Kapittel 2 Grunnmuren

Boks 2.4
Nærmere om virkninger av en internasjonal klimaavtale

Faren for alvorlige klimaendringer er en av de viktigste globale miljøutfordringene, jf. avsnitt 2.2. FNs klimapanel anslår at verdens utslipp av klimagasser må reduseres betydelig for å begrense omfanget av menneskeskapte klimaendringer. Eksempelvis må de menneskeskapte utslippene av CO₂ reduseres med om lag 60 prosent i forhold til utslippene i 1990 dersom konsentrasjonen i atmosfæren skal stabiliseres på dagens nivå. Den internasjonale avtalen som er lagt til grunn i Basisalternativet med klimaavtale vil kunne gi en stabilisering av globale utslipp av CO₂ på 1990-nivå fra 2010.

Dersom det ikke lykkes å begrense utslippene av klimagasser vil det kunne oppstå skadevirkninger som følge av havnivåstigning, forskyvning av temperatursoner og økt innslag av ekstreme værforhold. En internasjonal klimaavtale som reduserer faren for klimaendringer, vil derfor kunne innebære økonomiske fordeler både internasjonalt og for Norge. De økonomiske effektene av klimaendringer har imidlertid bare i begrenset grad vært forsøkt anslått, og er ikke forsøkt tatt hensyn til i beregningene.

Samtidig vil tiltak for å begrense klimaproblemene også kunne ha store økonomiske konsekvenser. Konsekvensene for norsk økonomi vil i hovedsak kunne bestå i tap av petroleumsinntekter, økt verdi av vannkraftressursene og omstillingkostnader. Konsekvensene vil blant annet avhenge av hvordan avtalen utformes, når avtalen gjennomføres, hvordan storeenergiprodusenter innretter seg i forhold til endrete rammebetingelser og av utviklingen i ny teknologi særlig på energisiden. For å unngå klimaendringer vil det være nødvendig at verdens forbruk av fossile brensler, særlig kull, men også olje reduseres over tid. Det vil kunne medføre reduserte produsentpriser på råolje og dermed tap av oljeinntekter.

Dersom tiltakene mot klimaendringer utformes kostnadseffektivt, med bortfall av kullsubsidier og innføring av karbongraderte avgifter, vil veksten i verdens totale energietterspørsel dempes. En kostnadseffektiv avtale vil videre bidra til teknologiutvikling, og de fornybare energikildene (bio-, sol-, vind- og bølgeenergi) vil styrke sin konkurranseposisjon i forhold til de fossile energibærerne. Følgende forhold er av særlig betydning for virkningene på norsk økonomi:

• Olje vil isolert sett få bedret konkurransesituasjonen i forhold til kull. Olje kan erstatte kull som brukes til produksjon av elektrisitet og direkte til oppvarming. Prisforholdet mellom olje og kull må imidlertid trolig reduseres vesentlig for at det skal bli lønnsomt å erstatte betydelige deler av dagens kullbaserte elektrisitetsproduksjon med oljebasert produksjon. Andelen av elektrisitetsproduksjonen i OECD-landene som er oljebasert, falt fra om lag 20 prosent i 1970 til 9 prosent i 1992, mens andelen som er kullbasert var tilnærmet konstant på om lag 40 prosent i den samme perioden.
• En effektiv klimapolitikk kan gjøre det mer lønnsomt å produsere elektrisitet basert på naturgass og å bruke gass direkte til oppvarming m.v. Det kan føre til økt etterspørsel etter gass i Europa og at verdien av de norske gassreservene øker. Gassprisen er imidlertid delvis bestemt av langsiktige kontrakter. Det er derfor vanskelig å vurdere hvordan en effektiv klimapolitikk vil påvirke gassmarkedet.

I analyser som ble gjennomført for "Grønn skattekommisjon" med OECDs verdensmodell, GREEN, ble oljeprisen redusert med 15-20 prosent de nærmeste tiårene som følge av en global CO₂-avgift som er beregnet å stabilisere de globale CO₂-utslippene på om lag 1990-nivå. Dette resultatet samsvarer med OECDs egne beregninger med GREEN-modellen. Beregningene er selvsagt heftet med usikkerhet, men de understøtter antakelsene om at produsentprisen på råolje vil kunne falle ved en klimaavtale som utformes om lag som skissert i Basisalternativet. Det prosentvise prisfallet på råolje som er lagt til grunn i Basisalternativ med klimaavtale, er i samme størrelsesorden som i de nevnte GREEN-beregningene. Mange forhold vil imidlertid ha betydning for hvordan råoljeprisen påvirkes av en klimaavtale. Et anslag må derfor nødvendigvis bli svært usikkert, og må betraktes som en illustrasjon.

Dersom det iverksettes en mindre effektiv klimaavtale, med mindre sterke tiltak overfor kull enn overfor andre fossile brensler, kan tapet av oljeinntekter bli spesielt stort. Konsekvensene av en avgiftspolitikk som innebærer fortsatt subsidiering av kull og koks sammenlignet med olje og gass, vil være atsamlede norske energiressurser - olje, gass og vannkraft - blir mindre verdt enn ved en avtale hvor ulike energibærere behandles likt. Norge har derfor en betydelig egeninteresse av at klimaavtaler utformes kostnadseffektivt og ikke diskriminerer bruken av råolje og naturgass. Verdien av norsk vannkraft vil øke som følge av en internasjonalt koordinert CO₂-avgift som også omfatter all bruk av fossile brensler til elektrisitetsproduksjon.

Kostnader knyttet til næringsomstillinger som følge av utslippsreduksjoner i Norge kan bli betydelige, avhengig av hvor store reduksjoner som må gjennomføres og hvor god tid det blir gitt til omstilling. En avtale om prosentvis like store utslippsreduksjoner i alle land vil kunne påføre Norge særlig store omstillingskostnader. Det skyldes hovedsakelig at Norge har en sterk underliggende vekst i CO₂-utslippene som følge av den økte petroleumsvirksomheten, og at nesten hele den norske elektrisitetsforsyningen er basert på vannkraft. En avtale med godt fungerende mekanismer for felles gjennomføring og omsettbare utslippskvoter mellom land kan bidra til lave omstillingskostnader i Norge.

Omstillingskostnadene og fallet i produsentprisen på råolje kan bli redusert dersom en klimaavtale gir landene mulighet til å redusere utslippene av andre klimagasser enn CO₂ og eventuelt øke opptaket av CO₂ i vegetasjon. En slik avtale vil kreve en mindre reduksjon av CO₂-utslippene for et gitt klimamål sammenlignet med en avtale som bare omfatter CO₂. Norge vil derfor være tjent med at en klimaavtale åpner for felles gjennomføring og omsettbare utslippskvoter, og at utslippsforpliktelsene så langt som praktisk mulig knyttes til alle klimagassene samt binding av klimagasser i vegetasjon.

Referansealternativet uten klimaavtale

Referansealternativet uten klimaavtale viser en mulig utviklingsbane for norsk økonomi dersom det legges til grunn at det ikke oppnås enighet om en internasjonal klimaavtale. Nettoeffekten for norsk økonomi vil i hovedsak være høyere petroleumsinntekter som følge høyere råoljepris. Prisendringene som beregningsteknisk er lagt til grunn for olje og gass innebærer at Norges petroleumsformue blir om lag 140 milliarder 1997-kroner høyere sammenlignet med Basisalternativet med klimaavtale. Redusert verdi av vannkraftressursene vil imidlertid trekke i motsatt retning. Det er i beregningene ikke tatt hensyn til mulige kostnader for Norge som følge av klimaendringer.

De to hovedalternativene illustrerer begge en jevn og balansert utvikling for norsk økonomi på lang sikt. Kravene til finanspolitikken og til oppbygging av petroleumsfond vil være om lag like strenge som i Basisalternativet.

I Referansealternativet uten klimaavtale er det ikke lagt til grunn nye eller økte avgifter på energi eller på CO₂-utslipp. Det antas likevel at det også i dette alternativet vil skje en gradvis effektivisering av energibruken. Forbruket av energi i form av elektrisitet og oljeprodukter vokser i følge framskrivingen med 0,9 prosent pr. år i perioden 1994-2050, klart lavere enn veksten i BNP. Forbruket av oljeprodukter vokser med om lag 0,8 prosent pr. år i perioden 1994-2050, mens elektrisitetsforbruket vokser med 1,0 prosent pr. år.

Fram til 2010-2015 kan trolig veksten i elektrisitetsforbruket i stor grad dekkes ved forbedring av eksisterende kraftverk, gjennom ny vannkraftutbygging og økt bruk av nye fornybare energikilder. Det er beregningsteknisk tatt utgangspunkt i dagens teknologi når det gjelder bruk av nye fornybare energikilder. Med dagens priser og teknologi vil energietterspørselen på lengre sikt øke mer enn produksjonen av fornybar energi. Den framtidige energiforsyningen drøftes nærmere i avsnitt 3.3.

Utviklingen i CO₂-utslippene etter 2010 avhenger av hvordan økningen i elektrisitetsforbruket blir dekket. Dersom veksten etter 2010-2015 dekkes med gasskraft, slik det beregningsteknisk er lagt til grunn, vil utslippene kunne øke til om lag 68 millioner tonn i 2050, det vil si 57 prosent mer enn i Basisalternativet med klimaavtale. Dersom veksten for eksempel blir dekket ved økt bruk av bioenergi, eller ved import av elektrisk kraft vil de norske CO₂-utslippene bli lavere.

Kilde: Finansdepartementet.

Sprekkalternativet

De store olje- og gassforekomstene på norsk kontinentalsokkel bidrar til at utgangspunktet for varig økt velferd i Norge er svært godt. Basisalternativet illustrerer at det er mulig å ta inntektene fra petroleumssektoren inn i norsk økonomi på en slik måte at de bidrar til å sikre både offentlig og privat velstand på varig basis samtidig som miljøhensyn ivaretas. De gode resultatene kommer imidlertid ikke av seg selv. Dersom ikke langsiktige budsjetthensyn legges til grunn for finanspolitikken, kan det gode utgangspunktet forskusles.

Sprekkalternativet illustrerer en politikk der det brukes vesentlig mer av petroleumsinntektene i årene framover enn i de to foregående alternativene, blant annet for å øke det offentlige tjenestetilbudet. I Sprekkalternativet er det lagt til grunn at sysselsettingen i offentlig sektor i gjennomsnitt øker med 1,4 prosent pr. år i perioden 1995 til 2020. I Basisalternativet er veksten 0,6 prosent pr. år. Tilsvarende vekst i perioden 1970 til 1995 var 2,3 prosent

Sprekkalternativet innebærer at det raskt oppstår underskudd i offentlig forvaltning når statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten faller etter årtusenskiftet. I 2020 utgjør underskuddet i offentlig forvaltning (målt som nettofinansinvestering) om lag 9 prosent av BNP. Den finansielle posisjonen til offentlig forvaltning svekkes etter hvert sterkt. Nettogjelden når i 2020 et nivå på om lag 30 prosent av BNP. Dette står i sterk kontrast til en situasjon med netto fordringer på om lag 150 prosent av BNP i Basisalternativet, jf. figur 2.6. Flere OECD-land har på 1990-tallet hatt underskudd og gjeldsbelastning i offentlig forvaltning som tilsvarer det som er skissert i Sprekkalternativet. Dette illustrerer at en slik situasjon ikke er ekstrem eller hypotetisk, men tvert imot har vært høyst virkelig for andre land.

Internasjonale erfaringer tyder på at land som har høy offentlig gjeld og høy inflasjon også står overfor et høyere nivå på realrenten. Det legges derfor til grunn at det innenlandske rentenivået øker når offentlig forvaltning bygger opp gjeld i en slik størrelsesorden. Høyere realrente innebærer i seg selv en svekkelse av de offentlige finansene når offentlig forvaltning har opparbeidet seg netto gjeld, fordi kostnadene ved å betjene gjelden øker. En høyere realrente vil også bidra til å heve kravet til avkastning på realinvesteringene, og dermed føre til mindre omfang av slike investeringer, jf. tabell 2.4.

