Kapittel 3 Gjennomføringen av den økonomiske politikken i 1997

3.1 Finanspolitikken

3.1.1 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Finanspolitikken skal ha en stabiliseringspolitisk rolle. I nedgangstider skal finanspolitikken stimulere veksten, mens den under høykonjunkturer må strammes inn for å sikre at etterspørselsveksten ikke blir større enn det økonomien kan tåle uten at det oppstår pris- og kostnadsvekst.

Et resultat av motkonjunkturpolitikken som ble ført i perioden 1989-1993 var en betydelig svekkelse av statens budsjettbalanse; fra et mindre overskudd i 1990 til et underskudd i 1993 på i underkant av 44 mrd. kroner. Denne politikken var mulig fordi statens finansielle posisjon i utgangspunktet var god. Dersom vi også i framtiden skal ha økonomisk handlefrihet til å drive en aktiv motkonjunkturpolitikk, er det en forutsetning at statens finansielle posisjon bygges opp igjen under høykonjunkturer.

Budsjettpolitikken må innrettes slik at en kan motstå svingninger i oljeprisen uten å måtte gå til store nedskjæringer dersom oljeprisen faller. Regjeringen har tidligere understreket at en vesentlig del av de økte petroleumsinntektene for staten som forventes de nærmeste årene bør settes til side i Statens petroleumsfond. Dette vil bidra til å redusere oljeavhengigheten og gjøre det lettere å møte framtidige velferdsforpliktelser uten at belastningen på de yrkesaktive blir for stor.

Budsjettpolitikken må også ha et langsiktig perspektiv. Etter århundreskiftet vil utgifter knyttet til den eldre delen av befolkningen øke sterkt, mens inntektene fra petroleumsvirksomhet vil avta. Økningen i alders- og uførepensjonene må ses på bakgrunn av både økt levealder og flere eldre. Dessuten vil en større andel av pensjonistene motta tilleggspensjoner utover grunnpensjonen. Generasjonsregnskapsberegningene i Langtidsprogrammet viser at offentlige finanser i dag er om lag i generasjonsmessig balanse. Det innebærer at dagens nivå på de offentlige ytelsene kan videreføres, uten at det blir behov for innstramminger på lengre sikt. De langsiktige kravene til finanspolitikken tilsier derfor en moderat vekst i offentlige utgifter i årene framover. Nye, større satsinger må dekkes innenfor en slik vekst eller ved omprioriteringer.

En stram finanspolitikk i den nåværende konjunktursituasjonen vil understøtte penge- ogvalutapolitikken. Med stabil eller fast valutakurs må generelt finans- og inntektspolitikken bære hovedansvaret for å stabilisere produksjon og etterspørsel, samt sikre lav pris- og kostnadsvekst.

Budsjettopplegget for inneværende år framstår nå som mindre stramt enn lagt til grunn i Salderingsproposisjonen. Dette skyldes bl.a. at det i den avsluttende stortingsbehandlingen ble foretatt påplussinger på statsbudsjettet for 1997, særlig gjennom høyere bevilgninger til kommunesektoren. Disse påplussingene ble dekket dels ved å redusere andre utgifter, dels ved avgiftsøkninger og dels ved å trekke på innenlandske statlige fond. Sistnevnte har begrenset virkning på aktiviteten i norsk økonomi på kort sikt, men påvirker aktivitetsutviklingen over noen år.

Regjeringen legger stor vekt på at økte bevilgninger i forhold til vedtatt budsjett må dekkes inn igjen ved reduksjoner i andre utgifter.

Hovedtrekkene i finanspolitikken er etter dette:

Den underliggende realveksten i statsbudsjettets utgifter fra 1996 til 1997 anslås til 1¾ pst. når det korrigeres for dagpenger, renteutgifter, utgifter til petroleumsvirksomhet og enkelte særskilte regnskapsforhold. Det tilsvarende anslaget i Salderingsproposisjonen var ¼ pst. Denne oppjusteringen skyldes dels at utgiftene ble økt i forbindelse med salderingen av budsjettet for 1997, dels at utgiftsnivået i 1996 ble lavere enn tidligere anslått og dels at utgiftsnivået i 1997 nå anslås høyere enn tidligere. En lavere anslått prisvekst for statlige kjøp av varer og tjenester bidrar også til en sterkere reell utgiftsvekst i 1997 enn anslått tidligere.
Det overføres 21,4 mrd. kroner fra Statens petroleumsfond for å dekke statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd. Nedgangen i det oljekorrigerte underskuddet på 2,5 mrd. kroner fra vedtatt budsjett skyldes i hovedsak anslagsendringer, først og fremst for skatte- og avgiftsinntektene.
Målt ved endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettunderskuddet innebærer budsjettopplegget for 1997 en innstramming i den innenlandske etterspørselen tilsvarende ½ pst. av BNP for Fastlands-Norge, mens anslaget i Salderingsproposisjonen var 1 pst. Endringen må bl.a. ses på bakgrunn av den høyere utgiftsveksten i 1997.
Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet anslås i 1997 til 78,7 mrd. kroner. Etter overføringen til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet anslås nettoavsetningen i fondet til 57,3 mrd. kroner. Allerede opparbeidet kapital på fondet forventes å få en avkastning på 2,5 mrd. kroner. Samlet overskudd i fondet i 1997 anslås etter dette til 59,7 mrd. kroner, som er 3,2 mrd. høyere enn i vedtatt budsjett for 1997.

Tabell 3.1 Statsbudsjettets inntekter og utgifter. Mill. kroner og prosentvis endring fra foregående år.

	Mill. kroner			Prosentvis endring fra foregående år
	1995	1996	1997	1996	1997

A Inntekter ekskl. overføringer fra Statens petroleumsfond	372 358	406 174	433 145	9,1	6,6
A.1 Skatter og avgifter fra petroleumsvirksomhet	27 637	33 078	43 200	19,7	30,6
A.2 Inntekter fra statlig petroleumsvirksomhet	22 547	28 032	26 000	24,3	-7,2
- Renteinntekter	9 850	9 670	9 200	-1,8	-4,9
- Tilbakeføring av kapitalinnskudd	11 040	16 260	15 200	47,3	-6,5
- Andre petroleumsinntekter	1 657	2 102	1 600	26,9	-23,9
A.3 Inntekter ekskl. oljeskatter og inntekter fra statlig petroleumsvirksomhet	322 173	345 038	363 945	7,1	5,5
1 Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge	234 941	251 818	321 576	7,2	27,7
- Skatt på inntekt, formue og kapital ¹⁾>	97 925	104 273	163 450	6,5	56,8
- Produksjonsavgifter	137 016	147 545	158 126	7,7	7,2
2 Fra Skattefordelingsfondet	28 800	36 000	100	25,0	-99,7
3 Overført fra Norges Bank	8 244	7 239	4 236	-12,2	-41,5
4 Renteinntekter	22 538	20 707	15 522	-8,1	-25,0
5 Andre inntekter	27 651	29 274	22 510	5,9	-23,1

B. Totale utgifter ekskl. overføringer til Statens petroleumsfond	368 283	358 991	375 856	-2,5	4,7
B.1 Utgifter til statlig petroleumsvirksomhet	11 674	-8 777	-9 491	-	8,1
- Driftsresultat i statlig petroleumsvirksomhet	-10 576	-26 775	-35 000	153,2	30,7
- Investeringer i statlig petroleumsvirksomhet	21 150	16 782	24 900	-20,7	48,4
- Andre utgifter i statlig petroleumsvirksomhet	1 100	1 216	609	10,5	-49,9
B.2 Utgifter ekskl. petroleumsvirksomhet	356 609	367 767	385 347	3,1	4,8
1 Kjøp av varer og tjenester	86 841	92 560	92 135	6,6	-0,5
- Sivile formål	64 221	68 739	67 660	7,0	-1,6
- Forsvarsformål	22 620	23 821	24 475	5,3	2,7
2 Overføringer	269 768	275 207	293 212	2,0	6,5
- Til kommuneforvaltningen ¹⁾>	54 579	54 726	70 528	0,3	28,9
- Renteutgifter	20 455	20 110	17 217	-1,7	-14,4
-Til private og utlandet	194 734	200 371	205 467	2,9	2,5

C.1 Overskudd før overføringer til Statens petroleumsfond	4 074	47 156	57 289	1057,5	21,5
- Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet	38 510	69 886	78 691	81,5	12,6

C.2 Oljekorrigert overskudd	-34 436	-22 730	-21 402	-34,0	-5,8
+ Overført fra Statens petroleumsfond	36 529	25 673	21 402	-29,7	-16,6

C.3 Overskudd før lånetransaksjoner	2 093	2 943	0	40,6	-

D.1. Lånetransaksjoner, netto	-2 224	44 211	37 308	-	-15,6
1 Utlån	-15 031	-2 042	10 136	-86,4	-
2 Gjeldsavdrag	12 807	46 253	27 172	261,2	-41,3

E.1 Finansieringsbehov (D.1-C.3)	-4 317	41 268	37 308	-	-9,6

¹⁾> En teknisk omlegging vedrørende Skattefordelingsfondet øker statsbudsjettets inntekter og overføringer til kommuneforvaltningen med ca. 12,5 mrd. kroner i 1997.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 3.2 Inntekter og utgifter i Statens petroleumsfond

	1995	1996	1997
Inntekter	38 510	69 967	81 143
- Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet	38 510	69 886	78 691
- Renteinntekter	0	81	2 452
Utgifter	36 529	25 673	21 402
- Overført til statskassen	36 529	25 673	21 402

Overskudd i Statens petroleumsfond	1981	44 294	59 741

Valutakurs-/verdipapirgevinster		-19
Akkumulert kapital i fondet	1981	46 256	105 997

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 3.3 Statsbudsjettets og Statens petroleumsfonds overskudd før lånetransaksjoner og statsforvaltningens og offentligforvaltnings nettofinansinvesteringer. Mill. kroner

	1995	1996	1997
A. Netto finansinvesteringer i statsforvaltningen, påløpt verdi	29 636	62 282	75 727
Statsbudsjettets overskudd	2 093	2 943	0
Overskudd i Statens petroleumsfond	1 981	44 294	59 741
Overskudd i andre stats- og trygderegnskap	1 977	3 511	7 080
Definisjonsforskjell statsregnskapet/nasjonalregnskapet ¹⁾>	12 604	10 022	-1 343
Kapitalinnskudd i forretningsdriften	10 982	1 512	10 249

B. Netto finansinvesteringer i kommuneforvaltningen, påløpt verdi	884	-2 049	-2 273
Kommuneforvaltningens overskudd, bokført verdi	-550	-2 575	-2 900
Påløpte, men ikke bokførte kommuneskatter	1 434	526	627

C. Offentlig forvaltnings finansinvesteringer	30 521	60 234	73 454
Målt som andel av BNP	3,3	5,9	6,8

¹⁾>Inkluderer statsforvaltningens påløpte, men ikke bokførte skatter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Statsforvaltningen består, i tillegg til statsbudsjettet, av Statens petroleumsfond og andre statlige fond (bl.a. Folketrygdfondet og Statens bankinvesteringsfond). Statsforvaltningens nettofinansinvesteringer anslås i 1996 og 1997 til henholdsvis 62,3 og 75,7 mrd. kroner, som tilsvarer 6,1 pst. av BNP i 1996 og 7,0 pst. av BNP i 1997.

For offentlig forvaltning i alt, som i tillegg til statsforvaltningen også inkluderer kommuneforvaltningen, anslås finansinvesteringene i 1996 og 1997 til hhv. 60,2 og 73,5 mrd. kroner, som tilsvarer hhv. 5,9 og 6,8 pst. av BNP.

Ifølge retningslinjene for Statens petroleumsfond skal Regjeringen allerede i Revidert nasjonalbudsjett i 1997 gi anslag for avsetningen i Statens petroleumsfond i 1998 basert på Regjeringens foreløpige retningslinjer for finanspolitikken.

Anslagene for 1998 baserer seg på foreløpige forutsetninger om den økonomiske utviklingen og tekniske forutsetninger som lagt til grunn i Langtidsprogrammet. Basert på disse forutsetningene og reviderte anslag anslås statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd til 28,0 mrd. kroner i 1998. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås å bli redusert fra omlag 78,7 mrd. kroner i 1997 til 73,4 mrd. i 1998. Dette bygger bl.a. på en forutsetning om en gjennomsnittlig oljepris på 115 1997-kroner pr. fat som i Langtidsprogrammet. Etter at det oljekorrigerte underskuddet er dekket, anslås avsetningene i Statens petroleumsfond til 45,4 mrd. kroner. I tillegg anslås renteinntektene i fondet til 5,7 mrd. kroner. Dette gir et samlet overskudd i Petroleumsfondet på 51,1 mrd. kroner i 1998.

Regjeringen vil vurdere innrettingen av den økonomiske politikken nærmere i forbindelse med framlegget av Nasjonalbudsjettet 1998.

3.1.2 Foreløpig statsregnskap for 1996

Foreløpig statsregnskap for 1996, inklusive avsetning på Statens petroleumsfond, viser et overskudd på 47,2 mrd. kroner. I statsbudsjettet for 1996, som ble vedtatt høsten 1995, var overskuddet anslått til 12,4 mrd. kroner.

Forbedringen i budsjettbalansen skyldes at det oljekorrigerte underskuddet ble 14,2 mrd. kroner lavere og statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet 20,5 mrd. kroner høyere enn anslått i vedtatt budsjett 1996. Dette må ses på bakgrunn av følgende forhold:

Sterkere vekst i den økonomiske aktiviteten og i sysselsettingen enn lagt til grunn høsten 1995 medførte at skatte- og avgiftsinntektene fra Fastlands-Norge og overføringer fra Skattefordelingsfondet ble 11,5 mrd. kroner høyere enn anslått i vedtatt budsjett. I tillegg ble utbetalingene til arbeidsledighetstrygd 0,9 mrd. kroner lavere.
Netto renteinntektene ble 0,9 mrd. kroner høyere enn tidligere anslått. Dette må ses på bakgrunn av høyere renteinntekter på statens foliokonto som følge av et høyere overskudd og lavere renter på statens langsiktige låneopptak.
Andre poster i statsregnskapet bidro til å redusere det oljekorrigerte underskuddet med 0,9 mrd. kroner. Dette gjelder bl.a. økte overføringer fra Statens banksikringsfond og økt utbytte fra Norsk Hydro A/S og Norsk Jern Holding A/S.
Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet ble 20,5 mrd. kroner høyere enn tidligere anslått. Dette skyldes høyere oljepris og -produksjon enn lagt til grunn i vedtatt budsjett.

Til nysalderingen 1996 ble det oljekorrigerte underskuddet anslått til 25,7 mrd. kroner. Dette underskuddet ble vedtatt dekket ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond. Foreløpig anslag på regnskap viser at det oljekorrigerte underskuddet er 2,9 mrd. kroner lavere enn anslått i nysalderingen, slik at statsregnskapet nå viser et tilsvarende overskudd.

Av dette kan 0,5 mrd. kroner forklares av at skatte- og avgiftsinntektene fra Fastlands-Norge, medregnet overføringer fra Skattefordelingsfondet, ble høyere enn anslått i nysaldert budsjett. Videre ble statens netto renteinntekter 0,4 mrd. kroner høyere. Særskilte regnskapsforhold bidro isolert sett til å øke både inntektene og utgiftene med om lag 1,8 mrd. kroner. Utenom dette ble utgiftene utenom renteutgifter 0,8 mrd. kroner lavere enn anslått i nysaldert budsjett. Dette mindreforbruket skyldes bl.a. lavere utgifter til utbetaling av vrakpant, lavere øremerkede overføringer til kommunene og mindre rentestøtte til statsbankene. I tillegg har inntekter utenom skatter og avgifter blitt om lag 1,2 mrd. kroner høyere enn budsjettert.

Foreløpig anslag på regnskap viser at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 1996 var 69,9 mrd. kroner, som er 1,3 mrd. kroner lavere enn anslått i nysaldert budsjett. Nedjusteringen skyldes 1,0 mrd. kroner lavere netto kontantstrøm fra SDØE og 0,3 mrd. kroner lavere skatter og avgifter fra petroleumsvirksomheten. Den lavere netto kontantstrømmen enn i nysaldert budsjett gir seg utslag i tilsvarende reduksjon i avsetningen i Statens petroleumsfond, som i 1996 ble 44,2 mrd. kroner. Renteinntektene på fondet utgjorde 0,1 mrd. kroner, slik at samlet overskudd på fondet i 1996 ble 44,3 mrd. kroner. Inklusive avsetningen i 1995 på 2,0 mrd. kroner var kapitalbeholdningen på fondet ved utgangen av 1996 46,3 mrd. kroner.

Tabell 3.4 Statsbudsjettets ogStatens petroleumsfonds overskudd 1996. Endring siden nysaldert budsjett1996. (Positive endringstall innebærer økt overskudd, negative endringstall redusert overskudd)

Statsbudsjettets oljekorrigerte overskudd i nysaldert budsjett		-25 673
Høyere oljekorrigert overskudd		2 943
Høyere skatter og avgifter fra Fastlands-Norge	607
Reduserte overføringer fra Skattefordelingsfondet	-100
Høyere netto renteinntekter	431
Økte inntekter ellers	2 937
Økte utgifter	-931

Statsbudsjettets oljekorrigerte overskudd i foreløpig regnskap 1996		-22 730
+ overføring fra Statens petroleumsfond fastlagt i nysaldert budsjett		25 673

=Overskudd på statsbudsjettet i foreløpig regnskap		2 943

Netto avsatt i Statens petroleumsfond		44 213
Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet	69 886
-Overføring fra fondet fastlagt i nysaldert budsjett	25 673
+Renteinntekter i fondet		81

Overskudd på Statens petroleumsfond		44 294

Samlet overskudd på statsbudsjettet og Statens petroleumsfond		47 237

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 3.4 viser endringene i statsbudsjettets oljekorrigerte overskudd fra nysaldert budsjett til foreløpig anslag på regnskap samt statsbudsjettets og Statens petroleumsfonds overskudd for 1996.

3.1.3 Gjennomføringen av finanspolitikken i 1997

Anslag på regnskap 1997 viser nå et overskudd i statsbudsjettet før avsetning i Statens petroleumsfond på 57,3 mrd. kroner, som er 3,5 mrd. kroner høyere enn i vedtatt budsjett. Det økte overskuddet skyldes at det oljekorrigerte underskuddet nå anslås 2,5 mrd. kroner lavere enn til vedtatt budsjett, og at netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet er oppjustert med 1,0 mrd. kroner, jf. tabell 3.5

Det lavere oljekorrigerte budsjettunderskuddet skyldes flere forhold:

Anslaget for samlede skatte- og avgiftsinntekter fra fastlandsøkonomien er oppjustert med 1,9 mrd. kroner. De direkte skatteinntektene er oppjustert med 1,1 mrd. kroner og inntektene fra arbeidsgiveravgiften med 0,3 mrd. kroner. Disse oppjusteringene må ses på bakgrunn av ny informasjon om skatteinngangen hittil i år og at sysselsettingsveksten i 1997 nå anslås noe høyere enn i Salderingsproposisjonen. Korrigert for økninger i refunderbar merverdi- og dokumentavgift og økningen i produksjonsavgiften for elektrisk kraft er anslaget for avgiftsinntektene oppjustert med 500 mrd. kroner siden vedtatt budsjett. Dette skyldes i hovedsak en videreføring av merinntekter i regnskapet for 1996.
Netto renteinntekter er oppjustert med om lag 0,3 mrd. kroner.
Forslag i tidligere proposisjoner og bevilgninger i denne proposisjonen gir netto 0,1 mrd. kroner i økte inntekter.
Utgiftene til dagpenger anslås nå til 7,6 mrd. kroner, som er 0,4 mrd. kroner lavere enn i vedtatt budsjett.
Statkraft har i 1996 betalt 200 mill. kroner for mye i renter til statskassen. Disse inklusive rentegodtgjørelse vil bli tilbakeført i 1997, og vil derfor belaste 1997-budsjettet. Det foreslås ikke å dekke inn denne merutgiften.

Tabell 3.5 Statsbudsjettets og Statens petroleumsfonds overskudd 1997. Endring siden vedtatt budsjett1997.(Positive endringstall innebærer økt overskudd, negative endringstall redusert overskudd)

Statsbudsjettets oljekorrigerte overskudd i vedtatt budsjett 1997, anslag på regnskap ¹⁾>		-23 906

Utgiftsøkninger som foreslås inndekket		-1 021

Økte bevilgninger dekkes ved:		1 021

Inndekking ved økte inntekter fra departementene	50
Økning av produksjonsavgiften på elektrisk kraft	250
Reduserte avsetninger for tilleggsbevilgninger	722
Økte renteutgifter som følge av tilbakebetaling av renter til Statkraft		-205
Økte inntekter ellers		125
Statsbudsjettets oljekorrigerte overskudd før endrede anslag		23 986

Endrede anslag Fastlands-Norge		2 584

Skatter og avgifter Fastlands-Norge	1 887
Økte netto renteinntekter	297
Reduserte bevilgninger til dagpenger til arbeidsledige	400

Statsbudsjettets oljekorrigerte overskudd i Revidert nasjonalbudsjett, anslag på regnskap		-21 402

+Overføring fra Statens petroleumsfond		21 402
= Overskudd på statsbudsjettet 1997, anslag på regnskap		0

+Netto avsatt i Statens petroleumsfond		57 289
Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet	78 691
-Overføring fra Statens petroleumsfond til statskassen	21 402
+Renteinntekter i Statens petroleumsfond		2 452

= Samlet overskudd på statsbudsjettet og Statens petroleumsfond		59 741

¹⁾>Korrigert for 800 mill. kroner i merutgift for Forsvaret.

Kilde: Finansdepartementet.

Økte bevilgninger tidligere i år og forslag som fremmes i forbindelse med denne meldingen øker isolert sett statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd med 1 021 mill. kroner. De største postene gjelder støtte til skipsbygging, økte utbetalinger til sykepenger og økte utbetalinger i forbindelse med grunnskolereformen.

Det foreslås at utgiftene dekkes inn ved økte inntekter under departementene på 50 mill. kroner og

økt produksjonsavgift på elektrisk kraft på 250 mill. kroner. Det resterende foreslås dekket ved å redusere avsetningen til tilfeldige utgifter.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet anslås nå til 78,7 mrd. kroner, som er 1,0 mrd. kroner høyere enn anslått i vedtatt budsjett. Investeringene gjennom SDØE er oppjustert med 5,1 mrd. kroner, mens andre utgifter nå anslås 0,6 mrd. kroner lavere enn i vedtatt budsjett. På den annen side er inntektene oppjustert med 5,5 mrd. kroner, i hovedsak som følge av høyere produksjonsanslag for SDØE.

Det overføres 21,4 mrd. kroner fra Statens petroleumsfond til statskassen for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet Av årets petroleumsinntekter avsettes da 57,3 mrd. kroner i Statens petroleumsfond. I tillegg anslås petroleumsfondet å få renteinntekter på 2,5 mrd. kroner i 1997. Det samlede overskuddet på fondet blir etter dette 59,7 mrd. kroner. Kapitalbeholdningen i fondet ved utgangen av 1997 anslås til 106 mrd. kroner.

3.1.4 Utviklingstrekk i statsfinansene påmellomlang sikt

I forbindelse med Langtidsprogrammet 1998-2001 ble det lagt fram budsjettekniske framskrivninger som belyser handlefriheten i finanspolitikken på mellomlang sikt. Framskrivningene gir ikke uttrykk for de politiske prioriteringene Regjeringen vil legge til grunn for perioden, men er av mer teknisk karakter. I framskrivningene er det lagt til grunn en videreføring av dagens politikk. Framskrivningene i Langtidsprogrammet er bl.a. basert på følgende forutsetninger:

En oljepris på 115 1997-kroner pr. fat for årene 1998 til 2001.
Uendret skatte- og avgiftsnivå.
En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på om lag 1 pst. pr. år i perioden 1998-2001.

Den reelle, underliggende utgiftsveksten er lavere enn den anslåtte veksten i BNP for Fastlands-Norge. Det er videre forutsatt et uendret skatte- og avgiftsnivå. Dette betyr at skatte- og avgiftsinntektene vil vokse med om lag samme takt som BNP for Fastlands-Norge.

Oppdaterte anslag under disse forutsetningene viser likevel at statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd forventes å øke med om lag 11 mrd. kroner fra 1997 til år 2001. Dette har bl.a. sammenheng med at prisveksten for statlig kjøp av varer og tjenester er anslått til å bli høyere enn prisveksten for BNP for Fastlands-Norge og at utgiftsnivået i utgangspunktet er høyere enn skatte- og avgiftsinntektene.

Økningen i det oljekorrigerte underskuddet skyldes også at det forventes lavere overføringer fra Norges Bank og lavere utbytte og overføringer fra bl.a. Statens Banksikringsfond og Kommunalbanken.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås å vokse fra 79 mrd. kroner i 1997 til om lag 127 mrd. kroner i 2001. Økningen skyldes at skatter og avgifter fra petroleumsvirksomhet øker med om lag 12 mrd. kroner og at netto kontantstrømmen fra SDØE øker med 37 mrd. kroner.

Framskrivningene er forbundet med betydelig usikkerhet. Denne usikkerheten knytter seg både til utviklingen i fastlandsøkonomien og utviklingen i oljeprisen. Beregninger viser bl.a. at en reduksjon i oljeprisen på 10 kroner pr. fat i 1997 vil innebære en reduksjon i netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten på om lag 8 mrd. kroner.

linkinthoveddel022Figur 3.6 og 3.7 viser hhv. forventet utvikling i statsforvaltningens nettofinansinvesteringer og nettofordringer fram mot år 2001. Statsforvaltningen forventes i denne perioden å få betydelige overskudd, i hovedsak som følge av renter og avsetninger i Statens petroleumsfond, men også som følge av overskudd i andre statsregnskap, herunder Folketrygdfondet og Statens petroleumsforsikringsfond.

Statsforvaltningens nettofordringer anslås å øke fra 31 pst. av BNP i 1996 til om lag 58 pst. av BNP i år 2001.

3.1.5 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken.

På lang sikt står finanspolitikken overfor betydelige utfordringer. Redusert vekst i arbeidsstyrken og lavere petroleumsproduksjon bidrar til at det på lang sikt vil bli vanskelig å oppnå en like sterk økonomisk vekst som i 1970- og deler av 1980-årene. Samtidig vil folketrygdens utbetalinger til alders- og uførepensjoner øke kraftig etter århundreskiftet. Dette skyldes både at antallet nye pensjonister vil øke sterkt fra år 2010 og at gjennomsnittlig levealder forventes å øke. Behovet for pleie- og omsorgstjenester vil øke. Dessuten vil en større andel av pensjonistene motta tilleggspensjon utover grunnpensjonen i folketrygden. Gjennomsnittlige tilleggspensjoner vil også øke fordi de nye pensjonistene vil ha lengre opptjening i folketrygden enn dagens pensjonister.

For å analysere offentlig forvaltnings økonomiske forpliktelser på lang sikt er det utarbeidet et såkalt generasjonsregnskap, som et supplement til analyser med de makroøkonomiske modellene. I generasjonsregnskapsberegningene er betalte skatter og overføringer for nålevende generasjoner framskrevet med utgangspunkt i dagens budsjett og regelverk. Videre tas det hensyn til de framtidige forpliktelsene som ligger i dagens folketrygdsystem. Det tas utgangspunkt i et anslag på dagens verdi av offentlig formue, og formuesinntektene er i beregningene basert på en realavkastning på 4 pst. På bakgrunn av dette kan det beregnes hva budsjettbalansen bør være i dag for å sikre langsiktig balanse i offentlige budsjetter.

Oppdaterte beregninger i Langtidsprogrammet tilsier at offentlige finanser for Norge er om lag i generasjonsmessig balanse. Nivået på de offentlige ytelsene i 1997, inkl. forpliktelsene i folketrygden, kan videreføres uten at det er behov for innstramminger på lengre sikt eller at fremtidige generasjoner får en vesentlig økt skattebyrde. De langsiktige kravene til finanspolitikken tilsier derfor en moderat vekst i offentlige utgifter i årene framover. Nye, større satsinger må dekkes innenfor en slik vekst eller ved omprioriteringer.

Generasjonsregnskapsberegningene tar utgangspunkt i anslagene for offentlig forvaltnings finanser i 1997, et år der det forventes høy aktivitet i norsk økonomi. Perioder med høy økonomisk aktivitet kjennetegnes ved sterk vekst i skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien. I beregningene er det ikke gjort korreksjoner for det høye aktivitetsnivået i 1997. Framskrivningene vil derfor kunne overvurdere de framtidige skatteinntektene og undervurdere noen av overføringene.

Generasjonsregnskapsberegningene viser samtidig at det er knyttet en betydelig usikkerhet til de langsiktige vurderingene av finanspolitikken. I tillegg til den store usikkerheten om utviklingen i inntekter fra petroleumsvirksomhet og BNP-veksten i fastlandsøkonomien, er beregningene bl.a. svært avhengig av de forutsetningene som legges til grunn om framtidige renter. En lavere realrente vil bl.a. innebære at avkastningen på den økende finansformuen reduseres. En realrente på 3 pst. i stedet for 4 pst., vil isolert sett medføre at offentlige budsjetter bør styrkes med om lag 20 mrd. kroner i 1997 for å være i balanse i et generasjonsregnskapsperspektiv.

3.2 Nærmere om kommuneforvaltningensøkonomi

3.2.1 Kommuneforvaltningens inntekter ogutgifter i 1996

Statistisk sentralbyrå har utarbeidet foreløpig regnskap for kommunene og fylkeskommunene for 1996. Tabell 3.6 viser utviklingen i kommuneforvaltningens inntekter og utgifter.

Inntektene i kommuneforvaltningen har økt betydelig de siste årene, jf. linkinthoveddel023figur 3.9. Kommunenes og fylkeskommunenes inntekter ble også i 1996 høyere enn lagt til grunn i det økonomiske opplegget for kommunesektoren. Merøkningen knytter seg først og fremst til skatteinntektene, som ble om lag 2,4 mrd. kroner høyere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 1996. Dersom en, ved omregning fra inntektstall i løpende priser til tall i faste priser, legger til grunn SSBs prisindeks for kommunalt konsum, som bl.a. også omfatter virkninger av økte pensjonsinnbetalinger til pensjonskasser, økte kommunesektorens inntekter reelt med vel ¾ pst. fra 1995 til 1996. I dette veksttallet er medregnet virkninger på renteinntektene i 1996 av lavere rente. I perioden 1988-1996 under ett økte de samlede inntektene reelt med om lag 20 pst. eller 30 mrd. kroner regnet i 1997-kroner. Dette svarer til en gjennomsnittlig reell vekst på 2¼ pst. pr. år. Noe av økningen har sammenheng med at kommunesektoren har fått nye oppgaver. Økningen varierer også kommunene imellom. I løpet av disse årene økte også inntektene knyttet til arbeidsmarkedstiltak og tiltak for flyktninger mv. Etter hvert har renteutgiftene avtatt som andel av inntektene, fra 5½ pst. i 1990 til knapt 3 pst. i 1996. Nedgangen i renteandelen innebærer at kommunene og fylkeskommunene har fått frigjort midler som kan brukes til andre formål, f.eks. nedbetaling av gjeld eller økt aktivitet.

Utviklingen i den økonomiske aktiviteten i kommunesektoren fra 1995 til 1996 var preget av en sterkere økning i sysselsetting og bruttorealinvesteringer enn i de to nærmest foregående årene. Den kommunale sysselsettingen målt i timeverk steg med 2,4 pst. Målt i normalårsverk var økningen noe høyere, 2,7 pst. Økningen i sysselsettingen i 1996 svarer til ca. 10 300 årsverk. Sysselsettingen i undervisningssektoren økte forholdsvis mer enn i andre deler av den kommunale tjenesteytingen. Det er grunn til å anta at dette i stor grad har sammenheng med at flere kommuner har innført skolestart for 6-åringer og at barnekullene som begynte på skolen var større enn tidligere. Samlet for perioden 1988-1996 steg sysselsettingen (målt i timeverk) med knapt 19 pst., eller med gjennomsnittlig 2,2 pst. pr. år, jf. linkinthoveddel023figur 3.10. Tallet på personer sysselsatt i kommunal virksomhet økte i dette tidsrommet med vel 100 000, til ca. 514 000. Vel 90 pst. av veksten i sysselsettingen i kommunene kan tilskrives økningen i ordinær sysselsetting. Resten av sysselsettingsveksten knytter seg til sysselsatte på arbeidsmarkedstiltak. Kommunesektoren har økt sin andel av antall sysselsatte personer fra 19,4 pst. i 1988 til 23,8 pst. i 1996.

Kommunesektorens bruttorealinvesteringer var i 1993 på sitt laveste nivå siden 1985 målt i faste priser. Investeringene har senere tatt seg opp, med en reell økning på om lag 5 pst. både i 1994 og 1995 og ca. 7 pst. i 1996. For kommunene og fylkeskommunene samlet økte investeringene i 1996 forholdsvis mest i helse- og omsorgssektorene og i sektorene for vannforsyning og renovasjon. Også investeringene i undervisningssektoren økte, men økningen dekker over store forskjeller mellom kommunene og fylkeskommunene. Mens investeringene i undervisningssektoren økte kraftig i kommunene, gikk de reelt ned i fylkeskommunene.

For å måle utviklingen i den økonomiske aktiviteten i kommuneforvaltningen har bl.a. Det tekniske beregningsutvalget for kommuneøkonomi valgt å bruke en indikator der endringer i sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats (vareinnsats) i faste priser og bruttorealinvesteringer i faste priser veies sammen. Som vekter brukes de andelene som lønnskostnader (for sysselsetting), produktinnsats og bruttorealinvesteringer utgjør av samlet beløp for de tre kostnadsartene året før. linkinthoveddel023Figur 3.11 viser utviklingen i den kommunale aktiviteten målt på denne måten.

Både i 1995 og i 1996 ble kommunesektorens lønnskostnader også påvirket av en ekstra økning i kommunenes og fylkeskommunenes premieinnbetalinger til pensjonskassene, særlig som følge av endrede regler for opptjening av tilleggspensjon og det forhold at også pensjonskasser utenom Kommunal Landspensjonskasse ble underlagt regler for kapitaldekningskrav.

Kommunesektorens renteutgifter har gått ned hvert år siden 1992. Nedgangen i 1996 var på ca. 7 pst. eller 400 mill. kroner.

Kommuneforvaltningens samlede underskudd før lånetransaksjoner er betydelig redusert de senere årene, jf. linkinthoveddel023figur 3.12, og ble i 1994 snudd til et overskudd. I 1996 hadde sektoren et underskudd på 2,6 mrd. kroner. Størrelsen på underskuddet er bl.a. påvirket av at utgifter til investeringer i forbindelse med grunnskolereformen vil bli kompensert gjennom statlige bevilgninger fordelt over flere år. I første omgang vil investeringene i stor grad bli finansiert ved at kommunene tar opp lån, og høye investeringer vil således isolert sett bidra til budsjettunderskudd både i 1996 og 1997. Senere vil de årlige bevilgningene til dekning av rente- og avdragsbelastningen av låneopptakene være høyere enn investeringsutgiftene, noe som isolert sett vil bidra til å redusere underskuddet i sektoren.

Kommunenes og fylkeskommunenes nettogjeld beløp seg i 1996 til anslagsvis 50 mrd. kroner. Regnet som andel av inntektene har gjelden gått sterkt ned de siste årene, fra et toppnivå i 1989 på nesten 40 pst. til vel 28 pst. i 1996.

3.2.2 Kommuneforvaltningens inntekter ogutgifter i 1997

Under sluttbehandlingen av statsbudsjettet for 1997 ble kommunesektorens inntekter økt med til sammen om lag 3,4 mrd. kroner i forhold til Regjeringens opplegg i Salderingsproposisjonen. Merøkningen fordeler seg med om lag 2,2 mrd. kroner på skatter og ca. 1,2 mrd. kroner på overføringer. Kommuneforvaltningens inntekter ble etter dette anslått å øke reelt med om lag 2¼ pst. fra 1996 til 1997. I dette anslaget var medregnet reduserte renteinntekter som følge av lavere rente. I tillegg til inntektsveksten ble det i forbindelse med salderingen regnet med at kommunene også ville få reduserte renteutgifter som følge av lavere rente. Renteutgiftene ble anslått å gå ned 250 mill. kroner mer fra 1996 til 1997 enn renteinntektene.

I forhold til forutsetningene i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet er anslagene for kommunesektorens reelle inntekter i 1997 blitt endret som følge av:

endringer i nominelle inntektsanslag
endringer i anslagene for prisutviklingen for kommunale utgifter
forslag til endringer fremmet i forbindelse med denne meldingen.

Anslagene for ordinær skatt på inntekt og formue for 1997 er vurdert på nytt i lys av reviderte anslag for bl.a. utviklingen i påløpte skatter i 1996 og den generelle økonomiske utviklingen i 1997, samt oppgaver over innbetalte skatter i første kvartal 1997. I denne meldingen legges det til grunn en oppjustering av anslagene for kommunesektorens skatteinntekter i 1997 på i alt 800 mill. kroner i forhold til forutsetningene i Salderingsproposisjonen. Oppjusteringen har bl.a. sammenheng med at det nå legges til grunn en sterkere sysselsettingsvekst i norsk økonomi i 1997 enn tidligere anslått. Innbetalingstallene for første termin i år, som gjelder månedene januar og februar, indikerer isolert sett at kommuneforvaltningens skatteinntekter i 1997 kan bli enda høyere enn lagt til grunn i denne meldingen.

I proposisjonen om kommuneøkonomien for 1998, som legges fram samtidig med denne meldingen, blir det for øvrig varslet at Regjeringen foreløpig legger opp til en reell vekst i kommunenes samlede inntekter på om lag 2 pst. fra 1997 til 1998. Innenfor denne rammen legges det opp til en vekst i de frie inntektene på mellom ½ pst. og ¾ pst. Det er imidlertid fortsatt stor usikkerhet knyttet til skatteanslagene for 1997. Det presiseres at dersom anslagene for kommunesektorens skatteinntekter i 1997 blir endret i forhold til forutsetningene i Revidert nasjonalbudsjett 1997, kan vekstforutsetningene for kommunesektorens inntekter for 1998 bli endret i forbindelse med framleggingen av Nasjonalbudsjettet 1998. Innenfor ovennevnte ramme for samlede inntekter i 1998 er det bl.a. forutsatt at kommunene blir tilført 1 565 mill. kroner som ledd i Regjeringens satsing på de eldre.

I Salderingsproposisjonen for 1997 ble det lagt til grunn en økning i kommunenes inntekter fra gebyrer (brukerbetaling) for inneværende år på 4¾ pst. Anslaget tok utgangspunkt i forutsetningen om en gjennomsnittlig nominell økning i gebyrinntektene i tråd med den forutsatte generelle kostnadsøkningen i kommunesektoren, dvs. ca. 3¼ pst. Utover dette ble det tatt hensyn til at det i budsjettopplegget for 1997 samlet ble lagt opp til økt aktivitet innenfor områder der kommunene tradisjonelt yter tjenester til private mot betaling. Statistisk sentralbyrå har gjennomført undersøkelser om endringer i betalingssatser for brukerbetalte tjenester knyttet til barnehager og bolig fra januar 1996 til januar 1997. Resultatet av disse undersøkelsene tyder på at gebyrsatsene for disse tjenesteområdene har økt noe mer enn lagt til grunn i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet. I denne meldingen anslås nivået på kommunenes gebyrinntekter for 1997 å bli 75 mill. kroner høyere enn forutsatt i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet for 1997.

