomiske problemer. Dette har både alvorlige velferdsmessige konsekvenser og kan bidra til en mindre effektiv jobbsøking.
Dagpengeordningen skal fungere som en integrert del av formidlingen og tiltaksbruken ved arbeidskontorene. Utformingen av dagpengeordningen må støtte opp under arbeidskontorenes tilbud om arbeid eller tiltak. Det må bl.a. være regler som gjør det mulig å stanse dagpengene til personer som ikke tar i mot tilbud om arbeid eller arbeidsmarkedstiltak.
Dagpengeordningen skal hindre arbeidstakere og arbeidsgivere fra å velte store deler av kostnadene ved sine tilpasninger over på det offentlige. Det må unngås at arbeidstakere som slutter frivillig går rett over på dagpenger, og at arbeidgivere kan utnytte dagpengeordningen ved nedbemanninger.

4.5.2 Noen hovedelementer i dagpengeordningen

De ulike elementene i dagpengeordningen må vurderes i sammenheng. Det er særlig tre hovedtrekk ved en dagpengeordning som har stor betydning for ordningens funksjonsmåte:

Kvalifikasjonskravet, dvs. hva slags tilknytning til arbeidslivet som kreves for å få rett til dagpenger.
Dagpengeperiodens varighet.
Kompensasjonsnivået i dagpengeordningen.

For å ha rett til dagpenger må bl.a. arbeidstiden være redusert med minst 40 pst., og en må ha hatt lønnsinntekt fra arbeidsforhold som utgjør minst 75 pst. av folketrygdens grunnbeløp siste år eller i gjennomsnitt de tre siste årene, dvs. krav om minsteinntekt på 29 422 kroner med grunnbeløpet fra 1. mai 1995. Ved å stille krav til tidligere inntekt sikrer en at dagpengene er en erstatning for tap av arbeidsinntekt, og at ordningen ikke blir en generell ytelse til livsopphold for personer uten arbeidsinntekt. Dette reduserer også mulighetene for den enkelte til å velte deler av omkostningene ved sine tilpasninger på arbeidsmarkedet over på det offentlige.

I Norge har dagpengeperioden blitt betydelig utvidet de siste årene. Fra 1975 til 1984 kunne ledige motta dagpenger i inntil 40 uker pr. kalenderår. Dette medførte at dagpengeperiodens varighet ble avhengig av tidspunktet på året som ledigheten ble registrert. Fra 1984 ble reglene endret slik at alle kunne motta dagpenger i inntil 80 uker sammenhengende i en periode på to kalenderår. Personer som hadde mottatt dagpenger i 80 uker, fikk en oppholdsperiode på 26 uker før en kunne motta dagpenger igjen. Begrunnelsen for å ha en opphørsperiode var at en ønsket å sikre aktiv jobbsøking, samt å hindre at den ledige skulle oppfatte dagpengene som en permanent inntekt. Fra 1990 ble regelen utvidet slik at ledige kunne motta dagpenger på grunnlag av en og samme arbeidsinntekt i to 80-ukersperioder. Fra 1991 ble opphørsperioden redusert til 13 uker, og ytelsen i andre 80-ukersperiode satt til minst 90 pst. av ytelsen i første periode. Fra 1992 ble det innført en dispensasjonsadgang fra opphørsperioden. Helt ledige som ikke hadde mottatt tilbud om arbeid eller arbeidsmarkedstiltak ved utgangen av opphørsperioden, skal innvilges dispensasjon. Med denne regelen ble dagpengeperioden for de fleste i praksis utvidet til tre og et halvt år (80+13+80+13=186 uker).

Dagpengeperiodens varighet er avhengig av størrelsen på tidligere arbeidsinntekt som ga grunnlag for rett til dagpenger. Personer med lav inntekt før første dagpengeperiode, og som ikke har arbeidsinntekt i løpet av dagpengeperioden, vil ikke oppfylle kravet til minsteinntekt ved andre 80-ukersperiode. En person med noe høyere inntekt vil kunne oppfylle kravet til minsteinntekt på 75 pst. av grunnbeløpet i folketrygden, og få rett til to 80-ukersperioder på grunnlag av samme inntekt. Stønadsperioden er med dette differensiert etter tidligere inntekt, og tar hensyn til at personer som har hatt en langvarig tilknytning til arbeidslivet bør ha mulighet til stønad over lengre tid enn personer med svakere tilknytning til arbeidslivet.

Deltaking på arbeidsmarkedstiltak kan med dagens regler påvirke stønadsperiodens lengde på to måter. Ved deltakelse på enkelte typer tiltak (lønnstilskudd, AMO-kurs og praksisplass) kan den samlede stønadsperioden forlenges fordi perioden på tiltak ikke forbruker av dagpengeperioden. Videre gir godtgjørelsen ved deltakelse på flere av arbeidsmarkedstiltakene (KAJA, vikarplassordningen, lønnstilskudd) grunnlag for nye dagpengerettigheter.

Dagpengegrunnlaget, som den enkeltes dagpenger beregnes fra, består av arbeidsinntekt, dagpenger, sykepenger og fødselspenger siste år eller gjennomsnitt av tre siste år, og kan maksimalt utgjøre 6 ganger grunnbeløpet i folketrygden. Dagpengene utgjør 62,4 pst. av dagpengegrunnlaget før skatt. I tillegg utbetales et ferietillegg på 9,5 pst. av brutto dagpengeytelse til alle som mottar dagpenger i mer enn 8 uker. Kompensasjonsgraden i dagpengeordningen er med dette på 68 pst. før skatt. Kompensasjonsgraden faller noe i andre 80-ukersperiode, men skal utgjøre minst 90 pst. av ytelsene i første 80-ukersperiode. Videre mottar dagpengemottakere som forsørger barn under 18 år, et forsørgertillegg på 8 kroner pr. barn for 6 dager i uken i inntil 26 uker. Etter 26 uker øker forsørgertillegget til 19 kroner pr. barn i 6 dager pr. uke. Kompensasjonsgraden vil altså variere med tidligere inntekt, antall barn og av om den enkelte tar ferie eller ikke. Sammenliknet med andre OECD-land er kompensasjonsgraden i den norske dagpengeordningen relativt høy.

Dagpengebevilgningen for 1995 er på 10 200 mill. kroner, etter en nedsettelse på 570 mill. kroner i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1995. Nedsettelsen skyldes i hovedsak at ledigheten har utviklet seg noe gunstigere enn tidligere lagt til grunn. En regner med at dagpengeutbetalingene vil reduseres også fra 1995 til 1996, jf. anslag for ledighetsutviklingen i avsnitt 4.2. På usikkert grunnlag anslås dagpengeutbetalingene i 1996 til 10000 mill. kroner.