I Sprekkalternativet legger offentlig virksomhet beslag på en større del av den samlede arbeidskraften enn i Basisalternativet framt til 2020. Økt knapphet på arbeidskraft i privat sektor gir økt reallønn. Produksjonsutviklingen i konkurranseutsatt virksomhet og utenriksøkonomien blir dermed vesentlig svakere. Bruttoproduktet i industri reduseres med vel 20 prosent i forhold til Basisalternativet i 2020. I 2020 viser handelsbalansen et underskudd som tilsvarer knapt 7 prosent av BNP, mens det er om lag balanse i Basisalternativet.

Kilde: Finansdepartementet.

Den høyere veksten i offentlig konsum lar seg finansiere av høye petroleumsinntekter gjennom en del år, men kan ikke opprettholdes over tid. Kravet til langsiktig balanse i offentlige finanser vil tvinge fram en betydelig innstramming. Det er i framskrivingen forutsatt at innstrammingen tar til i 2020. Alternativet ville være en stadig voksende gjeldsbyrde, som det over tid ikke vil være mulig å betjene. Denne innstrammingen innebærer at offentlig konsum må reduseres med mer enn 30 prosent i forhold til Basisalternativ med klimaavtale i 2030. Det er i beregningene forutsatt at nettogjelden til offentlig forvaltning stabiliseres på knapt 60 prosent av BNP, jf. figur 2.6. En kraftig innstramming i offentlig aktivitetsnivå kan også vise seg å bli påkrevd langt tidligere enn 2020 dersom for eksempel petroleumsprisene eller yrkesdeltakingen ikke utvikler seg så gunstig som forutsatt i beregningene.

Utviklingen i Sprekkalternativet innebærer at eksportunderskuddet utenom eksport av olje og gass øker kraftig fram til 2020, fordi konkurranseutsatt sektor bygges ned. Underskuddet tilsvarer i 2020 knapt 12 prosent av BNP, mot 5,7 prosent i 1996. For å komme tilbake til en langsiktig balanse i utenriksøkonomien må produksjonen i konkurranseutsatt sektor igjen økes. I følge framskrivingen vil det i 2050 være nødvendig med balanse i utenrikshandelen utenom eksport av olje og gass. Til sammenligning er det i Basisalternativet rom for et eksportunderskudd som tilsvarer i størrelsesorden 7 pst av BNP. De store svingningene i handelsbalansen for Fastlands-Norge som oppstår i Sprekkalternativet, gjenspeiler de store omstillingsproblemene norsk økonomi vil stå overfor på lang sikt dersom det ikke lykkes å få til en jevn og balansert utvikling.

Sprekkalternativet illustrerer derfor at det kan bli nødvendig med meget omfattende omstillinger. Resultatene av beregningene, slik de blant annet er framstilt i tabell 2.4, er imidlertid ikke egnet til å belyse alle de økonomiske og samfunnsmessige konsekvensene av slike omstillinger. Det tas blant annet ikke hensyn til at innstrammingen vil kunne medføre en økning i arbeidsledigheten. Ifølge framskrivingen må mer enn 400000 personer finne nytt arbeid i privat sektor som følge av reduksjonen i offentlig konsum. Det vil ta tid å skape så mange nye arbeidsplasser. Dette trekker i retning av at Sprekkalternativet undervurderer problemene knyttet til å rette opp igjen skadevirkningene av kortsiktighet i bruken av petroleumsinntektene.

Beregningene understreker farene ved en uforsvarlig bruk av petroleumsinntektene, særlig gjelder det økt innsats på områder som binder opp de offentlige utgiftene på lang sikt. Økte langsiktige bindinger vil bidra til større byrder på framtidige yrkesaktive. Lavere verdiskaping og mindre handlefrihet vil svekke mulighetene til å opprettholde offentlig og privat velferd.

CO₂-utslippene er lavere i Sprekkalternativet enn i Basisalternativet fram til rundt 2020. Videre fram mot 2050 er forholdet motsatt. Utviklingen reflekterer at nivået i industriproduksjonen er klart lavere i Sprekkalternativet enn i Basisalternativet fram til 2020. Etter dette må industriproduksjonen i Sprekkalternativet bygges opp igjen, til et høyere nivå enn i Basisalternativet, for å gjenopprette balansen i utenriksøkonomien. Dette illustrerer at en jevn og balansert økonomisk utvikling også kan ha gunstige miljømessige virkninger.

Betydningen av å sikre et høyt samlet arbeidstilbud

Utviklingen i Basisalternativet er basert på at det bare skjer mindre endringer i yrkesdeltaking og gjennomsnittlig arbeidstid. Det er lagt til grunn moderat stigning i yrkesfrekvensene for kvinner og ungdom fram til 2010. For øvrig er det lagt til grunn konstante yrkesfrekvenser for alle grupper fram til 2050. Det er beregningsteknisk forutsatt at gjennomsittlig arbeidstid reduseres med om lag 2 prosent fra 1995 til 2010, for deretter å være uendret. Arbeidskraften er det klart viktigste grunnlaget for verdiskapingen. Høy grad av deltakelse i arbeidslivet er derfor en avgjørende forutsetning for å oppnå den utviklingen som er skissert i Basisalternativet.

Fra 1962 til 1995 ble gjennomsnittlig årlig arbeidstid redusert fra over 1900 timer til vel 1400 timer. Dette har sammenheng med redusert normalarbeidstid, økt innslag av deltid og endringer i næringsstrukturen. Samtidig har utviklingen gått i retning av synkende yrkesdeltakelse i de eldre årsklassene og lavere gjennomsnittlig pensjoneringsalder. På den andre siden har økt yrkesdeltaking, særlig blant kvinner, bidratt til at totalt antall timeverk har endret seg lite i perioden. Utviklingen i arbeidstilbudet framover avhenger både av de rammebetingelser som legges av myndighetene og av de valg den enkelte tar med hensyn til arbeidstid og yrkesdeltakelse. Regjeringens arbeidsmarkedspolitikk og velferdspolitikk er rettet inn med sikte på høy deltakelse i yrkeslivet, jf. avsnitt 3.1 og 5.6. Basisalternativet bygger på at denne politikken lykkes, og at velferdsøkningen framover i hovedsak ikke blir tatt ut i økt fritid.

I Fakta og analyser, avsnitt 3.7.3* er det presentert to regneeksempler som illustrerer virkningene av kortere normalarbeidstid og lavere gjennomsnittlig pensjoneringsalder. Beregningene er for øvrig basert på de samme forutsetningene i de to alternativene. Dette innebærer blant annet at det er lagt til grunn samme balanse i offentlige budsjetter og samme skattesatser. Dette betyr at redusert økonomisk aktivitet som følge av redusert arbeidstilbud direkte reduserer rommet for offentlig konsum gjennom reduserte skatteinntekter. Økt fritid kan i prinsippet oppnås uten å redusere offentlig konsum dersom skattesatsene økes for å kompensere for reduksjonen i skattbar inntekt.

I det ene alternativet belyses virkningene av at normalarbeidstiden reduseres i forhold til Basisalternativet med klimaavtale, samtidig som antall personer i arbeidsstyrken og antall sysselsatte holdes på samme nivå som i de to alternativene. I framskrivingen er den gjennomsnittlige arbeidstiden i 2030 redusert med vel 20 prosent i forhold til Basisalternativet. I følge beregninger innebærer dette at både offentlig og privat konsum må reduseres med i underkant av 20 prosent i forhold til Basisalternativet.

I det andre alternativet illustreres virkningene av at gjennomsnittlig pensjoneringsalder reduseres med ett år, som følge av lavere avgangsalder for yrkesaktive over 55 år. Antall timeverk faller med om lag 2 1/2 prosent i forhold til Basisalternativet. Antall pensjonister øker med om lag 5 prosent. I følge beregningen gir dette små endringer i privat konsum, men offentlig konsum må reduseres med om lag 6 prosent i forhold til Basisalternativet. Den relativt sterke reduksjonen i offentlig konsum skyldes økte utgifter til pensjoner. Arbeidskraftens store betydning for verdiskapingen understrekes av et regneeksempel som viser at en reduksjon i gjennomsnittlig pensjoneringsalder med ett år gir samme reduksjon i nasjonalformuen som et fall i olje- og gassprisene som tilsvarer om lag 13 kroner pr. fat olje, jf. avsnitt 3.6.4*.

Beregningene viser at både kortere normalarbeidstid og lavere pensjoneringsalder vil bidra til at det blir mindre ressurser tilgjengelig for å løse viktige fellesoppgaver. Valget står derfor ikke bare mellom fritid og privat forbruk, men også mellom fritid og offentlig tjenesteyting.

2.1.5 Retningslinjene for den økonomiske politikken

Regjeringen legger til grunn for den økonomiske politikken at det vil bli undertegnet en forpliktende internasjonal klimaavtale. En slik avtale vil være et viktig grunnlag for å sikre en forsvarlig miljøtilstand i framtiden. Samtidig vil en avtale kunne føre til lavere råoljepris og til omstillinger i norsk økonomi. Politikken må derfor innrettes slik at det vil være mulig å finansiere grunnleggende velferdstjenester og pensjonsforpliktelser også i framtiden selv om oljeinntektene skulle bli noe lavere, for eksempel som følge av en internasjonal klimaavtale. De analysene som er gjennomført til dette langtidsprogrammet, viser at det er mulig å forene miljøhensyn og økonomiske hensyn på en god måte. Dette understreker viktigheten av å ha et langsiktig perspektiv i politikkutformingen.

Solidaritetsalternativet skal videreutvikles

Den økonomiske politikken som har vært ført med utgangspunkt i Solidaritetsalternativet i Langtidsprogrammet 1994-1997 har gitt gode resultater. Politikken har understøttet konjunkturoppgangen og bidratt til en kraftig økning i sysselsettingen. Det inntektspolitiske samarbeidet har så langt medvirket til at sterk vekst i økonomien har gått sammen med lav pris- og kostnadsvekst. Solidaritetsalternativet vektlegger betydningen av å opprettholde den kostnadsmessige konkurranseevnen for å styrke sysselsettingen på varig grunnlag.

De gode resultatene som er oppnådd må tas vare på ved å videreføre Solidaritetsalternativet som en helhetlig strategi for å øke verdiskapingen og sysselsettingen, jf. boks 2.5. De perspektiver for norsk økonomi som er trukket opp i avsnittene foran peker på viktige utfordringer en står overfor for å lykkes i en slik politikk. Det er avgjørende at alle parter setter full sysselsetting i høysetet og at ingen ut fra kortsiktige, snevre egeninteresser undergraver et slikt mål gjennom uforsvarlig uttak av fortjeneste.

Boks 2.5
Vidreutvikling av Solidaritetsalternativet

Regjeringen vil videreutvikle Solidaritetsalternativet som en helhetlig strategi for økt verdiskaping innenfor en bærekraftig utvikling og økt sysselsetting gjennom:

• Et forpliktende inntektspolitisk samarbeid som skal bidra til lav pris- og kostnadsvekst.
• En aktiv arbeidsmarkedspolitikk som skal bidra til å få de ledige tilbake i arbeid, jf. avsnitt 3.1.
• En videreføring av arbeidslinjen i velferdspolitikken, som skal bidra høy sysselsetting og begrense antall stønadsmottakere, jf. avsnitt 5.6.
• En helhetlig næringspolitikk som skal bidra til et lønnsomt, omstillingsdyktig og vekstkraftig næringsliv, jf. avsnitt 3.2.
• En etter- og videreutdanningsreform som skal bidra til høy kompetanse og en omstillingsdyktig arbeidsstyrke, jf. avsnitt 4.1.