I forbindelse med salderingen av statsbudsjettet ble det for 1997 forutsatt en prisstigning for kommunal tjenesteyting på 3¼ pst. På bakgrunn av nye opplysninger om prisutviklingen for vareinnsats og realinvesteringer, i første rekke lavere elektrisitetspriser og importpriser, anslås prisstigningen for kommunal tjenesteyting i denne meldingen til om lag 3 pst. I dette prisvekstanslaget ligger det inne samme forutsetning om den generelle lønnsveksten fra 1996 til 1997 som lagt til grunn i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet, dvs. 3,5 pst. Nedjusteringen av anslaget for prisstigning for kommunal tjenesteyting bidrar isolert sett til å øke realverdien av kommunesektorens inntekter i 1997 med mer enn 400 mill. kroner.

Regjeringen fremmer i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett forslag som samlet sett innebærer en netto økning av de statlige overføringene til kommunesektoren i 1997 på om lag 225 mill. kroner i forhold til vedtatt statsbudsjett. I St prp nr 63 (1996 -1997) Omprioriteringar og tilleggsløyvingar på statsbudsjettet 1997, foreslås det bl.a. å øke bevilgningene til kommunene med om lag 310 mill. kroner i forbindelse med oppfølgingen av grunnskolereformen.

Etter dette anslås kommuneforvaltningens inntekter å stige reelt med knapt 3 pst. fra 1996 til 1997. I dette anslaget ligger det inne en forutsetning om lavere renteinntekter som følge av ytterligere nedgang i renten. I tillegg til inntektsveksten vil sektoren også få reduserte utgifter i 1997 som følge av lavere rente. I denne meldingen legges det til grunn at renteutgiftene vil gå ned om lag 270 mill. kroner mer fra 1996 til 1997 enn renteinntektene. De samlede inntektene, medregnet renteinntekter og fratrukket renteutgifter, anslås etter dette å øke reelt med i alt 3¾ pst. fra 1996 til 1997. Dette svarer til vel 6 mrd. kroner. Den reelle inntektsveksten er om lag 1,5 mrd. kroner, eller nær 1 prosentenhet, høyere enn lagt til grunn i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet for 1997.

Opplysninger fra kommunebudsjettene kan isolert sett tyde på at investeringene i kommunene, særlig innen sektorene undervisning og vann og avløp, vil øke markert i 1997. I 1996 ble imidlertid investeringsveksten i kommunene lavere enn det kommunebudsjettene indikerte. I denne meldingen legges det til grunn en gjennomsnittlig reell økning i kommunenes og fylkeskommunenes bruttorealinvesteringer på 5 pst. fra 1996 til 1997. Dette er noe mer enn det som beregningsteknisk ble lagt til grunn i Salderingsproposisjonen. Samtidig legges det til grunn en fortsatt sterk reell vekst i sektorens løpende utgifter. Bl.a. forutsettes sysselsettingen, målt i timeverk, å øke med ca. 2¾ pst. Ut fra ovenstående antas kommunesektoren i 1997 å få et underskudd før lånetransaksjoner på om lag 3 mrd. kroner. Dette er omtrent det samme som lagt til grunn i Salderingsproposisjonen. Som for 1996 kan en del av underskuddet for 1997 forklares med økte investeringer i forbindelse med grunnskolereformen. Kommunene vil få kompensert utgiftene til disse investeringene gjennom statlige bevilgninger fordelt over mange år, jf. omtalen i avsnitt 3.2.1.

Den forutsatte utviklingen i kommunesektorens budsjettbalanse innebærer at sektorens gjeld som andel av inntektene ved utgangen av 1997 blir om lag som ved utgangen av 1996 eller noe høyere.

3.3 Skatte- og avgiftsopplegget

3.3.1 Skatteopplegget for 1997 mv.

Regjeringen legger ikke opp til endringer i det vedtatte skatteopplegget for 1997.

Skattereglene for 1997 er i hovedsak i samsvar med de reglene som ble vedtatt ved skattereformen 1992. Satsene for skatt på alminnelig inntekt, toppskatt, trygdeavgift, arbeidsgiveravgift og formuesskatt ble holdt uendret fra 1996. Standard bunnfradrag og progresjonsgrensene ble i hovedsak økt med den anslåtte lønnsveksten på 3½ pst. fra 1996 til 1997. Innslagspunktene for grensene i toppskatten og grensen for høyeste minstefradrag ble imidlertid økt med hhv. om lag 5½ pst. og 5 pst. De generelle satsene i barnetrygden for 1997 ble videreført på samme nominelle nivå som i 2. halvår 1996, mens småbarnstillegget ble oppjustert med 2,5 pst. fra 1996 til 1997. Ekstra barnetrygd i Finnmark og Nord-Troms, forsørgerfradraget og særfradraget for alder mv. ble holdt nominelt uendret fra 1996 til 1997. I samsvar med tidligere års praksis ble mer spesielle fradrag holdt nominelt uendret.

Det vedtatte skatteopplegget for 1997, inkl. endringer i barnetrygden, innebærer samlet sett en lettelse på om lag 270 mill. kroner.

EFTAs overvåkningsorgan ESA har reist spørsmålet om den regionale differensieringen av arbeidsgiveravgiften er i samsvar med statsstøtteregelverket i EØS, jf. omtale i avsnitt 3.3.1 i Revidert nasjonalbudsjett 1996. ESA har på denne bakgrunnen bedt om utfyllende informasjon om arbeidsgiveravgiften. I september 1995 ble det svart på henvendelsen og redegjort for hvordan ordningen er utformet. Etter ESAs ønske er det også gjennomført en analyse av distriktsbedrifters transportkostnader. Analysen bygger på statistikk fra Statistisk sentralbyrå og data samlet inn av Transportøkonomisk institutt om transportkostnadene i utvalgte bedrifter. Denne informasjonen ble oversendt ESA i mars 1997. ESA vil i løpet av kort tid legge fram sin vurdering av ordningen.

3.3.2 Avgiftsopplegget for 1997 mv.

For å dekke inn deler av utgiftsøkningene i 1997 foreslår Regjeringen å øke satsen for produksjonsavgiften på elektrisk kraft. Produksjonsavgiften pålegges elektrisk kraft produsert i vannkraftverk på grunnlag av tidligere års produksjon. Avgiften ble redusert fra 1,55 øre/kWh i 1996 til 1,39 øre/kWh fra 1. januar 1997, noe som tilsvarer en avgiftslettelse om lag 200 mill. kroner på årsbasis. Avgiften foreslås nå økt til 1,88 øre/kWh for 2. halvår 1997. Denne satsøkningen vil øke statens inntekter med 250 mill. kroner i 1997. Økningen i produksjonsavgiften vil bl.a. gi noe lavere overskudd for kraftprodusentene. Kraftprisene til husholdningene antas ikke å bli særlig påvirket. I forbindelse med behandlingen av nytt skattesystem for kraftforetak vedtok Stortinget å oppheve produksjonsavgiften fra 1. januar 1998.

Utover dette legges det ikke opp til endringer i det vedtatte avgiftsopplegget for 1997 i forbindelse med denne meldingen. Nedenfor omtales enkelte aktuelle spørsmål.

Avgifter på tyngre kjøretøy

I Budsjett-innst. S nr 13 (1996-97) ba finans-komiteens flertall om at departementet senest i Revidert nasjonalbudsjett 1997 vurderer og kommer med forslag til mulige endringer i det norske avgiftssystemet for tungtransport med sikte på at de trer i kraft fra 2. halvår 1997. Det ble særlig vist til at Sverige innen kort tid ville bli med i Euro-vignettsamarbeidet. Dette er et samarbeid mellom flere EU-land om en felles veibruksavgift. Sveriges inntreden i dette samarbeidet vil gi økt avgiftsbelastning for enkelte norske transportører som frakter gods til og fra Sverige.

I St prp nr 1 (1996-97) Skatte- og avgiftsvedtak ble det konkludert med at det var ønskelig å få mer klarhet i utviklingen i EU vedrørende avgifter på tungtransport på vei før man eventuelt gjennomfører systemendringer i Norge. Endringer i EUs regelverk på området kan bl.a. få betydning for Norges forpliktelser i henhold til EØS-avtalen.

Etter budsjettbehandlingen høsten 1996 er det ikke kommet avklaringer i EU/EØS på dette området. Det er samtidig klart at Sveriges inntreden i Eurovignettsamarbeidet er utsatt. Sverige tar nå sikte på deltakelse fra 1. januar 1998.

Departementet finner det ikke hensiktsmessig å foreslå endringer i avgiftene på tyngre kjøretøy i forbindelse med denne meldingen. Dette skyldes både at Sveriges inntreden i Eurovignett-samarbeidet er utsatt, og manglende avklaring av eventuelle endringer i EU. Departementet vil komme tilbake til disse spørsmålene i statsbudsjettet for 1998. Eventuelle endringer vil også ses i lys av oppfølgingen av Grønn skattekommisjon.

Ved siden av å vurdere systemendringer, er det viktig å sikre at gjeldende regelverk for veitransportnæringen overholdes, bl.a. når det gjelder avgifter. Dersom dette ikke er tilfelle vil seriøse aktører kunne møte urimelig konkurranse fra aktører som opererer i strid med lovverket.

Finansdepartementet har jevnlig mottatt signaler fra næringen om at omgåelse av avgiftssystemet ved urettmessig bruk av merket diesel er et voksende problem. Tollvesenets kontroller har imidlertid avslørt få overtredelser, til tross for at kontrollvirksomheten ble trappet opp i 1996.

Fra 1. januar 1997 doblet Stortinget satsene for avgift som skal betales ved urettmessig bruk av merket diesel, jf. St prp nr 1 (1996-97) Skatte- og avgiftsvedtak. Endringen innebærer at avgiften f.eks. for lastebiler med tillatt totalvekt over 20 tonn skal være 100 000 kroner. Ved gjentakelse kan det ilegges dobbel avgift. Departementet antar at økningen av avgiften isolert vil føre til mindre urettmessig bruk av merket dieselolje. Dersom utviklingen skulle tilsi det, vil det bli vurdert å øke avgiften ytterligere.

Toll- og avgiftsdirektoratet har generelt trappet opp arbeidet med å kartlegge og analysere den reelle og opplevde oppdagelsesrisikoen blant toll- og avgiftspliktige, herunder transportbransjen. Departementet følger løpende opp behovet for kontrollstrategier og bransjerettede aksjoner. Eventuelle behov for samarbeidstiltak, bl.a. med skatteetaten, blir også løpende vurdert.

Også på andre områder er det de siste årene gjennomført relativt omfattende endringer i kontrollvirksomheten rettet mot veitransport-næringen. Fra 1994 ble det innført krav om periodisk (teknisk) kontroll for tunge kjøretøyer. Ordningen er felles for hele EØS-området. I St meld nr 37 (1996-97) Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998-2007 (NVVP 1998-2007) ble det varslet at det vil bli vurdert å endre utekontrollene av tyngre kjøretøy. Dette er bl.a. viktig for å sikre at påbudte tekniske standarder blir overholdt også for kjøretøy fra land utenfor EØS-området. Videre er Norge gjennom EØS-avtalen forpliktet til å foreta 320 000 kjøre- og hviletidskontroller årlig. Disse kontrollene skjer delvis på vei og delvis i bedriftene. På bakgrunn av mistanke om at en del transportbedrifter systematisk bryter bestemmelsene om kjøre- og hviletid, foreslås det i NVVP 1998-2007 å øke omfanget av bedriftskontroller. Slike kontroller antas å være de mest effektive for å avdekke brudd på disse reglene.

Statlig avgift på sluttbehandling av avfall

Til tross for at mengden avfall som gjenvinnes er økende, vokser mengden avfall som leveres til deponering og forbrenning (sluttbehandling). Sluttbehandling av avfall forårsaker flere miljøproblemer, bl.a. utslipp av klimagassen metan og av miljøgifter. Hensikten med en avgift på sluttbehandling av avfall er å stimulere til avfallsreduserende tiltak og økt gjenvinning.

Grønn skattekommisjon anbefalte å prioritere arbeidet med en avgift på sluttbehandling av avfall, jf. NOU 1996: 9 Grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting. En interdepartemental arbeidsgruppe har lagt fram et forslag om utformingen av en mulig avgift på sluttbehandling av avfall. Det er også gjennomført konsekvensutredninger av en slik avgift både for dem som leverer avfallet, avfallsmottakerne og staten.

Arbeidsgruppen anser det ikke hensiktsmessig å legge avgift direkte på utslippet fra avfallsbehandlingen. Det foreslås derfor at avgiften legges på avfall som leveres inn til deponering og til forbrenning. Hensikten med avgiften er å prise miljøskadelige utslipp. Arbeidsgruppen forutsetter derfor at avgiftsinntektene går inn i statskassen på linje med inntektene fra de øvrige avgiftene på miljøskadelige utslipp. Avgift på sluttbehandling av avfall forventes å gi økt gjenvinning og redusert avfallsmengde til fyllplass, og dermed reduserte utslipp av metangass fra fyllplasser. Avgiften forventes videre å gi økte avfallsgebyrer for bl.a. husholdninger og bedrifter som leverer avfall. Over tid vil avgiftsinntektene til staten kunne reduseres fordi avgiften bidrar til at det blir levert mindre avfall til sluttbehandling.

Rapporten fra arbeidsgruppen ble sendt på høring i begynnelsen av mai med tre måneders høringsfrist. Departementet vil etter høringen komme tilbake til oppfølgingen av arbeidsgruppens rapport i sammenheng med budsjettet for 1998.

Grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer - sak forEFTAs overvåkingsorgan (ESA)

I Budsjett-innst S II (1996-97) uttaler finans-komiteens flertall:

"Flertallet mener derfor at grunnavgiften videreføres inntil problemstillingen om bruk av virkemidler for å favorisere ombruk framfor materialgjenvinning, er prinsipielt avklart innen EU og at Regjeringen holder Stortinget underrettet om sakens utvikling i EU, herunder foretar en evaluering av status i saken i Revidert nasjonalbudsjett for 1997."

På bakgrunn av dette ble ESA i brev av 13. januar 1997 orientert om at grunnavgiften ble videreført i 1997. ESA har ikke gitt tilbakemelding overfor norske myndigheter etter dette.

For å sikre høy grad av miljøbeskyttelse, harmonisert virkemiddelbruk på emballasjefeltet og fritt varebytte i det indre markedet, har EU vedtatt et emballasjedirektiv (Rdir 94/62) av 20. desember 1994. Prosessen rundt iverksettelsen av emballasjedirektivet er ennå ikke sluttført i EU-landene. Flere medlemsland er i dialog med Kommisjonen om hvordan emballasjedirektivet skal gjennomføres i nasjonal rett. Dialogen mellom Kommisjonen og medlemslandene gjelder bl.a. i hvilken grad det er mulig å anvende virkemidler som favoriserer ombruk framfor materialgjenvinning. Det kan derfor ennå ta tid før emballasjedirektivet er gjennomført i EU.

Det foreslås på denne bakgrunn ikke å endre regelverket om grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer nå.

Avgift på sjokolade- og sukkervarer

I St prp nr 1 (1996-97) Skatte- og avgiftsvedtak orienterte Finansdepartementet om at en gjennomgår regelverket for sjokoladeavgiften. I forbindelse med budsjettbehandlingen ba finanskomiteen om at Regjeringen legger fram en vurdering av arbeidet senest i Revidert nasjonalbudsjett 1997.

Gjeldende regelverk har stått uendret i en årrekke. En modernisering er ønskelig bl.a. for å hindre åpenbart urimelige utslag og for å redusere avgrensningsproblemene. Det er et mål å etablere et regelverk som er mest mulig presist utformet, kontrollerbart og enkelt å praktisere både for bransjen og for toll- og avgiftsetaten.

Arbeidet med å revidere regelverket er omfattende og må vurderes både i forhold til avgrensningsmessige og konkurransemessige problemer. Departementet prioriterer en omfattende teknisk gjennomgang. Det har tatt noe lengre tid enn opprinnelig forutsatt. Forslag til endringer vil bli sendt på bred høring, og det legges opp til at saken legges fram for Stortinget tidligst i forbindelse med budsjettet for 1998.

3.3.3 Grensehandel

Innledning

Ved behandlingen av St meld nr 2 (1995-96) Revidert nasjonalbudsjett 1996 og St prp nr 58 (1995-96) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet for 1996, vedtok Stortinget å be Regjeringen gjennomføre en utredning av grensehandelens konsekvenser når det gjelder omfanget av handelslekkasje og betydningen for arbeidsplasser og statlige inntekter. Det ble videre bedt om at utredningen blir lagt fram sammen med Regjeringens vurderinger av mulige konkrete tiltak.

Det er vanskelig å definere hva som er grensehandel og å få fram god statistikk for omfanget. Grensehandel er aktuelt over grensen til flere land. I praksis er det imidlertid handelen over svenskegrensen som er mest relevant. Grensehandel er derfor i denne sammenhengen definert som norske husholdningers innkjøp på svensk side av grensen, utenom tradisjonell turisme og forretningsreiser.

Det er ikke mulig å skille skarpt mellom rene handleturer og innkjøp i annen sammenheng av nordmenn på reise i Sverige. Mens innkjøp i noen tilfeller er formålet, kan selve reisen og oppholdet i Sverige være viktigst i andre tilfeller.

Det er bosatt langt flere mennesker i grenseområdene på norsk side enn på svensk side. Dette er en viktig årsak til at nordmenns handel i Sverige antas å være større enn svenskenes handel i Norge. Nordmenns handel i svenske grenseområder utgjør enkelte steder en betydelig del av omsetningen.

Også en del nordmenn som bor i betydelig avstand fra grensen, handler i Sverige. Intervjuer foretatt av Stiftelsen Østfoldsforskning (STØ) viser f.eks. at en god del handlende i Strømstad kommer fra Oslo, Akershus og Telemark. Tilsvarende kan de handlende dra et stykke inn i Sverige for å handle, f.eks. dersom vareprisene gjør det særlig gunstig å handle der. Dette gjør statistikkinnhentingen vanskeligere.

Grensehandelen mellom Norge og Sverige kan ha sammenheng med flere forhold, bl.a.:

forskjeller i det generelle prisnivået
store forskjeller i prisene på bestemte varer, f.eks. vin og brennevin, tobakksvarer, visse kjøttprodukter og drivstoff
restriksjonene på vareinnførsel og beløpsgrenser for avgiftsfri import
forskjeller i vareutvalg.

Forskjeller i det generelle prisnivået kan bl.a. skyldes valutakursutviklingen, grad av intern konkurranse og generelle forskjeller i kostnader. Politikken som føres kan også bety noe, bl.a. når det gjelder merverdiavgift, subsidier og liknende. Prisforskjeller på bestemte varer vil bl.a. kunne avhenge av forskjeller i særavgifter og av landbrukspolitikken.

Beløpsgrensene for avgiftsfri innførsel og kvotene for enkelte varer kan også påvirke omfanget av grensehandelen. Beløpsgrensene er økt fom. 1997, etter å ha ligget fast i årene 1984-1996. Ved oppholdstid under 24 timer er beløpsgrensene økt fra 500 kroner til 2 000 kroner, mens grensene er økt fra 1 200 kroner til 5 000 kroner ved opphold over 24 timer.

Selv uten vesentlige prisforskjeller vil det være en viss grensehandel, bl.a. motivert ut fra forskjeller i vareutvalg. Grensehandelen bidrar også til økt konkurranse og effektivitet, som er til fordel for forbrukerne gjennom lavere priser og bedre vareutvalg. Grensehandel er derfor ikke kun et problem.

Grensehandel er først og fremst et problem dersom en stor del av handelen skyldes store prisforskjeller som følge av store ulikheter i skatter og avgifter eller andre rammebetingelser. I en slik sammenheng kan grensehandelen bidra til

ressurssløsing og miljøu-lemper ved lange handleturer, motivert ut fra nasjonale forskjeller i avgifter mv.
tap av avgiftsinntekter som enten må motsvares av et generelt høyere skatte- og avgiftsnivå eller reduserte offentlige ytelser
redusert statlig handlefrihet innen avgiftspolitikken på områder hvor avgiften er begrunnet ut fra hensynet til helse og miljø.

Et stort omfang på handelen kan også påvirke effektiviteten i næringspolitikken, f.eks. svekke betydningen av importvernet på landbruksvarer. Grensehandelen kan føre til visse problemer for omsetningen og sysselsettingen i detaljhandelen nær grensen.

En del av de faktorene som påvirker grensehandelen kan også påvirke omfanget av smugling og illegal omsetning. Dette er aktiviteter som i motsetning til grensehandel anses å være ubetinget negative. Også disse aktivitetene er det vanskelig å måle omfanget av. Det er grunn til å tro at de er langt mindre stedbundne enn grensehandelen.

Omfanget og sammensetningen av grensehandelen

Det foreligger ingen offisiell statistikk som belyser nivået på og utviklingen i grensehandelen med Sverige. Omfanget av grensehandelen må derfor anslås ved hjelp av mer indirekte metoder. Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjons institutt (HSH-instituttet) har anslått grensehandelen mot Sverige for årene 1979-1994 med utgangspunkt i svensk statistikk over detaljomsetningen. Beregningene bygger på at vareomsetningen i svenske kommuner som grenser mot Norge sammenlignes med tilsvarende omsetning for andre svenske kommuner. Nordmenns innkjøp i svenske grensekommuner beregnes ut fra observert detaljhandel, fratrukket beregnet kjøp fra den svenske lokalbefolkningen. Ved beregningene av svenskenes innkjøp er det tatt hensyn til folketall og inntekt pr. innbygger i kommunen. Det er også gjort fratrekk for beregnet turisthandel ut fra overnattingsstatistikk mv. Norske turisters innkjøp på svensk side betraktes således ikke som en del av grensehandelen.

Beregninger ut fra vareomsetningen på svensk side gir i prinsippet anslag på all innførsel fra grensekommunene i Sverige til Norge, både lovlig og ulovlig innførsel. Innførsel fra andre områder enn grenseområdene er derimot ikke med i beregningene.

Det er betydelig usikkerhet ved denne handelsanalysemetoden. Noen av de største problemene er knyttet til detaljhandelens organisering og til omfanget av turismen. Den lokale handelen i en region er som regel preget av handelssentra. Dette gjør det ofte vanskelig å beregne den lokale vareomsetningen i en kommune, noe som kompliserer tolkningen av resultatene.

Handelsanalysene er imidlertid det eneste materialet som foreligger om samlet nivå og utvikling i grensehandelen med Sverige over en lengre periode. Det er grunn til å tro at anslagene på utviklingen over tid i mindre grad er beheftet med usikkerhet enn anslagene for nivået. Dette skyldes at en antar at feilkildene ved metoden i stor grad vil være konstante fra år til år.

Det er også utarbeidet anslag for grensehandelen i 1995 og 1996. Beregningene er basert på data fra Norges Bank over valutaomvekslinger og kjøp av svensk valuta i Østfold. Også slike beregninger er svært usikre. Valutaomvekslingene kan ikke si noe om nivået på grensehandelen, men kan gi en indikasjon på utviklingen over tid. Sammen med handelsanalysen for årene fram til 1994 er tallene for valutaomvekslinger benyttet til å framskrive utviklingen i 1995 og 1996.

Tallene over valutaomvekslingen i Østfold viser en økning på vel 40 pst. i 1. kvartal 1997 sammenlignet med tilsvarende periode i fjor. Det er imidlertid svært usikkert om såpass kortsiktige endringer i valutaomvekslingen kan gi uttrykk for underliggende endringer i grensehandelen.

linkinthoveddel016Figur 3.13 viser beregnet grensehandel i faste 1996-kroner og grensehandelen i prosent av innenlands detaljomsetning for årene 1979-1996.

Figuren viser at grensehandelen har variert betydelig, med topper i 1983 og i 1989. Årlig norsk grensehandel i Sverige har variert fra vel 1 pst. til vel 2 pst. av innenlands detaljhandel i årene 1979-1996. De siste årene har grensehandelen ligget stabilt rundt 1-1½ pst. av samlet innenlands detaljhandelsomsetning. For 1996 er nivået på grensehandelen anslått til vel 3 mrd. kroner eller om lag 1,3 pst. av innenlands detaljhandel.

Det er videre undersøkt om det er noen samvariasjon mellom svensk og norsk konsumprisutvikling, målt i felles valuta, og svingninger i grensehandelen. Fram til 1990 er det relativ klar sammenheng mellom utviklingen i de relative prisene og grensehandelen. Grensehandelen tiltok i perioder der norske konsumpriser steg mer enn svenske konsumpriser, og omvendt. I årene etter 1990 er det ikke tilsvarende sammenheng mellom konsumprisene og utviklingen i grensehandelen. Det er likevel rimelig å tro at den generelle prisutviklingen og valutakursene har vært og vil være viktige faktorer for omfanget av grensehandelen. Grensehandelen kan også påvirkes av endringer i prisene på bestemte varer (alkohol, tobakk, kjøtt mv.) uten at det skjer vesentlige endringer i det generelle prisnivået.

Drivstoff og bilrekvisita utgjør ifølge HSH-instituttets undersøkelser en betydelig andel av grensehandelen (vel 40 pst.). De som reiser til Sverige vil ofte velge å fylle drivstoff dersom drivstoffet er billigere i Sverige enn i Norge. Ifølge undersøkelsene utgjør kjøp av vin og brennevin om lag 6 pst. av grensehandelen, mens handel i dagligvarebutikker står for vel 40 pst. av nordmenns handel i Sverige. HSH-instituttets undersøkelser gir ikke grunnlag for å vurdere sammensetningen av nordmenns dagligvarehandel i Sverige.

Stiftelsen Østfoldsforskning (STØ) har gjort undersøkelser av hvilke varer nordmenn kjøper i svenske dagligvarebutikker. Innholdet i handlekurven bygger på kassalapper i butikkene. Kartleggingen omfattet desember 1995 ("julekurv") og våren 1996 ("normalkurv"). Det presiseres at handlekurvundersøkelsene ikke gjenspeiler sammensetningen av den samlede grensehandelen med Sverige, kun handelen i dagligvarebutikker. Således omfattes ikke innkjøp på systembolag, bensinstasjoner og øvrige spesialforretninger.

En sammenstilling av materialet fra handelsanalysene og fra handlekurvundersøkelsene gir en indikasjon på varesammensetningen, jf. linkinthoveddel016figur 3.14. Dette materialet tyder på at kjøttvarer utgjør den største gruppen av dagligvarer, med en andel på rundt 40 pst. Kanskje noe overraskende synes tobakk å utgjøre en relativt lav andel.

Nærings- og sysselsettingsmessige virkninger

Grensehandel har trolig størst betydning for omsetningen og sysselsettingen i detaljhandelsnæringen i grensestrøkene. Isolert sett skulle dette bety at grensehandelen bidrar til at omsetningen og sysselsettingen i detaljhandelen blir gjennomgående lavere i grensestrøk enn ellers i landet.

Statistisk sentralbyrås varehandelsstatistikk viser bl.a. innenlands detaljhandelsomsetning og sysselsetting etter bransje og geografisk inndeling. I denne sammenhengen er statistikken benyttet til å sammenligne omsetningen og sysselsettingen i detaljhandelen i Østfold (herunder Halden), Hedmark og hele landet, jf. linkinthoveddel016figur 3.15. Formålet er å vurdere om grensehandelen kan ha hatt betydning for omsetningen og sysselsettingen i detaljhandelen.

For samlet detaljhandel (medregnet motorkjøretøyer og drivstoff mv.) ligger Østfold noe under landsgjennomsnittet regnet pr. innbygger når det gjelder omsetningen, men ikke for sysselsettingen. Halden ligger vesentlig over gjennomsnittet. Videre er omsetningen i spesialforretninger for kjøttvarer høyere i Østfold enn gjennomsnittet for landet, mens det ikke foreligger separate tall for Halden. For Hedmark er detaljomsetningen og sysselsettingen i detaljhandelen lavere enn gjennomsnittet for landet. Omsetningen i spesialbutikker for kjøtt er imidlertid noe høyere i Hedmark enn landsgjennomsnittet regnet pr. innbygger. Omsetningen ved bensinstasjoner er særlig høy. Når det gjelder vin og brennevin, ligger omsetningen for Østfold over landsgjennomsnittet.

Forskjeller i detaljhandelen mellom ulike deler av landet kan skyldes en rekke forhold. Grensehandel er således bare én av flere faktorer. Blant annet er det rimelig at fylker med mye gjennomfart av trafikk også har stor omsetning av drivstoff. Videre har byene, som f.eks. Halden, ofte større detaljhandel enn landkommuner.

I det ovenstående er det fokusert på nordmenns handel i Sverige, ikke at svensker også handler i Norge. Kjøp fra svenske kunder kan være en medvirkende årsak til at samlet detaljomsetning pr. innbygger i Østfold ikke skiller seg ut fra landsgjennomsnittet. Dette er imidlertid svært usikkert.

Det foreligger ikke statistikk, men det er en vanlig oppfatning blant dem som har studert grensehandelen (bl.a. STØ), at svensker handler bestemte varer i Norge. Dette er bl.a. olivenolje, ris, fiskeprodukter og meieriprodukter, samt brød og melvarer. Noe av dagens svenskehandel i Norge har trolig sammenheng med at Sverige gjennom sitt medlemskap i EU har et tollregime som gir høyere priser for enkelte varer som produseres utenfor tollområdet.

Grensehandelen har trolig størst betydning for omsetningen og sysselsettingen i detaljhandelen i grensestrøkene, selv om varehandelsstatistikken ikke gir noen klare indikasjoner på dette. Grensehandelen kan også ha betydning for andre næringer enn varehandelen. På bakgrunn av den relativt store handelen med kjøttvarer er det rimelig at grensehandelen også betyr noe for norsk kjøttproduksjon. Handlekurvundersøkelsene tyder på at lyst kjøtt er dominerende blant kjøttvarene i grensehandelen, dvs. at produksjon og foredling av svinekjøtt og kylling antas å være mest berørt. Sysselsettingsvirkningene og de generelle samfunnsøkonomiske virkningene av dette er imidlertid vanskelige å beregne.

Grensehandelen kan tenkes å ha særlig betydning for sysselsettingen og arbeidsledigheten i grenseområdene. linkinthoveddel016Figur 3.16 viser utviklingen i registrerte arbeidsledige i pst. av arbeidsstyrken for årene 1987-1996. Ledighetstallene bygger på oppgaver fra Arbeidsdirektoratet, mens arbeidsstyrken er beregnet ut fra Statistisk sentralbyrås arbeidskraftsundersøkelser (AKU). Figuren viser utviklingen i arbeidsledigheten for Østfold, Hedmark, Oslo og hele landet.

Arbeidsledigheten i Østfold var relativt høy på slutten av 1980-årene, og langt høyere enn ledigheten i Oslo. Etter hvert har dette jevnet seg ut, selv om ledigheten i Østfold fortsatt ligger over landsgjennomsnittet. Tallene synes å indikere at verken nivået eller utviklingen i arbeidsledigheten har vært vesentlig annerledes i grensefylkene Østfold og Hedmark enn for resten av landet.

Hovedkonklusjonen er at det ut fra tilgjengelig statistikk ikke er åpenbare problemer for detaljhandelen og sysselsettingen som følge av grensehandelen.

Konsekvenser for statens inntekter

Nordmenns handel på svensk side av grensen bidrar isolert til at avgiftsinntektene blir lavere enn de ville vært om denne handelen ble foretatt i Norge. Med utgangspunkt i HSH-instituttets anslag over brutto grensehandel er det grovt anslått at de samlede avgiftsinntektene ville ha vært 1½ mrd. kroner høyere dersom de kjøpene nordmenn gjør i Sverige i stedet hadde funnet sted i Norge. Det foreligger ikke anslag for hvilke økte avgiftsinntekter som følger av svenskenes handel i Norge.

For Norge vil problemstillingen knyttet til inntektstapet være hvilke avgiftsmessige valg en står overfor. En nedsettelse av avgiftene for å motvirke grensehandel ville kunne gi et betydelig inntektstap. Dersom norske avgifter på vin, brennevin, tobakk og drivstoff ble satt ned til svensk nivå, er det anslått at dette ville føre til et inntektstap for staten på om lag 5 mrd. kroner. Selv om disse avgiftene ble satt ned til svensk nivå, er det svært usikkert hvilken virkning det ville ha på nordmenns samlede handel i Sverige.

En eventuell reduksjon i de nevnte særavgiftene ville for det første innebære at øvrige skatter og avgifter måtte økes for å motvirke inntektstapet. For det andre ville avgiftsreduksjoner på de nevnte områdene kunne føre til økte helse- og miljøproblemer, bl.a. som følge av økt forbruk av alkohol, tobakk og drivstoff.

Smugling

Omfanget av smugling og illegal omsetning kan øke ved et høyt norsk prisnivå på enkelte varer. Smuglingen avhenger trolig i mindre grad av prisforskjellene mellom Norge og Sverige enn det som er tilfellet for grensehandelen. Dersom det er store forskjeller mellom konsumentprisene i Norge og produsentprisene i andre land, kan det være store økonomiske gevinster ved ulovlig innførsel og illegal omsetning.

Omfanget av smuglingen er vanskelig å kartlegge. Utviklingen i tollvesenets beslag gir indikasjoner på at smuglingen har vært økende. Resultatstatistikken for Østfold tolldistrikt viser nesten en tredobling av beslaglagt kjøttmengde fra 1994 og 1995 til 1996. I samme periode økte også beslaget av andre varer.

Oppsummering

Det som foreligger av statistikk tyder ikke på at omfanget av grensehandelen har endret seg vesentlig de senere årene. Sysselsettingsvirkningene av grensehandelen er beskjedne. Det er ingen indikasjon på at utviklingen på arbeidsmarkedet i de mest berørte fylkene samlet sett skiller seg vesentlig fra landet som helhet.

Omfanget av grensehandelen kunne trolig blitt noe mindre om avgiftene i Norge ble redusert. Avgiftsreduksjonene ville imidlertid gitt betydelig reduksjon i statens inntekter. Dette skyldes at bortfallet av avgiftsinntekter fra omsetning i Norge vil være langt større enn økningen i statens inntekter som kan følge av redusert grensehandel. Grunnen er at grensehandelen utgjør en liten del av detaljhandelen innenlands, også for de varene som er belagt med særavgifter.

Den videre utviklingen i grensehandelen vil bl.a. avhenge av avgiftspolitikken i Sverige og av pris- og valutakursutviklingen. Avgiftene på enkelte varer i Sverige er under press på grunn av grensehandel med Danmark. Dette har allerede ført til betydelige reduksjoner i de svenske avgiftene på øl. På den annen side har den svenske regjeringen foreslått å øke avgiftene på tobakk med 29 pst. fom. 2. halvår 1997. Dette vil kunne bidra til å redusere grensehandelen med tobakksvarer.

Siden grensehandelen ikke synes å ha bidratt til nevneverdige problemer for detaljhandel og sysselsetting i grenseområdene, og fordi eventuelle avgiftsreduksjoner innenlands bl.a. ville gi et stort provenybortfall, anses det ikke å være grunn til å iverksette spesielle tiltak på avgiftsområdet for å redusere grensehandelen.

Finansdepartementet vil følge utviklingen på dette området nøye.

3.3.4 Stedbundet beskatning

Stortinget fattet 19. juni 1995 følgende vedtak:

"Stortinget ber Regjeringa gå gjennom og vurdere skattereglane for konsern ut frå prinsippet om stadbunden skattlegging. Saka blir lagt fram for Stortinget så snart som mogeleg".

Det ble gitt en foreløpig omtale og vurdering av konsernbeskatning og stedbundet beskatning i Revidert nasjonalbudsjett 1996. Finanskomiteen ba om at saken ble lagt fram til endelig vurdering i inneværende stortingsperiode. Hovedproblem-stillingen er hvordan et selskaps inntekter og utgifter skal fordeles mellom kontor- og produksjonskommuner når selskapet er skattepliktig til flere kommuner.

Regelverket for stedbundet beskatning er et stort og komplisert saksfelt. Forslaget i Rattsø-utvalgets andre utredning (NOU 1997: 8) om å gjøre den kommunale selskapsskatten til en statsskatt, vil gjøre reglene for stedbundet beskatning av etterskuddspliktige overflødige. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at den endelige vurderingen av stedbundet beskatning utsettes til etter at Rattsø-utvalgets andre utredning er behandlet. Departementet vil likevel arbeide parallelt med problemstillingene knyttet til stedbundet beskatning.

3.3.5 Forslag til endringer i petroleumsbeskatningen

Da den nye rederibeskatningen ble innført i fjor, ba finanskomiteen Regjeringen om å komme tilbake i Nasjonalbudsjettet 1997 med en vurdering av om gjeldende petroleumsskatteregler fører til at det av skattemessige årsaker er mer lønnsomt for oljeselskapene å eie enn å leie flyttbare produksjonsinnretninger, f.eks. produksjonsskip. I Nasjonalbudsjettet 1997 svarte departementet bl.a. at

"... petroleumsbeskatningen i enkelte situasjoner ikke er nøytral. Fradraget for friinntekt, de gunstige avskrivningsreglene samt reglene for uttaks- og realisasjonsbeskatning fører til at petroleumsskattesystemet kan gjøre det mer lønnsomt for utvinningsselskapene å eie driftsmidler selv framfor å leie dem. Årsaken er at disse tre elementene til sammen kan føre til at oljeselskapene får skjermet mer enn normalavkastningen fra særskatten. Fradraget for gjeldsrenter i særskattegrunnlaget kan forsterke dette forholdet."

Siden det er de gjeldende reglene i petroleumsskattesystemet som skaper denne forskjellsbehandlingen, viste departementet til at eventuelle tiltak ideelt sett burde bidra til å rette opp disse svakhetene framfor at det innføres nye og kompliserende særordninger i petroleumsskattesystemet. Den skattemessige forskjellsbehandlingen av eie og leie kunne etter departementets vurdering imidlertid ikke begrunne en slik bred revisjon.

I salderingsproposisjonen utdypet departementet problemene med å innføre en særordning for den skattemessige behandlingen av leie av flyttbare produksjonsinnretninger. I tillegg viste departementet til at en vesentlig del av den skattemessige forskjellsbehandlingen skyldes at gjeldende regler gir oljeselskapene motiver til å kjøpe og selge produksjonsinnretninger. Departementet signaliserte derfor at en i løpet av 1997 ville fremme forslag til nye regler for beskatning ved uttak og realisasjon av driftsmidler på sokkelen.

I finanskomiteens innstilling til salderings-proposisjonen fremmet flertallet, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse følgende forslag:

"1. Stortinget ber regjeringen komme tilbake med forslag som tar sikte på å motvirke skattemessig forskjellsbehandling mellom eide og leide produksjonsinnretninger på sokkelen.

2. Departementet bes særskilt vurdere en ordning der selskapet ved innleie av produksjonsinnretninger får fradrag tilsvarende avskrivning, fri-inntekt og rentekostnader som ved eie.

3. Forslag til regelendringer legges fram for Stortinget innen fremleggelsen av Revidert Nasjonalbudsjett 1997."

Departementet vil på denne bakgrunn fremme forslag om å innføre en særordning for den skattemessige behandlingen av leie av flyttbare produksjonsinnretninger i tråd med punkt 2 i finanskomiteens forslag. Forslaget innebærer at leie av slike innretninger i skattemessig forstand skal behandles som om det var leietaker som eide innretningen. Ettersom leietaker faktisk ikke eier innretningen, vil en slik særordning reise en rekke avgrensnings- og kontrollproblemer. Departementet legger derfor opp til en relativt sjablonpreget særordning.

Den foreslåtte særordningen for leie av flyttbare produksjonsinnretninger innebærer at leieavtaler i skattemessig forstand blir behandlet som om det skjer kjøp og salg av innretningen. Gjeldende petroleumsskatteregler er imidlertid ikke tilpasset en situasjon med salg av driftsmidler der det ikke samtidig skjer en overdragelse av utvinningstillatelsen. Det er etter departementets vurdering derfor avgjørende at det også gjennomføres endringer i uttaks- og realisasjonsbeskatningen som er tilpasset en situasjon der en kan få mer omfattende leie og/eller kjøp og salg av flyttbare produksjonsinnretninger. I motsatt fall kan det oppstå situasjoner der oljeselskapene av skattemessige årsaker ikke velger den mest effektive produksjonsløsningen. Samtidig kan det bidra til at skattegrunnlaget undergraves.

