6.4.8 Departementets...

6.4.8 Departementets vurdering av konkurranseforholdene og behovet for strukturpolitiske retningslinjer

Gjennomgangen over gir klare holdepunkter for at det er relativt sterk konkurranse i det norske finansmarkedet. Det er samtidig indikasjoner på at konkurransen vil komme til å øke ytterligere i tiden framover.

Utviklingen i rentemarginen og bankenes driftskostnader tilsier at konkurransen er særlig sterk i utlåns- og innskuddsmarkedet. I utlånsmarkedet har det de senere år vært meget sterk konkurranse om de gode kundene, og særlig om pantelån med god sikkerhet. Publikum har videre i økende grad blitt oppmerksom på nye spareformer, noe som har bidratt og fortsatt bidrar til å styrke konkurransen i innskuddsmarkedet. Fordelingen mellom de ulike kreditt- og fordringstyper som publikum holder, tyder samtidig på at det er økende konkurranse mellom de ulike finansinstitusjonene.

Det har i lang tid vært sterk direkte utenlandsk konkurranse i det norske bankmarkedet, særlig i markedet rettet mot store bedrifter. For utlånsmarkedet er det tegn som tyder på en viss vekst i utlån fra utenlandske filialer og datterbanker etablert i Norge. De fleste av disse bankene har rettet sin virksomhet utelukkende mot storkundemarkedet, men enkelte banker har uttalte ambisjoner om å kapre markedsandeler også på personkundemarkedet og i markedet for små og mellomstore bedrifter. På bakgrunn av at bankkrisen stort sett er tilbakelagt i alle nordiske land, er det rimelig å anta at særlig nordiske finansinstitusjoner i økende grad vil engasjere seg sterkere også utenfor hjemlandet. I notatet fra Norges Bank av 1. september 1995 framholdes det:

"Det kan synes som om konkurranseintensiteten i finansmarkedet er relativt sterkt, og vil øke i kommende år. (...)

I storkundemarkedet er konkurranseintensiteten god, kundene har hatt god tilgang både til alternative tilbydere og til alternative låneformer. I dette markedet har EØS-avtalen derfor trolig liten betydning for omfanget av den utenlandske konkurransen. (...)

Det vil sannsynligvis ta noe tid før de utenlandske bankene får særlig innpass i personkundemarkedet og markedet for små og mellomstore bedrifter. I dette markedet kan EØS-avtalen ha hatt, og komme til å ha, en viss effekt."

Departementet deler denne oppfatningen.

Etableringen av Postbanken som fullverdig bank fra 1. januar 1995 innebærer at den på sikt nok vil bidra til økt konkurranse på næringslivsmarkedet. På personkundemarkedet er allerede Postbanken en viktig aktør.

Gjennomgangen over tyder også på at det norske forsikringsmarkedet gradvis er blitt preget av sterkere konkurranse de senere år. Kredittilsynet skriver i sitt brev til departementet datert 1. september 1995:

"Det er Kredittilsynets oppfatning at konkurransen i det norske markedet for skadeforsikring er sterk og på linje med det en finner både i andre europeiske land og i andre tjenestemarkeder."

Departementet deler denne oppfatningen, og viser - i likhet med Kredittilsynet - til at en indikasjon på dette bl.a. kan være at filialer av utenlandske skadeforsikringsselskaper som har vært underlagt en relativt liberal konsesjonspraksis, ikke har vunnet vesentlige markedsandeler de senere år. Det er videre grunn til å vente en ytterligere forsterking av konkurransen i skadeforsikringsmarkedet fordi markedsadgangen gjøres lettere både for mange av de etablerte filialer og for nye filialer. For enkelte typer skadeforsikring kan tjenesteyting over grensene være et reelt alternativ. Fordi konsesjonsordningen har vært praktisert liberalt og større norske næringsvirksomheter, særlig innen energi og skipsfart, har hatt god tilgang til utenlandsk forsikring, samtidig som norske selskaper har rustet seg for økt konkurranse, vil det likevel neppe bli betydelige endringer i markedene.

Når det gjelder livsforsikringsmarkedet skriver Kredittilsynet i sitt brev:

"Det er vanskeligere å gi en sikker vurdering av konkurranseforholdene i markedet for livsforsikring. Også her er konkurransen relativt sterk, særlig for kollektiv pensjonsforsikring der pensjonskassene utgjør et reelt alternativ i tillegg til livselskapene. Nyetablerte livselskaper med utenlandsk eie har ikke på kort tid kunnet vinne betydelige markedsandeler. Konkurransen for individuelle livsforsikringer hemmes av at det er vanskelig for enkeltpersoner å forstå og sammenlikne de ulike forsikringsprodukter og premiene for disse. Dette til tross for at både myndigheter og forsikringsnæring i senere år har anstrengt seg for å bedre informasjonstilgangen. På livområdet har det hittil ikke vært tilbud av forsikringstjenester gjennom filialer av utenlandske selskaper".