Finanspolitikken skal være forsvarlig i et langsiktig perspektiv

Regjeringens budsjettpolitikk tar utgangspunkt i at statens utgifter ikke skal bli høyere enn det som er mulig å bære når oljeinntektene avtar og forpliktelsene knyttet til aldringen i befolkningen øker. Det må tas høyde for mulige nye tilbakeslag i norsk og internasjonal økonomi og for den betydelige usikkerheten som knytter seg til framtidige petroleumsinntekter. Utgiftsnivået må kunne opprettholdes også ved lave petroleumspriser.

En forsvarlig finanspolitikk i årene framover må ta hensyn til to viktige forhold:

• Politikken må ikke skape pressproblemer og svekke det konkurranseutsatte næringslivet i fastlandsøkonomien. Dette er nødvendig for å unngå store omstillingsproblemer når petroleumsvirksomhetens betydning avtar, jf. boks 2.6.
• Politikken må avspeile langsiktige statsfinansielle hensyn. Budsjettpolitikken må ikke skyve urimelige byrder over på dagens unge og framtidige generasjoner.

Generasjonsregnskapet tyder på at de offentlige budsjettene omtrent er i generasjonsmessig balanse, jf. kapittel 3*. Dette indikerer at dagens ytelser over offentlige budsjetter kan opprettholdes uten å øke skattene eller redusere utgiftene i framtiden. Dette betyr også at økt satsing innenfor prioriterte områder i hovedsak må dekkes inn ved innsparinger på andre områder.

Boks 2.6
Hvorfor unngå sterke svingninger i etterspørselen?

På kort sikt er det mulig å bringe arbeidsledigheten noe raskere ned ved å ta i bruk mer av oljepengene. Det kan sysselsettes flere personer i offentlig virksomhet, og sysselsettingen i den skjermede delen av privat sektor kan stimuleres gjennom skattelette, økte overføringer og høyere innenlandsk etterspørsel. En slik politikk ville imidlertid fått betydelige negative konsekvenser på lengre sikt.

"Hollandsk syke" henspeiler på utviklingen i Nederland i 1970-årene. Nederland fikk store inntekter fra gassutvinning fra slutten av 1960-tallet. Utviklingen på 1970-tallet var kjennetegnet ved sterk vekst i offentlige utgifter, både til overføringer og til offentlig tjenesteproduksjon. Spesielt bidro generøse overføringsordninger til at personer ble støtt ut av arbeidsstyrken på mer varig basis. Resultatet ble høy reallønnsvekst, tap av konkurranseevne og avindustrialisering. På begynnelsen av 1980-tallet oppsto det betydelige underskudd i offentlige budsjetter, og det ble nødvendig å foreta kraftige innstramminger. Arbeidsledigheten økte kraftig gjennom første halvdel av 1980-tallet.

Restruktureringen av nederlandsk økonomi har tatt lang tid og landet sliter fremdeles med ettervirkningene av den sterke etterspørselsveksten på 1970-tallet. Nederland har vært gjennom til dels smertefulle omstillinger og nedskjæringer i sosiale velsferdsordninger, blant annet med innstramminger i dagpengeordningen og i uføretrygden. Arbeidsstyrken er klart lavere enn OECD-gjennomsnittet, og regnet som andel av BNP er utgiftene til uføretrygd de høyeste i OECD-området.

Erfaringene fra Nederland illustrerer problemene med å avpasse den innenlandske bruken av varer og tjenester ut fra langsiktige hensyn i en økonomi med store midlertidige inntekter fra utvinning av naturressurser. Norsk økonomi er i dag og de nærmeste årene framover langt mer sårbar for endringer i petroleumsvirksomheten enn den nederlandske var på midten av 1970-tallet. Det er derfor all grunn til å trekke lærdom av erfaringene fra Nederland. Etter hvert som inntektene fra salg av olje og gass går ned, må annen lønnsom konkurranseutsatt virksomhet sikre balanse i utenriksøkonomien. De offentlige utgiftene må kunne bæres med lavere petroleumsinntekter.

En moderat og stabil vekst i innenlandsk etterspørsel vil bidra til en balansert utvikling i fastlandsøkonomien, og til en gradvis reduksjon i arbeidsledigheten uten pris- og kostnadsøkninger som svekker konkurranseutsatt virksomhet. Gjennom oppbyggingen av Statens petroleumsfond tar Regjeringen sikte på at bruken av petroleumsinntektene blir frikoplet fra opptjeningen, og at inntektene blir forvaltet i et langsiktig forsvarlig perspektiv.

Statens petroleumsfond vil bli brukt som et verktøy i budsjettprosessen for å føre en langsiktig forsvarlig budsjettpolitikk. Petroleumsfondet skal synliggjøre bruken av petroleumsinntekter i statsbudsjettet. I beregningene som er presentert i kapittel 3* er bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet anslått til 100-150 milliarder kroner over perioden 1998-2001.

Retningslinjene for Statens petroleumsfond ble trukket opp i Ot.prp. nr. 29 (1989-90) Om lov om Statens petroleumsfond og i tilhørende innstilling Innst.O. nr. 32 (1989-90). Retningslinjene for avsetninger til og uttak fra fondet sikrer at det skjer en reell fordringsoppbygging på statens hånd, dvs. at oppbyggingen av fordringer ikke blir motsvart av økte låneopptak. Fondsoppbygging skal ikke finne sted med mindre det gjenspeiler reelle overskudd i statsfinansene. Av hensyn til den konkurranseutsatte virksomheten i Fastlands-Norge og statens langsiktige finansielle stilling, er det avgjørende at den økningen som forventes i petroleumsinntektene i programperioden går til å bygge opp petroleumsfondet. I avsnitt 2.1.4 er det presentert en framskriving som illustrerer en jevn og balansert utvikling i norsk økonomi også på lang sikt. En slik utvikling forutsetter at det bygges opp et petroleumsfond. Avkastningen fra fondet vil bidra til å opprettholde en viss vekst i offentlig konsum når statens inntekter fra petroleumsvirksomheten etterhvert faller, jf. figur 2.5.

Regjeringen legger til grunn at midlene i petroleumsfondet i sin helhet plasseres utenlands. Økt bruk av petroleumsinntekter innenlands vil kunne forsterke presstendensene i økonomien, og dermed undergrave Solidaritetsalternativet og målsettingen om å opprettholde den kostnadsmessige konkurranseevnen. I tillegg kan innenlandske plasseringer lede til investeringer som gir lav avkastning, noe som også vil kunne svekke grunnlaget for velferdsnivået på lengre sikt. Så lenge fondet er av en begrenset størrelse, bør investeringene være likvide og ha lav risiko. Etter hvert som fondet vokser, blir det aktuelt å revurdere plasseringsstrategien. Regjeringen vil komme tilbake i Revidert nasjonalbudsjett 1997 med en nærmere drøfting av retningslinjer for petroleumsfondets investeringer, herunder spørsmålet om å åpne for plasseringer i egenkapitalinstrumenter som for eksempel aksjer.

Finanspolitikken skal brukes aktivt til å jevne ut svingninger i økonomien

Den aktive bruken av budsjettpolitikken for å dempe virkningene av de svake konjunkturene i perioden 1989-1993 var bare mulig fordi statens finansielle stilling i utgangspunktet var svært god. Den aktive budsjettpolitikken har bidratt til at arbeidsledigheten i Norge er lavere enn i mange andre industriland. Erfaringene fra andre land tilsier at ledigheten er vanskelig å få ned igjen hvis den først har kommet opp på et høyt nivå. For å sikre handlefrihet til å motvirke lignende økonomiske tilbakeslag også i framtiden, må budsjettbalansen rettes opp når økonomien igjen vokser.

Å føre en vellykket stabiliseringspolitikk er imidlertid ingen lett oppgave. Det tar tid å innhente informasjon om tilstanden i økonomien, og det tar tid å sette igang stabiliseringspolitiske tiltak. Videre er virkningen usikker, både når det gjelder tidspunkt og styrke. Disse momentene tilsier at det er grunn til å være varsom med å foreta store endringer i bruken av de stabiliseringspolitiske virkemidlene. Ellers kan den økonomiske politikken lett virke destabiliserende.

Skatte- og avgiftssystemet, og deler av stønadssystemet, bidrar til at offentlige finanser er svært konjunkturfølsomme, og bidrar dermed automatisk til utjevning av den økonomiske aktiviteten. Samtidig er det av avgjørende betydning at offentlige budsjetter i nedgangstider kan brukes aktivt til å motvirke økningen i ledigheten. I oppgangstider må det føres en stram finanspolitikk for å bidra til balansert oppgang uten for høy pris- og kostnadsvekst. For eksempel bør arbeidsmarkedstiltakene trappes ned når situasjonen på arbeidsmarkedet bedres og trappes opp når arbeidsledigheten øker. Igangsettingen av statlige investeringsprosjekter og vedlikeholdsarbeid bør så langt som mulig vurderes opp mot den aktuelle konjunktursituasjonen. Samtidig bør overføringene til kommunene tilpasses slik at aktiviteten i sektoren ikke bidrar til å forsterke svingningene i økonomien.

For programperioden legger Regjeringen derfor til grunn at veksten i statsbudsjettets utgifter bør være klart lavere enn veksten i BNP for Fastlands-Norge i perioder med sterk økonomisk utvikling. Det gjør at budsjettet kan brukes mer aktivt i perioder med svak utvikling.

Pengepolitikken skal rettes inn mot stabil kronekurs

Norsk penge- og valutapolitikk er rettet inn mot å bidra til stabile valutaforhold. Ifølge forskrift av 6. mai 1994 er den operative retningslinjen for pengepolitikken at den skal innrettes mot å videreføre en stabil valutakurs overfor europeiske valutaer, med utgangspunkt i kursleiet siden kronen begynte å flyte den 10. desember 1992. Det er imidlertid ikke fastsatt særskilte svingningsmarginer, og det er ikke aktuelt å benytte så sterke virkemidler som innenfor et fastkursregime for å holde kronekursen stabil.

Spesielt for et lite land med en åpen økonomi er det vanskelig å holde en inflasjon på linje med eller lavere enn våre konkurrentland over tid uten stor grad av stabilitet i valutakursen. En stabil valutakurs gjør det lettere for partene i arbeidslivet å styre mot en lønnsutvikling som er forenlig med de inntektspolitiske målene. Moderat pris- og kostnadsvekst er samtidig en forutsetning for en stabil valutakursutvikling over tid.

Lav inflasjon og stabil valutakurs bidrar til stabile rammebetingelser for næringslivet og husholdningene. Videre kan svingninger i valutakursen i seg selv gjøre en valuta mer attraktiv for spekulasjon, noe som kan gjøre valutakurssvingningene selvforsterkende.

Når penge- og valutapolitikken er rettet inn mot stabil valutakurs vil rentenivået i Norge i stor grad følge rentenivået til de valutaene som kronekursen er knyttet til. Det er derfor begrenset i hvilken grad pengepolitikken kan bidra til å dempe svingninger i den økonomiske aktiviteten på kort sikt. Rollefordelingen i den økonomiske politikken innebærer derfor at det er finanspolitikken som må bære hovedansvaret for å jevne ut kortsiktige svingninger i økonomien.

Inntektspolitikken skal bidra til lav pris- og kostnadsvekst

Det inntektspolitiske samarbeidet har gitt gode resultater og har bidratt til økt sysselsettingen og redusert arbeidsledighet. De solidariske lønnsoppgjørene har ført til lavere lønnsvekst i norsk industri sammenliknet med lønnsveksten hos våre handelspartnere, noe som isolert sett har bidratt til å bedre den kostnadsmessige konkurranseevnen. Samtidig har veksten i reell kjøpekraft vært betydelig gjennom 1990-årene, jf. figur 2.7.