Forslagene om endringer i petroleumsskattesystemet berører et komplisert område. Forslaget til særordningen for leie reiser flere problemer. For å sikre at beslutningsgrunnlaget blir best mulig, har derfor departementet sendt forslagene ut på høring i dag.

Departementet legger opp til at det fremmes en proposisjon for Stortinget høsten 1997. Det legges opp til at særordningen for leie gjøres gjeldende med virkning fra 1. januar 1997, noe som er i tråd med hva flertallet i finanskomiteen la til grunn i innstillingen til salderingsproposisjonen. Det tas sikte på at de øvrige forslagene gis virkning fra 1. januar 1998.

3.3.6 Endringer i Stortingets vedtak om skatt, avgift og toll

Det vises til Innstilling av 20. mars 1997 fra Stortingets budsjettreformutvalg. Utvalget har bedt Regjeringen om å vurdere om visse beløpsgrenser i skatteloven bør flyttes til Stortingets skattevedtak og om tollavgiftsproposisjonen bør inngå i skatte- og avgiftsproposisjonen. Utvalget har bedt om at slike vurderinger blir lagt frem i Revidert nasjonalbudsjett 1997, med sikte på at justeringer kan foretas i høstens skatte- og avgiftsproposisjon.

I dag er skatte-, avgifts- og tollvedtaket basert på forslag framlagt i henholdsvis Ot prp nr 1 Skatteopplegget, St prp nr 1 Skatte- og avgiftsvedtak og St prp nr 1 Tollavgifter. For å forenkle budsjettbehandlingen i forhold til skatt, avgift og toll tar departementet sikte på å legge forslagene fram i en felles proposisjon ved høstens budsjettbehandling.

I Ot prp nr 1 presenteres bl.a. justeringer av beløp og beløpsgrenser som er fastsatt i skatteloven, og som må følge den formelle saksgangen som gjelder for å endre lover. Justeringene omtales nærmere i nasjonalbudsjettet. I de to stortingsproposisjonene presenteres hhv. skattesatser og avgifter mv. og tolltariffer. Også disse omtales nærmere i nasjonalbudsjettet.

Finansdepartementet stiller seg positiv til at visse lovbestemte beløp og beløpsgrenser i skattesystemet overføres fra skatteloven til Stortingets skattevedtak.

Skatteloven bestemmer hovedsakelig beregnings-grunnlagene for skatt, mens skattevedtaket konsentrerer seg om skattesatsstruktur og fribeløp i denne satsstrukturen. Enkeltvise unntak fra dette, især at satsene for den kommunale formuesskatten bestemmes i skatteloven § 72, rokker ikke ved denne hovedinndelingen. Også en del beregningsgrunnlag fastlegges ved bruk av satser, og slike grunnlagssatser finnes det også noen av i skattevedtaket kapittel 7 (den maksimale kapitalavkastningsrate i delingsmodellen og normalrentesatsen for rimelig lån i arbeidsforhold).

Det er ingen skarp grense mellom skattesatser og beregningsgrunnlag. Eksempelvis kan klasse-fradraget, som i dag er lovbestemt, ses både som fradrag (altså et ledd i beregningsgrunnlaget) og som fribeløp i satsstrukturen (0-sats på den første delen av den skattepliktige inntekten). Den nåværende plasseringen av klassefradraget i skatteloven henger dels sammen med at den formelle utformingen er et fradrag, og dels med at fradraget historisk gjaldt kommunalbeskatningen. Ingen av disse forholdene gir en god begrunnelse for dagens plassering i loven. Klassefradraget gjelder skatt på alminnelig inntekt, også fellesskatten til staten, og Stortingets skattevedtak regulerer også sider ved den kommunale beskatningen. Blant annet av denne grunnen brukes heller ikke benevnelsen "statsskattevedtaket" lenger om dette vedtaket.

Den problemstillingen som er reist, gjelder i praksis om en skal gå lenger i å overføre satspregede beløp og regler om beregningsgrunnlag til skattevedtaket. Dette gjelder bare satspregede beløp og regler som i alle fall skal fastsettes av Stortinget. Det store antallet beløp og satser som fastsettes i forskrifter og takseringsregler, berøres ikke av en omlegging. Det er etablert en orienteringsrutine for slike forskriftsbeløp mv. i skatteopplegget til Stortinget, jf. Ot prp nr 1 (1996-97).

En hovedlinje bør være at skatteloven skal inneholde alle regler og satser om beregningsgrunnlag som er ment å skulle vare over tid. Det er fortsatt naturlig å nytte lovgivningsprosessen for endringer av betydning for flere inntektsår framover. Bare beløp og satser i beregningsgrunnlagene som i praksis justeres årlig, bør i tilfelle tas inn i skattevedtaket istedenfor i skatteloven. Videre bør det tas visse praktiske hensyn, ved at en omlegging må kunne konsentrere seg om de viktigste og mest allmenne beløpene og satsene.

Også skattevedtakets formelle tidsavgrensning etter Grunnloven § 75 a (ett års gyldighet) taler for at mer varige elementer i beregningsgrunnlagene for skatt beholdes i skatteloven.

De reglene som det er mest nærliggende å flytte over fra skatteloven til skattevedtaket, synes å være beløpene for klassefradraget, minstefradraget og foreldrefradraget, samt grensebeløpene for skattebegrensning for pensjonister mv. med liten skatteevne. Også enkelte andre beløp og satser vil inngå i vurderingen, herunder satsene og fribeløpene i den kommunale formuesbeskatningen. Departementet vil i budsjettet til høsten legge opp til de nødvendige lovendringene og utvidelsene av skattevedtaket som følge av dette.

Regjeringen vil før årets statsbudsjett legges fram, vurdere hvilke beløpsgrenser det kan være aktuelt å flytte fra skatteloven til St prp nr 1 Skatte- og avgiftsvedtaket.

3.3.7 Individuelle pensjonsavtaler (IPA)

I Revidert nasjonalbudsjett 1996 presenterte Regjeringen en skisse for endring i reglene for Egen pensjonsforsikring etter skatteloven (EPES), slik at det blir mulig å foreta pensjonssparing bl.a. i bank og verdipapirfond. I Nasjonalbudsjettet 1997 ble det opplyst at departementet arbeidet med utkast til de nødvendige lov- og forskriftsendringene. Utkastet har vært ute på høring, og regjeringen fremmer forslag om de nødvendige lovendringene i Ot prp nr 64 (1996-97) som legges fram samtidig med Revidert nasjonalbudsjett 1997.

Hovedpunktene i forslaget er at

IPA skal erstatte Egen pensjonsforsikring etter skatteloven (EPES)
IPA skal kunne tilbys både som pensjonsforsikrings- og pensjonsspareavtale fradragsrammen i EPES videreføres i IPA, dvs. 10 pst. av alminnelig inntekt opp til maksimalt 30 000 kroner
det ikke skal være løpende beskatning på avkastningen av innbetalte midler og ikke betales formuesskatt av pensjonsformuen, heller ikke på innbetalingene utover fradragsgrensen ("oversparing")
innenfor den generelle fradragsrammen skal det kunne kreves fradrag i påfølgende års inntekt for "oversparing"
alle utbetalinger skal beskattes som pensjonsinntekt, enten utbetalingene har basis i innbetalinger det er innrømmet inntektsfradrag for, eller er "oversparing"
dersom rettighetshaver dør før pensjonsalder, og det ikke er oppnevnt begunstiget, skal pensjonsformuen utbetales som en engangssum og beskattes med 45 pst.
det skal være rett til flytting av pensjonsavtaler av samme art mellom ulike tilbydere
det ikke skal være rett til å flytte fra pensjonsforsikring til pensjonssparing, eller motsatt
det skal være tvungen konvertering fra verdipapirfond til bank eller forsikring, senest ved ytelsesperiodens begynnelse
laveste pensjonsalder skal være 64 år
IPA skal kunne tilbys som unit linked.

3.4 Penge- og valutapolitikken

3.4.Gjennomføringen av penge- ogvalutapolitikken

Høsten 1996 og i begynnelsen av 1997 var det et betydelig appresieringspress mot kronen. Kronekursen, målt mot ECU-indeksen, var i første kvartal i år i gjennomsnitt 97,6, mens gjennomsnittet i 1996 var 102,5. Kronekursen har imidlertid svekket seg noe den senere tid, og kronekursen ble fredag 9. mai notert til 101,4.

For å begrense styrkingen av kronen har Norges Bank siden november i fjor satt ned sine renter tre ganger og intervenert for betydelige beløp i valutamarkedet. Renten ble satt ned med hhv. ½, ½ og ¼ prosentpoeng, dvs. samlet 1¼ prosentpoeng. I forbindelse med den siste rentenedsettelsen i januar i år, erklærte Norges Bank at banken i en periode ikke vil intervenere i vesentlig grad. Dette må ses på bakgrunn av det sterke appresieringspresset, og vurderingen var at valutaintervensjoner som virkemiddel ikke hadde særlig effekt slik situasjonen var. Banken annonserte senere at den i tiden framover igjen vil kjøpe valuta som ledd i oppbyggingen av Statens petroleumsfondet.

Gjeldende forskrift for utøvelsen av penge- og valutapolitikken ble fastsatt 6. mai 1994 ved kongelig resolusjon. I forskriften heter det bl.a.:

"Norges Banks løpende utøvelse av pengepolitikken skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer, med utgangspunkt i kursleiet siden kronen begynte å flyte den 10. desember 1992. Ved vesentlige endringer i kursen skal virkemidlene innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet. Det gjelder ikke svingningsmarginer med tilhørende plikt for Norges Bank til å intervenere i valutamarkedet."

I lys av den sterke økonomiske oppgangen de siste årene, ble det i hhv. Nasjonalbudsjettet 1996 og Nasjonalbudsjettet 1997 tatt inn følgende formuleringer:

I en situasjon med en sterk krone og en markert konjunkturoppgang kan det være hensiktsmessig at Norges Bank i en viss utstrekning netto kjøper valuta utover det som følger av oppbyggingen av petroleumsfondet.
Innenfor de rammene det operative målet om stabil valutakurs setter, vil pengepolitikken i den nåværende konjunkturfasen bli innrettet mot å bidra til at veksten i den innenlandske etterspørselen og aktiviteten ikke blir så sterk at pris- og kostnadsstigningen skyter fart.

I Salderingsproposisjonen 1997 understreket Regjeringen stabil valutakurs som retningslinje for pengepolitikken. Innenfor de rammene valutaforskriften setter er det en klar begrensning på hvor langt pengepolitikken i dagens situasjon kan bidra til å dempe veksten i etterspørselen etter varer og tjenester.

Bakgrunnen for valget av stabil valutakurs som operativ retningslinje for penge- og valutapolitikken ble omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 1994 da valutakursforskriften ble fastsatt. Det ble der understreket at hovedmålene for den økonomiske politikken er å sikre et varig grunnlag for full sysselsetting og en bærekraftig økonomisk utvikling. En forutsetning for å oppnå dette er lav og stabil pris- og kostnadsvekst.

I et lite land med en åpen økonomi vil endringer i valutakursen kunne få stor betydning for prisutviklingen. Ved å holde stabil valutakurs mot land som har lav inflasjon som hovedmål for sin pengepolitikk, vil en over tid kunne oppnå lav inflasjon selv. Moderat pris- og kostnadsvekst vil samtidig være en forutsetning for en stabil valutakursutvikling over tid.

En stabil valutakurs innebærer at partene i arbeidslivet må ta ansvar for en lønnsutvikling som ikke bidrar til å svekke den kostnadsmessige konkurranseevnen. Større grad av valutakurssvingninger vil gjøre dette ansvaret mindre tydelig. Når pengepolitikken er rettet inn mot stabil valutakurs innebærer det videre at det er finanspolitikken, sammen med inntektspolitikken, som må bære hovedansvaret for å unngå at pris- og kostnadsveksten skyter fart. Med stabil valutakurs som retningslinje for pengepolitikken tydeliggjøres det at det er finans- og inntektspolitikken som i stor grad bestemmer utviklingen i konkurranseevnen gjennom virkninger på kostnadsutviklingen i Norge.

3.4.2 Statens opplåning

Statens opplåning tilpasses statens lånebehov og den pengepolitiske styringen. Rundt årsskiftet oppstod det behov for inndraging av likviditet fra det innenlandske pengemarkedet som følge av Norges Banks intervensjoner i valutamarkedet. Hittil i år har opplåningen vært sterkt påvirket av dette behovet. For å nøytralisere effekten av kronesalget på likviditeten i pengemarkedet ble det utstedt statssertifikater for rundt 40 mrd. kroner utover det programmet Finansdepartementet i utgangspunktet hadde lagt opp til. På det meste var det utestående statssertifikater og kortsiktige innskudd fra Folketrygdfondet på 97 mrd. kroner, og fullmaktsrammen for utestående i slike lån på 100 mrd. kroner var derfor på det nærmeste uttømt. Ved forfall av et statssertifikat i mars ble samlet utestående sterkt redusert. Utestående pr. 30. april var om lag 62 mrd. kroner.

For å sikre fleksibilitet i gjennomføringen av likviditetspolitikken er det ønskelig med utvidede rammer for kortsiktige lån. Finansdepartementet ber derfor om at fullmakten for samlet utestående i kortsiktige markedspapirer øker med 50 mrd. kroner, fra 100 til 150 mrd. kroner.

Staten har hittil i 1997 tatt opp 12,2 mrd. kroner i nye langsiktige lån innenlands, mens gamle lån er avdratt med 1,2 mrd. kroner. Lån i utenlandsk valuta er hittil i år avdratt med 23,2 mrd. kroner. I samsvar med omtalen i Lånefullmaktsproposisjonen for 1997 (St prp nr 18 (1996-97)) har staten tatt opp et lån i Den europeiske investeringsbanken (EIB) på 60 mrd. italienske lire, dvs. om lag 250 mill. kroner ved dagens valutakurser. Lånet er knyttet til finansiering av samferdselsprosjekter under programmet for det transeuropeiske transport- og energinettverket (TEN).

Statens kontantbeholdning er økt fra om lag 83,6 mrd. kroner ved inngangen til 1997 til om lag 122 mrd. kroner ved utgangen av april. Ved slutten av året vil kontantbeholdningen reduseres med avsetningen i Statens petroleumsfond for 1997, dvs. med 57,3 mrd. kroner etter anslaget i denne meldingen.

3.4.3 Forholdet mellom Statens petroleumsfond og statensopplåning

Statens samlede netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten inntektsføres i sin helhet i Statens petroleumsfond. I den grad det er midler på fondet, blir det belastet med en overføring til statsbudsjettet svarende til det oljekorrigerte underskuddet. I 1995 og 1996 ble kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten større enn det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet, og denne differansen utgjorde netto avsetningen i petroleumsfondet. Likeledes vil det etter anslagene i denne meldingen bli rom for en netto avsetning i petroleumsfondet på 57,3 mrd. kroner i statsbudsjettet for 1997.

I innstillingen til lånefullmaktsproposisjonen for 1997, Innst S nr 54 (1996-97), uttaler finanskomiteen følgende:

"Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Rød Valgallianse, vil i denne forbindelse vise til Innst.O.nr.32 (1989-90) Statens Petroleumsfond hvor forholdet mellom budsjettoverskudd og statens finansieringsbehov er drøftet. Det omstridte punkt angikk hvor stor andel av statens lånebehov som kunne dekkes inn gjennom petroleumsfondet. [...]

Flertallet mener at med så store overskudd på statsbudsjettet som det er budsjettert med for 1997 burde departementet hatt en drøfting av dette spørsmål i forhold til finansiering av statens netto lånebehov. Dessuten ville det vært naturlig å foreta en vurdering og begrunnelse for hvorfor ikke en viss del av netto lånebehov kan dekkes inn ved trekk på petroleumsfondet. Videre anmerket flertallet i forbindelse med Innst.O.nr.32 (1989-90) at forholdet mellom petroleumsfondet og statsbankfinansiering skulle vurderes nærmere etter noen års erfaring.

Flertallet viser til departementets svar på brev fra Sosialistisk Venstrepartis stortingsgruppe datert 25. november 1996 hvor det opplyses at spørsmålet om i hvilken utstrekning petroleumsfondet bør finansiere statens netto lånebehov tidligst kan vurderes i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1997. Flertallet imøteser en slik gjennomgang for avklaring av de framtidige retningslinjer knyttet til inndekning av statens netto lånebehov."

I innstillingen vises det til statens netto lånebehov. Med dette vil en vanligvis forstå summen av det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet og statskassens netto utlånsøkning gjennom statsbankene mv. Det siste er i budsjettdokumentene ofte bare kalt "Utlån". Denne posten blir nå anslått til 10,1 mrd. kroner i 1997.

Da forslaget om oppretting av petroleumsfondet ble behandlet i Stortinget, ble det lagt grunn til at overføringene fra fondet skulle kunne dekke inntil halvparten av statens netto lånebehov utover det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Hittil har overføringene fra fondet bare tilsvart det oljekorrigerte underskuddet.

Dersom overføringene fra petroleumsfondet også skal dekke statens netto utlån, vil det innebære at nettoavsetningene i fondet blir mindre. Dette vil isolert sett innebære et mindre behov for valutakjøp fra Norges Banks side med sikte på omveksling av nettoavsetningen til utenlandsk valuta. Når en vurderer den isolerte effekten av endringer i forholdet mellom overføringene fra petroleumsfondet og statens opplåning, er det naturlig å holde alle andre faktorer konstante, herunder også Norges Banks samlede valutakjøp. Reduserte valutakjøp for avsetning i petroleumsfondet forutsettes dermed å bli fullt ut erstattet av økte øvrige valutakjøp.

Når sentralbanken kjøper valuta ut over oppbyggingen av petroleumsfondet, innebærer det en økning av de ordinære valutareservene. Samtidig vil den tilførselen av likviditet til det norske pengemarkedet som slike valutakjøp medfører, måtte motvirkes av økt låneopptak på statens eller sentralbankens hånd av hensyn til den pengepolitiske styringen.

Legger en til grunn at behovet for likviditetsinndraging dekkes gjennom statens opplåning som i dag, vil en reduksjon av nettoavsetningene i fondet ikke resultere i at statens låneopptak blir redusert. Den økte likviditeten på statens hånd vil måtte plasseres som innskudd på statens foliokonto i Norges Bank. Statens ordinære kontantbeholdning vil dermed bli økt like mye som petroleumsfondet reduseres.

Dersom fondet i tillegg til det oljekorrigerte underskuddet også skulle dekke hele statens resterende netto lånebehov, ville de akkumulerte nettoavsetningene i fondet i årene 1997-2001 bli anslagsvis rundt 25 mrd. kroner lavere enn om overføringene bare dekket det oljekorrigerte underskuddet. Anslaget er basert på en forutsetning om at statens samlede utlån, aksjetegning mv. blir om lag 25 mrd. kroner i femårsperioden. Til sammenlikning anslår en nå beholdningen i fondet med dagens avsetningsregler til rundt 425 mrd. kroner ved utgangen av 2001. I Innst O nr 32 (1989-90) ble det konkludert med at inntil halvparten av resterende netto lånebehov burde kunne dekkes. Om en velger å dekke hele eller deler av statens resterende netto lånebehov, vil det således innebære en relativt begrenset mindreoppbygging av petroleumsfondet.

Når overføringene fra fondet tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet, gir dette et bilde av statens bruk av de løpende petroleumsinntektene. Dermed får en på en enkel måte synliggjort hvor mye av petroleumsinntektene som brukes og hvor mye som blir spart i form av finansinvesteringer.

Det vises til at en endret avsetningspraksis vil innebære en relativt begrenset mindreoppbygging av petroleumsfondet. For å støtte opp om at petroleumsfondet skal være et redskap som synliggjør bruken av petroleumsinntektene, vil Regjeringen gå inn for at en viderefører praksisen med at de årlige overføringene fra fondet svarer til det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet.

3.5 Statens petroleumsfond

3.5.1 Bakgrunn

Retningslinjene for Statens petroleumsfond ble trukket opp i Ot prp nr 29 (1989-90) Om lov om Statens petroleumsfond og tilhørende innstilling Innst O nr 32 (1989-90). Med utsikter til netto avsetning av midler i Statens petroleumsfond i 1996, ble det i Revidert nasjonalbudsjett 1995 gitt en nærmere omtale av fondet. I Revidert nasjonalbudsjett 1996 ble forskriften for forvaltning av petroleumsfondet presentert.

Petroleumsfondet har hittil blitt investert etter omtrent samme retningslinjer som Norges Banks valutareserver. Det innebærer at fondet i hovedsak er plassert i sikre, rentebærende verdipapirer. Framskrivningene av statsfinansene i Langtidsprogrammet 1998-2001 indikerer at petroleumsfondet vil bli større enn tidligere anslått, samt at det vil ta lengre tid før det blir nødvendig å tære på fondet. Med utsikter til et stort fond og en såvidt lang investeringshorisont reises spørsmålet om retningslinjene for investering av fondet bør justeres. Det må bl.a. vurderes om det er ønskelig å legge til grunn en lengre investeringshorisont i forvaltningen av midlene, blant annet ved å utvide investeringsalternativene til også å inkludere egenkapitalinstrumenter som f.eks. aksjer.

Norges Bank har i et brev av 10. april til Finansdepartementet anbefalt at petroleumsfondet bør ha en vesentlig aksjeandel fordi det vil øke den forventede avkastningen i fondet. Norges Banks brev følger som trykt vedlegg til denne meldingen.

I det følgende gis en gjennomgang av petroleumsfondets bakgrunn og virkemåte, og en vurdering av spørsmålet om å åpne for at deler av fondet plasseres i egenkapitalinstrumenter.

3.5.2 Fondskonstruksjonen og gjeldenderetningslinjer forforvaltningen

Statens petroleumsfond ble opprettet ved lov i 1990. Fondets inntekter er statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, samtidig som fondets avkastning tillegges fondet. Fondets utgifter består av en årlig overføring til statskassen som tilsvarer bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet, dvs. dekning av det oljekorrigerte underskuddet. I retningslinjene heter det at dersom fondets stilling gir rom for det, bør i tillegg inntil halvparten av det resterende netto finansieringsbehovet for staten (utlånsøkning til statsbankene mv.) kunne dekkes ved trekk på fondet. Denne muligheten har hittil ikke vært benyttet. Det vises til egen drøfting av denne problemstillingen i avsnitt 3.4.

Fondets kapital skal etter loven anbringes som statens øvrige midler, og Finansdepartementet er gitt i oppgave å forvalte petroleumsfondet.

Det har vært lagt til grunn at petroleumsfondet skal være et finanspolitisk styringsmiddel for å synliggjøre bruken av petroleumsinntektene. Det er understreket i forarbeidene til loven at avsetningen av fondsmidler må inngå i en helhetlig budsjettprosess. Ved etableringen av fondet ble det derfor lagt vekt på at det ikke skal skje noen fondsoppbygging uten at dette gjenspeiler faktiske overskudd på statsbudsjettet.

Formelt sett er petroleumsfondet en kronekonto i Norges Bank. Denne kronekontoen har sitt motstykke i at Norges Bank samtidig har investert et tilsvarende beløp i bankens eget navn i utenlandske verdipapirer. Avkastningen på disse utenlandske verdipapirene bestemmer nøyaktig avkastningen på petroleumsfondet.

Formuen i petroleumsfondet har to formål: Å være en buffer som gir større handlefrihet i den økonomiske politikken dersom oljeprisen eller aktiviteten i fastlandsøkonomien svikter, samt å være et redskap for å håndtere de finansielle utfordringene knyttet til bl.a. en aldrende befolkning og samtidig avtakende petroleumsinntekter. Samlet tilsier dette at fondet bør investeres med en langsiktig tidshorisont og slik at en kan trekke på fondet ved behov.

Gjeldende retningslinjer for forvaltningen av petroleumsfondet er gitt i form av en forskrift fastsatt av Finansdepartementet i mai 1996, som er omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 1996. I forskriften er forvaltningen av fondet delegert til Norges Bank. Norges Banks oppgave som forvalter er å gjøre avkastningen størst mulig innenfor de retningslinjene som er gitt for investeringene.

Det er lagt til grunn at petroleumsfondet skal plasseres utenlands, jf. nærmere omtale nedenfor.

Dagens retningslinjer for investering av petroleumsfondet tar utgangspunkt i de retningslinjene som gjelder for Norges Banks forvaltning av de ordinære valutareservene. Det innebærer at fondet i hovedsak skal plasseres i sikre, rentebærende instrumenter, som f.eks. sertifikater og obligasjoner utstedt av nasjonalstater eller internasjonale organisasjoner med svært høy kredittverdighet. Det er videre lagt vekt på at fondets midler skal plasseres i instrumenter med høy likviditet.

For petroleumsfondet er det naturlig å legge til grunn en langsiktig investeringshorisont og legge vekt på hensynet til å bevare fondets internasjonale kjøpekraft. Ut fra dette er det tatt utgangspunkt i Norges importvekter for å fastlegge fondets valutafordeling.

3.5.3 Petroleumsinntekter og formuesforvaltning

Norsk økonomi står overfor betydelige langsiktige utfordringer. Dette knytter seg særlig til at petroleumsinntektene etter hvert vil gå ned og til at det økende antallet eldre i befolkningen vil føre til kraftige økninger i pensjonsutgiftene og et økende behov for pleie- og omsorgstjenester. Samtidig vil antall i yrkesaktiv alder per pensjonist gå ned. Disse utfordringene må møtes ved at:

folk i yrkesaktiv alder stimuleres til å stå i arbeid og at den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen økes
det opprettholdes en konkurranseutsatt sektor, herunder en industri, av en tilstrekkelig størrelse til at vi kan sikre balanse i utenriksøkonomien når oljeinntektene går ned
investeringer i offentlig og privat sektor gir god avkastning
kvaliteten på arbeidsstyrken bedres gjennom satsing på utdanning og forskning
det føres en politikk som stabiliserer utviklingen i norsk økonomi. Dette betyr at vi både skal unngå overoppheting og sterk nedgang i produksjonen
det bygges opp en særskilt finansformue på statens hånd som reflekterer nedbyggingen av oljeformuen, og som det kan tæres på når oljeinntektene etter hvert reduseres.

Petroleumsfondet er det sentrale instrumentet for å ta hånd om den finansielle sparingen på statens hånd. Når oljeformuen tappes, motsvares det av eksportinntekter som for en stor del havner i statskassen som skatteinntekter og som inntekter knyttet til statens eierandeler på kontinentalsokkelen. En del av disse inntektene brukes over statsbudsjettet, dels til å bygge opp real- og kunnskapskapital for å styrke vår framtidige produksjonsevne, og dels til å finansiere løpende offentlig og privat konsum. En vesentlig del av oljeinntektene må imidlertid spares i form av finansielle fordringer. Til dette formålet er petroleumsfondet opprettet. Fondet skal ivareta flere hensyn:

Hensynet til statsbudsjettet som styringsinstrument. Petroleumsfondet består av den delen av petroleumsinntektene som ikke er brukt over statsbudsjettet, samt avkastningen på disse midlene. I budsjettbehandlingen tar Stortinget stilling til omfanget av statens utgifter, herunder hvilke investeringer som skal gjennomføres og hvilke formål som ellers skal tilgodeses. Dersom en i tillegg hadde lagt opp til å bruke petroleumsfondet til å finansiere infrastruktur-, kunnskaps- og næringsinvesteringer innenlands, ville petroleumsfondet blitt et statsbudsjett nummer to. Statsbudsjettet ville da blitt svekket som politisk styringsinstrument.
Hensynet til en variert næringsstruktur. Ved å plassere petroleumsfondet utenlands bidrar det til at det ikke tas så mye oljeinntekter inn i økonomien at vi får en næringsstruktur som ikke kan opprettholdes når oljeinntektene etter hvert reduseres. Økt anvendelse innenlands vil også kunne lede til investeringer med lav avkastning.
Hensynet til stabilisering av norsk økonomi. En høy utgang av kapital til utlandet i årene framover vil være motstykket til store overskudd på driftsregnskapet overfor utlandet. Dersom privat sektor i stor grad skulle bidra til denne kapitalutgangen, ville det kreve lavere rente i Norge enn i utlandet for å få private aktører til å plassere ute framfor hjemme. Ved at petroleumsfondet plasseres direkte i utlandet, vil staten bidra til den høye kapitalutgangen og dermed på en bedre måte skjerme den innenlandske økonomien fra virkningene av de høye petroleumsinntektene.
Hensynet til petroleumsfondet som buffer. For at fondet skal være en finansiell buffer staten kan tære på for å finansiere eventuelle budsjettunderskudd, er det viktig at størrelsen på bufferen kan varieres uten vesentlige konsekvenser for økonomien for øvrig. En stor og sterkt fluktuerende statlig finansformue overfor innenlandske sektorer vil ikke oppfylle et slikt krav.

Statlig kapital til å finansiere innenlandske investeringer skal kanaliseres gjennom andre statlige ordninger, som f.eks. SND, andre statsbanker og Folketrygdfondet. Statlige innskudd av kapital i ulike selskaper, enten de driver nasjonalt eller internasjonalt, skal foretas etter en særskilt vurdering innenfor normal budsjettprosedyre og bør være basert på lønnsomhetsvurderinger.

På denne bakgrunn legger Regjeringen til grunn at fondet fortsatt i sin helhet plasseres i utlandet som et rendyrket redskap for finansiell sparing. Dette er i tråd med de retningslinjene Stortinget trakk opp da petroleumsfondet ble opprettet.

3.5.4 Vurdering av endrede retningslinjer forinvestering avpetroleumsfondet

De økonomiske framskrivningene tyder på at det ikke vil bli behov for å trekke på fondet de nærmeste årene for å finansiere underskudd på statsbudsjettet. Ifølge anslagene i denne meldingen vil kapitalen i petroleumsfondet øke fra dagens nivå på i underkant av 50 mrd. kroner til om lag 425 mrd. kroner ved utgangen av 2001, dvs. en økning fra under 5 pst. av BNP til over 30 pst. av BNP. Disse anslagene er svært usikre, og usikkerheten går begge veier, jf. omtale i avsnitt 3.1.

Det er i Langtidsprogrammet 1998-2001 foretatt langsiktige framskrivninger som illustrerer den økonomiske utviklingen fram til 2050. Legges Basisalternativet til grunn, som er oppdatert med ny informasjon i denne meldingen, vil petroleumsfondet øke til vel 130 pst. av BNP i 2020 og deretter falle jevnt som andel av BNP. Disse anslagene for utviklingen på lang sikt er enda mer usikre. De illustrerer imidlertid en mulig utvikling.

Prinsipielt bør målsettingen for forvaltningen av fondet være å plassere midlene slik at fondets internasjonale kjøpekraft er størst mulig rundt det tidspunkt det er sannsynlig at vi må tære på fondet, hensyn tatt til en akseptabel risiko. En bør da i første rekke vektlegge risikoen knyttet til verdien på fondet på det tidspunkt det skal trekkes på fondet. Risikoen for at fondets avkastning kan variere fra et år til et annet er i denne sammenheng av mindre betydning.

Den store usikkerheten knyttet til anslagene gjør at det er usikkerhet om når det blir nødvendig å tære på fondet. Anslagene gir likevel grunnlag for å legge en langsiktig investeringshorisont til grunn. Det er da riktig at dette reflekteres i retningslinjene for fondets investeringer.

Det stilles ofte opp ulike former for risiko, f.eks. valutakursrisiko, risiko for prisendringer på verdipapirer (kursrisiko), risiko for at utsteder av et verdipapir går konkurs (kredittrisiko), risiko knyttet til at verdien av aksjer i enkeltselskaper utvikler seg annerledes enn markedet for øvrig (selskapsrisiko), risiko for at det er vanskelig å få realisert investeringene (likviditetsrisiko), risiko for at feil kan oppstå ved transaksjoner (administrativ risiko) osv. Med unntak av de to siste risikotypene kan dette sammenfattes som risikoen for at markedsverdien på investeringene svinger over tid.

Valutakursrisikoen knyttet til plasseringen av petroleumsfondet kan oppsummeres som:

risikoen for at kronens internasjonale verdi varierer over tid
variasjoner i valutakursene mellom utenlandske valutaer.

Variasjon i kronens internasjonale verdi er i utgangspunktet ikke en sentral risikofaktor ved investering av petroleumsfondet. Fondet bør plasseres slik at den internasjonale kjøpekraften er størst mulig når det skal tæres på fondet. Fondets kroneverdi er imidlertid ikke av betydning for fondets internasjonale kjøpekraft. Mengden varer og tjenester som kan importeres for Norges valutatilgodehavender er bare avhengig av valutabeholdningen i fondet og ikke av hvilken verdi fondet har i norske kroner.

Endringer i valutakurser mellom de valutaene petroleumsfondet er plassert i vil imidlertid innebære en reell risiko for fondet. Det er denne risikoen en søker å redusere ved å plassere fondet med utgangspunkt i Norges importvekter. Det vises til nærmere drøfting nedenfor av fondets valutafordeling.

En fornuftig forvaltningsstrategi vil være å sørge for minst mulig risiko for et gitt avkastningskrav, eller alternativt å gjøre avkastningen størst mulig for en gitt øvre grense på akseptabel risiko. Ved å spre investeringene kan man oppnå en reduksjon av samlet risiko uten at forventet avkastning blir mindre (såkalt diversifiseringsgevinst).

Med en såvidt lang investeringshorisont som det nå ligger an til, er det naturlig å vurdere investering i egenkapitalinstrumenter. I en slik vurdering kan en trekke fram følgende momenter:

Det må foretas en avveining mellom risiko og forventetavkastning. Sikre plasseringer som bankinnskudd og statspapirer har tradisjonelt hatt lav risiko og lav forventet avkastning, mens investeringer i egenkapitalinstrumenter, som innebærer økt risiko for kortsiktige svingninger i markedsverdi, har gitt bedre gjennomsnittlig avkastning over tid. I en studie utført av en arbeidsgruppe fra G-10 landene i 1995 ble den gjennomsnittlige årlige meravkastningen på en bredt sammensatt aksjeportefølje i historisk sammenheng (1890-1995) anslått til 4 prosentpoeng høyere enn for statsobligasjoner. Det er en debatt om årsaken til at denne meravkastningen er såpass høy ("the equity premium puzzle"), og det er ikke funnet en fullgod forklaring. Derfor kan en heller ikke uten videre bygge utelukkende på de historiske erfaringene. Men selv om meravkastningen ikke skulle vise seg så stor i framtiden, er det grunn til å tro at det fortsatt vil være en langsiktig meravkastning på aksjer sammenliknet med obligasjoner ut fra at det i utgangspunktet er høyere risiko knyttet til investering i aksjer.
Avkastningen på aksjer og obligasjoner varierer normalt ikke i takt. Empiriske resultater fra USA og England, hvor en har tidsserier for avkastning på aksjer og obligasjoner som går langt tilbake i tid, tyder på at man ved å kombinere aksjer og obligasjoner både har fått høyere avkastning og lavere samlet risiko enn hva som ville vært tilfellet for rene obligasjonsinvesteringer. Den aksjeandelen som har gitt lavest risiko for porteføljen som helhet har vært større jo lengre investeringshorisont en har lagt til grunn. Det betyr at man har oppnådd en såkalt diversifikasjonsgevinst ved å investere i begge typer aktiva, dvs. at man har oppnådd en risikospredning. Porteføljens samlede risiko er blitt lavere enn hva andelen plassert i aksjer isolert sett skulle tilsi. En skal imidlertid være varsom med å forvente at slike diversifikasjonsgevinster skal være like store i framtiden.

Figur 3.17 illustrerer at risikoen for dårlig avkastning ved aksjeplasseringer reduseres med lengden på investeringsperioden. Figuren viser verst mulige og best mulige avkastning i perioden 1802 til 1992 for ulike plasseringer etter lengden på investeringsperioden. Figuren er hentet fra boka "Stocks for the long run" av Jeremy Siegel (Irwin, 1994) og er basert på amerikanske data. For kortere investeringsperioder ser en at det har vært størst risiko for negativ avkastning når man har investert i aksjer. Tar man utgangspunkt i investeringsperioder på 10 år, har imidlertid selv den dårligste perioden for aksjeplasseringer gitt en bedre avkastning enn den dårligste perioden for obligasjoner. Et annet interessant forhold er at aksjer, i motsetning til obligasjoner eller sertifikater, aldri har gitt negativ avkastning ved investeringsperioder på 20 år eller mer. En konklusjon fra dette er at en bredt sammensatt aksjeportefølje historisk har vært en tryggere investeringsform på lang sikt enn obligasjoner eller sertifikater.

I tillegg til å se på best mulige og dårligst mulige avkastning, analyserer Siegel (1994) også hvor ofte de ulike type plasseringene har gitt best avkastning. Ifølge datamaterialet har en bredt sammensatt aksjeportefølje gitt en bedre avkastning enn obligasjoner og sertifikater i over 90 pst. av tilfellene ved en investeringsperiode på 20 år. Med en investeringsperiode på 30 år har aksjer aldri gitt en dårligere avkastning enn obligasjoner eller sertifikater.

Oppbyggingen av petroleumsfondet kan ses som en formuesomplassering fra petroleumsformue til finansformue. En slik omplassering reduserer den samlede formuens eksponering overfor variasjoner i oljeprisen. Norges Bank påpeker i sitt brev at aksjer historisk sett har hatt negativ samvariasjon med oljeprisen, mens det har vært en viss positiv samvariasjon mellom obligasjoner og oljeprisen. Dersom dette forholdet vedvarer, vil dermed aksjeplasseringer gi en noe større avlastning av oljeprisrisiko enn obligasjonsplasseringer.

Dersom en vesentlig del av petroleumsfondet investeres i aksjer, må en være forberedt på at det vil komme år hvor fondet har en svak eller endog negativ avkastning. På sikt forventes imidlertid aksjeplasseringene å gi en høyere avkastning. Risikoen i plasseringene må vurderes ut fra investeringshorisonten. En portefølje som gir liten risiko på lang sikt, kan innebære forholdsvis store verdisvingninger på kort sikt. Og motsatt kan en portefølje som gir liten risiko for verdiendringer på kort sikt, innebære stor usikkerhet for porteføljens verdi på lang sikt.

På lang sikt kan trolig staten oppnå bedre avkastning ved å plassere deler av petroleumsfondet i en bredt sammensatt aksjeportefølje. Når petroleumsfondet er blitt såpass stort at det overstiger det nivået som anses nødvendig å ha til disposisjon for på kort til mellomlang sikt å kunne dekke et budsjettunderskudd, taler hensynet til en bedre avkastning på statens midler for at det åpnes for plassering i egenkapitalinstrumenter. I tillegg viser historiske data at det å plassere deler av formuen i aksjer faktisk har gitt større sikkerhet for formuens verdi på lang sikt enn bare å plassere i obligasjoner.

linkinthoveddel018Figur 3.18 viser utviklingen over tid for en investering ved ulike forutsetninger om årlig avkastning, og illustrerer at det gir store utslag i formuesverdien dersom en kan oppnå en høyere gjennomsnittlig avkastning over en lengre periode. linkinthoveddel018Figur 3.19 viser anslag på formuesutviklingen i petroleumsfondet med ulike forutsetninger om årlig avkastning (finanspolitikken er forutsatt uendret i forhold til Basisalternativet).

Norges Bank gir i sitt brev følgende tilrådning:

"Fondets investeringer bør utvides til også å omfatte plasseringer i internasjonale aksjemarkeder. Ut fra en vurdering av hvilken tidshorisont som anses naturlig for fondets investeringer bør denne andelen være betydelig. Det kan neppe reises sterke faglige innvendinger mot å fastsette en aksjeandel på minst 30 %, men andre forvaltningsinstitusjoner med ansvar for større porteføljer med langsiktig plasseringshorisont har gjerne en høyere aksjeandel enn dette."