Departementet er enig i Kredittilsynets vurderinger. Departementet viser til den økte formelle adgang for utenlandske selskaper til å etablere seg i det norske livsforsikringsmarkedet gjennom filialer og grenseoverskridende tjenesteyting. Det er imidlertid usikkert hvor stor effekt dette vil gi for konkurransen i livsforsikringsmarkedet. Dette skyldes særlig at det må legges til grunn at det, tilsvarende som i de fleste andre europeiske land, ikke vil bli gitt fradrag i norsk inntektsbeskatning ved tegning av livsforsikring i andre lands selskaper gjennom grenseoverskridende virksomhet. Videre kommer alminnelig norsk avtalerett og regler om lovvalg som vil bli gjort gjeldende for utenlandske selskaper. Også kulturelle og tradisjonsmessige forhold kan være forhold som bidrar til å begrense omfanget av den utenlandske konkurransen i livsforsikring.

Konkurransen i de enkelte delmarkeder synes altså å være relativt sterk. Analyser av konkurransen i finansmarkedet blir imidlertid vanskeligere når en tar hensyn til at konkurransen kan finne sted mellom finanskonserner, og ikke utelukkende mellom selskaper i det samme markedet. Det er vanskelig å anslå hvor viktig konkurransen mellom finanskonsern er, og hvilken virkning dannelsen av slike konserner vil ha for inntjening og struktur.

Gjennomgangen av utviklingen i strukturpolitikken på finansmarkedet viser at utformingen av politikken på dette området opp gjennom årene stadig har endret seg. Denne prosessen må særlig ses i sammenheng med den utvikling som har vært i finansmarkedene. Parallelt med at direkte reguleringer av finansnæringen gradvis ble avviklet, og norske finansinstitusjoner har blitt stilt overfor stadig økende konkurranse fra utenlandske finansinstitusjoner, har strukturpolitiske retningslinjer knyttet til identifiserbare finansinstitusjoner blitt færre, og politikken har i økende grad blitt uttrykt som et kvalitativt mål om tilstrekkelig konkurranse. Et gjennomgående trekk når det gjelder strukturpolitikken på finansmarkedet har vært at utviklingen raskt har innhentet de gjeldende retningslinjene for strukturpolitikken.

Departementet vil understreke at det ikke har vært noe mål i seg selv å opprettholde en bestemt struktur på finansmarkedet. Myndighetene har til enhver tid utformet strukturpolitikken med sikte på å forhindre at strukturutviklingen i finansnæringen kommer i konflikt med viktige samfunnsmessige hensyn. Endringer i strukturen vil være en viktig og naturlig del av utviklingen i alle markeder, og oppstår som en følge av en rekke enkeltbeslutninger som eierne foretar på bakgrunn av vurderinger av lønnsomhet og strategi. Det kan være flere drivkrefter som ligger bak fusjoner og fisjoner, men felles er at det er eierne som finner dette fordelaktig. Myndighetene tar i forbindelse med konsesjonsbehandlingen ikke stilling til om sammenslåinger er forretningsmessig lønnsomme. Imidlertid er hensynet til selskapenes soliditet viktig.

Utformingen av strukturpolitikken har siden begynnelsen av 1980-årene i første rekke vært innrettet mot å sørge for at konkurransen i markedet ikke blir skadelidende. Målet om et godt tilbud av finansielle tjenester i alle regioner har hele tiden ligget fast. Det påligger myndighetene til enhver tid å vurdere hvorvidt utformingen av strukturpolitikken er hensiktsmessig og tilstrekkelig i forhold til dette målet. At utviklingen viser at konkurransen har blitt forsterket de senere årene, er et tegn på at en har lykkes i strukturpolitikken, og at overgangen til mer kvalitative retningslinjer om tilstrekkelig konkurranse har vært riktig. Det kan også bemerkes at den markedskonsentrasjon som har funnet sted på tross av tidligere retningslinjer, ikke har vært til hinder for en utvikling mot stadig sterkere konkurranse.

Med den stadig sterkere konkurransen mellom tilbydere av finansielle tjenester over landegrensene, er det etter departementets oppfatning gradvis blitt tydeligere at det ikke vil være riktig å videreføre de nevnte begrensningene i Ot.prp. nr. 2 (1991-92). Sammenslåinger av "store" institusjoner vil isolert sett kunne virke negativt på konkurransen i markedet, men virkningen vil nødvendigvis ikke være så stor at slike fusjoner på forhånd og for bestandig bør avvises. Det er heller ikke uten videre helt klart hvilke norske finansinstitusjoner som skal karakteriseres som "store" og "små", spesielt når en sammenlikner med utenlandske institusjoner. Særlig på storkundemarkedet har norske banker de senere år møtt betydelig økt konkurranse fra utenlandske banker. I denne forbindelse er det et moment at mens mange store norske bedrifter har fått økt omsetning, så har forvaltningskapitalen særlig i de største norske bankene blitt redusert bl.a. som følge av bankkrisen. Dette kan ha bidratt til at norske banker ikke er store nok til å betjene de største og mest internasjonale norske bedriftene. Dermed kan norske banker ha gått glipp av gevinster knyttet til det å betjene solide og toneangivende bedrifter. Det er på den annen side ikke noe mål i seg selv at norske finansinstitusjoner skal være så store at de kan betjene de største bedriftene fullt ut.