Figur 2.7 Årslønn og konsumprisutvikling. 1981-1996.
Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

For å oppnå en balansert utvikling i norsk økonomi er det etter Regjeringens syn nødvendig at den kostnadsmessige konkurranseevnen ikke svekkes. Økt kostnadsvekst vil undergrave det framtidige vekstgrunnlaget for økonomien og bidra til høyere ledighet. En inntektspolitikk som gir moderat og jevn lønnsvekst vil også påvirke forventningene, og dermed redusere faren for sterke svingninger i husholdningenes etterspørsel.

Inntektspolitikken står overfor nye utfordringer når den skal gjennomføres i en situasjon med et strammere arbeidsmarked og knapphet på visse typer arbeidskraft. Regjeringen vil understreke at en tilstrekkelig lav samlet lønnsvekst bare kan oppnås hvis alle grupper viser moderasjon. Det er viktig å unngå lønnssystemer som skaper nye ulikheter og som setter fordelingspolitikken i fare. Sammenliknet med andre land i denne delen av verden har Norge små lønnsforskjeller. Regjeringen mener det er viktig å bevare dette, både fordi det bidrar til å opprettholde en jevn inntektsfordeling og fordi det i mange sammenhenger er et konkurransemessig fortrinn.

Regjeringen legger opp til at inntektspolitikken fortsatt må bygge på en god kontakt mellom partene i arbeidslivet og myndighetene gjennom blant annet Kontaktutvalget, Kontaktordningen og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene. Formålet er å opprettholde en felles forståelse av behovet for lav kostnadsvekst og etablere et grunnlag for at partene i inntektsoppgjørene tar hensyn til konsekvensene av lønnsoppgjørene for økonomien som helhet. Ansvaret for å komme fram til avtaler som gir en forsvarlig inntektsutvikling må imidlertid ligge hos partene i arbeidslivet.

Hovedtrekkene i skatte- og avgiftssystemet skal føres videre

Skattereformens prinsipp om nøytralitet og likebehandling, som ivaretas gjennom brede skattegrunnlag og lave skattesatser, vil være en rettesnor også for den framtidige utformingen av skattesystemet. Innenfor denne rammen er det aktuelt å foreta visse omlegginger i skatte- og avgiftssystemet framover. Målet er å sikre grunnlaget for de offentlige utgiftene, ivareta fordelingshensyn og å bedre ressursbruken i samfunnet. Det er viktig å videreføre den nåværende skattepolitikken ved å utvide skattegrunnlaget på en måte som bedrer ressursbruken, samtidig som satsene reduseres for skatter som bidrar til dårlig bruk av samfunnets ressurser.

Skatte- og avgiftssystemet spiller en sentral rolle i fordelingspolitikken. Regjeringen legger vekt på at skatte- og avgiftssystemet skal jevne ut inntektene etter skatt. I de omleggingene som en tar sikte på å gjennomføre i løpet av programperioden, vil det bli lagt betydelig vekt på de fordelingsmessige virkningene.

Et mer effektivt skattesystem vil bidra til bedre ressursbruk og økt verdiskaping. Dette gir grunnlag for økte skatteinntekter som kan brukes til å finansiere fellesforbruk med gode fordelingsvirkninger.

Pensjonister betaler i dag lavere skatt enn yrkesaktive på samme inntektsnivå som følge av særskilte skatteregler. I tråd med signalene i Velferdsmeldingen tar Regjeringen sikte på en gradvis tilnærming i beskatningen av pensjonister med midlere og høyere inntekter til beskatningen av lønnstakere med tilsvarende inntekt.

Regjeringen mener det er viktig å holde fast ved skattereformens hovedprinsipp om likebehandling innenfor bedrifts- og kapitalbeskatningen. Likebehandling er etter Regjeringens syn viktig for å sikre at investeringer foretas på områder der den samfunnsmessige avkastningen er høyest.

På bakgrunn av de generelle skattepolitiske målene legger Regjeringen til grunn at formuesskatten skal opprettholdes. I det gjeldende skattesystemet blir imidlertid ulike formuesobjekter verdsatt svært forskjellig. Dette strider mot prinsippet om skattemessig likebehandling. Framover vil det være viktig å komme fram til et system som i større grad verdsetter ulike formuesobjekter likt. Dette vil bety at dagens skatteinntekter kan opprettholdes ved lavere skattesatser på formue. Regjeringen vil foreta en samlet gjennomgang og fremme forslag til endringer i formuesskatten og eiendomsskatten.

I dag er enkelte varer og de fleste tjenestene unntatt fra merverdiavgift. Dette bidrar til avgiftsmotiverte tilpasninger av forbruk og produksjon. En utvidelse av avgiftsgrunnlaget vil også redusere de administrative kostnadene, blant annet ved at problemene knyttet til avgrensning blir mindre. I tillegg vil en utvidelse gjøre det lettere å opprettholde inntektene fra merverdiavgiften på lengre sikt, jf. at tjenestene utgjør en økende andel av forbruket. Videre vil en utvidelse gi grunnlag for å redusere andre og mindre gunstige skatter og avgifter.

Regjeringen ser det som ønskelig å legge større vekt på miljøavgifter i den samlede beskatningen, slik at miljøkostnadene tas med i prisene på varer og tjenester. Samtidig gjør dette det mulig å redusere skatter og avgifter på arbeid, for eksempel arbeidsgiveravgiften. Utgangspunktet er at omleggingene skal skje innenfor det gjeldende skatte- og avgiftsnivået. Regjeringen anser det som viktig å vurdere miljøet og sysselsettingen i sammenheng. Oppfølgingen av Grønn skattekommisjon vil derfor bli lagt fram for Stortinget sammen med forslag til merverdiavgiftsreform i en egen melding om arbeid og miljø i løpet av 1997.

Landets samlede ressurser skal utnyttes best mulig

Tiltak for å sikre god utnyttelse av ressursene og best mulig omstillingsevne i privat og offentlig sektor, bidrar til høy verdiskaping. Dette er viktig både for privat velstand og for mulighetene til å løse fellesoppgaver i samfunnet. Tiltakene omfatter både den tradisjonelle næringspolitikken og andre politikkområder som utdanning og forskning, arbeidsmarkedspolitikk, konkurransepolitikk, energipolitikk, miljøpolitikk, samferdselspolitikk, IT-politikk, organiseringen av offentlig virksomhet, likestillingspolitikk mv. Regjeringens politikk på disse områdene er nærmere omtalt i kapittel 3, 4 og 5. I programperioden vil Regjeringen videreføre innsatsen på flere områder for å bedre ressursbruken i samfunnet. Blant annet vil reduserte og mer målrettede næringsoverføringer, konkurransepolitikken, en "grønn" skatteomlegging og det kontinuerlige arbeidet for å modernisere og effektivisere offentlig sektor stå sentralt.

Tiltak som kan sikre en bedre bruk av samfunnets ressurser på lengre sikt kan i enkelte tilfeller føre til omstillingskostnader. Slike omstillingskostnader gjør at omleggingene kan føles ekstra belastende i en periode med svak økonomisk utvikling og høy ledighet. Det er derfor viktig å gjennomføre løpende tiltak for å bedre ressursutnyttelsen, selv om det ut fra kortsiktige hensyn tilsynelatende ikke er like påkrevd når økonomien er sterk. Alternativet er at desto større omstillinger tvinger seg fram i forbindelse med tilbakeslag i økonomien. For eksempel vil det være gode muligheter for gradvis å redusere og målrette næringsstøtten uten for store omstillingskostnader i en situasjon med økende etterspørsel og produksjon.

2.2 POLITIKK FOR EN BÆREKRAFTIG UTVIKLING OG ET BEDRE MILJØ

2.2.1 Utfordringer og mål

Miljø- og naturressursene må forvaltes innenfor naturens tålegrense. Hensynet til miljøet legger begrensninger på vår aktivitet, hva vi kan produsere og hvilket forbruksmønster vi kan tillate oss.

I dag truer en kortsiktig forvaltning av miljø- og naturressursene framtidige generasjoners velferd. De globale miljøutfordringene er blant annet knyttet til den skjeve fordelingen av goder på verdensbasis. De rike landenes sammensetning av produksjon og forbruk medfører for mye avfall og for lite gjenvinning, et høyt energiforbruk og store forurensende utslipp, og er hovedårsaken til belastningen og skadene på det globale miljøet. I de fattigste landene overbeskattes arter og jordsmonn for å sikre overlevelse fra dag til dag. En sterk befolkningsvekst bidrar ytterligere til dette.

En bedring av den lokale og nasjonale miljøtilstanden er av stor betydning for folks trivsel og helse, både for dagens og for kommende generasjoner. For å styrke miljøbevisstheten er det også nødvendig med synlige resultater. For å mestre de globale miljøutfordringene er en avhengig av folks vilje til å bevare miljøverdiene.

Vann, luft og jord må forvaltes slik at balansen og samspillet i naturen ikke forrykkes. Alvorlig opphoping av klimagasser i atmosfæren må motvirkes slik at vi unngår endringer i klimaforhold og livsbetingelser. Helse- og miljøfarlige kjemikalier kan gi alvorlige, uopprettelige skader på mennesker, dyr og planter, og må derfor ikke samles opp i næringskjeden. Tilførselen av avfallsstoffer må ikke bli slik at viktige funksjoner i naturens kretsløp overbelastes. Forvaltningen av miljø- og naturressursene må ta hensyn til at livet på Jorden og mulighetene til å høste av et stort og variert utvalg av biologiske ressurser bygger på at et rikt biologisk mangfold opprettholdes.

Regjeringen vil være offensiv i møtet med miljøutfordringene. Politikken må blant annet bygges på "føre-var-prinsippet". Dersom vi ikke lykkes i å forebygge et økende innhold av miljøgifter i natur, nedbryting av ozonlaget, klimaendringer og redusert biologisk mangfold, vet vi at mange av disse skadene vil være uopprettelige.

De alvorligste miljøutfordringene er globale, og kan bare løses ved at landene går sammen i et forpliktende samarbeid. En bærekraftig utvikling krever at produksjons- og forbruksmønstre globalt legges om. Industrilandene har et særlig ansvar for å bidra til en slik omlegging.

Sentrale mål i Regjeringens innsats for å møte de globale miljøutfordringene er å bidra til å:

• Motvirke alvorlige menneskeskapte endringer i klimaet gjennom virkemidler som er mest mulig kostnadseffektive på tvers av land, sektorer og ulike klimagasser.
• Bevare det biologiske mangfoldet ved å arbeide for at Konvensjonen om biologisk mangfold følges opp på en effektiv måte nasjonalt og internasjonalt.
• Forhindre en alvorlig svekkelse av ozonlaget. Norge har som mål å overholde Montrealprotokollens konkrete forpliktelser om å begrense og fase ut utslippene av ozonnedbrytende stoffer og overholde EUs bestemmelser på området.
• Øke kunnskapen om alvorlige konsekvenser for helse og miljø av ulike kjemikalier som det i dag er begrenset kunnskap om, og styrke innsatsen overfor de kjemikaliene som en vet utgjør en fare for helse og miljø, blant annet en del plantevernmidler.
• Begrense trusler fra atomanlegg, atomdrevne fartøy og radioaktiv forurensning.

På tilsvarende måte som det er etablert forpliktende avtaler om å redusere utslipp som skader ozonlaget, utslipp som medfører forsuring av jord og vann og utslipp til Nordsjøen, arbeides det nå med å få forhandlet fram en internasjonal klimaavtale. En klimaavtale vil uansett innretning stille krav til utslippsbegrensninger i Norge. Dette er krav som er ekstra utfordrende for et land som er stor produsent av olje og gass, og som i tillegg har basert store deler av sin elektrisitetsforsyning på vannkraft.