Regjeringen vil på denne bakgrunn ta sikte på å åpne for at deler av petroleumsfondet kan investeres i egenkapitalinstrumenter. Det legges opp til at det vil bli presentert nye retningslinjer høsten 1997, som vil tre i kraft fra 1. januar 1998.

Det er nødvendig å vurdere nærmere hvor stor andel av fondet som bør kunne investeres i aksjer. Blant langsiktige investorer internasjonalt er det en del variasjon når det gjelder hvilken andel aksjer utgjør av porteføljen. En aksjeandel på i størrelsesorden 30-70 pst. kan se ut til å være utbredt blant denne type investorer. Etter departementets foreløpige vurdering bør aksjeandelen i petroleumsfondets portefølje i denne omgang ligge i området 30-50 pst. En vil vurdere spørsmålet nærmere fram mot fastsettelsen av nye retningslinjer.

Det legges samtidig til grunn at en opptrapping av aksjeandelen må skje over noe tid. Forhold som taler for at det bør ta noe tid er bl.a. hensynet til å bygge opp nødvendig kompetanse og betryggende styrings- og kontrollsystemer, samt hensynet til spredning av risiko knyttet til når fondet går inn i markedet. Dersom en aksjebeholdning økes jevnt i løpet av en periode, vil det være mindre risiko knyttet til inngangsverdien på den samlede porteføljen enn om aksjene ble kjøpt i løpet av svært kort tid. Et voksende petroleumsfond innebærer imidlertid samtidig at det vil være behov for å investere betydelige beløp i aksjemarkedene de nærmeste årene. Hensynet til å unngå at det må investeres svært store beløp over en kort periode tilsier at overgangsperioden ikke bør være svært lang.

Anslagene i denne meldingen indikerer at petroleumsfondet ved utgangen av 2001 vil være på om lag 425 mrd. kroner. Til sammenlikning forvalter hver av de 50 største forvalterne i verden investeringer for mer enn 700 mrd. kroner. Den største av disse forvalter midler for om lag 6 000 mrd. kroner. Svenske Skandia forvalter samtidig investeringer for i overkant av 200 mrd. kroner.

En vesentlig del av midlene til disse store investorene er plassert i aksjer. De 15 største børsene i verden hadde ved utgangen av mars i år en samlet markedskapitaliseringsverdi på over 130 000 mrd. kroner.

Da dagens valutafordeling i petroleumsfondet ble fastsatt, ble det lagt vekt på hensynet til å bevare fondets internasjonale kjøpekraft. Ut fra dette ble det tatt utgangspunkt i Norges importvekter for å fastlegge fondets valutafordeling.

I lys av at anslagene for fondets størrelse nå er større og at det nå legges til grunn en svært lang tidshorisont for fondets investeringer, kan det reises spørsmål ved om importvekter gir den mest hensiktsmessige valutafordelingen:

Investering i tråd med importvektene kan innebære at fondet blir en for dominerende aktør i små markeder som Norge importerer mye fra (f.eks. Sverige og Danmark).
Importmønsteret kan endres over tid.
For enkelte land vil den reelle importvekten kunne være høyere eller lavere enn den direkte handelen mellom Norge og landet skulle tilsi, hvis f.eks. Norges import fra tredjeland inneholder mye innsatsfaktorer fra vedkommende land, eller hvis landet selv importerer mye innsatsfaktorer fra tredjeland.
Med den lange tidshorisonten på fondets investeringer øker faren for at økonomiske tilbakeslag, og i verste fall krig, katastrofer o.a., en gang vil ramme markedslandene. Slike hendelser omfatter ofte flere land i samme region. Importvekting av investeringene kan innebære for sterk utsatthet overfor regionale sjokk i Europa.
Ved aksjeinvesteringer i store selskaper kan det gi liten mening å snakke om fordeling av investeringene på ulike markeder. Store, internasjonale selskaper har ofte større virksomhet på det globale marked enn det nasjonale, og deres lønnsomhet er derfor først og fremst knyttet til den globale økonomiske utviklingen.

Med importvekter som utgangspunkt for valutafordelingen i petroleumsfondet søkte en å redusere den valutakursrisikoen som er knyttet til at det finner sted endringer i valutakursene mellom de valutaene fondet er investert i. På lang sikt er det imidlertid grunn til å forvente at denne valutakursrisikoen blir mindre. Det vil være tendenser til at den samlede reelle avkastningen (når en tar hensyn til valutakursbevegelser og forskjeller i renter og prisstigning mellom land) ved å investere i ulike valutaslag nærmer seg hverandre over tid. Empiriske undersøkelser gir en viss støtte for at det er en slik mekanisme, men først på lang sikt.

Dersom det er slik at det er en tendens til at risiko knyttet til valutakursbevegelser reduseres på sikt, samt at andre risikomomenter får økt betydning når vurderingshorisonten blir lengre, kan det tale for at det legges mindre vekt på importvektene når fondets valutafordeling fastlegges.

I sitt brev gir Norges Bank følgende anbefaling:

"I forhold til eksisterende forskrift for Petroleumsfondet, bør en redusere andelen plassert i europeiske valutaer og markeder til fordel for plasseringer i Amerika og Asia. En bør vurdere å inkludere flere markeder i Asia enn hva som er tilfelle i dag."

Med en noe lengre vurderingshorisont og utsikter til et større fond er det således forhold som taler for at valutafordelingen i petroleumsfondet bør justeres slik at en større andel av fondet plasseres utenfor Europa enn hva tilfellet er i dag, i første rekke i USA og Japan. Dette er et spørsmål som vil bli vurdert nærmere fram mot høsten 1997. Plasseringene vil finne sted på store og anerkjente aksjebørser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.

3.5.5 Petroleumsfondets rolle som investor

Hvis det åpnes for at deler av petroleumsfondet kan plasseres i egenkapitalinstrumenter, må en foreta et valg mellom på den ene siden strategiske investeringer, i form av store plasseringer i enkeltaksjer, og på den andre siden finansielle investeringer, som innebærer mindre investeringer fordelt på mange aksjer. Et nærliggende alternativ til sistnevnte kan være å investere i finansielle instrumenter som har sin avkastning knyttet til en aksjeindeks, slik at en får en avkastning som tilsvarer den avkastningen en hadde hatt ved å holde enkeltaksjer med en porteføljesammensetning som tilsvarer sammensetningen av indeksen.

Flere forhold tilsier at petroleumsfondet utelukkende bør plasseres som finansinvesteringer:

Petroleumsfondet er et statsfinansielt redskap for å bidra til økt langsiktighet i budsjettpolitikken. Ut fra fondets formål er det i utgangspunktet naturlig at fondets midler plasseres slik at statsfinansielle hensyn ivaretas på en best mulig måte. Det betyr at hensynet til sikkerhet for statens midler og en høyest mulig avkastning for gitt risiko bør være retningsgivende.
Ved å spre investeringene på en rekke aksjer eller kjøpe andeler i fond, vil fondet oppnå en diversifisering avporteføljen. Kjøper fondet i stedet store andeler i utvalgte selskaper, påtar fondet seg en bedriftsspesifikk risiko. Dette er en risiko som ikke øker den forventede avkastningen på investeringen. Slike strategiske investeringer gir således en dårligere spredning av investeringene.
Det er bare ved en bredt sammensatt portefølje at en kan basere seg på de empiriske erfaringene om at det er en meravkastning ved å plassere i aksjer. Det er få holdepunkter for at strategiske investeringer over tid gir høyere avkastning enn finansinvesteringer.
En viktig egenskap ved fondet er at det skal være en buffer for økonomiske tilbakeslag som rammer statsfinansene og/eller utenriksøkonomien, noe som stiller krav til investeringenes likviditet. Strategiske investeringer er varige og kan ikke tjene som en buffer. Investeringene må ikke plasseres slik at det oppstår problemer for norsk næringsliv når staten må trekke på fondet.
Strategiske investeringer i utlandet, f.eks. i form av oppkjøp av distribusjonskanaler for å sikre avsetning for norske produkter, kan i økonomisk forstand sies å være det samme som å yte finansiell støtte til de utvalgte bedrifter som nyter godt av disse investeringene. Petroleumsfondet er ikke et egnet redskap for å yte slik støtte.
Dersom fondet er eier av store aksjeposter i utenlandske selskaper som får økonomiske problemer, vil det kunne bli et sterkt press motnorske myndigheter for å bidra til å finne løsninger som sikrer videre drift. Dette vil lett kunne komme i konflikt med hensynet til forretningsmessige vurderinger.
Dersom fondet opptrer som strategisk investor, er det mye vanskeligere å evaluere om forvaltningen av midlene skjer på en god måte, siden det kan være vanskelig å finne et dekkende grunnlag å sammenlikne forvalterens resultater med. Myndighetene kan f.eks. vanskelig gi uttrykk for at en forvalter har gjort en dårlig jobb dersom forvalteren har fått instruks om å investere i et selskap som senere viser seg å gå dårlig. Ved å opptre som finansiell investor er det imidlertid i prinsippet enkelt å vurdere om den oppnådde avkastningen er tilfredsstillende ut fra referanseporteføljer eller normporteføljer (såkalte "benchmarks") som kan observeres i markedet for øvrig. Ut fra hensynet til myndighetenes og offentlighetens innsyn og kontroll, er det avgjørende å kunne evaluere resultatene på en oversiktlig måte.
Strategiske investeringer krever en helt annet budsjettprosedyre, sterkere kontroll fra bevilgende myndighet, særlig definerte politiske ansvarslinjer, og en helt annen type ekspertise og oppfølging enn finansielle investeringer.

Etter Regjeringens syn bør petroleumsfondet ut fra dette utelukkende opptre som en finansiell investor, slik at eierandelene i de enkelte selskapene er små. Fondets aksjeplasseringer skal være slik at de gir en avkastning på linje med bredt sammensatte porteføljer av aksjer ved ulike internasjonale aksjebørser.

Hvordan en praktisk skal fastsette begrensninger for fondets eierandel i et enkelt selskap må ses i sammenheng med at det kan være aktuelt å spre forvaltningen av aksjeplasseringene på ulike forvaltere, se nærmere omtale av dette nedenfor.

Det er i tillegg aktuelt å sette begrensninger for hvor stort fondet kan være i et enkelt kapitalmarked. En slik grense vurderes som nødvendig for å unngå at fondet blir en for stor aktør i visse markeder. Eksempelvis vil en importvektet valutafordeling isolert sett innebære at en vesentlig del av fondet skal plasseres i Sverige. Det svenske kapitalmarkedet er imidlertid såpass lite at hensynet til at fondet ikke bør bli for stort i noe enkeltmarked tilsier en vesentlig lavere andel plasseringer i Sverige enn importvekter alene skulle tilsi dersom fondet blir stort.

Utgangspunktet for petroleumsfondets valg av aksjer er at fondet sprer sine plasseringer på et stort antall selskaper ut fra selskapenes størrelse i markedet. Som finansiell investor vil ikke fondet kontrollere virksomhetens karakter i de selskapene det skal investere i. En vil istedet basere seg på at selskapene oppfyller de krav som hjemlandets lov og regelverk stiller, jf. at plasseringene vil finne sted på store og anerkjente aksjebørser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.

3.5.6 Styringen av petroleumsfondet

I petroleumsfondloven er det som nevnt Finansdepartementet som er gitt ansvaret for å forvalte petroleumsfondet. Ansvaret for den operative forvaltningen av fondet er siden delegert til Norges Bank. Et aktuelt spørsmål ved investeringer i egenkapitalinstrumenter er å trekke inn andre forvaltere enn Norges Bank for å sikre tilstrekkelig kompetanse i forvaltningen av petroleumsfondet. Norges Bank benytter i dag i noen grad eksterne forvaltere i forvaltningen av deler av de ordinære valutareservene, bl.a. for å få en god sammenlikning av sin egen forvaltning. Dette bør også gjelde petroleumsfondet.

Norges Bank omtaler spørsmålet om eksterne forvaltere i sitt brev av 10. april:

"Ut fra hensynet til best mulig å sikre at de enkelte rammer for lav risiko for den samlede portefølje (fordeling mellom aktivaklasser, valuta - og markedsfordeling m.v.) som er fastlagt i Finansdepartementets retningslinjer er overholdt til enhver tid, bør ansvaret for den samlede kontroll sentraliseres til én institusjon. Denne institusjonen bør imidlertid ha adgang til å benytte seg av andre forvaltere for deler av porteføljen. Det må gjennomgående være hensiktsmessig å overlate det operative ansvaret for eventuelle aksjeplasseringer til de forvaltere som kan gjøre dette mest kostnadseffektivt."

Departementet legger til grunn at bruk av andre forvaltere bør organiseres slik at det fortsatt er Norges Bank som har et overordnet ansvar for den operative forvaltningen av fondets midler, og at banken setter ut deler av porteføljen til andre forvaltere. I den sammenheng vises det til brevet fra Norges Bank av 10. april, det heter:

"I vurderingen av intern kontra ekstern forvaltning vil en legge hovedvekt på forretningsmessige kriterier. Der det er grunn til å forvente at andre enn Norges Bank er i stand til å utføre forvaltningen rimeligere, og/eller med høyere forventet avkastning, bør selve forvaltningsoppgaven settes ut. Det vil imidlertid skje ut fra en samlet risikostyring i Norges Bank, basert på Finansdepartementets retningslinjer."

Ved valg av eksterne forvaltere forutsettes det at Norges Bank legger forretningsmessige kriterier til grunn. Både norske og utenlandske forvaltere kan være aktuelle i denne sammenheng.

Investering i egenkapitalinstrumenter vil medføre at det stilles økte krav til Norges Banks risikostyring og risikokontroll.

Ved fastsettelse av nye retningslinjer for forvaltningen av petroleumsfondet, som åpner for plassering av deler av fondets kapital i egenkapitalinstrumenter, vil det også bli tatt inn bestemmelser som setter grenser både for risikoen i aksjeporteføljen og i fondets samlede portefølje.

En viktig oppgave for departementet er å evaluere Norges Banks forvaltning av fondets midler. Departementet vil benytte ekstern ekspertise som hjelp i en slik vurdering, og det legges opp til at de rapportene departementet mottar vil være offentlige. Evalueringen vil finne sted ved at det på bakgrunn av retningslinjene for petroleumsfondets investeringer blir etablert en såkalt referanseportefølje, som kan sies å representere en nøytral investeringsstrategi ut fra retningslinjene. Forskjellen i avkastning mellom fondets portefølje og referanseporteføljen blir så splittet opp i ulike elementer og analysert.

Det er lagt opp til at Stortinget informeres om petroleumsfondets resultatregnskap i Statsregnskapet. Det kan også være naturlig at fondets halvårsresultat omtales i Nasjonalbudsjettet. Det vil i tillegg foreligge foreløpige tall over fondets verdi hver måned i og med at Norges Bank publiserer en oversikt over sine eiendeler og gjeld hver måned.

Departementet er blitt orientert om at det er inngått en avtale mellom Norges Banks revisjon og Riksrevisjonen i forbindelse med revisjon av Statens petroleumsfond. Den overordnede revisjonen av petroleumsfondet er tillagt Riksrevisjonen, og Riksrevisjonen bygger sin revisjon på det arbeidet som utføres av Norges Banks revisjon. Finansdepartementet får oversendt alle vesentlige rapporter fra Norges Banks revisjon om petroleumsfondet.

3.6 Statsbankene og Folketrygdfondet

Regjeringen foreslår ingen endringer i statsbankeneslånerammer eller rentevilkår for 1997. Den samlede lånerammen for statsbankene i 1997 er således 18 729 mill. kroner. Innvilgningsrammen for Husbanken er fastsatt til 8 500 mill. kroner, og for Landbruksbanken 350 mill. kroner i 1997. Kommunalbankens ramme for netto utlånsvekst er fastsatt til null, som innebærer at banken kan utbetale lån tilsvarende egen avdragsinngang som er anslått til 2 300 mill. kroner. Lånekassens anslag på nye innvilgninger av lån

for 1997 er 6 255 mill. kroner. SNDs grunn-finansieringsordning har en innvilgningsramme på 550 mill. kroner, hvorav 400 mill. kroner for lån til fiskefartøy. Innvilgningsrammen for risikolåneordningen er 280 mill. kroner for den landsomfattende ordningen og 494 mill. kroner for den distriktsrettede ordningen. For bevilgningsendringer på statsbankenes kapitler vises det til omtale i St prp nr 63 (1996-97) Omprioriteringar og tilleggsløyvingar på statsbudsjettet 1997.

Folketrygdfondet kan plassere sine midler i aksjer mv., obligasjoner og sertifikater, kontolån til statskassen og som bankinnskudd i henhold til retningslinjer gitt av Stortinget. Retningslinjene er nedfelt i regler om administrasjon av Folketrygdfondet og om forvaltning av midlene, revisjon mv. fastsatt 15. februar 1990 og sist endret 21. juni 1996. Finansdepartementet legger i St prp nr 63 (1996-97) Omprioriteringar og tilleggsløyvingar på statsbudsjettet 1997 fram forslag om endringer i disse reglene. De foreslåtte endringene er av formell art, og følger av at ny lov om folketrygd trådte i kraft 1. mai 1997. Endringene gjennomføres ved at det vedtas nye regler i medhold av ny lov om folketrygd som erstatter de gjeldende reglene som er gitt med hjemmel i den gamle folketrygdloven.

I medhold av § 9 i de gjeldende retningslinjene kan Kongen gi nærmere regler om fondsforvaltningen. Denne adgangen er delegert til Finansdepartementet ved kgl. res. av 17. januar 1992. For 1997 har Finansdepartementet fastsatt en øvre ramme på 2,0 mrd. kroner for Folketrygdfondets samlede beholdningsøkning av private og kommunale obligasjoner og sertifikater (uten statsgaranti), bankinnskudd og aksjer mv. Øvrig plasseringsøkning skal skje i stats- og statsgaranterte papirer eller som kontolån til statskassen.

3.7 Inntektspolitikken og gjennomføringen avinntektsoppgjørene

En sentral oppgave for inntektspolitikken er å bidra til lav kostnadsvekst og styrke verdiskapingen og sysselsettingen. Inntektspolitikken er en viktig del av den økonomiske politikken som har vært ført med utgangspunkt i Solidaritetsalternativet. Det inntektspolitiske samarbeidet har så langt medvirket til at en langvarig og sterk økonomisk oppgang har gått sammen med lav pris- og kostnadsvekst. Sysselsettingen har økt sterkere og ledigheten har falt raskere enn det en så for seg da strategien ble trukket opp i Langtidsprogrammet 1994-97. De gode resultatene som er oppnådd, må tas vare på ved å videreføre Solidaritetsalternativet.

Den økonomiske utviklingen i Norge på 1970- og 1980-tallet har vist at en oppgangskonjunktur stiller store krav både til utformingen av den økonomiske politikken og til partene i arbeidslivet. Høye lønnstillegg, en sterk lånefinansiert etterspørsel og en for ekspansiv økonomisk politikk skapte midt på 1980-tallet problemer som fortsatt merkes. Det er viktig å unngå på ny å komme inn i en utvikling med tiltakende kostnadsvekst og svekket konkurranseevne overfor utlandet. Ellers vil Norge etter hvert kunne få en arbeidsledighet på linje med andre europeiske land.

Inntektspolitikken står overfor store utfordringer når den skal gjennomføres i en situasjon med et strammere arbeidsmarked og knapphet på visse typer arbeidskraft. Både i Norge og internasjonalt har det ofte vist seg vanskelig å kombinere sterk vekst i etterspørselen etter arbeidskraft med lav lønns- og prisvekst. Tradisjonelt har lønns- og prisstigningen derfor tatt seg markert opp under konjunkturoppganger som den norsk økonomi nå er inne i.

Under konjunkturoppgangene midt på 1970- og 1980-tallet økte lønnskostnadene i norsk industri langt mer enn hos våre handelspartnere, jf. figur 2.5 i boks 2.2. I begge tilfeller ble det nødvendig med lovreguleringer for å bryte de lønns- og prisspiralene som var satt i gang. Erfaringene fra den gangen er at kostnadene ved overoppheting av økonomien først kommer til syne noen år senere, ved en kraftig økning i ledigheten. Det inntektspolitiske samarbeidet skaper et bredere utgangspunkt enn tidligere for å få til en balansert utvikling.

Varige og trygge arbeidsplasser forutsetter at bedriftene er lønnsomme. Dette medfører at lønns- og kostnadsnivået må være tilpasset produktiviteten i næringslivet. For å oppnå en balansert utvikling i norsk økonomi, er det nødvendig å ha en lønnsvekst på linje med eller lavere enn våre viktigste handelspartnere.

En særlig fare i dagens situasjon er at god lønnsomhet eller mangel på arbeidskraft i enkeltbransjer fører til økt lønnspress. Dersom enkelte grupper oppnår høy lønnsvekst, blir de lett målestokken for andre gruppers krav. Ønsket om å styrke egen posisjon kan være en viktig faktor for enkeltgrupper i lønnsforhandlinger. Det inntektspolitiske samarbeidet skal bidra til å unngå en økt lønnsvekst som i neste omgang gir økt pris- og kostnadsvekst. Regjeringen vil understreke at det inntektspolitiske samarbeidet krever oppslutning fra alle grupper og at en tilstrekkelig lav samlet lønnsvekst bare kan oppnås hvis alle grupper viser moderasjon.

Forhandlingene mellom Landsorganisasjonen i Norge og Næringslivets Hovedorganisasjon som startet 10. mars, innledet årets lønnsoppgjør. Det ble brudd i disse forhandlingene 20. mars, og oppgjøret gikk til mekling. Den 7. april presenterte riksmeklingsmannen et meklingsforslag som partene aksepterte. Parallelt med LO forhandlet NHO med Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS).

Riksmeklingsmannens forslag omfattet et generelt tillegg på 0,80 kroner pr. time. Arbeidstakere i områder som i gjennomsnitt tjener mer enn 185 000 kroner på årsbasis og ikke har rett til lokale forhandlinger, fikk et tillegg på 1,20 kroner pr. time inklusive det generelle tillegget. I områder der gjennomsnittslønnen er mindre enn 185 000 kroner på årsbasis, ble tilleggene henholdsvis 1,50 eller 1,80 kroner pr. time (inkl. det generelle tillegget) avhengig av om det er rett til lokale forhandlinger eller ikke. Partene ble også enige om at de lokale forhandlingene skal føres på basis av de enkelte overenskomstene og slik at tillegg skal gis på grunnlag av den økonomiske situasjonen i den enkelte bedriften, nærmere spesifisert til bedriftens økonomi, produktivitet, framtidsutsikter og konkurranseevne. For timelønte i industrien bidrar de sentrale tilleggene med anslagsvis 0,6 prosentpoeng til årslønnsveksten i 1997. Med et lønnsoverheng til 1997 på 1,6 pst. og en forutsetning om at bidraget fra lønnsglidningen til årslønnsveksten i 1997 blir på linje med det tilsvarende bidraget i 1996 eksklusive enkelte engangsbonuser, kan årslønnsveksten for industriarbeidere anslås til om lag 3½ pst. fra 1996 til 1997.

Et sentralt spørsmål i forhandlingene var utformingen av en tidligpensjonsordning for 62- og 63-åringene som ble avtalt i fjor. Et hovedspørsmål under forhandlingene og meklingen var hvordan inngangsvilkårene i tidligpensjonsordningen skulle avgrenses. Partene var imidlertid enige om at tidligpensjonsordningen skal organiseres mest mulig likt ordningen med avtalefestet pensjon (AFP). Denne ordningen, som ble etablert i tariffoppgjøret 1988, var et tilbud til personer over 65 år som ønsker å gå av før ordinær pensjonsalder. Ved oppgjøret i 1993 ble tilbudet også gjort gjeldende for 64-åringer. Ved oppgjøret i 1996 ble partene enige om å utvide ordningen til å omfatte 63-åringer fra 1. oktober 1997 og 62-åringer fra 1. mars 1998. I den ordningen som det ble enighet om i vår la partene inn en begrensning av ytelsene i ordningen slik at ingen skal motta en AFP-pensjon som overstiger 70 pst. av løpende lønnsinntekter. Denne justeringen i den ordningen partene ble enige om i vår skal bare gjelde for personer som pensjoneres etter 1. oktober 1997. Det er usikkert hvordan bedriftenes kostnader og bruken av ordningen vil utvikle seg. Partene er enige om å evaluere ordningen etter to år.

Partene ble også enige om et opplegg for delpensjon innenfor AFP. Etter dette kan bedrifter med arbeidstakere i full stilling inngå skriftlig avtale om delpensjon slik at arbeidstakeren kan trappe ned sin yrkesaktivitet med én eller to hele arbeidsdager, dvs. 20 pst. eller 40 pst. reduksjon i forhold til full stilling. I denne sammenheng vil partene sette ned en arbeidsgruppe som bl.a. skal se nærmere på aktuelle virkemidler som kan bidra til at eldre arbeidstakere beholder fotfestet i arbeidsmarkedet og gis mer reell valgfrihet mht. pensjoneringstidspunktet.

I forbindelse med utformingen av en tidligpensjonsordning hadde Regjeringen tidligere varslet at det ikke ville bli gitt statstilskudd utover AFP-ordningen fra 64 år og oppover. Partene var således inneforstått med at de direkte pensjonsutgiftene ved en ytterligere nedgang i pensjonsalderen skulle bæres av arbeidslivet selv. Partene ønsket imidlertid å få avklart om ordningen for 62- og 63-åringene kunne baseres på det samme regelverket som dagens AFP-ordning. I brev av 5. april fra statsministeren til partene heter det:

"Jeg viser til brev fra Landsorganisasjonen i Norge og Næringslivets Hovedorganisasjon av 17. mars d.å. om lønnsoppgjøret og tidligpensjonsordningen.

Regjeringen er innstilt på å bidra til en tidligpensjonsordning for arbeidstakere som nå har hatt en lengre yrkeskarriere og som har behov for en verdig avslutning av denne.

Eldre arbeidstakere er en sammensatt gruppe, og mange av dagens eldre har startet tidlig i arbeidslivet. I denne sammenheng er de ulike ordningene for førtidspensjonering viktige elementer innenfor en samlet pensjonspolitikk.

For Regjeringen er også ønsket om å få flere eldre til å fortsette lenger i arbeidet et sentralt utgangspunkt for pensjonspolitikken, og det er et mål å heve den gjennomsnittlige avgangsalderen, slik vi har uttrykt det i Langtidsprogrammet.

Når regelverket for nye pensjonsordninger skal utformes, er det viktig også å legge vekt på langsiktige hensyn, og at yrkeskarrierer endrer seg. Utbygging av skole og videreutdanning gjør at norske arbeidstakere nå gjennomgående starter sin yrkesaktivitet seinere enn det som var vanlig for den eldre delen av dagens arbeidsstyrke. Som illustrasjon var andelen av alle 18-åringer under utdanning i 1962 på 34 pst., mens den i 1992 var på 82 pst.

De som i de seinere år har gått inn i yrkeslivet står overfor et mindre fysisk krevende arbeid og et bedre arbeidsmiljø. Videre øker den gjennomsnittlige levealderen, og de eldre vil etter hvert ha bedre helse enn tilsvarende aldersgrupper i dag. I begynnelsen av det neste århundre vil veksten i arbeidsstyrken stanse. Samtidig blir det et økende behov for offentlig innsats knyttet til omsorg, helse og utdannelse. Dette behovet er allerede stort. Det blir derfor særlig viktig å legge til rette for en høy og langvarig yrkesdeltakelse.

Regjeringen ser det derfor som viktig at reglene av pensjonsopptjenings- og skattemessig art blir utformet slik at de ikke blir varige i en situasjon der yrkesmønsteret endrer seg.

Regjeringen vil derfor gå inn for at:

1. Rikstrygdeverket og trygdekontorene skal medvirke ved beregning og utbetaling av tidligpensjon.

2. Tidligpensjonister ved fylte 64 år kan gå over på AFP-ordningen.

3. Personer som tar ut tidligpensjon skal få poengår i folketrygden som tidligpensjonist.

4. Skattebegrensingsregelen skal også omfatte tidligpensjonister mellom 62 og 64 år.

5. Det månedlige sluttvederlaget i tidligpensjonsordningen, begrenset oppad til det månedlige sluttvederlaget i AFP, skal være skattefritt for 62- og 63-åringer.

6. Lovbestemmelsene nevnt i pkt 4 og 5 over vil bli utformet slik at de for nye pensjonstilfeller fases ut med virkning fra 1. januar 2007. Bestemmelsen nevnt i pkt 3 vil bli vurdert utfaset fra samme tidspunkt.

Regjeringen vil dessuten nedsette et offentlig utvalg for å vurdere ulike former for fleksibel førtidspensjonering med sikte på å få til en høyere pensjoneringsalder. For å oppnå dette skal utvalget bl.a vurdere spørsmål knyttet til pensjonsnivået i tidligpensjonsordninger og forholdet til folketrygdens regelverk. LO og NHO vil bli invitert til å være med i et slikt utvalg."

Slik det varsles i brevet vil Regjeringen i løpet av nær framtid sette ned et offentlig utvalg som skal vurdere ulike former for førtidspensjonering med sikte på å få til en høyere pensjoneringsalder.

I varehandelen ble Handel og Kontor og Handels- og Servicenæringenes Hovedorganisasjon den 11. april enige om et generelt tillegg på 1,20 kroner pr. time, samt enkelte justeringer av ulike satser. Utover dette er det gitt et garantitillegg fra 1. februar i år. Dersom dette blir retningsgivende for hele varehandelen, vil de sentrale tilleggene, garantitillegg og et lønnsoverheng til 1997 på 1½ pst. til sammen bidra til årslønnsveksten i 1997 med knapt 3¼ prosentpoeng. I tillegg kommer bidrag fra evt. lønnsglidning. Med et gjennomsnittlig lønnsnivå under 185 000 kroner innebærer den nye tariffavtalen en lønnsutvikling på linje med oppgjøret i LO/NHO-området.

Den 11. april startet forhandlingene i både det kommunale og statlige tariffomådet. Den 30. april brøt partene forhandlingene, og oppgjørene gikk til mekling. Meklingene ble ikke avsluttet før denne meldingen ble ferdigstilt.

Det er i denne meldingen lagt til grunn en gjennomsnittlig lønnsvekst fra 1996 til 1997 for alle grupper under ett på 3½ pst. Det må understrekes at dette anslaget er usikkert, bl.a. fordi det er vanskelig å anslå lønnsglidningen. Anslaget forutsetter at lønnsglidningen blir moderat.

Regjeringen legger til grunn at det inntektspolitiske samarbeidet fortsatt må bygge på nær kontakt mellom partene i arbeidslivet og myndighetene, og legger stor vekt på at den felles forståelsen som ligger til grunn for dette samarbeidet skal gi grunnlag for lønnsoppgjør i årene framover som sikrer at konkurranseevnen opprettholdes.

3.8 Sysselsettingspolitikken

3.8.1 Innledning

For å øke sysselsettingen og redusere arbeidsledigheten har Regjeringen i de siste årene tatt i bruk både generelle og målrettede virkemidler. Denne politikken har bidratt vesentlig til den positive utviklingen på arbeidsmarkedet de siste årene:

Med en anslått sysselsettingsvekst i 1997 på om lag 45 000 personer vil sysselsettingen totalt øke med 168 000 personer i perioden 1994-97. Det har ikke tidligere vært en så sterk sysselsettingsvekst over en fireårsperiode i hele etterkrigstiden.
Yrkesfrekvensene, dvs. andelen av befolkningen i aldersgruppen 16-74 år som er i arbeidsstyrken, er på sitt høyeste nivå noensinne. Dette viser at stadig flere personer melder seg i arbeidsmarkedet og ønsker ordinært arbeid.
Arbeidsledigheten er på vei nedover. Den registrerte ledigheten har falt siden 1993, og særlig mot slutten av fjoråret var det en markert nedgang i den registrerte ledigheten. Denne utviklingen har vedvart inn i 1997, og i de fire første månedene i år var gjennomsnittlig 82 900 personer registrert ledige, en nedgang på nær 14 000 personer i forhold til samme periode i fjor. Ledigheten har ikke vært lavere siden 1989. Ledigheten har falt i alle deler av landet. I fem av fylkene var den registrerte ledigheten lavere enn 3 pst. i begynnelsen av mai.

Det er stadig flere tegn til pressproblemer i arbeidsmarkedet. Det er økende knapphet på arbeidskraft innenfor enkelte sektorer og i enkelte regioner. Særlig er det mangel på arbeidskraft innenfor helsesektoren, bygge- og anleggsektoren og innenfor deler av industrien. Tendensene til pressproblemer kommer også til uttrykk ved at:

relativt mye arbeidskraft kommer fra andre land, særlig Sverige,
rekrutteringsproblemene innenfor enkelte sektorer er mer markerte enn tidligere. Arbeidsgiverne bruker lengre tid ved nyansettelser,
antallet langtidsledige reduseres,
søkingen til høyere utdanning har gått markert ned, og
forholdet mellom antallet arbeidsledige og antallet ledige stillinger er blitt redusert kraftig gjennom hele 1996 og i første kvartal i år, og nærmer seg nå nivået fra 1987.

For nærmere omtale av utviklingen i arbeidsmarkedet vises det til avsnitt 2.5.

Hovedutfordringen har i disse årene vært å sikre en balansert vekst med fortsatt gradvis reduksjon i ledigheten. Vi må ikke gjenta historien fra midten av 1980-tallet, da en kraftig økning i etterspørselen raskt ga reduksjon i ledigheten, men med påfølgende lønns- og prispress og et etterfølgende dramatisk fall i sysselsettingen og kraftig økning i arbeidsledigheten. En videreføring av Solidaritetsalternativet er viktig for å unngå dette.

3.8.2 Strukturell og konjunkturell ledighet

Den langvarig høye arbeidsledigheten i OECD-landene blir ofte forklart med utgangspunkt i et skille mellom strukturell og konjunkturell ledighet. Den konjunkturelle ledigheten følger utviklingen i samlet produksjon. I en nedgangskonjunktur, der samlet produksjon stagnerer eller faller, vil den konjunkturelle ledigheten øke. Den strukturelle ledigheten skyldes mer grunnleggende problemer i arbeidsmarkedet - problemer som forårsaker en vedvarende arbeidsledighet som ikke reverseres i en høykonjunktur.

I OECDs sysselsettingsstudie, som er gjennomført bl.a. etter norsk initiativ, er det trukket fram en rekke faktorer som påvirker størrelsen på den strukturelle ledigheten. Mange av disse faktorene kan sammenfattes under en hovedforklaring: En høy strukturell ledighet avspeiler en betydelig mistilpasning mellom bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft og arbeidsstyrkens kvalifikasjoner, motivasjon og tilgjengelighet.

Etter flere år med høy ledighet har flere land erfart at den strukturelle ledigheten har økt. Det er trolig for tidlig å trekke klare konklusjoner om dette i Norge. Det er flere positive trekk ved utviklingen i det norske arbeidsmarkedet sammenliknet med mange andre europeiske land. I landrapporten om Norge, som ble publisert 18. mars i år, anslår OECD riktignok at strukturledigheten i Norge var 4,8 pst. i 1996. Strukturledighet er i OECDs rapport definert som det nivået på arbeidsledigheten som er forenlig med uendret lønnsvekst. Det er grunn til å tro at OECDs mål på strukturledigheten i for sterk grad er avhengig av det faktiske ledighetsnivået, og ikke tar tilstrekkelig hensyn til at lønnsveksten i et enkelt år ikke bare påvirkes av nivået på arbeidsledigheten, men også utviklingen i kjøpekraft, skatte- og avgiftsforhold samt lønnsomhetsutviklingen i næringslivet. Dette innebærer at metoden OECD benytter ikke gir sikre holdepunkter på hvor lavt det over tid er mulig å holde ledigheten.

Begrepet strukturell ledighet har imidlertid ikke en entydig definisjon, og ved valg av ulike metoder for utarbeiding av anslag på strukturledigheten kan en få resultater som avviker relativt mye fra hverandre.

Sysselsettingsutvalget (NOU 1992:26) anslo den strukturelle ledigheten med gamle AKU-definisjoner til 3-3,5 pst. i 1990 og 1991. Med nye definisjoner svarer det til 3,5-4 pst. Sysselsettingsutvalget definerte strukturell ledighet for en åpen økonomi som det ledighetsnivået som gir uendret konkurranseevne overfor utlandet. Utvalgets anslag var basert på omfattende empirisk arbeid knyttet til den makroøkonomiske modellen MODAG. Senere forskning kan tyde på at den strukturelle ledigheten i Norge nå er høyere enn Sysselsettingsutvalgets anslag.

Oppgangskonjunkturen i Norge er nå inne i sitt fjerde år. Etter en så lang periode med vekst i økonomien, kan det være grunn til å tro at den konjunkturelle ledigheten er lav. Pressproblemer og mangel på kvalifisert arbeidskraft i deler av arbeidsmarkedet understøtter dette. Den forholdsvis høye reallønnsveksten i 1996 kunne indikere at presset i arbeidsmarkedet var i ferd med å gi varig tiltakende lønnsvekst. For 1997 kan det imidlertid se ut til at lønnsveksten blir noe lavere enn i 1996.

Makroøkonomisk politikk gjennom finans- og pengepolitikk er viktig for utviklingen i arbeidsledigheten. En kraftig økning i ledigheten er ofte knyttet til sterke nedgangskonjunkturer. Staten bør derfor sikre seg finansiell handlefrihet slik at finanspolitikken kan brukes til å dempe nedgangskonjunkturer, og dermed dempe veksten i ledigheten, jf. den ekspansive motkonjunkturpolitikken i Norge fra 1989 til 1993. I en kraftig oppgangskonjunktur bør finanspolitikken strammes inn for å lede økonomien inn i en stabil og langvarig oppgang. Erfaringer viser at ledigheten over tid kan holdes lavere ved en moderat og langvarig oppgang enn ved en kraftig og kortvarig vekst.

Det er også viktig å se den makroøkonomiske utviklingen og tiltak mot strukturell ledighet i sammenheng. I en oppgangskonjunktur som Norge nå er inne i, med betydelig sysselsettingsvekst, har vi et godt utgangspunkt for å redusere den strukturelle ledigheten, og dermed oppnå en varig reduksjon i ledigheten. I en nedgangskonjunktur kan usikkerhet og manglende etterspørsel innebære at forbedringer i strukturelle forhold på arbeidsmarkedet ikke gir store utslag i sysselsettingen, eller at utslaget først kommer når økonomien igjen er i oppgang.

På bakgrunn av en gjennomgang av norsk økonomi og norsk økonomisk politikk, peker OECD i landgjennomgangen på en del områder hvor organisasjonen mener Norge kan foreta endringer i politikken i tråd med anbefalingene i sysselsettingsstudien Jobs Study, jf. boks 3.1.

På mange av de områdene OECD tar opp er det nylig gjennomført endringer, eller det er satt i gang arbeid med sikte på å vurdere og eventuelt justere politikken. På andre områder som er trukket fram av OECD, mener Regjeringen det ikke vil være aktuelt å følge anbefalingene. Dette gjelder bl.a. systemet for lønnsdannelse. Det inntektspolitiske samarbeidet med partene i arbeidslivet er et av hovedelementene i Regjeringens politikk for å bringe arbeidsledigheten videre ned. Regjeringen mener OECD undervurderer betydningen av det inntektspolitiske samarbeidet og betydningen av små sosiale forskjeller når organisasjonen så klart anbefaler at det bør åpnes for økte lønnsforskjeller. På den annen side kan det ikke utelukkes at en forholdsvis flat lønnsstruktur kan bidra til at lønnsnivået for enkelte unge og ufaglærte i nybegynnerstillinger kan utgjøre et hinder for å få jobb. Hovedstrategien for å løse dette må være å gi disse gruppene økte kvalifikasjoner gjennom utdanning og opplæring, og ikke legge opp til større lønnsforskjeller.