Ut fra konkurransemessige hensyn legger departementet til grunn at en fortsatt må foreta en særlig grundig og kritisk vurdering av virkningene ved søknader om sammenslåinger mellom "store" institusjoner. Etter departementets syn bør det imidlertid være den samlede konkurransesituasjonen som bør være avgjørende for hvorvidt konsesjon til sammenslåing av "store" institusjoner skal gis eller ikke. Denne vurderingen bør gjøres i hvert enkelt konkret tilfelle. Konsesjonspraksis må heller ikke innrettes slik at den forhindrer omstillinger som setter finansnæringen i stand til å møte framtidens utfordringer, herunder den økte internasjonale konkurransen. På denne bakgrunn er det departementets oppfatning at de begrensninger som ble lagt i Ot.prp. nr. 2 (1991-92) ikke bør videreføres. Hensynet bak disse begrensningene må anses ivaretatt ved den generelle målsettingen om tilstrekkelig konkurranse og soliditet som en hensiktmessig retningslinje for departmentets behandling av konsesjonssøknader.

Departementet vil understreke at en med dette ikke signaliserer en bestemt holdning til de konkrete søknader som nå ligger til behandling. Disse søknadene og andre søknader vil bli behandlet og vurdert i hht. retningslinjene om tilstrekkelig konkurranse og nødvendig soliditet.

Kredittilsynet skriver i sitt brev til departementet datert 1. september 1995 at:

"Både innen skade- og livsforsikring råder det i dag en sterk markedskonsentrasjon, ved at de fire største selskaper har 80-90 pst. av markedene. Det er gjeldende norsk strukturpolitikk at det ikke bør finne sted ytterligere fusjoner mellom de største forsikringsselskapene. Det er Kredittilsynets oppfatning at det i resten av dette tiåret ikke synes å finne sted en såpass klar forsterkning av utenlandsk konkurranse på det norske marked, at denne retningslinje bør endres."

Departementet har merket seg denne vurderingen. Departementet viser til at det også i forsikring har blitt hardere konkurranse på tross av en økt markedskonsentrasjon. Å fastsette konkrete retningslinjer om hvilke fusjoner som er akseptable, og hvilke som ikke er det, er således etter departementets syn ikke hensiktsmessig. Enhver konsesjonssak må vurderes på grunnlag av egne kjennetegn og i forhold til de kvalitative retningslinjer en her legger opp til.

Departementet vil for øvrig vise til at de regler som gjelder nasjonalt og på EØS-plan for tilsyn og kontroll med foretakssammenslutninger, representerer et godt utgangspunkt for en forsvarlig behandling av fusjoner i finansmarkedet. På nasjonalt plan vil kontrollen med at tilstrekkelig konkurranse eksisterer i finansmarkedet utøves av Finansdepartementet gjennom konsesjonssystemet basert på tilrådninger fra Kredittilsynet og Norges Bank. Konkurransetilsynet vil også kunne gripe inn mot sammenslutninger dersom de vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen. Ved sammenslutninger der større europeiske finansinstitusjoner inngår, vil Europakommisjonen utøve fusjonskontroll.

I brev til Finansdepartementet av 7. september 1995 har Sparebanken Nord-Norge, Sparebanken Midt-Norge, Sparebanken Vest og Sparebanken Rogaland gjort rede for at de arbeider med etablering av ulike finansielle foretak som skal heleies av disse fire bankene sammen, for å styrke deres konkurranseposisjon og strategiske stilling. De fire sparebankene reiser i den forbindelse spørsmål om hvilken praksis departementet legger til grunn for å gi dispensasjon fra lovens generelle eierbegrensningsregel på 10 pst. Departementet vil vise til at spørsmålet om unntak fra eierbegrensningsregelen bl.a. ble tatt opp i forbindelse med Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 2 (1991-92), jf. Innst. O. nr. 8 (1991-92), samt brev fra finansministeren til finanskomiteen. Eventuell dispensasjon fra eierbegrensningsregelen på 10 pst. vil måtte underlegges en konkret vurdering. I vurderingen av dispensasjonssøknader står de konkurransemessige virkninger sentralt. Departementet vil understreke at det ikke foreligger noen konkret søknad, og ser det derfor ikke naturlig nå å gå lenger i en nærmere vurdering.