Norsk gasseksport kan ved å erstatte mer forurensende energibærere som kull og olje, bidra til å redusere CO₂-utslipp i andre land. Regjeringens mål er at Norge skal kombinere rollen som energinasjon med rollen som miljønasjon. Regjeringen legger derfor vekt på at Norge innenfor ambisiøse og mest mulig samordnede internasjonale avtaler skal ta sin del av ansvaret for at de globale og regionale miljøproblemene blir redusert.

I tillegg til arbeidet med de globale miljøutfordringene deltar Norge aktivt i samarbeid over landegrensene for å begrense regionale miljøproblemer. Det arbeides for å begrense langtransporterte luftforurensninger i Europa og for å verne det følsomme miljøet i polarområdene. Regjeringen legger fortsatt stor vekt på å redusere forsuringen av jord og vann i Norge. Det vises til kapittel 6 for omtale av Regjeringens arbeid for å begrense miljøtruslene i polarområdene og faren for radioaktiv forurensning.

Norge har også en rekke miljøutfordringer av mer lokal karakter som begrenser folks livskvalitet og frihet. Dette gjelder særlig forurensinger fra biltrafikk i og omkring byene. Det gjelder videre avfall, lokale utslipp til vann og luft fra husholdninger og næringsaktivitet, nedbygging av urørte naturarealer, begrensning av det biologiske mangfoldet og manglende vern av kulturminner. En bedring av tilstanden i de lokale og nasjonale miljø- og naturressursene gjennom redusert forurensning til luft og vann, sikring av naturarealer, tilgang til friluftsliv og vern om det biologiske mangfoldet og av kulturminner, er av stor betydning for folks trivsel og helse, både for dagens og for kommende generasjoner.

Å legge om samfunnsutviklingen i en mer bærekraftig retning er en stor og langsiktig oppgave som krever bredt politisk samarbeid i Norge og over landegrensene. Hensikten med å føre en ambisiøs miljøvernpolitikk er å påvirke langsiktige utviklingstrekk i næringsstruktur og forbrukssammensetning. Noen bedrifter og forbrukere vil komme dårligere ut etter en slik omlegging, mens andre vil komme bedre ut. Det er samtidig viktig at vi ikke går for fort fram slik at vi kommer i vesentlig utakt med andre land. En miljøvernpolitikk i Norge som fører til nedleggelser og utflytting av norske bedrifter uten at de globale miljøskadelige utslippene nødvendigvis blir redusert, bør unngås. Ved å foreta endringene gradvis kan vi oppnå at utviklingen legges om på den samfunnsøkonomisk minst belastende måten.

2.2.2 Status i miljøvernpolitikken

Det er krevende å få til internasjonale avtaler som følges opp i form av politikkendringer og konkrete miljøtiltak i det enkelte land. Erfaringene viser imidlertid at det er mulig å bli enige på tvers av landegrensene, og at slike avtaler medfører redusert belastning på miljøressursene. Norge følger opp sine internasjonale miljøforpliktelser.

Norge og de fleste andre industrilandene har i samsvar med forpliktelsene i Montrealprotokollen iverksatt tiltak som har medført vesentlige reduksjoner i forbruket og produksjonen av de ozonnedbrytende stoffene. Forbruket av slike stoffer er i Norge redusert med 65-100 prosent det siste tiåret.

Norge og de andre skandinaviske landene har spilt en sentral rolle i arbeidet under Konvensjonen om langtransportert luftforurensning i regi av FNs økonomiske kommisjon for Europa (ECE). Blant annet som en følge av de regionale miljøavtalene under denne konvensjonen er de forsurende utslippene i Europa blitt vesentlig redusert de siste 15-20 årene. Dette gjelder først og fremst utslippene av svoveldioksid (SO₂), noe som har vært svært gunstig for forsuringsskadede områder i Sør-Norge. De norske utslippene av svoveldioksid er redusert med 75 prosent fra 1980 til 1995. I Oslo-protokollen som ble undertegnet i 1994, har Norge forpliktet seg til å redusere utslippene av SO₂ med 76 prosent fra 1980 til 2000.

Forurensningene fra Russland og land i Sentral- og Øst-Europa er en betydelig utfordring også for Norge. Norge legger derfor stor vekt på bilateralt miljøsamarbeid og miljørettet bistand overfor disse landene, med hovedvekt på tiltak i Nordvest-Russland.

I Norge er det oppnådd betydelige reduksjoner i utslippene av de høyest prioriterte helse- og miljøfarlige kjemikaliene de siste tiårene. Framover vil det være viktig å redusere utslippene av kjemikalier fra produkter, landbruk, avfallsdeponier og transport, samt begrense langtransporterte tilførsler av kjemikalier via luft- og havstrømmer.

Samarbeidet for å redusere forurensende utslipp av næringssalter til Nordsjøen har også utviklet seg positivt. Tilførslene av fosfor fra utsatte områder på norsk side er redusert med om lag 35 prosent fra 1985 til 1994. Rensekapasiteten for fosfor ved kommunale avløpsanlegg har økt betydelig over hele landet. Også tiltak i landbruket har bidratt til å redusere utslippene av fosfor.

Til tross for gode resultater i deler av det internasjonale miljøarbeidet, gjenstår vanskelige og alvorlige utfordringer, som blant annet er knyttet til den skjeve fordelingen i verden og fattigdomsproblemene.

Fram til nå har det vært vanskelig å få til et godt internasjonalt samarbeid om å redusere utslipp av klimagasser. I 1996 ble det imidlertid tatt viktige skritt i retning av bindende utslippsforpliktelser under Klimakonvensjonen. En klimaavtale vil stille krav om at også de norske utslippene av klimagasser må reduseres, noe som også for oss vil være krevende.

Status i dag er at de samlede norske utslippene av klimagasser i perioden 1989 til 1995 har ligget om lag stabilt. CO₂-utslippene vil imidlertid vokse vesentlig som følge av økt produksjon av olje og transport av gass på norsk sokkel. Det er anslått at CO₂-utslippene fra petroleumssektoren vil øke med om lag 18 prosent fra 1995 til 2010 i Basisalternativet med klimaavtale. Det er ikke lagt inn i beregningene særskilte teknologiske endringer som vil kunne gjøre CO₂-utslippene mindre. På den andre siden forventes utslippene av flere andre klimagasser å gå ned. Samtidig bindes det betydelige mengder CO₂ gjennom netto tilvekst av skog og annen vegetasjon i Norge. I 1990 ble det bundet tilsvarende en firedel av de samlede CO₂-utslippene. Opptaket av CO₂ i norske skoger vil trolig øke forholdsvis sterkt de neste 10-15 årene som følge av økt netto tilvekst av skog. Dette bidrar til å motvirke de forventede økte CO₂-utslippene i denne perioden. Muligheten for å øke bindingen av CO₂ i skog ytterligere må imidlertid antas å bli uttømt på lengre sikt. Den ventede utviklingen i norske klimagassutslipp og i bindingen av CO₂ i skog viser at det er viktig også for Norge at en klimaavtale ikke bare omfatter CO₂-utslipp.

Lokal forurensning som reduserer folks livskvalitet, er særlig knyttet til helse- og miljøfarlige utslipp og støy fra samferdselssektoren og fra lokalt næringsliv. De største byene i landet har til dels omfattende forurensningsproblemer som skyldes biltrafikken.

Når det gjelder avfall, har en aktiv politikk gitt positive resultater de siste årene. Andelen av kommunalt avfall som gjenvinnes, økte fra 8 prosent i 1992 til 15 prosent i 1995. Andelen av husholdningsavfallet som gjenvinnes, var 20 prosent i 1995. Det er fastsatt særskilte nasjonale mål for spesialavfall. Praktisk talt alt miljøfarlig avfall som genereres i Norge, skal innen 2000 gjenvinnes, eller behandles i godkjente norske deponerings- eller destruksjonsanlegg.

2.2.3 Hovedtrekk i Regjeringens miljøvernpolitikk

Omlegging av produksjons- og forbruksmønstre

Et kjennetegn ved mange miljøproblemer er at vi vet en del om kostnadene ved miljøtiltak, men mindre om de konkrete gevinstene som miljøtiltak kan føre til i form av bedre livskvalitet for folk og en utvikling som er bærekraftig. Dette innebærer at det kan være vanskelig å få tilslutning til en politikk for en bærekraftig utvikling. Internasjonalt samordnede tiltak er nødvendig for å begrense faren for klimaendringer, nedbryting av ozonlaget, økte konsentrasjoner av miljøgifter og alvorlige reduksjoner i det biologiske mangfoldet. Det er først når landene går sammen om oppgavene at resultatene samlet bringer verden i en mer bærekraftig retning.

Samarbeid om de globale og regionale miljøutfordringene må følges opp med konkrete tiltak i de enkelte landene. Industrilandene har et særlig ansvar for å bidra til en utvikling som er bærekraftig. Dette stiller krav til utformingen av politikken i Norge. Det finnes imidlertid ikke lettvinte svar på hvordan Norge mest effektivt kan bidra til en bærekraftig utvikling, jf. boks 4.2*. Regjeringen vil legge følgende til grunn:

• Bruken av virkemidler i Norge må være både effektiv og synlig. På denne måten kan virkemidlene også fungere som et eksempel for andre land.
• De internasjonale miljøavtalene må ha et høyt ambisjonsnivå, en rimelig byrdefordeling landene imellom og utformes kostnadseffektivt på tvers av land, sektorer og utslipp/miljøbelastning. Det vil si at innsatsen settes inn der det oppnås størst miljøgevinster. Virkemidlene som velges, må sikre at forpliktelser oppfylles til lavest mulig samfunnsøkonomiske kostnader. Industrilandene må ta på seg de største byrdene
• For å sikre at inngåtte avtaler overholdes må det innarbeides kontroll- og oppfølgingsmekanismer i miljøavtalene.
• Kunnskapsgrunnlaget om miljøproblemene må bedres ved å satse videre på miljøforskning både i form av nasjonale forskningsprogram og ved å delta i det internasjonale forskningssamarbeidet. Regjeringen vil aktivt stimulere til at det utvikles og tas i bruk ny miljøteknologi for å redusere utslippene av klimagasser og andre miljøskadelige stoffer.

"Grønn skattekommisjons" utredning, jf. NOU 1996:9 Grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting, utgjør etter Regjeringens syn et viktig grunnlag for en riktigere prising av miljø og arbeidskraft. Regjeringen vil i 1997, i tråd med Stortingets vedtak, følge opp utredningen i en stortingsmelding om arbeid og miljø. Her vil også det norske CO₂-avgiftssystemet bli nærmere vurdert.

I tilknytning til budsjettprosessen framover vil Regjeringen også, i tråd med kommisjonens anbefaling, styrke innsatsen for en mer helhetlig og systematisk gjennomgang av miljøvirkningene av statlige utgifter.

Som et ledd i en helhetlig sektorovergripende politikk vil det bli arbeidet med å forbedre kontrollen, rapporteringen og oppfølgingen av miljøpolitiske mål og virkemidler. Det tas sikte på å rapportere jevnlig om resultatene på ulike områder av den miljøvernpolitiske virkemiddelbruken, blant annet i stats- og nasjonalbudsjettene. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til dette i stortingsmeldingen om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling.

En politikk for å legge om produksjon og forbruk har konsekvenser for flere enkeltsektorer. Dette gjelder særlig energisektoren. Regjeringens mål er at det innenlandske elektrisitetsforbruket i et normalår skal dekkes ved hjelp av fornybare energikilder. Dette forutsetter at det settes inn tiltak for å begrense veksten i elektrisitetsforbruket, og at det stimuleres til økt energiproduksjon fra fornybare kilder. Vannkraftressursene må utnyttes på beste måte, og Regjeringen går inn for å redusere bruken av elektrisitet til varmeformål der andre fornybare energikilder kan komme til erstatning. Ved å stimulere til økt bruk av fornybare energiformer og energiøkonomisering (for eksempel bioenergi og varmepumper) skal energiforbruket begrenses og bli mer miljøvennlig. Priser er et sentralt virkemiddel for å redusere veksten i energiforbruket. Prisene må gjenspeile de reelle økonomiske og miljømessige kostnadene av energiforbruk. Regjeringen vil styrke det eksisterende enøk-arbeidet når det gjelder informasjon, opplæring og introduksjon av biobrensel, jf. avsnitt 3.3.