Sammenliknet med andre OECD-land har Norge en fleksibel arbeidsstyrke, i den forstand at utviklingen av arbeidsstyrken er sterkt påvirket av svingninger i ledigheten. Dette betyr at dersom sysselsettingen øker prosentvis like mye i alle OECD-land vil arbeidsledigheten reduseres mindre i Norge, fordi også antall personer i arbeidsstyrken øker betydelig. Analyser viser at det i Norge i første rekke er ungdom og kvinner som endrer arbeidstilbudet under konjunktursvingninger. Den høye fleksibiliteten blant unge har bl.a. sammenheng med at antall elev- og studieplasser i det ordinære utdanningssystemet og omfanget av kvalifiseringstiltak i regi av arbeidsmarkedsetaten har blitt tilpasset situasjonen i arbeidsmarkedet.

Selv om det norske arbeidsmarkedet har en relativt fleksibel arbeidsstyrke, er det innenfor ulike sektorer lagt bindinger på organiseringen av arbeidskraften som fører til at en ikke får utnyttet de enkelte yrkesgruppers spesielle kompetanse fullt ut. Slike forhold kan være regulert gjennom lovgivning, avtaleverk eller ulike retningslinjer. Innenfor helsesektoren har det vært fokusert på rigide profesjonsgrenser og en organisering av arbeidet som f.eks. fører til at spesialister bruker liten tid på de oppgavene som naturlig tilligger dem. Det foreligger bl.a. undersøkelser som viser at kirurger ved offentlige sykehus bruker en svært liten andel av sin arbeidstid til å operere og at avdelingssykepleiere har mye rutinearbeid.

Også innenfor andre sektorer kan det være mulig å endre organiseringen av arbeidet slik at en får utnyttet de enkelte yrkesgruppers spesielle kompetanse bedre, samtidig som det frigjøres arbeidsoppgaver som andre yrkesgrupper kan overta. På den måten kan også grupper som i dag har en svak stilling i arbeidsmarkedet få et tryggere fotfeste, samtidig som pressproblemene i andre deler av arbeidsmarkedet kan bli dempet.

Mulighetene til midlertidig tilsetting ble strammet inn i 1994 i forbindelse med Stortingets behandling av endringer i Lov om arbeidervern og arbeidsmiljø mv. Midlertidig tilsetting kan benyttes i de tilfellene der arbeidets karakter tilsier det og arbeidet atskiller seg fra det som ordinært utføres i virksomheten. Senere er det foretatt enkelte justeringer som innebærer at det i noen sektorer (kultur, idrett, forskning) er gitt en utvidet adgang til midlertidig tilsetting. Hvordan disse reglene påvirker sysselsettingen er ikke entydig. Kommunal- og arbeidsdepartementet arbeider gjennom flere forskningsprosjekter for å kartlegge bruken av midlertidige ansettelsesforhold og utviklingen over tid.

Innenfor tjenestesektoren er det i større grad enn i mange andre sektorer, grunnlag for fleksible arbeidstidsordningermed deltids- og kveldsarbeid. Dette innebærer at mye av arbeidet og arbeidstiden er godt tilrettelagt for jobb i kombinasjon med for eksempel utdanning. Særlig er det mange unge som får viktig arbeidslivserfaring i slike jobber.

BOKS 3.1 OECDs strategi for jobbskaping - en sammenfatning av anbefalingene overfor Norge

I OECDs sysselsettingsstudie ( Jobs Study) anvises det en strategi for å forbedre OECD-landenes evne til strukturelle tilpasninger ved å øke evnen til omstilling og nyskaping.

I studien presenteres det politikkanbefalinger under ni hovedområder, herunder makroøkonomisk politikk og rammebetingelser for utvikling og utbredelse av teknologisk innsikt. Når det gjelder arbeids- og produktmarkedene identifiserte studien behov for nye initiativ innenfor følgende områder: fleksibel arbeidstid, klima for næringsvirksomhet, fleksible lønninger og arbeidskraftkostnader, oppsigelsesvern, aktiv arbeidsmarkedspolitikk, arbeidsstyrkens utdanning og kompetanse og arbeidsløshetstrygden og relaterte trygdeordninger.

Selv om arbeidsledigheten i Norge er lav og sysselsettingsandelen høy sammenliknet med andre OECD-land, er det likevel rom for fortsatt utvikling og forbedring av rammebetingelsene. Norge er i ferd med å gjennomføre reformer innenfor noen av de ovenfor nevnte områdene. På bakgrunn av en detaljert gjennomgang av sysselsettingssituasjonen og arbeidsmarkedet i Norge, anbefaler OECD endringer i regelverk og politikkutforming innenfor følgende prioriterte områder:

Øke evnen til omstilling i arbeidsmarkedet

Det bør vurderes en oppmyking av arbeidsmiljøloven for å redusere begrensningen som ligger på organiseringen av arbeidskraften. Særlig gjelder dette reguleringen av midlertidig ansettelser. Dette vil øke mulighetene til å tilpasse arbeidskraftens kvalifikasjoner til de ledige jobbene, bidra til å redusere ungdomsledigheten og legge grunnlag for økte muligheter til fulltids sysselsetting.

Endre arbeidsløshetstrygden og relaterte trygdeordninger

Fortsette arbeidet med å forbedre arbeidsløshetstrygden og relaterte trygdeordninger med tanke på å øke incentivene til å ta arbeid ved å:

følge nøye opp endringene i dagpengeregelverket når det gjelder varigheten av stønadsperiodene, og om nødvendig redusere den effektive varigheten en person kan motta dagpenger,
begrense uheldige incentivvirkninger som følge av sammenhengen mellom stønads- og skattesystemet for personer med lave inntekter. Dette kan gjøres ved å redusere avkortingen av stønad ved overgang til arbeid og/eller redusere ytelsene i takt med stønadsperioden varighet,
stramme inn vilkårene for å motta stønad, samt gjennomføre tiltak som bidrar til strengere praktisering av eksisterende kvalifiseringsvilkår,
redusere dagpengeytelsene til delvis ledige,
innføre en oppholdsperiode før dagpenger utbetales og
fortsette arbeidet med å begrense innstrømmingen av nye uførepensjonister som ikke har klare medisinske årsaker (i dag er anslagsvis en tredel av uførepensjonistene kommet inn under ordningen ut fra ikke-medisinske kriterier).

Gjennomgå de aktive arbeidsmarkedstiltakene

Mer målrettet bruk av de aktive arbeidsmarkedstiltakene med sikte på å gjøre tiltakene mer effektive. I tillegg bør nivået på tiltak reduseres som følge av stramheten i arbeidsmarkedet. Gjennomføre evalueringer av de ulike arbeidsmarkedstiltakene for å identifisere de tiltakstypene som øker de arbeidslediges kvalifikasjoner på en kostnadseffektiv måte. Slike arbeidsmarkedstiltak bør videreføres og i større grad målrettes mot ungdom med lavt kvalifikasjonsnivå. Myke opp arbeidsmarkedsetatens monopol på formidling av arbeidskraft.

Mer fleksible lønninger og arbeidskostnader

Utrede muligheter for å legge inn mekanismer i lønnsfastsettelsen som bidrar til å øke den relative lønnsfleksibiliten, slik at lønningene i større grad tilpasses lokale forhold i arbeidsmarkedet og tydeliggjør sammenhengen mellom lønnsnivå og produktivitet. Særlig bør lønnsnivået for unge og personer med lave kvalifikasjoner i større grad tilpasses den enkeltes erfaringsbakgrunn og kvalifikasjonsnivå.

Bedre konkurranseforholdene på produktmarkedene

Fjerne reguleringer som begrenser konkurransen innenfor sektorer som er dominert av statlige virksomheter, eller hvor konkurransen i privat sektor er svak. Økt konkurranse vil styrke økonomiens tilpasningsevne ved eventuelle framtidige sjokk og bedre grunnlaget for varig vekst. Videre vil økt konkurranse komme konsumentene til gode gjennom reduserte priser og skattebetalerne gjennom lavere skattebelastning.

Den direkte landbruksstøtten, som er blant de høyeste i hele OECD-området, bør reduseres.

Øke utbredelsen av ny teknologi

Forbedre forskningsforbindelsene mellom offentlig og privat sektor samt evaluere og rasjonalisere ulike programmer for spredning av teknologi. Små og mellomstore bedrifter (SMB) kan dra nytte av offentlige initiativ til opprettelse av samarbeidsnettverk, særlig innenfor forskning og utvikling.

Fremme foretaksomhet

Legge til rette for etablering av næringsklynger og nettverk for SMB, slik at mindre virksomheter kan konkurrere effektivt med store og veletablerte virksomheter som opererer i det internasjonale markedet. Ved å forholde seg til SMB som gruppe i stedet for enkeltvis, kan myndighetene utnytte stordriftsfordeler.

Bedre arbeidsstyrkens kvalifikasjoner og kompetanse

Fortsette utviklingen av fagopplæringen i den videregående skolen, og i større grad målrette høyere utdanning i retning av behovene i arbeidsmarkedet. Generelt sett vil det være et behov for å stimulere til investeringer i menneskelig kapital som er rettet mot framtidige sysselsettingsmuligheter.

En aktiv arbeidsmarkedspolitikk er en viktig del av Regjeringens politikk for økt sysselsetting. Hensikten er å bedre de lediges jobbmuligheter, særlig gjennom tiltak for å øke deres kompetanse og for å opprettholde tilknytningen til arbeidsmarkedet, og dermed forhindre utstøting og passivisering. Evalueringer som er gjennomført av bl.a. AMO-tiltakene viser at personer som har deltatt på aktive arbeidsmarkedstiltak, gjennomgående har høyere jobbsannsynlighet enn arbeidsledige som ikke har deltatt på arbeidsmarkedstiltak.

Det legges også stor vekt på at nivået på og sammensetningen av arbeidsmarkedstiltakene skal tilpasses konjunktursituasjonen. Tiltaksomfanget har derfor blitt trappet gradvis ned de siste årene, samtidig som andelen kvalifiseringstiltak har økt. Arbeidsmarkedsetaten legger nå opp til økt bruk av individuelle handlingsplaner, særlig overfor ungdom og langtidsledige.

Norge har i internasjonal sammenheng generelt relativt høy kompensasjonsgrad i trygde- ogstønadsordningene. Dette reflekterer et ønske om et godt sikkerhetsnett for dem som av ulike grunner faller utenfor det ordinære arbeidsmarkedet. Dersom trygde- og stønadsordningene blir svært gode, kan imidlertid den økonomiske gevinsten ved å gå fra trygd og stønad over i jobb bli liten.

Tall fra OECD viser at det skapes nye arbeidsplasser hele tiden. I de fleste OECD-landene er den årlige tilgangen på nye arbeidsplasser i størrelsesorden 10 pst. av det totale antallet arbeidsplasser i økonomien. Den årlige avgangen av arbeidsplasser er i samme størrelse. For norsk industri og tjenesteyting viser en undersøkelse fra Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning for perioden 1976-92 at tilgang på og avgang av arbeidsplasser er noe lavere, i gjennomsnitt rundt 7-8 pst. pr. år.

Med en kontinuerlig omstilling i økonomien er det viktig at arbeidsstyrken er fleksibel og har et kvalifikasjonsnivåsom fremmer bl.a. yrkesmessig mobilitet. Regjeringen har gjennomført flere reformer og tiltak for å øke arbeidsstyrkens kompetanse og evne til omstilling:

Med Reform 94 har alle elever som har gjennomført grunnskolen fra og med høsten 1994 rett til tre års videregående utdanning. I forbindelse med Reform 94 er også den yrkesfaglige opplæringen i Norge lagt om i retning av større satsing på lærlingordningen. Dette innebærer at en større del av fagopplæringen vil skje i bedriftene. Gjennomføringen av fag- og yrkesopplæringen i Reform 94 er viktig for å sikre nødvendig tilgang på faglært arbeidskraft med en kompetanse som er tilpasset næringslivets behov, samtidig som mange unge får viktig erfaring og et fotfeste i arbeidsmarkedet gjennom lærlingordningen. Internasjonale erfaringer tyder på at en godt utbygd lærlingordning bidrar til å bedre sysselsettingsmulighetene for unge.
Kapasiteten i høyere utdanning har blitt betydeligstyrket siden 1988. Fra høsten 1989 til høsten 1995 økte antallet studieplasser fra

112 000 til 170 000. Satsingen har bidratt til at flere enn noen gang tidligere nå får tilbud om høyere utdanning.

Økt satsing på etterutdanning vil også være viktig for å redusere mistilpasninger i arbeidsmarkedet. Endringer i arbeidslivet stiller krav til utvikling og oppdatering av kvalifikasjoner. Dette vil særlig kunne ramme de arbeidstakere og personer som i utgangspunktet stiller svakt i arbeidsmarkedet. En etter- og videreutdanningsreform vil kunne styrke innsatsen overfor disse gruppene. En vellykket satsing på etterutdanning som fører til at arbeidsstyrkens kompetanse øker, vil styrke det framtidige grunnlaget for verdiskaping. Regjeringen har oppnevnt et utvalg til å utrede grunnlaget for en nasjonal handlingsplan for etter- og videreutdanning, og vil på bakgrunn av utredningen fremme en stortingsmelding om dette våren 1998.

Bedriftenes evne til omstilling og innovasjon blir stadig viktigere. Gjennom et samspill mellom bedrifter, FOU-institusjoner, brukere og finansieringsinstitusjoner blir signaler fra markedet og ny kunnskap fanget opp og anvendt i produktene. Gjennom lover og regler, målrettede og generelle tiltak har også offentlig sektor en viktig rolle. Gjennom SND, SIVA og ulike tilskuddsordninger bidrar staten med bl.a. finansiering, risikodeling og kompetanse.

Hovedmålet i konkurransepolitikken er å bidra til effektiv utnytting av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse. Tidligere monopolområder eller sterkt regulerte markeder har i løpet av den senere tid blitt deregulert med sikte på å få til reell konkurranse, jf markedet for teletjenester, elektrisk kraft, luftfart og legemidler.

En bred omtale av hvordan Regjeringen gjennom nærings-, struktur- og konkurransepolitikken sikter mot å legge forholdene til rette for vekst og nyinvesteringer i næringslivet er gitt i Langtidsprogrammet 1998-2001.

3.8.3 Arbeidsmarkedspolitikken i 1997

I dagens arbeidsmarked prioriterer Arbeidsmarkedsetaten formidling av arbeid. I den nåværende konjunktursituasjonen må det legges særlig vekt på å formidle arbeidssøkere til sektorer der det er mangel på arbeidskraft. Rask oppfølging av ledige stillinger med formidlingsarbeid vil kunne redusere ledighetsperiodene for den enkelte ledige.

Arbeidsmarkedstiltakene er en viktig del av den aktive arbeidsmarkedspolitikken, og bidrar til å øke de arbeidslediges kvalifikasjoner, slik at de står best mulig rustet til å komme inn i det ordinære arbeidsmarkedet. Deltaking på arbeidsmarkedstiltak vil også bidra til å opprettholde tilknytningen til arbeidsmarkedet, og dermed forhindre utstøting og passivisering.

Virkningene av arbeidsmarkedstiltak avhenger av konjunktursituasjonen. Dersom et for høyt tiltaksnivå opprettholdes i en periode med sterk vekst i sysselsettingen, kan dette bidra til at ledige "låses inne" på tiltak, framfor å gå over til ordinært arbeid. Det er videre viktig å understreke at også tiltaksdeltakere må være aktive jobbsøkere og ta tilvist arbeid. Med den sterke sysselsettingsveksten vi nå opplever, må det derfor legges stor vekt på tiltak som motvirker flaskehalser i arbeidsmarkedet og som raskt kan gi arbeidssøkere kompetanse til å gå inn i ledige jobber. Arbeidsmarkedsetaten legger derfor vekt på å tilby korte, yrkesrettede kurs som kvalifiserer til jobber i bransjer med stor etterspørsel etter arbeidskraft. Samtidig stilles det strenge krav om at ledige skal ta imot jobbtilbud, også om det innebærer flytting.

Selv om situasjonen i arbeidsmarkedet har bedret seg betydelig de siste årene, har enkelte grupper fortsatt større problemer i arbeidsmarkedet enn andre. I St prp nr 1 (1996-97) ble følgende grupper prioritert ved inntak påde ordinære arbeidsmarkedstiltakene:

Ungdom under 20 år uten skoleplass eller tilbud om arbeid (ungdomsgarantien).
Ledige som går ut av sin andre 80-ukers dagpengeperiode og som står uten dagpengerettigheter.
Alle ledige i aldersgruppen 20-24 år som har vært uten tilbud om jobb, utdanning eller arbeidsmarkedstiltak i 6 måneder.

I tillegg vil det være behov for tiltaksplasser overfor langtidsledige over 25 år og innvandrere, samt for å løse særlige flaskehalsproblemer i arbeidsmarkedet.

Ved dimensjonering og sammensetning av de ordinære arbeidsmarkedstiltakene har det vært tatt hensyn til ambisjonsnivået for de prioriterte målgruppene. I tillegg til bruk av arbeidsmarkedstiltak har arbeidsmarkedsetatens samarbeid med den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten om innsatsen overfor ungdom som ikke benytter seg av retten til videregående opplæring vært viktig. Oppfølgingstjenesten skal koordinere samarbeidet og foreta den første avklaringen av oppfølgingsbehovet til den enkelte ungdom. Arbeidsmarkedsetaten skal tilby hele tjenestespekteret overfor ungdom, herunder formidling, informasjon og yrkesveiledning. Veiledningen skal i størst mulig grad motivere ungdom til videre utdanning. Tilbud om praksisplass vil bli gitt til dem i målgruppen som ikke begynner i et opplæringstilbud innenfor videregående opplæring, eller ikke lar seg formidle til ordinært arbeid.

Ledige som går ut av sin andre 80-ukers dagpengeperiode, har fra 1. januar 1997 kommet inn under et midlertidig opplegg med tett tiltaksoppfølging. Dette vil vare fram til et mer permanent opplegg er etablert, jf. omtale nedenfor. Det midlertidige opplegget gjennomføres innenfor dagens regelverk for arbeidsmarkedstiltakene.

Parallelt med veksten i sysselsettingen har tiltaksnivået gradvis blitt trappet ned. Fra første halvår 1995 til samme periode i 1996 ble det gjennomsnittlige tiltaksnivået trappet ned fra om lag 50 000 plasser til om lag 44 100 plasser. Det gjennomsnittlige tiltaksnivået i 1996 var på om lag 38 000 plasser.

Bevilgningene til arbeidsmarkedstiltak er i 1997 tilpasset et gjennomsnittlig tiltaksnivå på om lag

26 800 plasser. Det ble lagt til grunn et tiltaksnivå på 29 300 plasser i første halvår, og bevilgningen gir da rom for om lag 24 300 tiltaksplasser i andre halvår. Tiltaksnivået i andre halvår skulle vurderes på nytt i lys av utviklingen i arbeidsmarkedet i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett. Det foreslås ikke endringer i tiltaksnivået i andre halvår 1997 i forhold til det som tidligere er lagt til grunn. Det vises til at sysselsettingsanslaget er justert opp med 15 000 personer siden salderingen og at den registrerte ledigheten nå er på 3,4 pst., dvs. på om lag samme nivå som for 8 år siden.

Regjeringen legger opp til at et nytt tiltakstilbud tilpersoner som mister dagpengerettighetene skal tre i kraft fra 1. juli 1997. I St prp nr 1 Tillegg nr 7 (1996-97) står det bl.a følgende:

"I 1997 vil det bli satt i verk et nytt tiltakstilbud overfor personer som går ut av sin andre 80-ukers dagpengeperiode uten å ha kommet i ordinært arbeid. Ledige som passerer sin andre 80-ukers dagpengeperiode, og som står uten dagpengerettigheter, skal få tilbud om arbeidsmarkedstiltak."

Formålet med tiltakstilbudet er i første rekke å få de som går ut av sin andre dagpengeperiode på 80 uker og som står uten dagpenger, så raskt som mulig over i ordinært arbeid. Det vil også være et mål å gi en rimelig inntektssikring i perioden med tiltakstilbud.

Målgruppen for det nye tiltakstilbudet vil være helt ledige som går ut av sin andre dagpengeperiode på 80 uker (evt. 80+78 uker etter overgangsreglene for dagpengereformen) og som står uten dagpengerettigheter. Fra år 2000 vil dette gjelde helt ledige som går ut av en dagpengeperiode på tre år.

For å bli omfattet av det nye tiltakstilbudet, må den ledige ha vært i arbeid i minst 36 måneder av de siste fire årene før dagpengeperioden begynte. Ledige som ikke kan dokumentere arbeidspraksis som omtalt over, kan bli omfattet av det nye tiltakstilbudet dersom de har rimelig grunn til ikke å dokumentere arbeidslivstilknytningen. I slike tilfeller vil det imidlertid kreves en inntekt på minst 3G året før dagpengeperioden tok til. Delvis sysselsatte som passerer en tre års dagpengeperiode omfattes ikke av tiltakstilbudet.

Arbeidsmarkedsetaten skal gi tilbud om arbeidsmarkedstiltak som er hensiktsmessig for den enkelte, og som styrker mulighetene for overgang til ordinært arbeid. Det legges opp til at alle som er i ferd med å passere sin andre 80-ukers dagpengeperiode, i god tid innkalles slik at et individuelt opplegg kan utarbeides for den enkelte ledige. Det vil være aktuelt å bruke flere av dagens ordinære arbeidsmarkedstiltak. Kvalifiseringstiltak, som f.eks arbeidsmarkedsopplæring (AMO), vil være særlig aktuelle. For enkelte med langt fravær fra ordinært arbeid kan det være behov for arbeidstrening i privat eller offentlig virksomhet. I slike tilfeller vil arbeidsmarkedstiltaket "Praksisplass og arbeidstrening", som vil være en utvidelse av dagens praksisplassordning, kunne være særlig egnet. KAJA er ikke tenkt å inngå som en del av denne ordningen. Enkelte vil ha behov for lengre perioder med kvalifisering og arbeidstrening. I slike tilfeller vil en kunne bruke ulike arbeidsmarkedstiltak i rekkefølge (kjeding).

I hele perioden med tiltakstilbud vil arbeidsmarkedsetaten løpende vurdere om den enkelte deltaker er reell arbeidssøker eller ikke, og også vurdere om overføring til attføring vil være aktuelt. Etter tre års deltaking på tiltakstilbudet skal den enkelte vurderes særskilt.

Kravet om at deltakere på ulike arbeidsmarkedstiltak skal være disponible for ordinært arbeid, er et sentralt prinsipp i arbeidsmarkedspolitikken. Det legges til grunn at det ved deltakelse på tiltakstilbudet skal gjelde tilsvarende bestemmelser for perioder med avstengning fra dette tilbudet som i dag gjelder for dagpengeordningen. Bortfallet av tiltakstilbudet vil vare inntil nye rettigheter til dagpenger er opparbeidet.

Ytelsen den enkelte vil få vil bli gitt etter reglene om kursstønad, og den vil være på om lag samme størrelse som deres tidligere dagpengenivå etter skatt. Ytelsen vil også bli gitt i perioder uten tiltaksdeltakelse. I oppholdsperiodene vil det bli lagt stor vekt på at arbeidsmarkedsetaten kan gi tilbud om arbeidsmarkedstiltak før det er gått fire måneder. Manglende tilbud om arbeidsmarkedstiltak vil imidlertid ikke medføre bortfall av ytelsen.

Personer som går ut av sin andre 80-ukers dagpengeperiode uten å ha kommet i ordinært arbeid, og som ikke uten rimelig grunn kan dokumentere arbeidspraksis i minst 36 måneder av de siste fire år før dagpengeperioden, vil falle utenfor målgruppen for tiltakstilbudet. Disse vil få tilbud om ordinære arbeidsmarkedstiltak med unntak av KAJA. Ytelsen disse vil motta, vil følge dagens regler. Dette innebærer at ytelse i oppholdsperioder ikke vil bli gitt.

Kostnadene ved det nye tiltakstilbudet innpasses innenfor rammen av de ordinære arbeidsmarkedstiltakene, som det tas stilling til i forbindelse med de årlige statsbudsjettene. De økonomiske kostnadene knyttet til det nye tiltakstilbudet vil bl.a. være avhengig av omfanget av målgruppen og de ytelsene disse gis.

Innføringen av det nye tiltakstilbudet vil ha administrative konsekvenser for arbeidsmarkedsetaten. Det legges blant annet opp til en tett oppfølging av målgruppen under hele tilbudsperioden. I tillegg må det legges ned et betydelig arbeid for å skaffe til veie et tilstrekkelig antall godt tilpassede tiltaksplasser.

Gjennomføringen av tiltakstilbudet fra 1. juli 1997 vil isolert sett kreve en tilleggsbevilgning på 64 mill kroner, som følge av at deltakerne på tiltakstilbudet vil motta en høyere stønad enn andre deltakere på liknende tiltak, samt at tiltakssammensetningen foreslås endret i retning av flere AMO-plasser og lavere omfang av praksisplasser/arbeidstrening.

Nærmere omtale av det nye tiltakstilbudet er gitt i Ot prp nr 62 (1996-97).

Enkelte av målgruppene under arbeidsmarkedstiltaketKAJA (Kompetanse, arbeidstrening og jobbskaping for arbeidsledige) er tilpasset det gamle dagpengeregelverket. Ved innføring av ny dagpengeordning fra 1. januar 1997 vil disse målgruppene falle bort fra regelverket for KAJA. Ved innføring av det nye tiltakstilbudet vil arbeidsmarkedstiltaket "Praksisplass og arbeidstrening" primært dekke behovet for arbeidstrening for målgruppen for tiltakstilbudet. KAJA vil derfor ikke inngå i tiltakstilbudet. Etter dette vil KAJA bli rettet inn mot langtidsledige med dagpengerettigheter. I tillegg til færre målgrupper for KAJA, tilsier utviklingen i arbeidsmarkedet at omfanget av KAJA i andre halvår 1997 vil utgjøre en svært begrenset del av det samlede omfanget under de ordinære arbeidsmarkedstiltakene.

Siden 1993 er nivået på de ordinære arbeidsmarkedstiltakene sterkt redusert. Dette har bidratt til at omfanget og bredden i tilbudet om arbeidsmarkedsopplæring (AMO) er blitt redusert. Med sikte på å kunne løse flaskehalsproblemer i arbeidsmarkedet, vil ordningen med kjøp avenkeltplasser innenfor AMO gjeninnføres fra andrehalvår 1997. Denne ordningen ble opphevet fra 1. januar 1994. Kjøp av enkeltplasser gir muligheter til å tilby plasser på kurs, f.eks. innenfor det fylkeskommunale voksenopplæringstilbudet og hos andre kurstilbydere, i tilfeller der det ikke er grunnlag for å sette i gang egne AMO-kurs.

For å unngå tilstrømming av personer som søker ordinær utdanning vil ordningen bli forbeholdt langtidsledige over 25 år. En vil bare kjøpe plasser som er tilrettelagt for voksne i yrkesrettede kurs. Ordningen vil ikke fortrenge plasser innenfor Reform 94, og den vil få et begrenset omfang.

Reform 94 gir alle elever som har gjennomført grunnskolen fra og med våren 1994 rett til tre års videregående opplæring som fører fram til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller dokumentert delkompetanse. Lærlingordningen er nå blitt en integrert del av videregående opplæring i Reform 94. Skolen har hovedansvaret for den mer grunnleggende del av fagopplæringen, mens bedriftene tar seg av spesialiseringen innenfor de enkelte fag.

En av målsettingene i Reform 94 har vært å motivere flere unge til å ta fagutdanning. Antall unge som har søkt om inntak på grunnkurs som fører videre til fagutdanning har økt fra 46 pst. i 1994 (første reformkull) til 54 pst. i 1996.

En viktig forutsetning for at denne vedtatte ansvarsdelingen skal kunne fungere er at arbeidslivet i privat og offentlig sektor stiller til disposisjon tilstrekkelig med læreplasser til de som ønsker en fagutdanning. Høsten 1996 ble første kull reformelever formidlet til læreplasser. Dette er en oppgave som er lagt til fylkeskommunene som ansvarlig for videregående opplæring.

Ved planlegging av Reform 94 ble det stipulert et behov for læreplasser til en tredel av ungdomskullet. Ut fra dette ble det satt et måltall på ca 17 000 nye læreplasser hvert år til unge med opplæringsrett. I tillegg til dette vil det være behov for læreplasser til voksne.

Oppsummering fra det første året med formidling av søkere til læreplasser viste at det ble tegnet ca

16 500 nye lærekontrakter. 9 550 søkere som hadde fulgt Reform 94 tegnet lærekontrakt og av disse var det 6 400 som hadde rett til tre års videregående opplæring. 7 000 av disse ble tegnet med voksne som ikke hadde fulgt Reform 94. Fylkeskommunene måtte opprette i underkant av 300 skoleklasser som alternativ for søkere som ikke fikk læreplass.

De fagområdene som hadde størst problemer med å stille nok læreplasser til disposisjon, var konsentrert om noen få fag. Her kan nevnes barne- og ungdomsarbeiderfaget og omsorgsarbeiderfaget i helse- og sosialsektoren, elektro-/elektronikkfag, reparasjon av lette kjøretøy og kokkfag. Tendenser fra formidling av læreplasser i 1997 viser at det stort sett er innenfor de samme fagområdene det vil kunne bli et problem å skaffe til veie et tilstrekkelig antall læreplasser også i år.

Når resultatene fra det første året med inntak av lærlinger skal vurderes, må det også tas hensyn til at det vil ta noe tid før en såvidt omfattende reform får "satt seg". Trolig vil også antallet eldre lærlinger som ikke har fulgt Reform 94 etter hvert reduseres, og læreplasser vil dermed bli frigjort til lærlinger etter Reform 94-ordningen.

Som et ekstra stimuleringstiltak for å få fram flere læreplasser, innvilget Stortinget 250 mill. kroner for 1997. De nye tilskuddene er innrettet med særlig henblikk på å stimulere nye og etablerte lærebedrifter til å ta inn reformlærlinger.

Målsettingen om at alle som ønsker en fagutdanning, skal få den avsluttende opplæringen i bedrift, betyr at flere aktører må ta ansvar. De som skal gi yrkesorientering til de unge, må i større grad synliggjøre for disse hvilke fag som har problemer med å stille læreplasser til disposisjon. De som skal dimensjonere utdanningstilbudene, må se disse i sammenheng med arbeidslivets behov og elevenes ønsker. Og ikke minst må arbeidslivet, som en del av utdanningssystemet, ta sin del av ansvaret for fagopplæring og ikke kun se på dette som rekruttering av arbeidskraft til egen bedrift.

I St meld nr 22 (1996-97) Om lærlingsituasjonen blir ulike problemstillinger som berører inntak av lærlinger, tatt opp. Tiltak som blir gjennomført på kort sikt blir omtalt. I meldingen skisseres også mulige langsiktige tiltak som vil kunne iverksettes dersom det skulle vise seg at problemer som er avdekket, ikke kan løses innenfor gitte rammebetingelser.

Dagpengebevilgningen for 1997 er på 7 900 mill. kroner, mot en samlet utbetaling på 8 892 mill. kroner i 1996. På bakgrunn av lavere ledighet enn tidligere lagt til grunn, samt at andelen som mottar dagpenger av de helt og delvis ledige har gått ned, foreslås det at bevilgningen til dagpenger settes ned med 400 mill. kroner, til 7 500 mill. kroner.

Yrkeshemmede skal i størst mulig grad søkes attført til ordinært arbeid. Veksten i antall registrerte yrkeshemmede har nå flatet ut, og antall personer med yrkeshemminger synes å ha stabilisert seg på om lag 54 500. Den reduserte veksten skyldes i første rekke bedringen i arbeidsmarkedet. I underkant av 75 pst. av de registrerte yrkeshemmede var i aktive tiltak i 1996. Yrkeshemmede kan delta på tiltak finansiert over folketrygdens kap. 2543 Ytelser til yrkesrettet attføring og kap. 592 Spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede, samt tiltak under kap. 591 Ordinære arbeidsmarkedstiltak. Samlet tiltaksnivå for yrkeshemmede i 1997 vil ligge på samme nivå som i 1996, herunder 20 450 plasser på spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede.

3.9 Kommunale gebyrer for énpersonhusholdninger

3.9.1Bakgrunn

I forbindelse med behandlingen av Budsjett-innst S IV (1995-96) om Revidert nasjonalbudsjett 1996 vedtok et flertall i Stortinget (Sp, H, SV, KrF og RV) 21. juni følgende:

"Stortinget ber regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 1997, å gjennomgå regelverket for kommunale avgifter og gebyrer ut fra siktemålet om å unngå merbelastning for énpersonhusholdningene"

For å følge opp Stortingets vedtak har en interdepartemental arbeidsgruppe med representanter fra Kommunal- og arbeidsdepartementet, Miljøverndepartementet og Finansdepartementet gjennomgått regelverket for kommunale avgifter/gebyrer og kommunenes praktisering av regelverket. Kartleggingen av praktiseringen av regelverket bygger på en spørreundersøkelse blant et representativt utvalg på 100 norske kommuner.

De aktuelle spørsmålene knyttet til kommunale gebyrer og avgifter for énpersonhusholdninger ble foreløpig omtalt i avsnitt 5.8.4 i Nasjonalbudsjettet 1997. Det ble varslet en endelig omtale og vurdering i Revidert nasjonalbudsjett 1997. Gjennomgangen begrenses til vann- og avløpsgebyr, avfallsgebyr og feieavgift. Omtalen av vann- og avløpsgebyret begrenses til årsgebyret. Tilknytningsgebyret for vann- og avløp er et engangsgebyr som det er lite hensiktsmessig å ta med når gebyrbelastningen mellom ulike husholdningstyper vurderes.

3.9.2 Primære formål med regelverket forkommunale gebyrer

Regelverket om kommunale vann-, avløps- og avfallsgebyr, samt feieavgift, skal sikre kommunene en finansieringsordning som gjør at de kan ivareta sine oppgaver på disse områdene på en tilfredsstillende måte.

Et hovedprinsipp er at forbrukeren skal belastes de kostnadene kommunen har ved å yte de aktuelle tjenestene, for eksempel å levere vann eller samle inn og behandle avfall. Gebyrene er således i utgangspunktet betaling for tjenester, og skal ikke bidra til å finansiere andre kommunale utgifter. De er ikke ment som fordelingspolitiske virkemidler, og kommunene har ikke anledning til å frita eller nedsette gebyret for enkelte brukergrupper på grunn av lav skatteevne eller sosiale forhold.

Regelverket om kommunale vann-, avløps- og avfallsgebyr legger kun rammene for kommunenes gebyrregulativ. Siktemålet er at brukerne av de kommunale vann-, avløps- og avfallstjenestene fullt ut skal dekke alle kommunens kostnader knyttet til tjenestene. De samlede inntektene kommunen får fra vann- og avløpsgebyrer, samt gebyr for avfall som kommunen har plikt til å håndtere (forbruksavfall), må imidlertid ikke overstige de samlede kostnadene. For vann- og avløpsgebyr er kommunene ikke pålagt full kostnadsdekning, men kommunene har økt dekningsgraden de siste årene, i tråd med oppfordringer fra forurensningsmyndighetene. For avfallsgebyr er kommunene fra 1995 pålagt å ha full kostnadsdekning gjennom gebyrene, jf. forurensningsloven § 34. Formålet med å innføre full kostnadsdekning har vært å sikre riktigere prising av de kommunale avfallstjenestene for å gjøre det mer interessant å satse på avfallsreduksjon og gjenvinning i stedet for deponering og forbrenning av avfall.

Utgangspunktet er at for den enkelte skal gebyret fastsettes ut fra hva det koster å betjene den gebyrpliktige, men kommunen kan ta nødvendige praktiske og beregningstekniske hensyn. Etter lov og forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyr skal kommunen fastsette årsgebyret etter målt eller stipulert forbruk. Kommunene oppfordres i forurensningsloven til å fastsette differensierte avfallsgebyr for å bidra til reduserte avfallsmengder og økt gjenvinning. Gebyrene kan differensieres ut fra forhold som avfallsmengde, sorteringsgrad mv.

3.9.3 Praktiseringen av regelverket i kommunene

Praktiseringen av regelverket for kommunale gebyrer og avgifter er kartlagt gjennom en spørreundersøkelse som er gjennomført av analysefirmaet Agenda. Statistisk sentralbyrå har trukket ut et representative utvalg på 100 kommuner som er med i undersøkelsen. Om lag 90 pst. av kommunene besvarte spørreskjemaet.

Vann- og avløpsgebyret

En må regne med at énpersonhusholdninger forbruker mindre vann og slipper ut mindre avløpsvann enn flerpersonhusholdninger. Man kan derfor gå ut fra at énpersonhusholdninger vil ha fordel av at gebyret differensieres ut fra faktisk forbruk, og at installasjons- og leiepris for vannmåler settes lavest mulig. En rekke kommuner opererer med minimumsgebyr for vann- og avløpstjenester. Ved høyt minstegebyr ved målt forbruk vil effekten av å gå over fra stipulert til målt forbruk kunne være liten.

At forbruket stipuleres, vil i praksis si at det beregnes ut fra boligareal. Minste stipulerte forbruk definerer minimumsgebyret, og kan være en viktig bestemmende faktor for gebyrets størrelse for mange énpersonhusholdninger. Dersom énperson-husholdninger gjennomgående har mindre boliger enn flerpersonhusholdninger, vil énpersonhusholdninger ha fordel av at minstegebyret er satt lavt, dvs. at minimumsgebyret beregnes ut fra et lite areal.

Om lag 90 pst. av kommunene beregner gebyrene etter stipulert forbruk basert på boligareal eller ved både målt forbruk og stipulering etter boligareal. Det er kun 3 pst. av kommunene som i sin helhet beregner gebyrene ut fra bare målt forbruk. 5 pst. av kommunene har uten unntak likt gebyr for alle boliger, dvs. at gebyrene beregnes uavhengig av faktisk eller stipulert forbruk.

Undersøkelsen viser videre at 65 pst. av kommunene har et regelverk som gir abonnentene muligheter for å velge om gebyret skal beregnes etter målt eller etter stipulert forbruk. Kun i 16 pst. av kommunene med muligheter for målt forbruk betaler mer enn halvparten av husholdningene etter målt forbruk. I over halvparten av kommunene med muligheter for målt forbruk betaler mindre enn 5 pst. av husholdningene etter denne beregningsmåten.

Undersøkelsen viser ingen klar sammenheng mellom høye installasjons- og leiekostnader for vannmåler og andel av husholdningene som benytter seg av vannmåler.

Antall trinn i vann- og avløpsgebyret er avgjørende for i hvor stor grad gebyrberegningen vil samsvare med det faktiske forbruket. Når trinnene i gebyrsystemet er knyttet til antall m ²> boligstørrelse, er det viktig at det er et godt samsvar mellom boligstørrelse og vannforbruk. 70 pst. av kommunene i utvalget oppgir å ha trinnvise vann- og avløpsgebyr. Den trinnvise inndelingen varierer imidlertid betydelig fra kommune til kommune.

Ser en på kommunenes totale system for differensiering, er det om lag en tredel av kommunene med trinnvis inndeling som kan sies å ha en reell differensiering. Arbeidsgruppen har definert reell differensiering som gebyrregulativ hvor første terskelverdi er 100 m ² >eller lavere, og de videre intervallene er 50m ²> eller mindre. Dersom definisjonen endres til å inkludere også kommuner med første trinn begrenset oppad til 101-150 m ²>, øker andelen av kommuner til vel 50 pst.

Litt over 90 pst. av alle kommunene benytter seg av minimumsgebyr for vann- og avløpstjenester. Kommuner med en lav andel av husholdninger på målt forbruk (0-5 pst.) har gjennomgående et høyere minimumsgebyr enn kommuner med større andel av husholdninger på målt forbruk. Det kan tyde på at flere benytter seg av målt forbruk når minimumsgebyret er forholdsvis lavt.

Avfallsgebyret

En må regne med at énpersonhusholdninger produserer noe mindre avfall enn flerpersonhusholdninger. Det er derfor av interesse å se på i hvilken grad kommunene fastsetter differensierte gebyrer ut fra levert avfallsmengde.

Ifølge Agendas undersøkelse har nesten halvparten av kommunene tilbud om differensiering av særlig betydning for énpersonhusholdninger som mulighet for deling av abonnement og redusert tømming. Deling av abonnement er den mest vanlige reduksjonsmåten. Gjennomsnittlig årlig avfallsgebyr i kommunene er 1 020 kroner.

Feieavgift

Undersøkelsen viser at de fleste kommunene differensierer feieavgiften etter antall pipeløp. 90 pst. av kommunene benytter en beregningsmåte basert på pris pr. pipeløp, mens resten av kommunene har fast pris pr. boenhet.

Gjennomsnittlig feieavgift er 145 kroner pr. år. Feieavgiften utgjør en forholdsvis liten andel av de kommunale avgiftene.

3.9.4 Utgiftsbelastning for ulike husholdningsgrupper

I dette avsnittet benyttes Statistisk sentralbyrås forbruksundersøkelse til å gi anslag på hvor stor utgiftsbelastning kommunale gebyrer og avgifter representerer for ulike husholdningsgrupper. Forbruksundersøkelsen er en oversikt over forbruksutgifter til ulike vare- og tjenestegrupper for ulike husholdningsgrupper. Dette er en utvalgsundersøkelse som bygger på opplysninger fra drøyt 4 000 husholdninger. Hver enkelt husholdning har ført regnskap over sine forbruksutgifter i en 14-dagers periode.

For å redusere usikkerheten knyttet til dataene, blir det i dette avsnittet gjengitt gjennomsnittstall fra forbruksundersøkelsene for 1992, 1993 og 1994. Gebyrene og avgiftene som er inkludert i statistikken er vann- og avløpsgebyr, renovasjonsgebyr og feieavgift, jf. drøftingen i avsnitt 3.9.3. I tillegg omfatter forbruksundersøkelsen festeavgift og eiendomsskatt.

Forbruksundersøkelsen gjør det ikke mulig å analysere sammenhengen mellom enkeltkommuners gebyrutforming og utgiftene til ulike husholdningsgrupper. Som følge av at forbruksundersøkelsen baserer seg på et utvalg, vil det være usikkerhet knyttet til tallene.

Det er av interesse å kartlegge hvor stor andel av ulike husholdningsgrupper som betaler kommunale avgifter og gebyrer direkte til kommunen, og hvor stor andel som enten ikke betaler slike avgifter og gebyrer eller betaler indirekte gjennom husleie mv. Det er i hovedsak den førstnevnte gruppen som vil bli direkte berørt av ev. endringer i regelverket for kommunale gebyrer og avgifter. For personer som betaler kommunale avgifter og gebyrer indirekte gjennom husleie mv., vil virkningene av ev. endret regelverk trolig være relativt beskjedne.

Det framgår av tabell 3.7 at énpersonhusholdninger og enslige forsørgere i mindre grad enn andre husholdningsgrupper betaler kommunale avgifter og gebyrer direkte til kommunen. Dette må blant annet ses i sammenheng med at færre énpersonhusholdninger enn flerpersonhusholdninger eier eget hus. Kollektive boformer i sameier, borettslag mv. er mer utbredt blant énpersonhusholdninger enn flerpersonhusholdninger. Blant enslige under 45 år er det bare noe over 20 pst. som betaler kommunale gebyrer og avgifter direkte. For énpersonhusholdninger over 45 år er andelen som betaler avgifter og gebyrer direkte til kommunen høyere enn for de yngste enslige, men andelen ligger likevel under gjennomsnittet for alle grupper.

Til sammen er det noe under 40 pst. av énpersonhusholdningene som betaler vann- og avløpsgebyrer direkte til kommunen. Andelen for andre avgifter og gebyrer er på samme nivået. Statistikken kan således tyde på at eventuelle endringer i regelverket for kommunale gebyrer trolig vil ha relativt beskjeden betydning for om lag 60 pst. av énpersonhusholdningene.

Tabell 3.7 tyder på at kommunale avgifter og gebyrer i gjennomsnitt utgjør en noe høyere andel av totale forbruksutgifter for énpersonhusholdninger enn andre husholdningsgrupper. Sammenlignet med par uten barn er forskjellen størst blant de eldste. Mens over 5 pst. av forbruksutgiftene til énpersonhusholdninger over 64 år består av kommunale avgifter og gebyrer, er den tilsvarende andelen for par uten barn i samme aldersgruppe knapt 3 pst. Barnefamiliene har enda lavere gebyrandel enn par uten barn, mens gebyrandelen for enslige forsørgere er høyere enn gjennomsnittet for alle grupper. Vann- og avløpsgebyret utgjør gjennomgående noe under halvparten av utgiftene til kommunale avgifter og gebyrer.

Den relativt høye gebyrandelen for eldre husholdninger må ses i sammenheng med at de totale forbruksutgiftene for denne gruppen er relativt lav, og at gebyrene i relativt liten grad er forbruksrelaterte.

Tabell 3.7Andel husholdninger som betaler kommunale avgifter og gebyrer direkte til kommunen. Avgifter som andel avtotale forbruksutgifter for husholdningene. 1992-1994. Prosent

	Andel i pst. av husholdningene som betaler vann- og avløpsgebyr direkte	Andel i pst. av husholdningene som betaler andre avgifter og gebyrer ¹⁾>direkte	Avgiftene som andel i pst. av hushold-ningenes totale forbruksutgifter
Alle	64,1	68,2	1,9
Enslige
16-44 år	22,8	20,2	1,9
45-64 år	47,0	52,1	2,3
65-79 år	44,7	60,2	5,3
Par u/barn
16-44 år	37,1	33,8	1,6
45-64 år	73,5	82,3	2,0
65-79 år	72,0	77,3	2,9
Par m/barn
yngste 0-6 år	64,7	68,0	1,5
yngste 7-19 år	78,2	83,8	1,5
Enslige forsørgere	41,2	37,4	2,5

¹⁾ >Renovasjonsgebyr, feieavgift, festeavgift og eiendomsskatt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Statistikken kan indikere at énpersonhusholdningene betaler en høyere andel av inntekten i kommunale avgifter og gebyrer enn flerpersonhusholdninger. Få observasjoner i enkelte av alderskategoriene blant enslige som betaler avgifter og gebyrer direkte til kommunen, gjør imidlertid at det er knyttet betydelig usikkerhet til tallene.

Gebyrandelen avhenger både av de totale forbruksutgiftene og av utgiftene til gebyrer og avgifter. Forbruksutgiftene er i stor grad avhengig av inntekt, mens kommunale gebyrer og avgifter i mindre grad er inntektsavhengig. Kommunale gebyrer og avgifter varierer likevel med inntekten ved at høyere inntekt innebærer større bolig og eventuelt fritidshus. Dette har igjen betydning på størrelsen på f.eks. eiendomsskatten. At flerpersonhusholdninger i større grad enn énpersonhusholdninger eier fritidshus, bidrar isolert sett til å øke gebyrandelen for flerpersonhusholdninger sammenlignet med énpersonhusholdninger. Videre er det relativt flere énpersonhusholdninger i byene enn på landet. Dette betyr isolert sett at énpersonhusholdninger betaler mer i eiendomsskatt. Eiendomsskatten er en frivillig kommunal skatt, men kan bare utskrives i klart avgrensede områder som helt eller delvis er utbygd på byvis, eller der slik utbygging er i gang, jf. eiendomsskatteloven § 3.

3.9.5 Departementets vurderinger

Regelverket for å beregne kommunale vann- og avløpsgebyrer ble i 1995 endret som følge av ønsket

om å forenkle og å gi større myndighet til kommunene. Et eventuelt pålegg om endringer av regelverket for kommunale avgifter/gebyrer vil redusere det kommunale selvstyret og kan komplisere regelverket.

Data fra Statistisk sentralbyrå indikerer at bare om lag 40 pst. av énpersonhusholdningene betaler avgifter/gebyrer direkte til kommunen. Dette kan tyde på at eventuelle endringer i regelverket for kommunale gebyrer i retning mer forbruksdifferensiering trolig vil ha relativt beskjeden effekt for om lag 60 pst. av énpersonhusholdningene. Disse betaler sine gebyrer indirekte, dvs. gjennom husleie mv. Dette bygger på usikre tall, men kan likevel gi en indikasjon på i hvilken grad en eventuell regelendring når målgruppen.

Vann- og avløpsgebyr

Det grunnleggende formålet med det kommunale gebyrsystemet er som nevnt å dekke inn kostnadene i forbindelse med de kommunale tjenestene. Tre hovedprinsipper ligger til grunn for regelverket om kommunale vann- og avløpsgebyrer. For det første er det bare kostnadsmessige eller beregningstekniske hensyn som kan ligge til grunn for gebyrberegningen, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.9.2. Videre skal gebyrene fordeles på brukere av fast eiendom slik at de i størst mulig grad gjenspeiler hva det koster å betjene den enkelte eiendom med vann- og avløpstjenester. For det tredje er siktemålet at brukere av fast eiendom fullt ut skal dekke alle kostnadene kommunen har ved å yte vann- og avløpstjenester. Stortinget sluttet seg til prinsippene i behandlingen av lov om kommunale vann- og kloakkavgifter, jf. Innst O nr 24 (1973-74). Det skal ikke tas fordelingspolitiske hensyn ved gebyrberegningen, da gebyret kun skal være betaling for en tjeneste.

Den alt overveiende delen av kostnadene kommunen har i forbindelse med vann- og avløp, er forbundet med å føre ledningene fram til den enkelte abonnent, i tillegg til å bygge og drive renseanlegg. Når investeringene er gjennomført vil kostnadene i beskjeden grad påvirkes av forbruket (kapasitetsutnyttelsen). Kapitalkostnadene utgjør den vesentligste delen av de faste kostnadene, men også en del av driftskostnadene kan anses som uavhengige av den enkeltes forbruk, gitt at anlegget er i drift.

Ifølge spørreundersøkelsen utført av Agenda utgjør kommunenes faste kostnader, dvs. kostnader som er uavhengig av den enkelte abonnentens forbruk, for vann- og avløpstjenester i størrelsesorden 70 pst. I NOU 1995: 4 om virkemidler i miljøpolitikken angis størrelsen på de variable kostnadene slik:

"Kommunenes variable vannkostnader utgjør imidlertid kun noen få prosent av de totale vannkostnadene. De variable avløpskostnadene kan imidlertid utgjøre 20 pst. av de totale årskostnadene".

Når de faste kostnadene utgjør en så høy andel av de totale kostnadene, vil en flerpersonhusholdning som forbruker mye ikke koste kommunen særlig mer enn en énpersonhusholdning som forbruker lite. Dersom en skal oppnå kostnadsriktig prising bør dermed gebyrene i relativt liten grad differensieres etter forbruk.

Arbeidsgruppen har vurdert en rekke tiltak som vil bidra til at vann- og avløpsgebyret kan bli mer knyttet til den enkeltes forbruk. Blant tiltakene er å

pålegge alle kommunene at husholdningene skal betale etter målt forbruk
gi den enkelte husholdning rett til å velge målt forbruk
oppheve adgangen til å fastsette minimumsgebyr
innføre en øvre grense for minimumsgebyret.

Arbeidsgruppen anbefaler ingen av disse tiltakene. En hovedbegrunnelse er at gebyr på grunnlag av faktisk forbruk bryter med prinsippet om at den enkelte skal betale det tjenesten koster. Kostnadene er for en stor del faste og varierer svært lite med den enkeltes forbruk. Alle de vurderte tiltakene vil redusere kommunens muligheter til å oppfylle kravet om kostnadsdekning. Arbeidsgruppen konkluderer derfor med at det er svakt grunnlag for å utforme gebyrene slik at en énpersonhusholdning som forbruker lite skal betale særlig mindre enn flerpersonhusholdninger som forbruker mer.

Departementet slutter seg til arbeidsgruppens konklusjon.

Avfallsgebyret

Det er et viktig prinsipp i avfallspolitikken at forurenser skal betale. På bakgrunn av dette ble det i 1995 innført krav til kommunene om full kostnadsdekning ved håndtering av avfall. Avfallsgebyret skal således være full betaling for en tjeneste som kommunen yter. I utgangspunktet fastsettes gebyret ut fra hva det koster å betjene den enkelte gebyrpliktige, men kommunen kan ta nødvendige praktiske og beregningstekniske hensyn.

Påbud om differensiering eller at den enkelte forbruker får en rett til differensiering, kan tenkes å bidra til at differensierte avfallsgebyrer blir mer utbredt. Kommunene oppfordres i forurensningsloven til å differensiere avfallsgebyrene der dette kan bidra til avfallsreduksjon og økt gjenvinning. Oppfordringen følges opp i Statens Forurensingstilsyns retningslinjer til kommunene om beregning av avfallsgebyrer. Kommunene har således full anledning til å differensiere gebyrene slik at de kommer énpersonhusholdningene tilgode, så lenge slik differensiering skyldes at disse husholdningene leverer mindre avfall, driver kildesortering eller på annen måte bidrar til reduserte avfallsmengder eller økt gjenvinning. Dersom kommunen praktiserer gebyrdifferensiering, må det imidlertid gjelde alle husholdningene. Det er ikke anledning til å gi reduserte gebyrer særskilt til énpersonhusholdningene fordi de er énpersonhusholdninger.

Hvordan avfallsgebyret differensieres vil være avhengig av kommunenes innsamlings- og transportutstyr for avfall og dessuten være nært knyttet til de kildesorteringsordningene og behandlingsløsningene for avfall som kommunen har basert seg på.

Det skjer for tiden store endringer bl.a. i metodene for sortering, innsamling, transport, lagring og behandling av avfall. Pålegg om en bestemt form for gebyrdifferensiering vil kunne komme i konflikt med de ordningene for å samle inn og behandle avfall som allerede er innført i kommunene.

Ifølge Agendas undersøkelse har nesten halvparten av kommunene allerede tilbud om gebyrdifferensiering som er til fordel for husholdninger med lite avfall. Stadig flere kommuner innfører på eget initiativ kildesorteringsordninger og differensiering av avfallsgebyrene. Denne utviklingen kan ytterligere forsterkes gjennom økt erfaringsspredning og informasjon til kommunene om ulike måter å differensiere avfallsgebyret på.

Ut fra ønsket om differensierte avfallsgebyrer anbefaler arbeidsgruppen at en følger med i utviklingen i kommunene på dette området. Arbeidsgruppen foreslår imidlertid ikke et pålegg om gebyrdifferensiering.

Departementet slutter seg til arbeidsgruppens vurdering.

Feieavgift

Feieavgiften skal dekke kostnaden ved feiing, og antall pipeløp framstår som det eneste hensiktsmessige kriteriet for å differensiere avgiften. At 90 pst. av kommunene benytter dette alternativet tyder på at det ikke er behov for å endre regelverket, og dagens ordning anses derfor som tilfredsstillende.

3.9.6 Avslutning

Departementet slutter seg til arbeidsgruppens vurderinger, og det foreslås ingen endringer i det statlige regelverket for kommunale gebyrer og avgifter. Innenfor vann og avløp er kommunenes kostnader i liten grad knyttet til den enkeltes forbruk. Prinsippet om kostnadsdekning tilsier at vann- og avløpsgebyret derfor i stor grad bør være uavhengig av forbruket. Innenfor avfallsbehandling praktiseres det allerede i stor grad differensiering som er relevant for ènpersonhusholdninger. Det er ønskelig at flere kommuner differensierer gebyrene innen avfallssektoren slik at de i større grad avspeiler kostnadsforskjellene mellom abonnentene.

3.10 Innskuddsbasert tjenestepensjon

3.10.1 Innledning

Spørsmålet om å innføre adgang til å opprette innskuddsbaserte ordninger innenfor et regelverk for tjenestepensjon med skattefordel ble drøftet i Velferdsmeldingen, St meld 35 (1994-95), s. 274-283. Framstillingen tok utgangspunkt i Pensjonsforsikringsutvalgets forslag om innføring av slike ordninger i NOU 1994: 6 Private pensjonsordninger.

Under Stortingets behandling av Velferdsmeldingen våren 1996 ble et forslag om å be Regjeringen utarbeide regelverk for innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger vedtatt oversendt Regjeringen uten realitetsvotering. Fra Statsministerens kontor ble det i brev av 15. august 1996 til Stortinget opplyst at Regjeringen ville komme tilbake med en vurdering av innskuddsbaserte ordninger. Det vises til nærmere omtale av dette i Nasjonalbudsjettet 1997 (s. 86-87), der det ble varslet en fornyet vurdering av innskuddsbasert tjenestepensjon på et senere tidspunkt. Stortinget vedtok ved behandlingen av Nasjonalbudsjettet å be Regjeringen "senest i Revidert nasjonalbudsjett 1997 komme tilbake med en fornyet vurdering av innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger".

Uten en ny, bred belysning av hovedspørsmålene rundt innskuddsbasert tjenestepensjon vil grunnlaget for en fornyet vurdering ikke være vesentlig annerledes enn det utredningsmaterialet som Velferdsmeldingen bygde på.

To større utredninger av sentral betydning for denne vurderingen er fortsatt under arbeid:

Forberedelse av forslag til ny lov for tjenestepensjonsordninger etter skatteloven i et departementsoppnevnt utvalg ledet av professor Erling Selvig.
Utredning av fondskonstruksjoner for folketrygden i et offentlig utvalg ledet av direktør Torstein Moland.

I det følgende drøftes enkelte hovedspørsmål som en ny vurdering av innskuddsbasert tjenestepensjon reiser. Disse er:

mulige utforminger av innskuddsbasert tjenestepensjon,
skattemessige sider ved innskuddsbaserte ordninger,
pensjonsmessig likestilling mellom kvinner og menn.

Regjeringen foreslår på bakgrunn av drøftelsene at det nedsettes et offentlig utvalg for å belyse de spørsmål som er nødvendig for å kunne ta stilling til om det bør åpnes for skattefavorisering av innskuddsbaserte tjenestepensjoner.

3.10.2 Generelt om ytelses- og innskuddsbaserteordninger

I inndelingen av pensjonssystemer går det et hovedskille mellom innskuddsbaserte og ytelsesbaserte ordninger. Det gjelder både tjenestepensjon og trygdeordninger.

De nåværende ordningene for tjenestepensjon etter skatteloven (TPES) er i utgangspunktet rene ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger. Disse godkjennes i henhold til ordningenes pensjonsplaner. Pensjonsplanen beskriver de ytelser som inngår i en arbeidsgivers pensjonsforpliktelser overfor arbeidstakerne. En pensjonsytelse knyttet til bedriftens pensjonsplan innenfor ytelsesbaserte TPES-ordninger vil alltid være definert som en periodisk ytelse, vanligvis bestemt ut fra sluttlønnen, fra en viss pensjonsalder. Gitt visse aktuarielle forutsetninger og krav, opptjeningsprofil (tradisjonell eller lineær) og utbetalingsperiodens lengde, følger det av pensjonsplanen hvor stor den årlige avsetningen til pensjonsfondet (premiereserven) må være. Den skattemessige behandlingen av de avsetningene som skal finansiere sikringen av ytelsene forutsetter bl.a. at pensjonsplanen ivaretar visse rimelighetshensyn arbeidstakerne imellom, jf. forholdsmessighetskravet (punkt 3.10.3).

Innskuddsbasert pensjon er en ordning der arbeidsgiver tilfører hvert medlems pensjonskonto innskudd av nærmere angitt størrelse. Arbeidsgivers pensjonsforpliktelse oppfylles gjennom betaling av innskuddet. Ved disse ordningene er innbetalingene spesifisert, mens ytelsene utgjøres av innbetalte midler med tillegg av fondsavkastning, jf. definisjonene i NOU 1994: 6 Private pensjonsordninger, s. 39, 164.

Rene innskuddsbaserte tjenestepensjoner kan utformes i en rekke ulike varianter. Internasjonalt varierer ordningene betydelig.

I motsetning til ytelsesbaserte ordninger betinger ikke innskuddsbaserte ordninger forutsetninger om bestemte periodiske pensjonsytelser. Arbeidstakernes ytelse kan f.eks. være en oppsamlet kapital (pensjonsformue) som blir disponibel ved pensjonering, slik ordningen praktiseres i enkelte land. På den annen side er det ikke noe til hinder for at det for innskuddsbaserte ordninger stilles krav om både periodiske utbetalinger og en minste utbetalingsperiode.

Innskuddsbaserte ordninger forplikter ikke arbeidsgiveren utover avsetningen. For å sikre visse rimelighetshensyn må slike ordninger derfor eventuelt godkjennes av skattemyndighetene på grunnlag av andre kriterier.

To forhold er prinsipielt viktige:

Innskuddsbasert tjenestepensjon kan bare være alderspensjon. For vanlig uførepensjon og etterlattepensjon må det beskrives en pensjonsytelse som skal gis ved uførhet eller forsørgertap. Slike ytelser kan i en ytelsesbasert tjenestepensjon enkelt integreres med alderspensjonen. Innenfor tjenestepensjon som i hovedsak er innskuddsbasert, må uførepensjon og etterlattepensjon prinsipielt sett komme inn som en ytelsesbasert tilleggsordning. I innskuddsbaserte ordninger kan imidlertid den enkelte også plassere de oppsparte midlene som livsforsikring.
Dersom en arbeidsgiver også påtar seg forpliktelser for arbeidstakernes alderspensjon som går utover den årlige avsetningen, er ikke alderspensjonen lenger strengt tatt innskuddsbasert. Ordninger med tilleggsgarantier, f.eks. om minsteavkastning på avsatte midler eller en minsteytelse i pensjon, er blandingsordninger.

3.10.3 Nærmere om ulike utforminger avinnskuddsbasertetjenestepensjonsordninger

Innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger kan utformes på mange ulike måter. Ulike land har valgt noe forskjellige modeller for sine tjenestepensjonsordninger. I Danmark er innskuddsbasert tjenestepensjon nærmest enerådende i privat sektor, og den benyttes i stor grad også i offentlig sektor. I USA benyttes innskuddsbasert tjenestepensjon både som hovedmodell ved siden av ytelsesbasert pensjon, og den benyttes dessuten som påbygningsordning til ytelsesbaserte grunnytelser. Innskuddsbaserte påbygningsytelser er også brukt i Sverige.

Strukturen i en innskuddsbasert pensjonsordning gjør at en kan skille mellom oppsparingen og valg av pensjonsytelse. For enkelhets skyld kan en tenke seg at selve pensjonsytelsens utforming fastsettes i forbindelse med selve pensjoneringen, og dekkes ved det oppsparte beløpet.

Innenfor en innskuddsbasert tjenestepensjon opprettes minst én "pensjonskonto" i den enkelte arbeidstakers navn, og arbeidsgiveren må minst en gang i året foreta et innskudd på kontoene til de arbeidstakere som er medlemmer i ordningen. Disse blir da individuelle eiere av innskuddene. Kontoen kan i utgangspunktet være en bankkonto, en andel i verdipapirfond eller et forsikringskrav. I det siste tilfellet vil den enkelte stå som eier av en forsikringspolise.

Kontoen vil være sperret inntil pensjonering. Spørsmålet om hvilken kontotype det skal være, kan avgjøres på ulike måter, f.eks.:

gjennom bedriftens regelverk,
gjennom forskrifter om standardtilbud innenfor finansnæringen,
ved arbeidstakerens eget valg.

En mulighet er at den enkelte arbeidstaker ved begynnelsen av sin yrkeskarriere gis en konto for innskuddsbasert pensjonsopptjening i bank, verdipapirfond eller forsikringsselskap, som han eller hun trekker med seg ved skifte av arbeidsgiver. Alternativt kan kontoen for oppsparing være knyttet til den enkelte bedrift eller bransje, slik at arbeidstakeren får ny konto ved skifte av arbeidsgiver eller ved skifte fra en bransje til en annen. Ved disse alternativene vil investeringsprofilen i utgangspunktet ikke være bestemt av den enkelte.

Et annet alternativ er at det ikke legges noen begrensninger på den enkelte arbeidstakers valg. Arbeidstakeren velger hvor han vil fordele de årlige innskuddene uten noen spesiell begrensning på antall konti (i bank, verdipapirfond eller forsikring), og han gir hvert år beskjed til arbeidsgiveren om hvilke sperrede konti dette er.

Arbeidsgiverens årlige tilskudd til pensjonsordningen kan i utgangspunktet tenkes fastsatt etter ulike regler. Like innskudd som prosent av lønnen for alle ansatte i alle aldersgrupper opp til et visst maksimumsbeløp er et alternativ. Et annet kan være å ha faste prosentsatser av ulike lønnsintervaller. Videre kan det være ulike prosentsatser for ulike alderstrinn, en minstealder for opptak i ordningen og et nærmere angitt tak for samlet innskudd (beregnet etter indekser for ulike års innskudd).

Hovedspørsmålene når det gjelder pensjonsytelsen er for det første om periodiske pensjonsutbetalinger skal være livsvarige eller om de skal opphøre fra og med en viss alder. I førstnevnte tilfelle vil pensjonsformuen ved pensjoneringstidspunktet bli konvertert til en livsvarig livrente i et forsikringsselskap. I det andre tilfellet kan det enten opprettes en tidsbegrenset livrente med forsikringselement (slik at forsikringskollektivet, ikke boet, arver gjenstående beløp ved død før tidsbegrensningen utløper) eller et månedlig beløp uten forsikring.

I ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger har arbeidsgiveren et samlet finansieringsansvar for den ansattes pensjon etter gjeldende pensjonsplan helt opp til det tidspunkt vedkommende blir pensjonert. I den rene innskuddsbaserte tjenestepensjonsordningen har arbeidsgiveren bare finansieringsansvar når det gjelder løpende innskudd til pensjonsformål. Det er likevel ingenting til hinder for at innskuddsordninger kan suppleres med et utvidet arbeidsgiveransvar, enten frivillig eller som et forskriftsfestet krav overfor de arbeidsgiverne som eventuelt vil velge å tilby slike ordninger. Tilleggsansvar kan f.eks. ha form av en garantert minsteavkastning på innskuddene eller et garantert nivå på pensjonsformuen. Jo flere slike krav som legges inn i en blandingsordning, jo mer vil den likne en ytelsesbasert ordning, og jo mindre grunnlag vil det være for at regelverkene skal være ulike.

Hovedbestemmelsen i gjeldende TPES-forskrift som sikrer en viss rimelighet arbeidstakerne imellom er regelen om forholdsmessighet. Dette innebærer at tjenestepensjonen og folketrygdytelsen som andel av sluttlønnen ikke må være større for høytlønte enn for lavtlønte, mens det motsatte godt kan være tilfelle. Regelverket krever derfor både et klart sluttlønnsbegrep og en prosentsats for samlet kompensasjonsnivå. Arbeidsgiver har imidlertid ikke noe ansvar knyttet til om folketrygdens ytelse skulle bli en annen enn den standardberegnede forutsetningen.

Det fordelingshensynet en ønsker å oppnå gjennom regelen om forholdsmessighet, er i folketrygden sikret ved at den har fallende kompensasjonsgrad ved økende inntekt. Dette ivaretar både hensynet til en forholdsvis god minstegaranti og en fullverdig tilleggspensjon for lave og midlere inntekter. Dersom

TPES-ytelsen skulle settes til samme andel av sluttlønnen for både høytlønte og lavtlønte, ville lavtlønte få et høyere samlet kompensasjonsnivå (folketrygd og tjenestepensjon) enn høytlønte. De fleste pensjonsplanene i TPES er imidlertid utformet slik at høytlønte og lavtlønte får om lag samme kompensasjonsnivå når en ser folketrygdytelsen og tjenestepensjonsytelsen samlet. Det betyr at bedriften yter en forholdsvis større tjenestepensjon til høytlønte, og at hovedkostnaden er knyttet til høytløntes pensjonsdekning.

Siden innskuddsbasert tjenestepensjon bygges opp helt uavhengig av arbeidstakerens sluttlønn, og ikke med noen form for nøyaktighet kan siktes inn mot en antatt sluttlønn, kan forholdsmessighetskravet som gjelder i TPES ikke ivaretas ved innskuddsordninger.

Et direkte forholdsmessighetskrav på innskudd ville innebære at innskuddet som prosent av lønnen ikke måtte være høyere for høytlønte enn for lavtlønte. Dette ville være et strengere fordelingskrav på selve avsetningene enn nåværende forholdsmessighetskrav i TPES-ordningene. Men forholdsmessighetskravet ville fortsatt ikke omfatte ytelsen, da avkastning og fluktuasjon i porteføljeverdi vil være avgjørende for pensjonsresultatet i innskuddsbaserte ordninger.

Når bedriften bare sikrer et årlig innskudd, ikke en bestemt ytelse, er det ikke noe naturlig pensjonsnivå som kan kalles "full pensjon". Det nærmeste en kan komme er en maksimumsregel for hvor stort samlet innskudd kan være. Denne kan enten være en felles øvre beløpsgrense for alle ansatte i bedriften, eller den kan knyttes til løpende årslønn multiplisert med en bestemt faktor.

3.10.4 Fordeler og ulemper ved innskuddsordninger

Som et generelt utgangspunkt mener departementet at private tjenestepensjonsordninger som delfinansieres av det offentlige gjennom særskilte skattelempninger, må underlegges visse samfunnsmessige krav. Dette innebærer bl.a. krav til fordelingsprofil.

Departementet vil peke på at det i dag ikke er noe som hindrer bedriftene i å etablere innskuddsbaserte tjenestepensjoner. Slike ordninger vil imidlertid ikke få særlig skattefavorisering, som TPES. Hovedspørsmålet er derfor, etter departementets syn, om det foreligger tungtveiende samfunnsmessige hensyn som tilsier at innskuddsbaserte tjenestepensjoner skal kunne skattefavoriseres.

I Velferdsmeldingen ble innskuddsbasert tjenestepensjon drøftet forholdsvis nøye med utgangspunkt i forslaget fra Pensjonsforsikringsutvalget (NOU 1994: 6). I tillegg ble det gjort rede for høringsuttalelsene til dette utvalgets innstilling og høringsuttalelser til utkast til nye TPES-regler fra hhv. 1992 og 1994. Synspunkter i høringsuttalelsene fra bl.a. bransje- og interesseorganisasjoner og arbeidslivets parter ble gjengitt.

Pensjonsforsikringsutvalget drøftet argumentene for og imot innskuddsbaserte pensjonsordninger. Utvalgets argumenter for var i hovedtrekk:

For den enkelte arbeidstaker er det lettere å holde oversikt over hvor mye han eller hun til enhver tid har tjent opp i en innskuddsbasert ordning enn det er i en ytelsesbasert.
I en innskuddsordning er det lettere å knytte de opparbeidede rettighetene til den enkelte arbeidstaker.
Innskuddsordninger gjør oppbygging av fond teknisk enklere.
I en innskuddsbasert ordning vil det i utgangspunktet være mulig for den enkelte arbeidstaker å velge en høyere risikoprofil og høyere forventet avkastning.

Utvalgets motargumenter var:

I en ytelsesbasert ordning er det lettere for den pensjonsberettigede å holde rede på sine rettigheter i forhold til den endelige pensjonen, selv om dette ikke gjelder opptjeningen underveis.
Når arbeidsgivere garanterer en ytelse, vil de ha incitament til å forvalte midlene på en god måte, slik at premiebetalingen blir lavest mulig.

Ut fra de foreliggende argumenter fra Pensjonsforsikringsutvalget og høringsinstansene fant Regjeringen ikke å kunne gi sin tilslutning til forslaget om å opprette innskuddsbaserte ordninger innenfor TPES. Regjeringen la vekt på at innføring av innskuddsbasert pensjon som en ren spareordning fram til pensjoneringstidspunktet ville være i strid med kravet om forsikringselement som premiss for skattefavorisering av tjenestepensjon. Det ble videre framholdt at den skattemessige særbehandlingen måtte knyttes tydelig til arbeidsgiverens ansvar for å sikre en pensjon for den ansatte, slik at skattefordelen ikke bare kunne være knyttet til løpende oppsparing av et visst lønnsbeløp. Et annet viktig hensyn var at de samlede skattestimulansene knyttet til tjenestepensjon ikke burde utvides. Innføring av en ny skattefavorisert tjenestepensjonsordning i tillegg til TPES kunne medføre at provenytapet for staten ville øke. Det ble også pekt på at innskuddsbasert tjenestepensjon i motsetning til ytelsesbaserte ordninger ikke har en norm for full opptjeningstid, og at det er vanskelig å ivareta pensjonspolitiske likestillingshensyn i innskuddsbaserte ordninger.

I Velferdsmeldingen ble det også vist til at det finnes gode grunner som kan tale for innføring av innskuddsbaserte ordninger, bl.a. at slike ordninger gir bedriften bedre oversikt, større forutsigbarhet og mindre risiko. Dessuten ble mer allmenne virkninger framhevet, som muligheten for økt konkurranse om pensjonssparingen.

I den senere tid har det bl.a. fra Norges Forsikringsforbund, jf. publikasjonen "Innskuddsbasert tjenestepensjon" (Oslo 1997), vært vist til at innskuddsbasert tjenestepensjon kan ha betydning for om flere arbeidstakere i privat sektor kan bli medlem i en tjenestepensjonsordning. Vel halvdelen av disse arbeidstakerne, særlig ansatte i mindre og middelstore bedrifter, har i dag ikke noen pensjonsordning utover folketrygden. I den grad bedriftene er mer villige til å påta seg pensjonsforpliktelser i form av innskuddsbaserte ordninger, vil flere arbeidstakere kunne få et nytt pensjonstilbud.

Andre forhold som trekkes fram i denne sammenheng er at det kan være lettere å innpasse innskuddsbaserte ordninger i lønnsforhandlinger. Bl.a. kan den årlige avsetningen lettere variere innenfor innskuddsbaserte ordninger og kan f.eks. være egnet for overskuddsavhengige avsetninger. Det pekes også på at innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger kan være positive for eldre arbeidstakeres stilling i arbeidsmarkedet, siden pensjonskostnadene ikke øker fram mot pensjoneringstidspunktet.

3.10.5 Skattespørsmål

3.10.5.1 Generelt

Et viktig prinsipp ved skattereformen 1992 var størst mulig grad av skattemessig likebehandling mellom ulike spareformer. Ut fra hensynet til effektiv ressursbruk bør kapitalavkastningen i størst mulig grad skattlegges uavhengig av hvilken kilde den kommer fra. I motsatt fall vil skattemessige forhold påvirke sammensetningen av sparingen. Særskilte skattebegunstigede spareordninger skaper muligheter for tilpasninger som primært har til formål å spare skatt.

Oppbygging av pensjonsrettigheter som er betinget av innbetalinger i yrkesaktiv alder, er fra individets synspunkt en form for sparing. Forbruksmulighetene i dag blir redusert, men man får økt mulighet for forbruk som pensjonist. Gjeldende skattemessige favorisering av pensjonssparing framfor annen sparing strider isolert sett mot prinsippet om skattemessig likebehandling av ulike former for sparing. I Velferdsmeldingen ble dette spørsmålet drøftet inngående. Regjeringen viste til at TPES-ordningene allerede er godt innarbeidet. Ut fra hensynet til den langsiktighet som preger pensjonsordningene gikk Regjeringen inn for å opprettholde skattefavorisering av private tjenestepensjonsordninger.

Som det framgår over, foreligger det en rekke krav til disse ordningene for at skattefordelen skal kunne gjøres gjeldende. Kravet om livslange ytelser er særlig viktig. Dette har til nå vært et kjernepunkt både i folketrygden og så godt som alle tjenestepensjonsordninger i Norge.

For å sikre at det er pensjonshensyn som ivaretas, samt visse krav til fordelingsvirkninger, bør det foreligge en særskilt begrunnelse for å skattefavorisere private pensjoner. Det vil fortsatt være et siktemål at ordinær sparing for alderdommen skattemessig skal behandles på lik linje med annen sparing, og det må derfor stilles krav til tjenestepensjonsordninger dersom det skal oppnås skattefavorisering.

3.10.5.2 Beskatning av tjenestepensjon i Norge

Arbeidsgivers tilskudd til en tjenestepensjonsordning til fordel for ansatte er i utgangspunktet å anse som en skattepliktig naturalytelse, men skatteloven har åpnet for at fradrag til tjenestepensjonsordninger som oppfyller særskilte vilkår, oppnår gunstig skattemessig behandling.

Fradragsreglene for arbeidsgivers bidrag til tjenestepensjonsordningen etter skatteloven (TPES) omhandles i skatteloven § 44 første ledd bokstav k. Det innrømmes fradrag for arbeidsgivers premie etter denne bestemmelsen, uten at den ansatte blir fordelsbeskattet for sparebeløpet eller avkastningen på dette. Dersom arbeidstaker bidrar med finansieringen, gis vedkommende fradrag i alminnelig inntekt for premien i medhold av skatteloven § 44 første ledd bokstav h nr 2. Det sentrale i denne sammenheng er at det ikke oppstilles særskilte beløpsbegrensninger for fradragets størrelse. Den aktuelle begrensningen framgår av forskrift av 28. juni 1968 om private tjenestepensjonsordninger i henhold til skatteloven § 5, hvor det heter at i en fast pensjonsordning kan det bare sikres pensjonsytelser for inntil 12 ganger det grunnbeløp i folketrygden som gjelder til enhver tid.

Arbeidsgiver kan også avsette midler til premiefond med inntil 150 pst. av årets premie, i den utstrekning fondet ikke overstiger ti ganger årets premie. Avkastningen på innskutte midler beskattes ikke, og premiefondet inngår heller ikke i foretakets formuesskattegrunnlag.

Dersom någjeldende og eventuelle framtidige fradragsbegrensninger i forskjellige pensjonsordninger skal framstå som reelle begrensninger, kan det reises spørsmål om det skal innføres en fradragsbegrensning samlet sett for den enkelte skattyter for å oppnå skattefavoriserte pensjonsordninger. Dersom en ansatt tilsluttes en eventuell innskuddsbasert kollektiv ordning med adgang til fradrag for innskudd, framstår ikke fradragsbegrensningen på 30 000 kroner i individuelle pensjonsavtaler (IPA) som en reell begrensning for å finansiere skattefavorisert pensjon. Det vises i denne sammenheng til Pensjonsforsikringsutvalget som foreslo en samordning av inntektsfradrag for individuell (EPES) og kollektiv pensjonsforsikring (TPES).

3.10.5.3 Beskatning av tjenestepensjon i Danmark

Danmark har ulike typer pensjonsordninger som gir rett til inntektsfradrag for premieinnbetalingene. Disse betegnes som pensjonsordninger med løpende utbetalinger, rateforsikringer i pensjonsøyemed, kapitalforsikringer i pensjonsøyemed, rateoppsparing i pensjonsøyemed og oppsparing i pensjonsøyemed. Pensjonsordningene foreligger både som individuelle og kollektive ordninger. Det følger av lovgivningen at arbeidstakeren er eier av forsikringen også i de tilfeller premie og tilskudd betales av arbeidsgiver. Rateoppsparing og oppsparing i pensjonsøyemed er rene spareordninger uten forsikringselement. I disse ordningene skal oppsparte midler plasseres på egen konto i bank.

For samtlige ordninger gjelder at utbetaling ikke kan finne sted før pensjonsberettigede fyller 60 år, med mindre det er fastsatt en lavere aldersgrense. Kapitalforsikringene kan utbetales i terminer eller som engangsytelser. For ordninger med løpende ytelser kreves det at utbetalingene må skje i løpet av en periode på minst 10 år. Det samme gjelder for rateordningene.

I Danmark er nesten alle tjenestepensjonsordninger utformet som innskuddsbaserte ordninger. Når det gjelder premieinnbetalingene er det grunn til å peke på en sentral forskjell mellom tjenestemannsgruppen og ordninger for arbeidere. I førstnevnte gruppe utgjør premien normalt mellom 12-20 pst. av lønnen, mens den for arbeidere ligger på 3-4 pst. av lønnen. Det er vanlig at arbeidsgiver betaler to tredjedeler av premien, mens de ansatte betaler den resterende tredjedelen.