For å begrense miljøbelastningene fra samferdselssektoren må det innenfor en helhetlig samferdselsplanlegging legges til rette for mer miljøvennlige transportformer samtidig som en effektiv ressursbruk fremmes. Regjeringen vil gjøre en særlig innsats for i større grad å bidra til at en kan velge kollektivtrafikk i de største byene.

En rekke av miljøproblemene globalt og regionalt henger sammen med utfordringer som er nasjonale/lokale. En aktiv politikk overfor de globale og regionale miljøutfordringene kan derfor være et bidrag til å redusere lokale og nasjonale miljøproblemer. Tilsvarende kan tiltak for å begrense lokale miljøproblemer ha betydning regionalt og globalt. Alle globale miljøproblemer er summen av lokale handlinger.

Gjennom Lokal-Agenda-21 kan landets kommuner følge opp Agenda-21 fra FN-konferansen om miljø og utvikling. Regjeringen vil stimulere til at alle kommuner utarbeider sin lokale Agenda-21, det vil si en handlingsplan for en bedre miljøutvikling lokalt. Slike planer skal sette opp både langsiktige mål og konkrete delmål med forslag til tiltak. Ideen er at de skal bidra til et bredt engasjement ved å omfatte alle innbyggere og grupper i kommunene, inklusive næringslivet, organisasjonene og husholdningene. Aktiv medvirkning fra bedrifter og husholdninger er nødvendig for å utvikle et samfunn med effektiv ressursbruk. Økt vekt på ombruk og gjenvinning kan også gi nye muligheter for verdiskaping. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til de lokale miljøutfordringene i stortingsmeldingen om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling.

Avtaler kan i enkelte tilfeller være et aktuelt virkemiddel, dersom myndighetene kan forholde seg til få avtalepartnere, jf. avsnitt 4.2.2*. I mangel av, eventuelt som supplement til, andre egnede virkemidler kan myndighetene inngå avtaler med næringslivet, hvor næringslivet forplikter seg til å gjennomføre tiltak som kan bidra til å redusere skadelige utslipp, effektivisere energibruken eller øke graden av gjenvinning i bestemte bransjer. Avtaler er hittil brukt som virkemiddel i første rekke overfor enkelte typer avfall. Myndighetene har innledet samtaler med prosessindustrien med sikte på å inngå avtaler for å begrense klimagasser som ikke omfattes av CO₂-avgiften. Det vises til stortingsmelding nr. 41 (1994-95) og Stortingets behandling av denne. Regjeringen legger samtidig vekt på å se avtalene i sammenheng med hva som kan bli utfallet i klimaforhandlingene, slik at bruken av virkemidler kan justeres i lys av framtidige forpliktelser.

Informasjon er nødvendig for å sikre at folk flest har kunnskap om miljøspørsmål og de mulighetene og ordningene som finnes for å opptre miljøansvarlig. Flere miljøorganisasjoner gjør et svært godt og omfattende arbeid på dette området. Regjeringen vil legge til rette for at organisasjonene skal ha gode vilkår for sin virksomhet.

Klima

Regjeringen vil at Norge fortsatt skal spille en aktiv rolle i det pågående arbeidet med å videreutvikle Klimakonvensjonen med sikte på å få vedtatt en forpliktende avtale. Dette er avgjørende for å sikre en utvikling som Jorden kan tåle. Regjeringen legger avgjørende vekt på å få etablert en kostnadseffektiv avtale med fleksible gjennomføringsmekanismer, som for eksempel felles gjennomføring og omsettbare utslippskvoter, og på at prinsippet om en rimelig byrdefordeling også må gjelde for de industrialiserte landene. Utslippsforpliktelsene bør videre så langt som praktisk mulig være knyttet til alle klimagasser. Dette vil sikre at den samlede innsatsen gir størst mulig miljøeffekt.

CO₂-avgifter er hovedvirkemidlet i Regjeringens klimapolitikk. De representerer et viktig element i en gradvis omlegging til "grønnere" skatter. Norge er et av de få landene som har innført CO₂-avgifter, og nivåene på de norske avgiftene er gjennomgående høyere enn i andre land. De norske CO₂-avgiftene skal opprettholdes på et høyt nivå. En utvidelse av avgiftene vil bli vurdert i lys av våre framtidige utslippsforpliktelser og utviklingen i andre lands klimapolitikk.

Biologisk mangfold

Den økte belastningen på det biologiske mangfoldet globalt de senere årene har ført til økt oppmerksomhet om konsekvensene av en slik utvikling. Også i Norge har belastningen på det biologiske mangfoldet økt som følge av blant annet arealbruk, forurensning og økt utbredelse av fremmede organismer. Regjeringen vil utarbeide en samlet plan for forvaltningen av det biologiske mangfoldet nasjonalt. Det internasjonale samarbeidet om disse spørsmålene resulterte i FNs konvensjon om biologisk mangfold, som har fått bred tilslutning internasjonalt. Regjeringen vil arbeide aktivt for å følge opp konvensjonen nasjonalt og internasjonalt. Det er nå igangsatt forhandlinger under konvensjonen om en global protokoll om sikker overføring, håndtering og bruk av genmodifiserte organismer. Regjeringen vil bidra aktivt til forhandlingene, slik at vi kan nå målet om en ferdigforhandlet protokoll innen 1998. Regjeringens politikk vil bli nærmere presentert i stortingsmeldingen om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. Arealbruken står sentralt i arbeidet med å verne det biologiske mangfoldet. Dette vil bli utdypet i stortingsmeldingen om regional planlegging som legges fram våren 1997.

Ozonlaget

Det legges opp til at Norge i løpet av første halvdel av 1997 skal ha innført virkemidler overfor utslipp av alle de ozonnedbrytende stoffene som vi er internasjonalt forpliktet til å redusere. Deretter vil Norges nasjonale innsats i større grad rettes mot kontroll av at bestemmelsene på området overholdes og mot overvåking av miljøsituasjonen. Regjeringen vil samtidig arbeide for å skjerpe forpliktelsene under Montrealprotokollen, særlig utviklingslandenes forpliktelser, jf. avsnitt 4.3.3*.

Helse- og miljøfarlige kjemikalier

Norge vil fortsatt delta aktivt i internasjonalt samarbeid for å framskaffe bedre kunnskap om mulige virkninger for helse og miljø av ulike kjemikalier, og for å få vedtatt internasjonale miljøavtaler som regulerer bruken av miljø- og helsefarlige kjemikalier som har alvorlige skadevirkninger. Regjeringen vil legge "føre-var-prinsippet" til grunn for tiltak overfor helse- og miljøfarlige kjemikalier når det er fare for alvorlige skadevirkninger. Virkemiddelbruken overfor de kjemikaliene som utgjør en alvorlig fare for helse og miljø, prioriteres. Virkemiddelbruken må rettes mot de produktene som inneholder slike stoffer, både når det gjelder produksjon, forbruk og avfallsprodukter. Informasjon til forbrukere og næringsliv om miljøfarlige kjemikalier i produkter vil være et viktig virkemiddel i denne sammenhengen. Anbefalingene fra "Grønn skattekommisjon" om i større grad å benytte miljøavgifter på helse- og miljøfarlige kjemikalier vil også bli vurdert nærmere. Regjeringen vil vurdere virkemidler rettet mot helse- og miljøfarlige kjemikalier i stortingsmeldingen om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling.

Langtransporterte luftforurensninger

Det pågår nå forhandlinger om en ny avtale om reduksjoner i utslippene av nitrogenoksider (NO₂) og relaterte stoffer (SO₂)amoniakk og flyktige organiske forbindelser (VOC)). I disse forhandlingene tas det sikte på å se problemene med forsuring, bakkenært ozon og overgjødsling under ett, jf. avsnitt 4.3.5*. Regjeringen vil arbeide for at så mange land som mulig slutter opp om en ambisiøs og kostnadseffektiv avtale om reduksjon av utslippene av nitrogenoksider i Europa.

Regjeringen vil i forbindelse med stortingsmeldingen om arbeid og miljø vurdere alternative virkemidler, herunder en utvidet svovelavgift og et system med omsettbare utslippstillatelser, for å overholde Norges forpliktelser under svovelprotokollen.

For å sikre oppfyllelse av Norges utslippsforpliktelser under VOC-protokollen legges det stor vekt på å få utviklet og tatt i bruk ny teknologi som vil redusere utslippene fra lasting av råolje i Nordsjøen.

Verken dagens SO₂, NO_x- eller VOC-protokoll omfatter internasjonal sjøfart. Regjeringen arbeider for en raskest mulig beslutning i FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) om å innføre et internasjonalt regelverk som regulerer utslipp fra skip til luft av disse stoffene.

Nasjonale og lokale miljøutfordringer

Ren luft, lite støy og god tilgang på grøntarealer og naturområder i nærmiljøet betyr mye for menneskers helse og trivsel. En bedre miljøtilstand lokalt vil også bedre livsbetingelsene for dyr og planter, og redusere skader på bygninger, kulturminner m.v. Regjeringen vil forsterke en langsiktig forvaltning av de lokale miljø- og naturressursene. Ved å legge forholdene til rette for rekreasjon og et aktivt friluftsliv vil helse og livskvalitet for den enkelte kunne bedres. Dette er en viktig del av miljøpolitikken, som også kan bidra til økt forståelse av miljøproblemene og økt motivasjon for den enkelte til å ta miljøhensyn.

Regjeringen vil arbeide videre med å begrense avfallsmengden og mengden av skadelige stoffer i avfallet, fremme gjenvinning og sikre at restavfallet behandles miljømessig forsvarlig. Her er det lagt et godt grunnlag allerede. Men miljøskadene som en del avfall forårsaker, er ikke tilstrekkelig reflektert i produktprisene. Dette gir for mye avfall og for lite gjenvinning. Ved å gi produsentene bedre motivasjon til å endre råstoffbruk, produktutforming m.v., vil avfallsmengdene kunne bli redusert. I tillegg til prising av miljøskadene knyttet til å behandle avfallet, vil en differensiering av de kommunale avfallsgebyrene kunne bidra til å begrense avfallsmengden. Regjeringen utreder muligheter for, og konsekvenser av, å innføre en avgift på sluttbehandling av avfall. Utformingen av en slik eventuell avgift vil bli omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 1997.

Ved å iverksette en forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy gitt med hjemmel i forurensningsloven, vil Regjeringen legge et grunnlag for å rydde opp i disse miljøproblemene i de områdene som er mest belastet i dag. For å forebygge nye miljøproblemer, er det med hjemmel i plan- og bygningsloven gitt rikspolitiske retningslinjer for en samordnet areal- og transportplanlegging, samt grenseverdier for støy. Det tas også sikte på å utarbeide retningslinjer for lokal luftkvalitet med hjemmel i plan- og bygningsloven.

Regjeringen vil arbeide for å ytterligere redusere tilførselen av næringssalter til vassdrag og fjordområder dersom det er fare for at overgjødsling kan få alvorlige virkninger for miljøet.

Regjeringen legger vekt på at særlige miljøhensyn må tas ved petroleumsvirksomhet i spesielt sårbare områder, og det vil bli vurdert strengere utslippskrav. Den generelle beredskapen mot akutt forurensing som følge av utslipp av kjemikalier og olje skal sikres.