Det er et tak på fradragsretten for innbetalingene på DKK 32 000 pr. år for kapitalforsikring i pensjonsøyemed og oppsparing i pensjonsøyemed. Fradragsrammen reguleres i samsvar med grunnbeløpet i folketrygden. Slik fradragsbegrensning foreligger ikke for ordninger med løpende utbetalinger, rateforsikring og rateoppsparing.

Som begunstiget i henhold til en av forsikringsordningene kan bare den forsikredes nærmeste pårørende oppnevnes.

Ved den skattemessige behandlingen av de omhandlede pensjonsordninger skiller man ikke mellom innskuddsbaserte og ytelsesbaserte ordninger.

Arbeidsgiver har rett til inntektsfradrag for innbetalinger til pensjonsordningene. Fradragsretten for tilskudd til en pensjonsordning med løpende utbetalinger, rateforsikring, eller rateoppsparing i pensjonsøyemed skal fordeles i like deler over en periode på 10 år. Ved kortere betalingsperioder fordeles fradragsberettiget beløp likevel i like deler over 10 år.

I en arbeidsgiverfinansiert ordning skattlegges arbeidstakerne ikke for premiebetalingene. Utbetalinger fra pensjonsordninger med løpende pensjoner, rateoppsparing og rateforsikring regnes som skattepliktig inntekt. Dette gjelder ikke utbetalinger fra kapitalpensjoner og oppsparing i pensjonsøyemed, hvor det skal svares en avgift på 40 pst. av utbetalingene, uavhengig av om disse foreligger i terminer eller som engangsytelser. For alle fem ordningene foreligger det en regel som innebærer at for utbetalinger i strid med vilkårene skal det svares en avgift på 60 pst.

I Danmark formuesbeskattes ikke verdien av pensjonsordningen. Den løpende avkastningen er ikke gjenstand for vanlig inntektsskatt, men beskattes i form av realrenteavgift. Formålet med avgiften er å begrense pensjonenes reelle avkastning av kapitalen. Avgiften skal på denne måten forhindre at de framtidige pensjonene blir for høye ut fra samfunnsøkonomiske og fordelingspolitiske målsettinger. Det er selskapene som er skattesubjekt for realrenteavgiften. Avgiftsprovenyet fra denne avgiften var i 1996 21,2 mrd. danske kroner. Dette innebærer en betydelig begrensning av skattefavoriseringen i ordningen.

Forut for innføringen av realrenteavgiften var det eksempler på innskuddsbaserte ordninger i Danmark som ga kompensasjonsnivå på over 100 pst.

3.10.5.4 Beskatning av tjenestepensjon i Sverige

I Sverige stilles det også særskilte vilkår som grunnlag for skattefavorisering av tjenestepensjonsordninger. Et særtrekk ved disse ordningene er imidlertid at lovgiver i størst mulig grad har overlatt den nærmere utformingen av vilkårene til arbeidsmarkedets parter. Til nå har det i Sverige vært vanlig å organisere kollektive tjenestepensjonsordninger med rett til skattefradrag som ytelsesbaserte ordninger.

I privat sektor har arbeidsgiver rett til fradrag for premieinnbetalinger dersom ordningen er i overensstemmelse med nærmere fastsatte regler. For selskaper foreligger kun én inntektstype. Skattesatsen er på 28 pst. Bedriftene svarer ikke arbeidsgiveravgift av pensjonskostnadene, men må betale en særkilt "löneskatt" på 22,4 pst. av slike innbetalinger. De ansatte skattlegges som hovedregel ikke av fordelen som ligger i at arbeidsgiver finansierer premiebetalingene.

Innenfor tjenestemannssektoren er det i løpet av de siste årene også inngått avtaler om ordninger bygd på et innskuddsbasert prinsipp (ITP). Disse har kommet som et supplement til de ytelsesbaserte ordningene. Avtalen går ut på at arbeidstaker fra og med fylte 28 år betaler en premie på 2 pst. av lønnen til det forsikringsselskap han/hun selv velger. Pensjonen består av innbetalte midler og den avkastning selskapet utdeler.

For tiden pågår det forhandlinger mellom organisasjonene både innenfor tjenestemannssektoren og LO/SAF-området med sikte på en fullstendig overgang til innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger.

Innskuddsordningen i tjenestemannssektoren tjener som modell for forhandlingene. I og med at dagens skatteregler ikke er tilpasset et system med innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger, arbeides det med endringer av de svenske skattereglene på dette området.

3.10.6 Likebehandling av kvinner og menns rettslige forhold

3.10.6.1 Omfordelingsproblemet

Et uttalt pensjonspolitisk mål for regjeringen ved utforming av regler om private tjenestepensjonsordninger er å sikre lik behandling av kvinner og menn. Likestillingsaspektet er drøftet i Pensjonsforsikringsutvalgets innstilling, NOU 1994:6 s. 141-142, og likestillingsspørsmålet i innskuddsbaserte ordninger er omtalt i St. meld. nr. 35 (1994-95) Velferdsmeldingen s. 276-277 og s. 283, der Regjeringen konkluderte med at pensjonspolitiske likestillingshensyn vanskelig kan ivaretas innenfor innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger.

Utgangspunktet er at kvinner i gjennomsnitt lever lenger enn menn. Gjennomsnittlig gjenstående levetid etter fylte 67 år er 17,5 år for kvinner og 13,7 år for menn. En alderspensjon for kvinner er derfor dyrere å finansiere enn samme årlige pensjonsytelse for menn. Tilsvarende er etterlattepensjon etter menn dyrere enn etterlattepensjon etter kvinner, men samlet pensjonsvolum er her langt mindre.

Ordninger som gir samme årlige pensjonsutbetalinger til kvinner og menn, og med lik tjenestetid, lik lønnsutvikling og samme pensjonsordning, innebærer høyere innbetalinger for kvinner enn for menn.

Dersom det motsatt innbetales lik premie for kvinner og menn i samme pensjonsordning, dvs. slik at premien beregnes ut fra gjennomsnittlig forventet levetid blant samtlige forsikrede (såkalt kjønnsnøytral premie), vil menn få lavere årlige alderspensjonsutbetalinger enn hva de ville ha fått dersom ulikheter i kjønnenes dødsrisiko hadde blitt hensyntatt ved premieberegningen.

Regjeringen legger til grunn at en ordning med innskuddsbasert tjenestepensjon med skattefavorisering må innebære samme årlige pensjonsutbetaling for kvinner og menn som har lik tjenestetid, lik lønnsutvikling og er i samme pensjonsordning. Dette vil kreve høyere innskudd for kvinner enn for menn, jf. at det innenfor dagens TPES betales høyere premie for kvinner enn for menn. Det vises til nærmere omtale i 3.10.6.5.

I NOU 1994:6 s. 141-142 beskrev Pensjonsforsikringsutvalget omfordelingsproblemet slik:

"Et annet aspekt ved ytelsesbaserte ordninger er at premiesummen beregnes for arbeidsstokken under ett, og den enkelte er sikret en ytelse som står i forhold til tidligere inntekt og tjenestetid uavhengig av kjennetegn for øvrig. Dette favoriserer bl.a. kvinner som gruppe på grunn av den statistisk sett lengre levetiden. Forskjellen i levetid mellom kjønnene inngår i de aktuariske beregningene bak premiebeløpet, men utformingen av ordningen tilslører at det foregår en omfordeling. I en innskuddsbasert tjenestepensjonsordning vil slike forskjeller bli synliggjort. Man kan tenke seg at arbeidsgiver betaler inn like høy premie for kvinner og menn. En kvinne vil da ved pensjonsalder ha like stor pensjonsformue som en mann med samme inntektsprofil, men den gir grunnlag for lavere pensjon. Skulle arbeidsgiver ha plikt til å sikre lik pensjon, ville premien bli høyere for kvinnen. Dette vil kunne virke negativt på kvinners yrkesmuligheter."

Pensjonsforsikringsutvalget ga uttrykk for at en bør legge størst vekt på pensjonistenes økonomiske situasjon og fortrinnsvis gjennomføre likebehandling i form av lik årlig pensjon, selv om dette gjør kvinnelig arbeidskraft dyrere. Men utvalget mente også at valget mellom systemene kunne overlates til arbeidsgiveren.

For norske pensjonsordninger med skattefordel må det imidlertid legges til grunn at kvinner i samme bedrift ikke kan tilbys en pensjonsordning med lavere pensjonsbeløp enn mannen, alt ellers likt (samme stilling, lønnsutvikling og tjenestetid). I dagens norske ordninger framtrer ikke dette som noe problem, siden det er klart etablert innenfor ytelsesbaserte ordninger at arbeidsgiveren betaler den høyere premie for kvinner som sikrer disse samme ytelse som for menn i samme situasjon. I folketrygden er opparbeidet pensjonsrett uavhengig av kjønn.

Hovedregelen innenfor EØS-reglene vedrørende likebehandling mellom kvinner og menn når det gjelder tilskudd fra arbeidsgiveren til yrkesbaserte pensjons- og trygdeordninger, er imidlertid likt årlig innskudd for samme lønn, uavhengig av kjønn.

Spørsmålet om lik alderspensjonsutbetaling til kvinner og menn må dermed vurderes i forhold til EØS-reglene om lik lønn til kvinnelige og mannlige arbeidstakere for samme arbeid, særlig med henblikk på innskuddsbaserte ordninger. Spørsmålet om kjønnsnøytrale premier må videre ses i forhold til likestillingsloven og forsikringsvirksomhetslovens regler om premier og fordeling av kostnader og inntekter.

3.10.6.2 EØS-regler om lik behandling av kvinner og menn iprivate tjenestepensjonsordninger

Etter EØS-avtalen art. 69, som svarer til EF-traktaten art. 119, skal avtalepartene gjennomføre prinsippet om lik lønn til kvinnelige og mannlige arbeidstakere for samme arbeid. EØS-avtalens art. 69 gjelder som norsk lov, jf. lov 27. november 1992 nr. 109 (gjennomføringsloven). Lønn er i art. 69 definert som alminnelig grunnlønn eller minstelønn og all annen godtgjøring som arbeidsgiveren på grunn av arbeidsforholdet direkte eller indirekte betaler arbeidstakeren i penger eller i naturalia. Artikkelen utfylles bl.a. av Rdir. 86/378/EØF av 24. juli 1986 om gjennomføring av prinsippet om lik behandling av menn og kvinner i yrkesbaserte trygdeordninger, inntatt i EØS-avtalens vedlegg XVIII pkt. 20. Det følger av direktivets art. 2 at direktivet får anvendelse for pensjonsordninger som skal supplere eller erstatte de offentlige trygdeordninger. Etter art. 5 er det som hovedregel ik [ ] e tillatt å forskjellsbehandle på grunnlag av [ EØS-avtalen skal tolkes i samsvar med EF-Domstolens avgjørelser fram til tidspunktet for undertegning av avtalen, dvs. 2. mai 1992, jf. EØS-avtalens art. 6. Det følger av ODA-avtalen art. 3 nr. 2 at ESA og EFTA-Domstolen skal ta tilbørlig hensyn til de rettsavgjørelser som EF-Domstolen treffer etter 2. mai 1992. ] jønn bl.a. når det gjelder beregning av premie/innskudd og beregning av ytelser. Forbudet gjelder både direkte og indirekte forskjellsbehandling.

Et betydelig antall saker om rekkevidden av EF-traktaten art. 119 har vært forelagt EF-Domstolen til forhåndsavgjørelse ¹> . Det følger av EF-Domstolens praksis at pensjonsytelser fra en arbeidsgiverfinansiert tjenestepensjonsordning omfattes av lønnsbegrepet i art. 119. Det vises bl.a. til sak C-262/88 (Barber) hvor EF-Domstolen konkluderte med at pensjon som utbetales i henhold til kontraktsfestede pensjonsordninger er en ytelse som arbeidstaker mottar fra arbeidsgiver som følge av arbeidsforholdet. Slik pensjonsytelse omfattes dermed av Traktatens art. 119. I sak C-109/91 (Ten Oever) la EF-Domstolen samme forståelse til grunn. Domstolen uttalte her at ifølge dens faste praksis omfatter begrepet lønn i Traktatens artikkel 119 pkt. 2 samtlige ytelser, aktuelle eller framtidige, som arbeidstakeren som følge av arbeidsforholdet mottar fra arbeidsgiveren. Det forhold at ytelser utbetales etter arbeidsforholdets opphør utelukker ikke at de faller inn under lønnsbegrepet.

Spørsmålet om det er forenlig med art. 119 å hensynta aktuarmessige beregnede forskjeller i dødsrisiko på grunnlag av kjønn ble forelagt EF-Domstolen bl.a. i sak C-200/91 (Coloroll). Saken ble brakt inn for EF-Domstolen til forhåndsavgjørelse av High Court of England and Wales, Chancery Division, i sak mellom Coloroll Pension Trustees Ltd. og James Richard Russell m.fl. Coloroll Pension Trustees Ltd. forvaltet eiendelene i samtlige pensjonskasser opprettet for foretak i Coloroll-konsernet. Tjenestepensjonsordningen var ytelsesbasert; arbeidsgiver var forpliktet til å sikre de ansatte en bestemt pensjon (svarende til 1/60 av sluttlønn for hvert års ansettelse) ved oppnådd pensjonsalder. På visse betingelser kunne imidlertid medlemmene bl.a. få utbetalt en engangsytelse hvis verdi ble beregnet ut fra aktuarielle faktorer, herunder forskjeller i dødsrisiko mellom kjønnene, dersom de sluttet før oppnådd pensjonsalder. Pensjonsordningen var finansiert dels ved bidrag fra de ansatte; med lik prosentvis andel av lønn for kvinner og menn, og dels ved bidrag fra arbeidsgiver, der ulikhetene i dødsrisiko var hensyntatt. Den engelske domstolen reiste spørsmål bl.a. om det er forenlig med art. 119 å utbetale ytelser eller andre beløp som beregnes ut fra aktuarielle faktorer som fører til forskjellige resultater for kvinner og menn.

EF-Domstolen fastslo i sin avgjørelse at forskjellige pensjonsutbetalinger (engangsytelser eller beløp som trer istedenfor ytelsene) for kvinner og menn, som følge av at det brukes akturarielle faktorer når premiebeløpene fastsettes, ikke er i strid med artikkel 119.

Coloroll-dommen synes å bygge på at likebehandlingskravet i art. 119 utelukkende får anvendelse på arbeidsgiverens forpliktelse. I innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger oppfylles arbeidsgiverens pensjonsforpliktelse ved betaling av innskudd. Et spørsmål er om innskuddene nødvendigvis må være like for kvinner og menn som følge av art. 119.

I Rdir. 86/378/EØF art. 6 er oppregnet eksempler på bestemmelser som etter sitt innhold vil være i strid med kravet om likebehandling av kvinner og menn. I oppregningen inngår bestemmelser som fastsetter forskjellig nivå på innskudd både fra arbeidstakere og arbeidsgivere, jf. art. 6 bokstav i. Bestemmelsen ble presisert ved Rdir. 96/97/EØF av 20. desember 1996 som endrer Rdir. 86/378/EØF. Etter endringsdirektivets art. 6 bokstav i skal som hovedregel arbeidsgivers innskudd i innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger være likt for kvinner og menn. Et unntak gjelder dersom formålet med ordningen er å oppnå like eller tilnærmet like årlige pensjonsytelser til begge kjønn. Etter direktivbestemmelsen er det således en adgang til å ha innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger der arbeidsgiveren yter forskjellige innskudd for kvinner og menn dersom ordningens formål er like pensjonsutbetalinger.

3.10.6.3 Likestillingsloven

Etter lov 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene § 3 er forskjellsbehandling av kvinner og menn ikke tillatt. Loven har i § 5 bestemmelser om lik lønn for arbeid av lik verdi. Pensjonsytelser omfattes av lovens lønnsbegrep, jf. Ot prp nr 1 (1977-78) s. 19. Likestillingsombudet har gjennom årene jevnlig mottatt klager på forsikringsselskaper som krever en høyere premie for kvinner enn menn for livs- og pensjonsforsikringer. Klagerne har ment at slik premieberegning må være i strid med likestillingsloven. Ut fra lovens forarbeider kan Ombudet godta ulik behandling av kvinner og menn dersom begrunnelsen for den ulike behandling framstår som "sann og akseptabel i sin sammenheng". Ombudet har lagt til grunn at forskjeller i forsikringspremier eller utbetalinger på grunnlag av statistiske sannsynlighetsberegninger basert på kjønn ikke er i strid med likestillingsloven. Ombudet har bygget på at antakelser om kvinners og menns levealder m.m. som selskapene bygger på, må antas å være korrekte, og at slike beregninger må anses relevante ut fra de prinsipper som norsk forsikringsvesen bygger på. Det vises til nærmere omtale av ulike vilkår for livs- og pensjonsforsikring i Likestillingsombudets årsmeldinger for 1987, 1992 og 1993.

3.10.6.4 Forsikringsvirksomhetsloven

Dersom en både benytter såkalte kjønnsnøytrale premier og pensjonsplaner som sikrer lik årlig pensjonsutbetaling for samme opptjening, vil dette ikke være i overensstemmelse med lov 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet (forsvl.) §§ 7-5 og 7-6.

Etter forsvl. § 7-5 skal et forsikringsselskap fordele sine kostnader, tap, inntekter, samt alle fond m.v. på en rimelig måte mellom forsikringsbransjer, forsikringskontrakter og forsikrede. Finner Kredittilsynet at en fordeling er urimelig, kan Kredittilsynet pålegge forsikringsselskapet å foreta ny fordeling.

For å sikre at premiene er tilstrekkelige til å oppfylle de inngåtte forsikringsavtaler stiller loven § 7-6 krav om at et forsikringsselskap skal benytte premier som står i rimelig forhold til den risiko som overtas og i forhold til selskapets økonomi, jf. forsvl. § 7-6. Dødelighetsrisikoen for de forsikrede, herunder ulikheten i dødsrisiko for hhv. kvinner og menn, er ett av flere elementer som skal inngå i premieberegningen, og som hensyntas ved beregningen av premier i dagens ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger.

Kjønnsnøytral premie vil ikke dekke de høyere pensjonsutbetalingene som følge av at kvinnene statistisk sett lever lenger enn mennene i pensjonsordningen og vil således være i strid med forsvl. § 7-6. Forsvl. § 7-5 søker å forhindre at det skjer en kryss-subsidiering mellom ulike bransjer, kontrakter og forsikrede. Et system med kjønnsnøytrale premier og lik pensjonsutbetaling vil innebære en overføring av midler fra menn til kvinner som ikke er forenlig med forsvl. § 7-5.

3.10.6.5 Lik pensjon: virkemidler

Regjeringen legger til grunn at det ikke kan være aktuelt å innføre en innskuddsbasert tjenestepensjonsordning som ikke sikrer like årlige pensjonsbeløp for kvinner og menn med lik tjenestetid og lik lønnsutvikling i samme pensjonsordning. Lavere årlig pensjonsutbetaling til kvinnelige pensjonister vil oppleves som urimelig.

På bakgrunn av Rdir. 86/378/EØF art. 6 bokstav i og EF-Domstolens uttalelser i de ovennevnte saker er det forenlig med EØS-avtalens art. 69 å ha innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger der arbeidsgiver betaler høyere innskudd for kvinner enn for menn. Spørsmålet om arbeidsgiver bør pålegges en plikt til å betale høyere innskudd for kvinner beror på hvilke regler som fastsettes for utbetaling av opptjent pensjon. Dersom midlene utbetales uten nærmere regler om anvendelse av pensjonsformuen, kan arbeidsgivere ut fra EØS-reglene ikke pålegges en plikt til å betale et høyere innskudd for kvinner, idet de i så fall vil bli sittende med en større pensjonsformue enn menn.

Dersom en i innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger stiller krav om bruk av pensjonsformuen (senest på pensjoneringstidspunktet) til kjøp av f.eks. en livrenteforsikring, må en, for å sikre ivaretakelse av det pensjonspolitiske mål, pålegge arbeidsgivere å betale et høyere innskudd for kvinner enn for menn. Dette følger av at forsikringsselskapet er bundet av forsvl. § 7-6 og det må derfor beregnes en høyere premie for kvinner enn menn.

Hvilket prosentpåslag som skal gjelde for årlige tilskudd til kvinner sammenlignet med menn er avhengig av hva slags livrente som skal kjøpes. Dette kan beregnes for livsvarig ytelse fra pensjonsalder 67, eller som opphørende livrente etter et bestemt antall år f.eks. 10 år (nåværende nedre grense i EPES).

Et regelverk for innskuddsbasert tjenestepensjon må trolig fastsette en entydig bestemmelse om livrentens varighet. Dersom prosentpåslaget beregnes etter en forutsetning om livslang ytelse, mens det f.eks. er valgfritt å kjøpe en opphørende livrente på 10 år, vil en kvinne med samme opptjening som en mann få høyere årlig pensjon.

En annen måte å løse problemet med likebehandling mellom kvinner og menn kunne være å innføre unntak fra gjeldende regler i forsikringsvirksomhetsloven slik at et livsforsikringsselskap pålegges å benytte kjønnsnøytrale premier for kjøp av livrente hvor kapitalen er oppspart i en innskuddsbasert tjenestepensjonsordning.

Dette ville være en endring i forhold til grunnleggende prinsipper for premieberegning, og vil kreve en særlig sterk begrunnelse.

3.10.7 Vurdering av utredningsbehov

Som omtalt i Nasjonalbudsjettet 1997 har Regjeringen vært innstilt på å arbeide videre med spørsmålet om innskuddsbasert tjenestepensjon. Det gjelder både om slike ordninger er hensiktsmessige og hvordan de i tilfelle best kan utformes. I norsk pensjonssammenheng vil innskuddsordninger være noe nytt, og de kan få betydelige pensjonspolitiske konsekvenser. Som påpekt i Nasjonalbudsjettet 1997 utredes fondskonstruksjoner for folketrygden av Moland-utvalget. Det vil på bakgrunn av Selvig-utvalgets arbeid bli fremmet forslag til ny TPES-lovgivning. Internasjonalt og i våre naboland skjer det også en utvikling som kan gi nyttig materiale for en endelig vurdering av innskuddsordningers plass innenfor privat tjenestepensjon.

Som det framgår over, gjenstår det å besvare en rekke spørsmål om utforming av innskuddsbasert tjenestepensjon, om ordningenes rolle innenfor våre samlede pensjonsordninger på kort og lang sikt, om den skattemessige behandlingen og om pensjonsmessig likebehandling mellom kvinner og menn innenfor slike ordninger. Slike spørsmål har til nå ikke vært grundig nok belyst i den pensjonspolitiske debatten i Norge.

For å framskaffe nødvendig materiale og tilrettelegge for den videre politiske beslutningsprosess, vil Regjeringen derfor nedsette et offentlig utvalg for å belyse alle viktige sider ved innskuddsbasert tjenestepensjon innenfor en ramme av de samlede norske pensjonsordningene. Det legges til grunn at organisasjoner fra arbeidslivet samt bransjeorganisasjoner bør delta i utvalget.

3.11 Statens eierskap i finansnæringen

Ved Statens Bankinvesteringsfonds og Statens Banksikringsfonds aksjeinnehav er staten dominerende eier i de to største forretningsbankene.

Grunnlaget for det statlige medeierskapet i de store forretningsbankene ble lagt ved Stortingets behandling av Bankkrisemeldingen, St meld nr 39 (1993-94). I meldingen heter det (s. 127):

"Regjeringen er innstilt på at det statlige medeierskapet i Den norske Bank og Kreditkassen skal videreføres. Formålet med et statlig medeierskap skal være å bidra til å sikre et stabilt eierskap i de to største norske forretningsbankene. Et slikt eierskap forutsettes å sikre at sentrale beslutningsfunksjoner forblir i Norge, og at oppmerksomheten om utviklingsmulighetene i norsk næringsliv ikke svekkes. En statlig eierandel på over 1/3 er tilstrekkelig for å nå de angitte målene for det statlige eierskapet. Med en slik eierandel vil staten kunne utøve en betydelig innflytelse over strategiske veivalg i banken, samt kunne forhindre vedtektsendringer som er i strid med nasjonale interesser. Det forutsettes at det statlige medeierskapet baseres på at bankene skal drives på et ordinært forretningsmessig grunnlag.

På mellomlang sikt og i inneværende stortingsperiode tas det sikte på å beholde en statlig eierandel på over 50 pst. i disse to bankene. Før det ev. blir aktuelt å redusere eierandelen under 50 pst., vil Regjeringen legge spørsmålet om omfanget av det statlige eie fram for Stortinget til fornyet vurdering."

Et flertall i finanskomiteen sluttet seg i Innst S nr 213 (1993-94) til at det i inneværende stortingsperiode tas sikte på å beholde en statlig eierandel på over 50 pst. i Den norske Bank og Kreditkassen.

Statens bankeierskap gjennom de to fondene har gjennom stortingsperioden gradvis vært tilpasset retningslinjene i Bankkrisemeldingen. Statens eierandel var på det høyeste 87,5 pst. i Den norske Bank og 100 pst. i Kreditkassen og Fokus Bank. Eierandelen i Den norske Bank ble gradvis redusert til om lag 52 pst. ved aksjesalg i 1994 og 1996. Statens eierandel i Kreditkassen har blitt redusert bl.a. gjennom aksjesalg og kapitalutvidelser. Gjennom et større aksjesalg i 1995 ble statens eierandel i Kreditkassen bragt ned i om lag 51 pst. Fra desember 1991 til september 1995 var statens eierandel i Fokus Bank mellom 90,8 og 100 pst. Statens aksjer i Fokus Bank ble i sin helhet solgt i 1995. Salgene er omtalt i kredittmeldingene for 1993, 1994 og 1995.

I Bankkrisemeldingen gjorde Regjeringen rede for at det statlige eierskapet i forretningsbankene skal utøves av Statens Bankinvesteringsfond. Det ble samtidig varslet at statens eierskap i de to store forretningsbankene i en overgangsperiode ville bli forvaltet av både Statens Bankinvesteringsfond og Statens Banksikringsfond. Statens Bankinvesteringsfond skulle etter hvert som fondet solgte andre eiendeler, gradvis overta aksjer i Den norske Bank og Kreditkassen fra Statens Banksikringsfond. Slik overtakelse skal skje på forretningsmessige vilkår. Av fondenes samlede eierandel på 52,2 pst. i Den norske Bank, er 16,3 pst. nå eid av Statens Banksikringsfond.

Statens Bankinvesteringsfond ble opprettet ved lov 29. november 1991 nr. 78 om Statens Bankinvesteringsfond som følge av markedssvikt i kapitalmarkedet. Fondet har i henhold til lovens § 1 til formål å yte ansvarlig kapital til norske forretningsbanker og sparebanker med utgangspunkt i forretningsmessige vurderinger.

På bakgrunn av Stortingets behandling av Bankkrisemeldingen foreslo Finansdepartementet i Ot prp nr 33 (1994-95) blant annet endringer i bankinvesteringsfondsloven for å tilpasse lovgivningen til de oppgaver fondet da ble tiltenkt å ha i fremtiden. Stortinget sluttet seg til flere av Finansdepartementets forslag, jf Innst O nr 56 (1994-95). Etter lovendringen er blant annet fondets skriftlige foreleggelseplikt overfor Finansdepartementet ved anvendelse av midler og avhendelse av aktiva fastsatt til å gjelde saker av særlig viktighet. Fondet skal virke i henhold til de retningslinjer som trekkes opp av de politiske myndigheter.

Finansdepartementet foreslo i tillegg i Ot prp nr 33 (1994-95) å endre bankinvesteringsfondsloven formålsbestemmelse slik at fondets formål skulle være "å eie og å forvalte, herunder å selge, statens beholdning av aksjer, grunnfondsbevis og lån som kan regnes som ansvarlig kapital i norske banker, på grunnlag av forretningsmessige vurderinger". Stortinget sluttet seg ikke til departementets foreslåtte endring av formålsbestemmelsen. Det forelå fra komiteen forskjellige forslag til formålsbestemmelse, og det ble ikke flertall for noen av forslagene, jf. Innst O nr 56 (1994-95).

Departementet ga i proposisjonen uttrykk for at fondet skal utøve sine eierfunksjoner i generalforsamlingen, herunder medvirke ved valg til de styrende organer. Departementet uttalte videre:

"Fondet skal som medeier søke å bidra til at bankene driver bankdrift som er forretningsmessig fundert, og slik at statlig og privat eierkapital kan få en forretningsmessig avkastning. Herunder skal fondet ta stilling til at kapitaltransaksjoner som berører aksjonærene, så som kapitalforhøyelse, kapitalnedsettelse og utbytte, også er i samsvar med eiernes interesser. Ved eventuelle kapitalutvidelser i markedet skal Investeringsfondet ivareta statens eierinteresser, slik at den statlige eierandel utvikles som forutsatt i St meld nr 39 (1993-94). [...] Fondet skal ikke gripe inn i forhold til den løpende bankdrift. Fondet skal derfor etter dette opplegg heller ikke være direkte representert i bankenes styre. Opplegget bygger på at eiernes interesser reflekteres på en tilfredsstillende måte, i første rekke i styrets beslutninger."

Finanskomiteens flertall synes ikke å ha hatt innvendinger til departementets vurderinger om fondets forvaltning av det statlige eierskapet, jf. Innst O nr 56 (1994-95).

Styrene i Storebrand og Kreditkassen la 1. april 1997 fram et forslag til fusjonsplan der et selskap i Storebrand-konsernet vil være det overtakende selskap i fusjon med morselskapet i Kreditkassen-konsernet. Det er blitt lagt opp til styrebehandling av fusjonsplanen innen 13. mai i år. Det er lagt til grunn et bytteforhold på en ordinær aksje i holding-selskapet i det nye konsernet for to aksjer i Kreditkassen. Ved en eventuell fusjon vil statens eierandel i Kreditkassen gjennom Statens Bankinvesteringsfond på 51 pst. utgjøre om lag 25 pst. i morselskapet i det nye konsernet.

Etter selskapenes planer vil aksjonærene i morselskapene i de to konsernene ta endelig stilling til fusjonsplanen på selskapenes ekstraordinære generalforsamlinger 25 juni i år. Fusjon krever tilslutning fra minst to tredjedeler av så vel de avgitte stemmer som av den aksjekapital som er representert på hver generalforsamling, se aksjeloven § 14-10, jf. § 9-14. I generalforsamlingene kan ingen stemme for mer enn 10 pst. av stemmene i selskapene eller for mer enn 20 pst. av de stemmer som er representert på generalforsamlingene, jf. finansieringsvirksomhets-loven § 2-4. Det er et unntak fra denne stemmerettsbegrensningen for de to bankfondenes eierpost i Kreditkassen.

Regjeringen vil måtte vurdere flere sider ved en eventuell fusjon mellom Storebrand og Kreditkassen. Først vil en ta stilling til hvordan Statens Bankinvesteringsfond skal stemme på den ekstraordinære generalforsamlingen i Kreditkassen. Det følger av retningslinjene for utøvelsen av eierskapet at fondet skal ta beslutning på grunnlag av en forretningsmessig vurdering av fusjonen. Fondets forretningsmessige beslutning vil være en sak av særlig viktighet som på forhånd skal forelegges Finansdepartementet.

Dersom fusjonen blir vedtatt i de to selskapenes generalforsamlinger, vil Regjeringen ta stilling til konsesjonsspørsmålet ut fra finansinstitusjons-lovgivningens bestemmelser og retningslinjene for strukturpolitikken. I en konsesjonsbehandling vil de konkurransemessige og tilsynsmessige herunder soliditetsmessige, sider være avgjørende. Konsesjonssaken skal iht. § 8 i kredittilsynsloven forberedes av Kredittilsynet.

Ved formuleringen av gjeldende retningslinjer for det statlige eierskapet, å eie minst 50 pst. av de to største forretningsbankene i inneværende stortingsperiode, forelå det ikke planer om å fusjonere Storebrand og Kreditkassen. Det er ikke omtalt i lovforarbeidene at Statens Bankinvesteringsfond skal kunne eie aksjer i et holdingselskap i et blandet konsern. Etter Regjeringens syn er hensynene som det statlige eierskapet skal ivareta, jf. Bankkrisemeldingen, like relevante for et blandet finanskonsern som driver både bank- og forsikringsvirksomhet som for ren bankvirksomhet. Med uendrede retningslinjer for det statlige eierskapet må Statens Bankinvesteringsfond stemme mot fusjon på Kreditkassens generalforsamling. Etter Regjeringens syn er det uheldig at dagens retningslinjer ikke gir grunnlag for å vurdere om det ut fra hensynet til stabilt nasjonalt eierskap og forretningsmessige grunner kan være hensiktsmessig med en fusjon. Regjeringen mener på dette grunnlag at retningslinjene bør endres.

Regjeringen vil videreføre en politikk som vektlegger et stabilt nasjonalt eierskap i de største finansinstitusjonene. En effektiv finansnæring er en forutsetning for at utviklingsmulighetene i norsk økonomi skal bli fullt utnyttet. Finansnæringen skal gjennom samspill med annen næringsvirksomhet bidra til en best mulig ressursutnyttelse. Dette forutsetter kompetanse og oppmerksomhet om mulighetene for investeringer som gir økt verdiskaping.

Regjeringens holdning til spørsmålet om nasjonal forankring av de store finansinstitusjonene er ikke uttrykk for et ønske om å forhindre utenlandske finansinstitusjoner å delta i konkurransen om norske kunder. Regjeringen legger stor vekt på tilstrekkelig konkurranse i finansmarkedet fordi det bidrar til effektiv ressursutnyttelse og lavest mulig priser på finansielle tjenester for kundene. Gjennom bl.a. EØS-avtalen er det lagt til rette for konkurranse over landegrensene på mest mulig like vilkår. Med en utvikling i Norge og andre land som gir færre og større enheter, er internasjonal konkurranse det beste korrektivet til framvekst av nasjonal og lokal markedsmakt. Det internasjonale rammeverket sikrer også at norske finansinstitusjoner kan delta på like vilkår i andre geografiske markeder. Utviklingen av markeds- og eierstruktur i Norge må gi rom for at den norske finansnæringen har et godt utgangspunkt i denne konkurransen.

En nasjonal forankring innebærer at forretningskontor og sentrale beslutningsfunksjoner forblir i Norge. Utflagging av et aksjeselskap slik at forretningskontoret blir lokalisert utenfor Norge fordrer endring av vedtektene. Etter aksjeloven § 2-2 skal bl.a. lokalisering av selskapets forretningskontor og selskapets formål framgå av vedtektene. Også selskapets aksjekapital skal framgå av vedtektene. Beslutning om å endre vedtektene fattes av generalforsamlingen. Slik beslutning krever tilslutning fra såvel minst to tredjedeler av de avgitte stemmer som av den aksjekapital som er representert på generalforsamlingen, jf. aksjeloven § 9-14. Det er ikke foreslått vesentlige endringer i reglene om hvilke beslutninger som krever kvalifisert flertall og kravene til kvalifisert flertall i allmennaksjeselskaper i forslaget til ny allmennaksjelov. Aksjeeiere som representerer minst en tredjedel av stemmene og aksjekapitalen representert på generalforsamlingen har såkalt negativ kontroll fordi de kan hindre vedtektsendringer. Negativ kontroll innebærer også mulighet til å forhindre reduksjon av eierandelen gjennom aksjekapitalutvidelser og fusjon.

Den statlige eierandelen bør ved en eventuell fusjon være så stor at vedtektsendringer kan hindres, dvs. at uønskede beslutninger om fusjon, aksjekapitalendringer og utflagging kan stoppes. Eierandelen bør dermed være så stor at det kan påregnes kontroll med om lag en tredjedel av stemmene på generalforsamlingen i en eventuelt fusjonert finansinstitusjon. Hvilken faktisk eierandel Statens Bankinvesteringsfond ut fra dette bør ha, må vurderes bl.a. ut fra eierstrukturen for øvrig. Et spredt eierskap kan gi negativ kontroll med en lavere eierandel enn en tredjedel, fordi spredt eierskap erfaringsmessig fører til lavere frammøteprosent på generalforsamlingen enn når det er få eiere.

Det må ved vurdering av omfanget av Statens Bankinvesteringsfonds eierandel også ses hen til hvilke eierposisjoner andre norske institusjonelle investorer har. Blant annet må det tas med i betraktning om Folketrygdfondet har en eierandel i finansinstitusjonen. Noe av bakgrunnen for å tillate Folketrygdfondet å plassere i aksjer var å styrke tilgangen på egenkapital til norsk næringsliv fra innenlandske kilder, jf. St prp nr 69 (1990-91). Regjeringen antar at i spørsmålet om en av de største finansinstitusjonene skal flagges ut eller fusjonere med utenlandsk finansinstitusjon, vil andre norske institusjonelle investorer kunne ha sammenfallende interesser med de interessene eierskapet i Statens Bankinvesteringsfond skal ivareta.

Etter Regjeringens syn bør det legges til rette for at Statens Banksikringsfonds resterende beholdning av aksjer i Den norske Bank kan overføres til Statens Bankinvesteringsfond. Regjeringen vil i det økonomiske opplegget for 1998 komme tilbake til spørsmålet om bevilgninger for en slik samling av aksjene. Regjeringen vil da også komme tilbake til spørsmålet om bevilgning til Statens Bankinvesteringsfond for å muliggjøre at fondets eierandel i en eventuell sammenslått finansinstitusjon (Kreditkassen/Storebrand) blir i samsvar med de retningslinjer som er trukket opp ovenfor.

Regjeringen vil påpeke at det er behov for en revisjon av lovgrunnlaget for virksomheten i Statens Bankinvesteringsfond. Det er viktig med en egnet formålsparagraf og klare ansvarslinjer for utøvelsen av eierskapet. Regjeringen vil arbeide videre med spørsmålet om en tilpasning av bankinvesteringsfondsloven samt øvrige rammer for fondets virksomhet i lys av Stortingets behandling av den ovenstående drøfting.

3.12 Kraftutvekslingen med utlandet

3.12.1 Innledning

Stortinget har ved to anledninger bedt Regjeringen gjøre rede for forhold knyttet til kraftutvekslingen med henholdsvis Sverige og Danmark. Ved behandlingen av St meld nr 11 (1995-96) Om organiseringen av krafthandelen med Sverige forutsatte Energi- og miljøkomiteen i Innst S nr 97 (1995-96) at "Stortinget på en hensiktsmessig måte blir seg forelagt en evaluering av de spørsmål som er tatt opp i meldingen og denne innstillingen innen 1-1½ år etter at det felles kraftmarkedet mellom Norge og Sverige er etablert." Dette er behandlet i avsnitt 3.12.2 og oppsummert i avsnitt 3.12.4.

Stortinget gjorde 5. november i fjor følgende vedtak:

"Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang av erfaringene med den nye ELSAM-avtalen (Danmarkskabelen) i lys av manglende utnyttelse av kablene når prisforholdene skulle tilsi det motsatte, og vurdere behovet for initiativ i denne forbindelse. På den bakgrunn bør det også foretas en liknende vurdering av de inngåtte kraftutvekslingsavtalene med utlandet som ennå ikke er trådt i kraft."

Dette er behandlet i avsnitt 3.12.3 og oppsummert i avsnitt 3.12.4.