Kulturminner og kulturmiljø gir viktig kunnskap om forholdet mellom mennesker og natur opp gjennom tidene. Kulturminnene er også grunnlag for opplevelse og bruk. Ved å ta vare på kulturminnene og kulturmiljøene, er det mulig å holde i hevd og ta lærdom av eldre håndverk og driftsmåter som sikrer kvalitet, holdbarhet og miljøvennlig bruk av naturressurser. Økte utbygginger innenfor samferdsel og ny bruk av bygninger, anlegg og arealer skaper store utfordringer for kulturminnevernet. Regjeringen vil derfor trappe opp innsatsen for å sikre en framtidsrettet forvaltning av kulturminner og kulturmiljø.

2.3 FORNYELSE AV OFFENTLIG SEKTOR

2.3.1 Utfordringer og mål

En sterk og effektiv offentlig sektor utgjør en integrert del av det økonomiske fundament i Det norske hus. Offentlig sektor skal bidra til samfunnets samlede verdiskaping og til å realisere sentrale velferdspolitiske mål. Internasjonalisering, teknologiske endringer, økt konkurranse og endringer i etterspørselen etter offentlige tjenester stiller offentlig sektor overfor endrede rammebetingelser. Dette stiller krav til beslutnings- og prioriteringsevnen hos offentlige myndigheter og til utformingen av virkemidlene (lovverk, finansieringsordninger m.v.).

Offentlige tiltak skal være basert på demokratiske beslutninger fattet i folkevalgte organer. Oppslutningen om offentlig sektor er avhengig av at beslutningsprosessene er åpne, og av at prosedyrer og regler sikrer innflytelse og medvirkning. Det offentliges legitimitet avhenger også av at offentlige etater og institusjoner forvalter fellesskapets ressurser på en formålsrettet og effektiv måte.

Offentlig konsum og overføringer har i perioden etter den annen verdenskrig økt langt sterkere enn samlet verdiskaping. En tilsvarende utvikling i årene som kommer vil ikke være mulig. Makroøkonomiske framskrivinger viser at rommet for vekst i offentlig ressursbruk framover vil være begrenset. Endringer i befolkningens alderssammensetning vil etter alt å dømme medføre økt behov for kommunale tjenester. Tilgjengelig arbeidsstyrke for å løse disse oppgavene ventes dessuten ikke å ville øke. Det vil derfor måtte stilles store krav til omstillinger og omdisponeringer i offentlig sektor dersom det også skal kunne skapes rom for nye oppgaver ut over å opprettholde dagens dekningsgrader og standarder i det offentlige tjenestetilbudet.

Hensynet til et best mulig offentlig tjenestetilbud medfører følgende viktige utfordringer:

• å vurdere kritisk hvilke oppgaver og tjenester som bør utføres ved ulike former for offentlig medvirkning.
• å utvikle hensiktsmessige organisatoriske løsninger for å bedre produksjonen av offentlige oppgaver og tjenester, herunder vurdere tilknytningsformer, organisasjonsløsninger og finansiering.
• å vurdere om det på noen områder kan være aktuelt med økt brukerbetaling.

I en del sammenhenger kan det være behov for at det offentliges ansvar blir bedre avklart. For å opprettholde velferdstilbudet er det viktig at samarbeidet mellom det offentlige og private/ frivillige organisasjoner videreføres. På en del områder bør virksomheten av likhets- eller effektivitetshensyn fortsatt fullt ut være under offentlig kontroll.

Sentrale myndigheters stryingsmuligheter må ses i lys av oppgave- og ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene. Kommunene har på flere omeråder relativt stor frihet til selv å velge virkemidler og løsninger. Det vil være viktig å finne en god balanse mellom nasjonale og lokale prioriteringer.

Den alminnelige velstandsutvikling har ført til større individuell valgfrihet og til at mange har fått større mulighet til å sikre egen velferd. Dette medfører ønsker om mer individuelt tilpassete løsninger, noe som bidrar til å øke kravene til den offentlige tjenesteproduksjonen. Det er nødvendig å avveie hensynet til den enkeltes ønsker mot behovet for å finne løsninger som flest mulig har nytte av. Det offentlige vil ikke kunne innfri alle individuelle ønsker.

Privatpersoner og bedrifter har kontakt med det offentlige over et bredt spekter. Det er viktig at tjenestene har høy kvalitet og framstår som tilgjengelige og brukervennlige. Bedre samordning av informasjon og tjenesteyting mellom ulike etater vil her være et viktig mål. Det vil i denne sammenheng være en sentral oppgave framover å utvide og å videreutvikle bruken av IT i forvaltningen og overfor publikum. Dette må skje under nødvendig hensyn til personvern og rettssikkerhet.

Det er viktig at offentlig sektors aktiviteter og arbeidsformer bidrar til en bærekraftig utvikling, når det gjelder ressursbruk, innkjøp, transport, byggevirksomhet o.l. Miljøhensyn ved offentlige innkjøp vil kunne påvirke innretningen av produksjonen og bidra til utvikling av nye, bedre og mindre miljøbelastende produkter.

Internasjonaliseringen av økonomien innebærer nedbygging av handelshindre og skjerpet konkurranse. Der offentlig virksomhet skal konkurrere på et friere marked, må det så langt som mulig skapes rammevilkår som sikrer konkurranse på likt grunnlag. Dette medfører at deler av offentlig virksomhet ikke vil kunne skjermes så sterkt som før. Det er i denne forbindelse viktig med medvirkning fra de ansatte for å skape gode løsninger.

2.3.2 Om offentlig sektor i dag

I 1996 ble det utført 533 000 normalårsverk i offentlig forvaltning, fordelt med 144000 i statsforvaltningen og 389000 i kommuneforvaltningen. Antall normalårsverk i kommuneforvaltningen er mer enn fordoblet siden 1970, mens antall årsverk i statsforvaltningen har gått opp med om lag en tredel. I 1995 ble det utført 212100 årsverk i helse- og sosialsektoren, eller om lag 40 prosent av totalt antall årsverk i offentlig forvaltning, jf. figur 2.8. I 1970 ble det i denne sektoren utført 56300 årsverk. Helse- og sosialsektoren er det området i offentlig forvaltning som har vokst mest de siste 25 årene.

De samlede utgifter til sentrale velferdstjenester som sosial trygd og velferd, helse og undervisning utgjorde i 1995 vel 63 prosent av totale utgifter i offentlige forvaltning. Utgifter til sosial trygd og velferd utgjorde 36,5 prosent av utgiftene. Utgifter til helsestell og undervisning utgjorde hver om lag 13-14 prosent i 1995. Ut giftene til næringsøkonomiske formål og til forsvar er relativt sett blitt redusert de siste 15 årene.

Sammenlignet med andre land har Norge en relativt stor offentlig forvaltning. Målt som andel av BNP er de offentlige utgiftene høyere i Norge enn i gjennomsnittet av EU-landene, men noe lavere enn i Sverige og Danmark.

Offentlig forvaltning har de senere årene vært gjennom betydelige omstillinger og omorganiseringer. Mer enn 600 omorganiseringer i offentlig sektor ble forelagt Stortinget mellom 1989 og 1995. Forvaltningsbedriften Televerket ble i 1994 omgjort til statsaksjeselskapet Telenor. NRK ble omgjort til stiftelse og senere statsaksjeselskap i 1996. Samme år ble NSB oppdelt i forvaltningsbedriften Jernbaneverket og særlovsselskapet NSB BA. Posten ble samtidig omorganisert til særlovsselskapet Posten Norge BA.

2.3.3 Omstilling og effektiv ressursbruk

Arbeidet for en bedre bruk av ressursene må være en kontinuerlig oppgave for alle deler av offentlig sektor. Endrings- og utviklingsprosesser skal ha klart definerte mål, og det skal fastsettes krav til resultater. Mål- og resultatstyring må tilpasses den enkelte virksomhets formål, oppgaver og særpreg. Myndighetene vil legge inn incentiver overfor underliggende etater og virksomheter for å styrke deres egen interesse av en bedre ressursbruk.

Regjeringen går inn for at det i forvaltningen blir satt konkrete kvalitetsmål på områder som er viktige for brukerne, for eksempel saksbehandlingstider. Etatene skal gå ut med disse målene i såkalte ytelses- eller servicedeklarasjoner når dette er mulig. God og riktig behandling av brukerne skal være en sentral forvaltningsverdi. For å opprettholde tjenestetilbud i utkantstrøk bør det i større grad kunne benyttes alternative organiseringsformer, slik som samlokaliseringer eller kombinasjonsløsninger (for eksempel post - butikk).

Det er viktig at samordning og helhetstenking i statsforvaltningen styrkes. Det må legges til rette for bedre samarbeid på tvers av sektorer, etater og departementer. Regjeringen tar sikte på å sette i gang et utredningsarbeid for å vurdere organisasjonsstrukturen i forvaltningen i løpet av perioden.

For å utvide kunnskapsgrunnlaget i beslutningsprosessene vil Regjeringen avholde samrådsmøter knyttet til politikkområdene i Det norske hus. Hensikten med disse møtene vil være å få fram nye idéer i en tidlig fase i beslutningsprosessene, samt å utvikle en mest mulig felles problemforståelse.

Det er i de senere årene etablert en rekke nye organisasjons- og tilknytningsformer innenfor offentlig virksomhet. Fristilling i form av økt beslutningsmyndighet og budsjettansvar for den enkelte virksomhet har vært høyt prioritert. Dette arbeidet vil bli videreført. Regjeringen vil ta initiativ til å igangsette et program for å evaluere endringer i offentlig sektor og bruken av virkemidler i denne forbindelse.

Regjeringen legger vekt på at omorganiseringene av virksomheter som i større grad skal drive produksjon i konkurranse med private virksomheter, ikke må lede til at det skapes varig dominerende foretak (monopoler) i tidligere regulerte sektorer. I områder med svakt markedsgrunnlag vil det likevel kunne oppstå uønskete monopoldannelser. Det vil bli lagt vekt på å følge opp regelverkene som åpner for konkurranse i for eksempel tele- og luftfartssektorene, for å motvirke slike effekter.

Forholdet mellom statens rolle som eier og som reguleringsmyndighet er nærmere omtalt i avsnitt 3.2.

Omstillingene i offentlig sektor medfører også behov for tilpasninger i statens rolle som arbeidsgiver og i det offentliges styrings- og ledelsesformer. Regjeringen vil understreke at omstillingsprosessene i det offentlige skal gjennomføres på grunnlag av Hovedavtalen og i samarbeid med de ansatte. Medvirkning fra de ansatte gir det beste grunnlaget for et godt resultat.

Omstillingsprosessene, herunder økt bruk av IT i offentlig sektor vil medføre at arbeidskraftbehovet på en del områder vil bli redusert. I tilfeller hvor nedbemanning er nødvendig, vil det bli lagt vekt på å overføre personell til annen statlig eller kommunal virksomhet. Nødvendige omstillinger skal så langt mulig gjennomføres uten bruk av oppsigelser.

Regjeringens tre-årige program for offentlige innkjøp, som ble avsluttet ved utgangen av 1996, vil bli fulgt opp. Det vil bli lagt vekt på å oppnå lavere totalkostnader og riktig kvalitet på innkjøpte varer og tjenester, bygg og anlegg. Gjennom å opptre som "krevende kunde" kan det offentlige bidra til å øke norske leverandørers konkurransedyktighet, også på internasjonale markeder.

Regjeringen ser det som viktig at miljøvurderinger integreres i beslutningsprosessene i det offentlige. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til disse spørsmålene i forbindelse med den planlagte stortingsmeldingen om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling.