I 1996 var nettoimporten av kraft til Norge 9,0 TWh. Det har aldri vært importert kraft til Norge i et slikt omfang tidligere. I 1995 var nettoeksporten 7,0 TWh. Forandringene i kraftutvekslingen fra 1995 til 1996 utgjorde dermed 16 TWh. Den høye importen i 1996 skyldtes i hovedsak det lave tilsiget til norske vannkraftverk i fjor. Tilsiget vinteren og sommeren 1996 var det laveste siden 1941. Det lave tilsiget førte til en kraftproduksjon i 1996 på 104,7 TWh, en reduksjon på 18,5 TWh i forhold til i 1995. Kraftproduksjonen i 1995 var imidlertid rekordhøy og magasinsituasjonen i slutten av året var god. I løpet av 1996 ble magasinene tappet vesentlig ned, slik at magasininnholdet ved utgangen av 1996 var 16,7 TWh lavere enn ved årets begynnelse. Tilsigsforholdene i 1996 illustrerer sårbarheten av å ha nær 100 pst. vannkraftbasert kraftproduksjon. Forbruket i 1996 var 2,4 TWh lavere enn i 1995.

Det lave tilsiget og den lave kraftproduksjonen i 1996 gav høye kraftpriser. Høyere kraftpriser førte til høy import og bidro til reduksjon i forbruket. Uten utenlandshandelen med kraft ville imidlertid kraftprisene ha vært langt høyere i 1996 enn de ble, og det kunne ha blitt problemer med å dekke den innenlandske etterspørselen.

Pr. uke 17 har den samlede importen hittil i år vært 5,6 TWh, mens den samlede eksporten har vært 0,5 TWh, dvs. en nettoimport på 5,1 TWh. Magasininnholdet har nærmet seg et mer normalt nivå i løpet av vinteren, og snøforholdene i fjellet er bedre enn normalt. Den bedrede kraftsituasjonen gjenspeiles blant annet i lavere kraftpriser og i at den store nettoimporten nå er vesentlig redusert.

Erfaringene med kraftutvekslingen med utlandet er i samsvar med intensjonene ved dagens organisering. Kraftflyten mellom landene bestemmes av produksjons- og forbruksforholdene i de enkelte landene og av kapasiteten i overføringsforbindelsene. Utvekslingen har det siste året ført til en betydelig import og bidratt til å stabilisere kraftprisene innenlands.

3.12.2 Den norsk-svenske krafthandelen

Regjeringen la i St meld nr 11 (1995-96) Om organiseringen av krafthandelen med Sverige opp til å justere vilkårene for disponering og tariffering av overføringsforbindelsene til Sverige og å styrke kraftbørsens stilling i handelen. Endringene skulle bidra til en mer effektiv kraftutveksling mellom Norge og Sverige. Bakgrunnen for endringene var omreguleringen av den svenske kraftforsyningen som trådte i kraft fra 1.1.1996. Det svenske kraftmarkedet ble omregulert etter de samme prinsippene som det norske.

Regjeringen foreslo at Svenska Kraftnät kunne erverve en eierandel på inntil 50 pst. av kraftbørsen. Det ble pekt på at landenes kraftpriser bestemmes av produksjons- og forbruksforholdene i landene, samt av overføringskapasiteten mellom landene. Videre ble det forutsatt at den videre utviklingen må sikre likeverdighet og balanse mellom landene. Dersom det oppstår en stor og varig ubalanse i utviklingen av kraftsektoren i Norge og Sverige, vil dette måtte få konsekvenser for organiseringen av handelen og de rammene myndighetene setter for denne. Blant annet må grunnlaget for en felles handelsplass da vurderes på nytt.

Stortinget gav sin tilslutning til Regjeringens forslag, jf. Innst S nr 97 (1995-96).

Endringer i organiseringen av krafthandelen med Sverige

Vilkårene for overføring av kraft mellom Norge og Sverige ble endret fra 1.1.1996 i tråd med St meld nr 11 (1995-96). Grensetariffene i begge landene ble fjernet for all kraftutveksling mellom Norge og Sverige. Den fysiske krafthandelen med Sverige er basert på handel i el-spotmarkedet (tidligere døgnmarkedet) til Nord Pool ASA – Den nordiske elbørsen. Det ble i St meld nr 11 (1995-96) slått fast at ordningen med prioritet i overføringsforbindelsene ikke skal videreføres. Bilaterale avtaler med prioritet løper ut innen oktober 1999. Når det er kapasitetsproblemer i overføringsforbindelsene mellom landene, blir det fastsatt flaskehalsavgifter slik at overføringskapasiteten ikke blir overskredet. Flaskehalsavgiftene fører til at aktørene i de to landene blir stilt overfor forskjellige kraftpriser. Utover den omtalte krafthandelen med Sverige, finner det i tillegg sted en utveksling mellom norske og svenske grenseområder, den såkalte "lille grensehandel". Denne handelen er imidlertid av et svært lite omfang.

Statnett SF og Svenska Kraftnät har videre inngått en samarbeidsavtale om systemdriften. Avtalen omfatter blant annet prinsipper vedrørende utveksling og prissetting av regulerkraft og systemtjenester, jf. komiteens merknad i Innst S nr 97 (1995-96) om prising av systemtjenester. Regulertjenesten og systemtjenester benyttes av Statnett SF for å balansere eventuelle avvik mellom forbruk og produksjon av kraft for å oppnå en tilfredsstillende kvalitet og driftssikkerhet i kraftsystemet. I denne sammenheng vises det også til inngått avtale mellom Statnett SF og Statnettkundenes Fellesorganisasjon (SFO) vedrørende godtgjørelse til norske aktører for systemtjenester. Statnetts og Svenska Kraftnäts samarbeid om systemdriften legger til rette for sikker og kostnadseffektiv drift av systemet. Det er imidlertid markedsaktørenes handel som bestemmer det alt vesentligste av den fysiske utvekslingen med Sverige.

Svenska Kraftnät overtok 50 pst. eierandel i kraftbørsen i april i fjor, og børsen eies nå av landenes to sentralnettselskaper med like andeler. I den anledning endret kraftbørsen navn fra Statnett Marked AS til Nord Pool ASA – Den nordiske elbørsen. Alle aktører kan handle på kraftbørsen etter samme regler. Kraftbørsens markedsråd er sammensatt av ulike brukere fra de to landene, medregnet sluttbrukerne, jf. merknad i Innst S nr 97 (1995-96). Det var pr. 1. april 1997 i alt 125 aktører som handlet på kraftbørsen. Av disse var 95 norske, 22 svenske, 6 finske og 2 danske. I 1996 var omsetningen i spotmarkedet 40,6 TWh. Dette er en dobling i forhold til i 1995. I det finansielle terminmarkedet for kraft ble det omsatt 42,6 TWh i 1996. Norske aktører står for den vesentligste delen av omsetningen på kraftbørsen, men deltakelsen fra svenske aktører er økende. Til sammenligning var det samlede forbruket i 1996 i Norge og Sverige 256 TWh.

linkinthoveddel020Figur 3.20 viser den ukesvise kraftutvekslingen mellom Norge og Sverige i 1996 og til og med uke 17 i år. I 1996 var importen fra Sverige knappe 8,0 TWh, mens eksporten til Sverige var drøyt 4,0 TWh, det vil si en nettoimport på 3,9 TWh. Nettoimporten fra Sverige har på årsbasis aldri hatt et slikt omfang tidligere, til tross for en relativt høy eksport fra Norge i begynnelsen av året og tørrår også i Sverige. Dette henger sammen med høye priser på kraftbørsen som følge av det lave tilsiget til de norske og svenske vannkraftverkene i 1996. Grunnlaget for den store norske importen fra Sverige var framfor alt stor svensk import fra andre land, men også at produksjonen i varme- og kjernekraftverkene var høy. Fjerning av grensetariffene antas også å ha bidratt til den store importen.

Den høye importen fra Sverige har fortsatt inn i 1997, til tross for lavere børspriser. I de siste ukene har imidlertid nivået på importen blitt noe lavere. Pr. uke 17 var den samlede importen fra Sverige i 1997 4,4 TWh, mens det har vært eksportert 0,4 TWh.

I 1996 begrenset overføringskapasiteten mellom de to landene krafthandelen i 30 pst. av tiden. Dette var i hovedsak knyttet til begrensninger i importkapasiteten til Sør-Norge i andre halvdel av 1996. Utnyttelsen av kapasiteten var også høy i den øvrige tiden. Den høye utnyttelsen av kapasiteten har fortsatt inn i 1997.

linkinthoveddel020Figur 3.21 viser utviklingen i spotprisene i 1996 og til og med uke 17 i 1997. Overføringsbegrensninger i nettet gir i perioder forskjeller i spotprisene mellom landene, men også mellom norske aktører. Ved prisforskjeller mellom norske aktører går det geografiske skillet stort sett ved Dovre. I 1996 var den gjennomsnittlige Oslo-prisen 25,7 øre/kWh, mens den gjennomsnittlige Tromsø- og Stockholm-prisen var nærmest like, om lag 25,1 øre/kWh. I 1997 har prisene falt.

El-spotprisene er ukentlige gjennomsnitt. Oslo-prisen gjenspeiler i hovedsak spotpris for norske aktører sør for Dovre. Tromsø-prisen tilsvarer i hovedsak spotpris for norske aktører nord for Dovre. Stockholm-prisen gjenspeiler spotpris for svenske aktører.

Prisforskjellen som oppstår ved overføringsbegrensninger, gir en inntekt som deles mellom Svenska Kraftnät og Statnett SF. Statnett SFs andel knyttet til overføringsbegrensninger mellom Norge og Sverige inngår som en del av inntektsgrunnlaget i videreføringen av oppgjørsordningen for utenlandshandelen med kraft og tilfaller staten, jf. St prp nr 37 (1994-95) og Innst S nr 162 (1994-95).

Om utviklingen videre

I henhold til St meld nr 11 (1995-96) skal utviklingen av regelverk for de to landenes kraftmarkeder være forenlig med en balansert kraftutveksling mellom landene. En må sikre en god ressursutnyttelse og tilfredsstillende konkurransevilkår for norske og svenske aktører.

Både Norge og Sverige har innført punkttariffsystem i overførings- og fordelingsnettet. Overførings-tariffene til forbrukere og produsenter er dermed ikke avhengige av hvem de handler kraft med. Ved å betale en punkttariff i sitt tilknytningspunkt, har både produsenter og forbrukere adgang til markedet. For overføringsforbindelsene mellom landene er grensetariffene fjernet, og ordningen med prioritet er avskaffet i henhold til St meld nr 11 (1995-96). Det er innført monopolkontroll i begge land som sikrer markedsadgang og som regulerer tariffene. Aktørene i landene har like vilkår for handel på den felleseide kraftbørsen. De viktigste forutsetningene for effektiv kraftomsetning mellom landene, og innad i landene, er dermed oppfylt.

Norge og Sverige har innført kraftmarkedsreformer etter samme hovedprinsipper. På grunn av ulik struktur og tradisjon har landene forskjellige regelverk og praksis på flere områder. Det er ikke nødvendig med en full harmonisering på alle områder for å oppnå god ressursutnyttelse og tilfredsstillende konkurransevilkår. Erfaringene fra 1996 og 1997 har vist at handelen har fungert effektivt til tross for flere forskjeller.

En vesentlig del av arbeidet som nå utføres for å videreutvikle krafthandelen mellom Norge og Sverige, skjer i regi av Statnett SF og Svenska Kraftnät, samt av kraftbørsen Nord Pool ASA. Samarbeidet i regi av sentralnettselskapene omfatter blant annet utforming av sentralnettstariffene, regulertjenesten i landene og handel med systemtjenester. Innenfor kraftbørsen arbeides det med å videreutvikle handelssystemene. Olje- og energidepartementet legger vekt på at dette arbeidet skal gjennomføres i nær kontakt med kraftforsyningen og forbrukerne i Norge for å ta hensyn til deres behov på best mulig måte. Norske aktører har i denne sammenheng et ansvar for å presentere alternative løsninger.

Prinsippene for krafthandelen mellom landene og vilkårene for den videre utviklingen har tilslutning fra begge lands myndigheter. Det er regelmessig kontakt mellom norske og svenske myndigheter vedrørende kraftmarkedsspørsmål for å sikre en ønsket utvikling i de to landene. Når det gjelder gjennomgang av rollefordelingen på norsk side mellom Norges vassdrags- og energiverk og Konkurransetilsynet, jf. komiteens merknad i Innst S nr 97 (1995-96), vises det til brev til Stortinget fra olje- og energiministeren av 29. oktober 1996. Det legges opp til et utstrakt samarbeid for å kunne utnytte tilsynsressursene i etatene optimalt. Olje- og energidepartementet arbeider sammen med Planleggings- og samordningsdepartementet videre med å klargjøre ansvars- og arbeidsdelingen mellom etatene.

Sentralnettstariffene i Norge og Sverige er bygd opp etter de samme prinsippene. Det er imidlertid en del forskjeller i utformingen av de enkelte leddene som tariffene er bygd opp av. I Norge er det også en viktig oppgave å effektivisere regional- og distribusjonsnettene. Omtrent 85 pst. av de samlede nettkostnadene i Norge er knyttet til disse nettene.

Utformingen av tariffene er viktig for å oppnå en god ressursutnyttelse i landene. I oktober 1996 foreslo NVE i et høringsutkast til nye retningslinjer for overføringstariffer å innføre tariffer som i større grad enn i dag reflekterer belastningen i nettet. Dette vil også bidra til harmonisering med den svenske sentralnettstariffen, jf. merknad i Innst S nr 97 (1995-96).

Nord Pool ASA har tidligere på vegne av og på regning for Statnett SF utført enkelte oppgaver knyttet til regulertjenesten og avregningen i kraftsystemet. Disse oppgavene utføres nå i sin helhet av Statnett SF. Endringene utgjør en koordinering mellom landene, og innebærer at arbeidsdelingen mellom sentralnettselskap og kraftbørs blir lik på norsk og svensk side. Statnett SF og Svenska Kraftnät har, i samarbeid med kraftbørsen og kraftbransjen i Norge og Sverige, også utredet behovene og mulighetene for koordinering av regelverkene for regulertjenesten i de to landene. Det er påpekt grunnlag for endringer av regulertjenesten i de to landene for å bedre utnyttelsen av ressursene. Det arbeides videre med disse spørsmålene.

Komiteen har i Innst S nr 97 (1995-96) forutsatt at metodene for håndtering av flaskehalser i nettet blir gjort til gjenstand for videre behandling og eventuell harmonisering. Olje- og energidepartementet vurderer løpende fordeler og ulemper ved de forskjellige metodene for håndtering av flaskehalser i nettet, samt konsekvensene av at Norge og Sverige benytter ulike metoder. Så langt er det ikke grunnlag for å endre prinsippet om at aktørene skal stå overfor kraftpriser som gjenspeiler begrensninger i overføringsforbindelsene.

Omreguleringen i Sverige og omorganiseringen av den norsk-svenske krafthandelen har lagt til rette for bedre ressursutnyttelse i Norge og Sverige. En koordinering på flere områder kan gi ytterligere gevinster, men den vil måtte ta noe tid. Myndighetene arbeider for koordinering av rammebetingelser slik at uønskede og utilsiktede virkninger for aktørene unngås. Et område for bedre koordinering kan blant annet være skatter og avgifter, jf. merknader i Innst S nr 97 (1995-96). Mulighetene for endringer i skatter og avgifter i de nordiske landene vurderes innenfor Nordisk Ministerråd.

Komiteen har i Innst S nr 97 (1995-96) bedt Olje- og energidepartementet om å gå nøye gjennom effektsituasjonen i det norske kraftsystemet, herunder vurdere om Statnett SF bør tillegges et særlig ansvar.

Forskjellen mellom det høyeste målte forbruket innenfor en liten tidsenhet og effektkapasiteten på produksjonssiden er blitt redusert de siste årene som følge av høyere vekst i forbruket enn i tilgangen innenlands. (Effekt er energi pr. tidsenhet.) Statnett SF er systemansvarlig i det norske kraftsystemet, og har ansvar for at det til enhver tid er balanse mellom produksjon (effekt) og forbruk av kraft i det norske kraftsystemet. Statnett SF har derved også ansvaret for å vurdere og sette i verk de tiltakene som anses nødvendig for å utøve systemansvaret. Statnett SF har sammen med Svenska Kraftnät nedsatt en felles arbeidsgruppe for å vurdere ulike spørsmål i forbindelse med effektbalansen i det norsk-svenske markedet. Representanter fra kraftbransjen deltar også i gruppen.

Kraftprisene har en avgjørende funksjon når det gjelder å sikre at det til enhver tid er balanse mellom produksjon og forbruk av kraft. Det vil oppstå prisforskjeller mellom for eksempel dag og natt når effektkapasiteten er begrensende. Også utvekslingen med utlandet kan bidra til å sikre effekt når prisforholdene tilsier det. Erfaringer fra 1996 viser at betydelig kapasitet kan mobiliseres. I tillegg gis det i dag økonomisk godtgjørelse til norske aktører som bidrar til å sikre den momentane balansen mellom produksjon og forbruk av kraft.

3.12.3 De langsiktige kraftutvekslingsavtalene

Dette avsnittet gir først en gjennomgang av erfaringene med den reforhandlede ELSAM-avtalen etter at avtalen trådte i kraft i juli 1995. Deretter vurderes behovet for initiativ for endringer av kraftutvekslingsavtalene, som Stortinget har bedt om.

Erfaringene med den reforhandlede ELSAM-avtalen

Kraftutvekslingsavtalen mellom Statkraft SF og I/S ELSAM regulerer krafthandelen mellom Norge og Danmark (Jylland/Fyn). Det tidligere Nærings- og energidepartementet gav avtalen konsesjon i henhold til energiloven § 4-2 i juni 1995. Avtalen trådte i kraft i juli 1995 og har en varighet på 25 år.

I St prp nr 37 (1994-95) orienterte Regjeringen om den reforhandlede ELSAM-avtalen. Det sies blant annet:

"Utveksling av kraft vil skje gjennom de tre eksisterende Skagerraksforbindelsene mellom Norge og Jylland. Disse har en total overføringskapasitet på 1000 MW, men den allerede inngåtte transittavtalen mellom Statkraft SF og det tyske kraftselskapet PreussenElektra vil beslaglegge 400 MW fra 01.10.1998.

Avtalen søker å utnytte de to kraftsystemenes ulike egenskaper ved å utveksle kraft på langsiktig basis og bygger på prinsippene trukket opp i St meld nr 46 (1992-93), jf. Innst S nr 229 (1992-93). Den norske parten har en leveringsforpliktelse på 1,5 TWh/år fastkraft (toppkraft) til ELSAM. Avtalens struktur forutsetter bruk av hele kapasiteten i kablene. Ledig overføringskapasitet skal benyttes til mellomlang og kortsiktig kraftutveksling når danske marginale kostnader og norske børspriser tilsier dette. Den reforhandlede avtalen gir bedre økonomiske insentiver for utveksling, og legger dermed grunnlaget for en mer effektiv kraftutveksling mellom landene enn de eksisterende avtalene. Departementet forventer at Norge gjennom utveksling av kraft vil være sikret nettoimport av kraft når pris- og kostnadsforholdene i de to landene tilsier det."

Statkraft SF er operatør av avtalen og formell avtalepart på den norske siden. Olje- og energidepartementet har fordelt avtalen mellom aksjonærselskapene i Norsk Krafteksport AS og EuroKraft Norge AS, jf. St prp nr 37 (1994-95) og Innst S nr 162 (1994-95). Norsk Krafteksport AS og EuroKraft Norge AS fikk tildelt henholdsvis 74,87 pst. og 25,13 pst. av avtalen. I alt 18 norske kraftselskaper har andeler i avtalen gjennom sine eierandeler i Norsk Krafteksport AS og EuroKraft Norge AS. Selskapene i Norsk Krafteksport AS som har andeler i avtalen, er Lyse Kraft, Skiensfjordens kommunale kraftselskap, Sogn- og Fjordane Energiverk, Statkraft SF, Sunnhordland Kraftlag AS og Vest-Agder Energiverk. Selskapene i EuroKraft Norge AS som har andeler i avtalen, er Aust-Agder Kraftverk, Buskerud Energi AS, Energiselskapet Asker og Bærum AS, Kristiansand Energiverk, Oppland energiverk DA, Sør-Trøndelag Kraftselskap, Tafjord Kraftselskap, Telekraft AS, Troms Kraftforsyning DA, Trondheim Energiverk, Tussa Kraft AS og Vestfold Kraft DA. Det er inngått avtaler mellom Statkraft SF og de enkelte aksjonærselskapene vedrørende forpliktelser, rettigheter, risiko og praktisk drift av avtalen.

NVE kontrollerer at konsesjonsvilkårene blir fulgt.

linkdoc#docFigur 3.22 viser gjennomsnittlig ukentlig utveksling av kraft mellom Norge og Danmark etter at den reforhandlede ELSAM-avtalen trådte i kraft i juli 1995.

Fra avtalen trådte i kraft i juli 1995 og ut 1995 ble det i hovedsak eksportert kraft fra Norge til Danmark. I 1996 ble det importert drøye 4,8 TWh fra Danmark, mens eksporten var knappe 0,2 TWh, det vil si en nettoimport på 4,7 TWh. Det betyr at nærmest hele eksportforpliktelsen på 1,5 TWh/år ble kjøpt tilbake og levert i det norske markedet.

Det har på årsbasis aldri tidligere blitt importert så mye kraft fra Danmark som i 1996. Norge har normalt vært nettoeksportør av kraft til Danmark, og fra 1976 og fram til 1996 ble det til sammen eksportert over 42 TWh til Danmark og importert knapt 6 TWh.

Det høye nivået på importen fra Danmark fortsatte de første ukene i 1997. Som følge av prisfallet på kraftbørsen ble importen etterhvert redusert, og det er nå mer balanse i utvekslingen. Fra 1. januar i år til og med uke 17 har den samlede importen vært 1,0 TWh, mens eksporten har vært 0,1 TWh.

Begrensninger i produksjons- og nettsystemet på Jylland og Fyn var avgjørende for omfanget av importen fra Danmark til Norge i store deler av 1996. Kraftsystemet på Jylland og Fyn er relativt lite i forhold til kraftsystemene i Norge og Sverige. Den samlede effektkapasiteten på produksjonssiden på Jylland og Fyn er i overkant av 5 500 MW, mens den i Norge og Sverige til sammenligning er henholdsvis 27 600 MW og 34 600 MW.

I underkant av 1 000 MW av effektkapasiteten for produksjon av kraft på Jylland og Fyn består av lokale kraftvarmeverk med små reguleringsmuligheter. Dette begrenser tilgjengelig produksjonskapasitet for kraft når varmebehovet er lite. Vindmøller utgjør ca. 460 MW hvor produksjonen avhenger av vindforholdene til enhver tid. Videre må produksjons- og nettanlegg gjennomføre årlige revisjoner, noe som også reduserer den tilgjengelige kapasiteten. Revisjoner utføres normalt når forbruket er lavest. Både revisjonene og bindingen til varmeleveransene begrenser den tilgjengelige kapasiteten i sommerhalvåret.

Overføringskapasiteten til Norge og Sverige er henholdsvis ca. 1 000 MW og ca. 600 MW. I tillegg har ELSAM en overføringskapasitet til Tyskland på ca. 1 400 MW. Det er ikke overføringsforbindelser fra ELSAMs område til Sjælland. Overføringskapasiteten mellom Jylland og Norge utgjør en svært betydelig andel i forhold til ELSAMs produksjonskapasitet, og ELSAMs produksjons- og overføringssystem er ikke bygget for å kunne eksportere maksimalt både til Norge og Sverige hele tiden. Begrensninger i overføringssystemet på Jylland reduserer for eksempel ELSAMs mulighet til å importere kraft fra Tyskland for videresalg til Norge. ELSAM har søkt om tillatelse til å øke kapasiteten i nettet på Jylland.

Egenskaper i ELSAMs system kan begrense kraftflyten i begge retninger. Dette betyr at ELSAM i visse situasjoner heller ikke vil motta kraft tilsvarende full eksport fra Norge.

Kapasitetsutnyttelsen av kablene varierer over året og døgnet. I deler av tiden er utnyttelsen nær kapasitetsgrensen på nesten 1 000 MW. Figur 3.23 illustrerer variasjonene i utvekslingen innenfor en vilkårlig valgt uke i vinter (uke 3). Figuren er basert på datamateriale fra Statnett SF. Den gjennomsnittlige nettoimporten denne uken var ca. 640 MW. Importen er høy når forbruket i ELSAMs system er lavt, dvs. om natten og i helgen, mens den er lavere på dagtid når forbruket er høyt. Dette henger dels sammen med grunnlaget for avtalen, som er å utnytte de ulike egenskapene ved det lett regulerbare norske vannkraftsystemet og det danske varmekraftsystemet, og dels henger det sammen med begrensninger i produksjons- og nettsystemet hos ELSAM.

Kraftproduksjonen på Jylland og Fyn var i fjor 28,5 TWh, som er 52 pst. høyere enn i 1995. Nettoeksporten til Norge var 4,7 TWh. I tillegg var det en nettoeksport fra Jylland til Sverige og Tyskland på henholdsvis 2,5 TWh og 2,8 TWh. Det vesentligste av eksporten til Tyskland er knyttet til produksjon fra et kraftverk som eies i fellesskap av ELSAM og PreussenElektra AG. Dette viser at de danske produksjonsressursene ble mobilisert når det var tørrår og prisene på den norsk-svenske børsen var høye.

I henhold til avtalen skal ledig overføringskapasitet benyttes til mellomlang og kortsiktig kraftutveksling når danske marginale kostnader og norske spotpriser tilsier det. ELSAMs handel på forbindelsene til Norge vil avhenge av kraftbalansen på Jylland og Fyn samt eventuell handel med Sverige og Tyskland. Olje- og energidepartementet har grunn til å tro at ELSAM tar i bruk all produksjonskapasitet som er lønnsom og fysisk tilgjengelig. Utnyttelsen av kablene begrenses derfor av produksjons- og overføringsevnen til ELSAM. Når varmeleveransene er små og revisjoner utføres, det vil si om sommeren, er kapasiteten mindre enn i resten av året. NVE kontrollerer at utvekslingen på forbindelsene er i samsvar med konsesjonsvilkårene.

Viktige prinsipper i de langsiktige kraftutvekslingsavtalene–hensynet til den norske parten og utnyttelsen avforbindelsene

Siden 1993 har Olje- og energidepartementet i henhold til energiloven § 4-2 gitt konsesjon til fire langsiktige kraftutvekslingsavtaler mellom norske kraftprodusenter og danske ELSAM, tyske PreussenElektra og EuroStrom Trading samt nederlandske Sep.

Avtalene baserer seg på prinsippene gitt i St meld nr 46 (1992-93) Om langsiktig kraftutveksling med utlandet, jf. Innst S nr 229 (1992-93), og skal bidra til en effektiv kraftutveksling mellom landene. Avtalene legger grunnlaget for å utnytte fordelene med å utveksle kraft mellom det norske vannkraftsystemet og de varmekraftbaserte systemene på kontinentet. Det innebærer eksport av kraft til varmekraftsystem i høylastperioder og mulighet til import av kraft i lavlastperioder. Avtalene omfatter i hovedsak forpliktelser om faste leveranser, i tillegg til forpliktelser om å utveksle kraft i henhold til norske kraftpriser og utenlandske marginalkostnader.

Kraftutvekslingsavtalen med ELSAM benytter de eksisterende kablene til Danmark. Kabelen til Nederland (600 MW) skal være i drift i 2001, mens de to nye kablene til Tyskland (à 600 MW) skal være i drift senest i 2003. De norske partene i avtalene har påtatt seg store økonomiske forpliktelser knyttet til bygging og drift av kablene.

Ved tilrettelegging for de langsiktige kraftutvekslingsavtalene har hensynet til de norske selskapenes stilling i forhold til de utenlandske selskapene og ønsket om en effektiv utveksling vært viktig for Regjeringen. Om organiseringen på norsk side sies det i St meld nr 46 (1992-93):

"En økt kraftutveksling med utlandet må baseres på kommersielle avtaler mellom kraftselskaper i Norge og utlandet. Gjennom energiloven har Norge åpnet for konkurranse i kraftmarkedet. I utlandet møter norske e-verk store og dominerende kraftselskaper. Regjeringen er opptatt av at norske aktører kan møte disse på en mest mulig likeverdig måte. Likeverdighet mellom norske og utenlandske avtalepartnerne kan få betydning for utnyttelsen av overføringsforbindelsene."

Olje- og energidepartementet har vært opptatt av at mest mulig av gevinstene ved utvekslingen skulle tilfalle norske interesser. Ved forhandlinger om langsiktige kraftutvekslingsavtaler har det vært et viktig mål å få best mulig betalt for vannkraftens gode reguleringsevne i forhold til varmekraft. Det har også vært viktig å få best mulig betalt for overproduksjon når det er mye nedbør, og få en så rimelig og sikker adgang til import som mulig. For å oppnå likeverdighet i forhold til den utenlandske parten, har det derfor vært sett på som hensiktsmessig at de utenlandske selskapene har møtt én norsk motpart i forhandlinger. Olje- og energidepartementet har videre lagt vekt på at det i avtalene og i konsesjonene sikres at overføringsforbindelsene ikke kan benyttes til å utøve markedsmakt i det norske kraftsystemet.

Forskjellen mellom prisen i det norske kraftmarkedet og marginal kostnad i utlandet viser til enhver tid gevinsten ved å utveksle kraft mellom partene. Det er også denne forskjellen som ligger til grunn for den kortsiktige utvekslingen. I avtalene er det prinsipper om at partene deler gevinsten knyttet til den kortsiktige utvekslingen. Gevinstdelingen og de øvrige prinsippene for den kortsiktige utvekslingen bidrar til likeverdighet mellom den norske og utenlandske parten i utvekslingen. Den kortsiktige utvekslingen inngår som en del av inntektsgrunnlaget for begge parter, og gir begge parter økonomisk gevinst ved å handle kraft i henhold til priser og kostnader, uavhengig av retningen på kraftflyten.

Avtalepartene er forpliktet til kortsiktig utveksling ved ledig overføringskapasitet i forbindelsene når priser i det norske kraftmarkedet og utenlandsk marginalkostnad tilsier det. Selskapene har derfor gjennom avtalene både insentiver og forpliktelser knyttet til den kortsiktige utvekslingen. Kombinasjonen av gevinstdeling og forpliktelse knyttet til den kortsiktige utvekslingen er avgjørende for å legge til rette for en effektiv langsiktig og stabil kraftutveksling. Dette sikrer videre den automatikk i utvekslingen som er nødvendig for at kapasiteten til enhver tid skal utnyttes når priser og kostnader tilsier det. Gevinstdelingen kan imidlertid i enkelte situasjoner gi redusert utveksling. Det har vært mye interesse for dette forholdet i debatten om krafthandelen den siste tiden. Dette er nærmere behandlet nedenfor.

ELSAMs utveksling med Sverige

ELSAM fikk i løpet av våren 1996 direkte adgang til det svenske markedet gjennom forbindelsene mellom Jylland og Sverige. Dermed økte ELSAMs mulighet til å handle kraft i det norsk-svenske markedet.

ELSAM har forskjellige vilkår for handel på forbindelsene til Norge og Sverige. Utveksling med Norge reguleres av ELSAM-avtalen, og ELSAM deler gevinsten ved utvekslingen med den norske parten i avtalen. Ved handel mot Sverige oppnår ELSAM formodentlig en større andel av gevinsten av utvekslingen. Det er også forskjellige vilkår for overføringen til de to landene. Dette førte i 1996 til at ELSAM til tider kunne handle på forbindelsene til Sverige til bedre vilkår enn mot Norge.

Når ELSAM ikke har tilstrekkelig kapasitet til å fylle kablene både til Norge og Sverige, må de prioritere. At ELSAM prioriterer eksport til Sverige framfor Norge har ingen betydning for den samlede importen til Norge så lenge det er ledig kapasitet i overføringsforbindelsene mellom Norge og Sverige. Dersom ELSAM hadde fått en større del eller hele prisgevinsten ved kortsiktig utveksling med Norge, kunne imidlertid den samlede importen til Norge vært høyere i situasjoner med knapphet på overføringskapasitet mellom Norge og Sverige.

Olje- og energidpartementet har fått beregnet anslag over hvor mye importen maksimalt kunne ha økt med i perioden 10. juni 1996 og ut året. Beregningsperioden dekker perioden hvor det var hyppige overføringsbegrensninger på forbindelsene mellom Norge og Sverige. Maksimal tapt import i denne perioden er anslått til 0,4 TWh. Dette er et maksimalt anslag, og det er flere forhold som tilsier at den tapte importen i realiteten er lavere. Blant annet er det forutsatt at ELSAM systematisk hadde eksportert fullt til Norge ved høyere spotpriser i Norge enn i Sverige. ELSAMs reguleringsbehov vil imidlertid trolig føre til at full eksport til Norge til enhver tid ikke er sannsynlig. Det knytter seg stor usikkerhet til anslaget. Det må understrekes at anslaget er beregnet for en periode med langt hyppigere overføringsbegrensninger mellom Norge og Sverige enn det en kan forvente i år med mer normale tilsigsforhold. Til sammenligning var Norges nettoimport fra Sverige og Danmark henholdsvis 6,3 TWh og 2,6 TWh i denne perioden. Heller ikke overføringskapasiteten mellom Sverige og Jylland var fullt utnyttet når det var prisforskjeller mellom Norge og Sverige.

Dersom en større del eller hele gevinsten av den kortsiktige utvekslingen skulle tilfalt ELSAM, for eksempel ved å handle bilateralt med norske aktører eller direkte på kraftbørsen, ville det i situasjoner med begrenset kapasitet i ELSAM-systemet og i forbindelsene mellom Norge og Sverige altså kunne vært noe større import til Norge ved høye priser. Likeledes ville også eksporten fra Norge i visse situasjoner sannsynligvis kunne bli noe større ved lave priser når det er overføringsbegrensninger mellom Norge og Sverige. Likeverdighet mellom norske og utenlandske avtalepartnerne kan derfor få betydning for utnyttelsen av overføringsforbindelsene.

Uten gevinstdelingen måtte en på norsk side imidlertid betale mer ved import av kraft, og en ville fått mindre betalt ved eksport av kraft. Den reduserte utvekslingen og de innenlandske virkningene av dette synes å være marginale i forhold til de inntektene den norske parten får gjennom sin del av gevinsten som oppnås ved den kortsiktige utvekslingen.

Behovet for initiativ knyttet til de langsiktigekraftutvekslingsavtalene

De langsiktige kraftutvekslingsavtalene bygger på å utnytte de ulike kraftsystemenes egenskaper til å utveksle kraft gjennom en 25-års periode. Fra norsk side er det behov for robuste mekanismer i avtalene som sikrer stabile vilkår for utvekslingen under hele avtaleperioden og under forskjellige tilsigsforhold i Norge. I avtalene har partene inngått forpliktelser om å benytte ledig kapasitet i overføringsforbindelsene til kortsiktig utveksling basert på priser i det norske kraftmarkedet og marginale kostnader i utlandet. Deling av gevinsten knyttet til utvekslingen gir begge partene økonomiske insentiver til å handle kraft. Gevinstdelingen knyttet til den kortsiktige utvekslingen kan imidlertid påvirke kraftflyten noe. Den viktigste erfaringen med ELSAM-avtalen i 1996 var at den førte til en rekordstor import fra Danmark til relativt lave priser. Samlet sett oppnår norske interesser betydelige nettogevinster gjennom handelen mellom Norge og Danmark. Inntektene til den norske parten i avtalen knyttet til eksportforpliktelsen og den kortsiktige utvekslingen er vesentlige.

Utvekslingen innenfor de langsiktige kraftutvekslingsavtalene må legge til grunn de faktiske produksjons-, nett- og forbruksforholdene i de forskjellige landene. Størrelsen på de utenlandske selskapene, samt deres mulighet til å utveksle kraft med andre selskaper på kontinentet, vil ha betydning for hvorvidt fysiske begrensninger vil hindre utveksling mellom Norge og disse landene. Med de nye kablene til Tyskland og Nederland vil Norge bli knyttet til kraftsystem som har 25 ganger større produksjonsevne enn ELSAMs kraftsystem. Dette skulle bidra til at fysiske begrensninger langt sjeldnere vil hindre kraftutveksling i disse avtalene. Gevinstdelingen vil da ha enda mindre betydning for kraftflyten.

Organiseringen av kraftutvekslingen med utlandet må tilpasses markedsorganiseringen i de forskjellige landene. Olje- og energidepartementet mener at de inngåtte avtalene er hensiktsmessige til å oppfylle intensjonene med kabelavtalene, jf. St meld nr 46 (1992-93). Olje- og energidepartementet ser derfor ikke behov for initiativ overfor de norske avtalepartene med sikte på å endre avtalene.

På norsk side er en stor andel av kraftselskapene involvert i avtalene. Selskapenes deltakelse er basert på langsiktige forretningsmessige vurderinger. Olje- og energidepartementet har gitt avtalene konsesjon. Avtalene er inngått på grunnlag av prinsipper som har fått Stortingets tilslutning. Olje- og energidepartementet måtte dokumentere mislighold av konsesjonsvilkårene for å omgjøre eller trekke tilbake en konsesjon. Olje- og energidepartementet har ikke grunnlag for å si at ELSAM-avtalen eller konsesjonsvilkårene ikke oppfylles.

3.12.4 Oppsummering

Den norsk-svenske krafthandelen

Norge og Sverige har omregulert kraftmarkedene etter de samme prinsippene. Omorganiseringen av kraftmarkedet i Sverige la til rette for en mer likeverdig og effektiv krafthandel mellom de to landene. Erfaringene fra 1996 og 1997 viser at omreguleringen av det svenske markedet og endringene av den norsk-svenske handelen har gitt en mer effektiv og fleksibel kraftutveksling mellom landene. Det er videre lagt til rette for en betydelig import fra Sverige når tilsigsforholdene tilsier det.

Myndighetene arbeider for koordinering av rammebetingelser slik at uønskede og utilsiktede virkninger for aktørene unngås. En koordinering mellom norske og svenske rammebetingelser må på norsk side ses i sammenheng med den primære målsettingen om å legge til rette for en mest mulig effektiv utnyttelse av de norske kraftressursene.

De langsiktige kraftutvekslingsavtalene

Avtalene baserer seg på prinsippene gitt i St meld nr 46 (1992-93) Om langsiktig kraftutveksling med utlandet, jf. Innst S nr 229 (1992-93), og skal bidra til en effektiv kraftutveksling mellom landene. Ved forhandlinger om avtalene har det vært et viktig mål å få best mulig betalt for vannkraftens gode reguleringsevne i forhold til varmekraft. Olje- og energidepartementet har videre lagt vekt på at det i avtalene og i konsesjonene sikres at overføringsforbindelsene ikke kan benyttes til å utøve markedsmakt i det norske kraftsystemet.

Selskapene har gjennom avtalene både insentiver og forpliktelser knyttet til den kortsiktige utvekslingen. Kombinasjonen av gevinstdeling og forpliktelse knyttet til den kortsiktige utvekslingen er avgjørende for å legge til rette for en effektiv langsiktig og stabil kraftutveksling. Dette sikrer videre den automatikk i utvekslingen som er nødvendig for at kapasiteten til enhver tid skal utnyttes når priser og kostnader tilsier det.

Gevinstdelingen kan i enkelte situasjoner gi redusert utveksling. Uten gevinstdelingen måtte en på norsk side imidlertid betale mer ved import av kraft, og en ville fått mindre betalt ved eksport av kraft. Den reduserte utvekslingen og de innenlandske virkningene av dette synes å være marginale i forhold til de inntektene den norske parten får gjennom sin del av gevinsten som oppnås ved den kortsiktige utvekslingen.

Olje- og energidepartementet mener at de inngåtte avtalene er hensiktsmessige til å oppfylle intensjonene med kabelavtalene, jf. St meld nr 46 (1992-93). Olje- og energidepartementet ser derfor ikke behov for initiativ overfor de norske avtalepartene med sikte på å endre avtalene. Olje- og energidepartementet måtte dokumentere mislighold av konsesjonsvilkårene for å omgjøre eller trekke tilbake en konsesjon. Olje- og energidepartementet har ikke grunnlag for å si at ELSAM-avtalen eller konsesjonsvilkårene ikke oppfylles.