2.3.4 IT i offentlig sektor

Offentlige tjenester skal ha høy kvalitet og framstå som tilgjengelige og brukervennlige. For å unngå at nødvendige omstillinger innenfor offentlige etater skal slå negativt ut lokalt, er det behov for å tenke nytt omkring organisering og utførelse av tjenestene. Ny teknologi kan gi en rekke muligheter her, for eksempel når det gjelder informasjonsspredning, i saksbehandling og ved organisering av tjenestene.

Regjeringen arbeider for bedre overordnet styring og samordning av IT i offentlig sektor. Det vil bli utformet en overordnet IT-strategi som skal gi et bedre gjennomgående system for styring av IT i den enkelte virksomhet, for hele sektoren og for samspillet mellom virksomhetene. Strategien skal understøtte virksomhetene gjennom bedre overordnet tverrsektoriell samordning ved hjelp av felles retningslinjer, IT-løsninger, standardisering og delstrategier for blant annet nettutviklingen, publisering på Internett, IT-sikkerhet og utvikling av fellestjenester.

Regjeringen vil gjøre flere av sine dokumenter og øvrig informasjon tilgjengelig via elektroniske medier og i søkbar form. Offentlig forvaltning skal framstå som helhetlig og brukerrettet på Internett. Forvaltningen har ansvar for å velge informasjonskanaler og tjenester tilpasset brukernes behov, og må derfor også opprettholde tradisjonelle kommunikasjonsformer.

Det vil bli lagt til rette for et sammenhengende felles forvaltningsnett for hele offentlig sektor. Nettet skal være et brukersamarbeid med sikte på å etablere enkel og sikker elektronisk informasjonsutveksling mellom ulike virksomheter, sektorer og forvaltningsnivåer. Nettet skal også gi grunnlag for bedre utnyttelse av felles informasjonsressurser og understøtte arbeidet med intern kommunikasjon i kommunene og staten. Det vil bli arbeidet for at direktorater og etater med egne landsomfattende nett gradvis blir integrert med statens felles informasjonsnett.

I programperioden vil arbeidet med elektronisk saksbehandling bli videreført. Det nødvendige grunnlaget for innføring av elektronisk saksbehandling som normal arbeidsform vil bli utredet. Det vil også bli gjennomført forsøksvirksomhet for å vinne erfaring og legge til rette for en skrittvis utvikling slik at alle viktige hensyn ivaretas.

I utviklingen av IT i forvaltningen oppstår det en rekke politiske og juridiske avveiingsspørsmål blant annet i tilknytning til likebehandling, personvern, taushetsbestemmelser, dokumentasjon og innsynsrett. Av rettssikkerhetshensyn skal det derfor kunne stilles særskilte krav til utforming av systemer og til dokumentasjon av saksbehandlingen. Regjeringen vil i løpet av våren 1997 legge fram en stortingsmelding om praktiseringen av offentlighetsprinsippet, der blant annet slike spørsmål vil bli drøftet.

Nettutviklingen i forvaltningen skal bidra til enklere kommunikasjon med det offentlige for publikum og næringsliv. Dette kan få særlig betydning for små og mellomstore bedrifter.

Regjeringen vil arbeide for at offentlige databaser blir tilrettelagt og forvaltet med sikte på en mest mulig effektiv utnyttelse, både på tvers i forvaltningen og i samspill med privat sektor. Et oppgaveregister som er under etablering i Brønnøysund skal etter planen være i drift sommeren 1997. Dette vil muliggjøre samordning av næringslivets oppgaveplikter overfor staten. For øvrig vil det bli arbeidet videre med sikte på at oppgaveinnhenting fra næringslivet i større grad skal foregå elektronisk, blant annet for å lette næringslivets oppgavebyrde og effektivisere statens bruk av opplysningene.

Regjeringen vil også sette igang et utredningsarbeid for å legge forholdene til rette for fjernarbeid/hjemmekontor basert på IT. Det vil bli lagt vekt på at IT-løsningene forvaltningen utvikler og tar i bruk skal være anvendelige for alle og ikke skape nye hindringer. Det bør tas særlig hensyn til funksjonshemmedes behov ved valg og utforming av løsninger.

2.3.5 Om forholdet mellom offentlig og privat ansvar

Det offentlige skal ha ansvaret for grunnleggende tilbud på helse-, sosial- og utdanningsområdet. Det er ikke aktuelt å foreta større endringer i den arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor som i dag eksisterer. Det er likevel verken mulig eller ønskelig at det offentlige tjenesteapparatet alene skal kunne løse alle velferdsoppgaver. Det er derfor viktig at samarbeidet mellom det offentlige og private/frivillige organisasjoner videreføres, jf. avsnitt 4.2. På noen områder vil frivillige organisasjoner og private tjenestetilbydere kunne komme til å spille en større rolle enn i dag. Det vil også kunne bli større spillerom for konkurranse mellom offentlige og private aktører når det gjelder oppgaver som strekker seg utover de grunnleggende velferdsgodene. Det er derfor behov for å vurdere nærmere hvordan ansvars- og oppgavefordelingen mellom offentlig og privat sektor skal utformes mer konkret.

Regjeringen understreker at eventuelle justeringer i arbeids- og oppgavefordelingen mellom offentlig og privat sektor må vurderes i lys av fordelingseffekter, effektivitetsvirkninger og eventuelle konsekvenser i form av endret tilgjengelighet for viktige tjenester. Regjeringen legger til grunn at eventuelle endringer ikke skal gi uønskete fordelingseffekter på prioriterte områder som undervisning, helse og omsorg.

Den økte velstanden og ønsket om større valgfrihet medfører at velferdspolitikken bør kunne baseres på et noe større individuelt ansvar. Det private marked for enklere hjelpe- og omsorgstjenester, i første rekke for tjenester som ikke har en klar medisinsk begrunnelse ventes å øke i årene som kommer. Regjeringen vil legge vekt på å sette det offentlige helsevesenet i stand til å utføre sine oppgaver med tilstrekkelig kapasitet og god kvalitet. Dette vil være den beste måten å motvirke at et privat helsetilbud medfører en uønsket svekkelse av det offentlige helsevesenet.

Det offentlige tjenestetilbudet er i hovedsak finansiert av skatter og avgifter. Finansieringen av helse- og sosialtjenesten består ofte av et blandingsforhold mellom offentlige tilskudd og privat betaling. Helse- og omsorgstjenestene er i hovedsak offentlig finansiert, men utviklingen de senere år har likevel gått i retning av et noe større innslag av brukerbetaling. Det er i dag anledning til å kreve egenandeler for de fleste typer tjenester, bortsett fra blant annet sykehusinnleggelser og legebehandling for små barn. Brukerbetaling dekket 7 prosent av utgiftene til helse- og sosialformål i 1980 og i underkant av 12 prosent i 1995. Ulike former for brukerbetaling utgjorde i alt 12 prosent av kommunenes samlede inntekter i 1995.

Mulighetene for en ytterligere økning i skattenivået er begrenset. Etter Regjeringens syn vil derfor høyere ambisjoner innenfor offentlig tjenesteyting enn en videreføring av dagens standard og dekningsgrad, aktualisere spørsmålet om økt brukerbetaling på en del områder. Dette vil være en måte å øke offentlig styrt aktivitet uten at det skapes press i retning større skattebyrde for kommende generasjoner.

Alternativet til en viss økning i brukerbetaling på en del områder vil i mange tilfeller kunne være at det vokser fram et rent privat marked utenfor offentlig kontroll. En slik utvikling vil kunne ha uheldige fordelingsvirkninger. Regjeringen understreker at brukerbetalingsordninger skal utformes slik at ingen av økonomiske grunner utelukkes fra å søke nødvendig hjelp og støtte.

2.3.6 Oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene

Kommuneforvaltningen og staten har ulike roller og oppgaver. Det kommunale selvstyret med lokale folkevalgte organer innebærer nærhet mellom styrende organer og innbyggere, og gir grunnlag for bred deltakelse om fellesoppgavene i lokalsamfunnet. Utvidet ansvarsdelegering, overgang til rammefinansiering og demping av detaljerte krav til organisering av virksomheten har bidratt til økt kommunal handlefrihet og styrket det kommunale selvstyret. Regjeringen går inn for at det kommunale selvstyret opprettholdes og videreutvikles.

Ulikt økonomisk ressursgrunnlag kommunene imellom og ordningene med statlige rammetilskudd og øremerkede tilskudd har resultert i for store forskjeller i tjenestetilbudet. Regjeringen har i Statsbudsjettet for 1997 fulgt opp den første innstillingen fra Inntektssystemutvalget, jf. NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner, ved å starte arbeidet med å legge om inntektssystemet (rammetilskuddssystemet), med virkning fra 1997. I 1997 er det videre innlemmet øremerkede tilskudd tilsvarende 1,5 milliarder kroner helt eller delvis i inntektssystemet. I Kommuneøkonomiproposisjonen for 1997, jf. St prp nr 55 (1996-97), har Regjeringen signalisert innlemming av noen flere øremerkede tilskudd i 1998. Regjeringen vil vurdere om ytterligere tilskudd senere skal innlemmes i inntektssystemet. Regjeringen vil vurdere det samlede finansieringssystemet for kommuneforvaltningen, herunder hvilken rolle skatteinntektene bør ha, på grunnlag av Inntektssystemutvalgets annen utredning, jf. NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren, og høringsuttalelsene til denne. Utvalgets forslag er nærmere omtalt i avsnitt 5.3*.

Tiltakene for å bedre rutinene for rapportering mellom kommuneforvaltningen og staten vil bli ført videre. Det er under utvikling et forbedret system for rapportering og statistikk om kommunal økonomi og tjenesteproduksjon: KOSTRA-prosjektet (KOmmune, STat, RApportering). Erfaringene fra KOSTRA-prosjektet vil bli vurdert som grunnlag for å utvikle bedre rapporteringsrutiner og bedre bruk av styringsinformasjon.

Fylkesmannen er Regjeringens representant i fylket, og hans viktigste oppgave er å se til at nasjonal politikk og nasjonalt fastlagte tiltak blir gjennomført på en god måte lokalt. Regjeringen vil understreke Fylkesmannens plikt til å se til at samordning mellom tiltak og virkemidler på sektorer og nivåer skjer på en god måte. I de siste årene har det pågått et utviklingsarbeid knyttet til organisering av statsforvaltningen på fylkesnivå. I den videre utviklingen av statsforvaltningen på fylkesnivå er det viktig å finne balansepunkter mellom sektorhensyn og helhetsavveiing og samordning. En annen viktig oppgave vil være å understøtte det kommunale selvstyret på en måte som bidrar til å trygge folkestyret og rettssikkerheten.

I St meld nr 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen, konkluderte Regjeringen blant annet med at hovedtrekkene i dagens oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene bør videreføres, og at fylkeskommunen bør beholdes og videreutvikles som en regionalt folkevalgt forvaltningsenhet. Regjeringen ser det som avgjørende at kommunene kan utføre sine oppgaver på en god og effektiv måte, og at det velges organisasjons- og arbeidsformer som kan bidra til dette. Regjeringen vil derfor løpende vurdere arbeidet i kommuneforvaltningen og søke å komme fram til en hensiktsmessig avveiing mellom lokale hensyn og nasjonale prioriteringer. Regjeringen vil også videreutvikle organiseringen og samordningen mellom statsforvaltningen på fylkesnivå, fylkeskommunen og kommunene.

I forbindelse med framleggelsen av St meld nr 32 ble det nedsatt et partssammensatt utvalg for å se nærmere på kommune- og fylkesinndeling og oppgavefordeling i hovedstadsområdet ("Hovedstadsutvalget"). Dette utvalget la fram sin innstilling 4. mars 1997, jf. NOU 1997:12 Grenser til besvær. Lokaldemokrati og forvaltning i hovedstadsområdet. Hovedpunktene i utvalgets innstilling er gjengitt i avsnitt 5.3*. Regjeringen vil vurdere utvalgets forslag etter at innstillingen har vært på høring.