Kapittel 5 Velferdsveggen

Sosial trygghet og rettferdig behandling

Vårt velferdssamfunn kjennetegnes ved en høy grad av materiell og sosial trygghet, rettferdig fordeling av økonomiske og sosiale levekår og mulighet til innflytelse. Et samfunn preget av små forskjeller og med en befolkning med høyt kunnskapsnivå, er samtidig grunnlaget for stabilitet, vekst og utvikling. Helse, utdanning, omsorg og godt utbygde trygdeordninger er hovedpillarene i velferdssamfunnet. Regjeringen ønsker å bygge videre på den norske velferdsmodellen, som gir økt livskvalitet for den enkelte og fremmer samhold og solidaritet.

Verdiskapingen må komme alle til gode. Derfor vil fordelingspolitikken fortsatt være viktig. Målet er å utvikle et velferdssamfunn der alle er fullverdige medlemmer, og har de samme vilkår for å realisere sine ønsker og mål, uavhengig av kjønn, etnisk tilhørighet eller bosted. Høyere livskvalitet handler om materiell trygghet og et godt utbygd offentlig tjenestetilbud, men det handler også om sikkerhet for liv og helse og den enkeltes mulighet til å ha innflytelse på egen livssituasjon. Et godt lokalmiljø er viktig for helse og trivsel. Dette gjelder både miljøforhold på arbeidsplassen og i boligområder.

Det har skjedd store endringer i retning av økt likestilling mellom kvinner og menn i Norge, men fortsatt er det forskjeller som det er et mål å utjevne. Regjeringen vil prioritere innsatsen for barn og ungdom med vanskelige oppvekstvilkår. For at småbarnsforeldre skal kunne delta aktivt i arbeidslivet og at barn skal sikres trygge og gode oppvekstvilkår, er det viktig med god tilrettelegging av barnehager og skolefritidsordninger, og at det gis mulighet til fleksible arbeidstidsordninger. Det er mange kvinner som ønsker å delta mer i arbeidslivet enn de gjør i dag, og det må fortsatt legges til rette for økt yrkesdeltakelse blant småbarnsforeldre.

Velferdssamfunnet må bygge på en utbredt fellesskaps- og ansvarsfølelse. Et samfunn med rettferdighet og trygghet forebygger og demper sosiale og etniske motsetninger, kriminalitet og vold. Lykkes vi i å forebygge problemer og hindre at de oppstår, kan samfunnets ressurser brukes til å øke livskvalitet og velferd i stedet for å gå til konfliktløsning og sikringstiltak. Redusert kriminalitet gir den enkelte økt trygghet og større frihet.

Folketrygden skal fortsatt være hovedelementet i det sosiale sikkerhetsnettet, og gi økonomisk trygghet ved sykdom, arbeidsløshet, funksjonshemming, alderdom og tap av forsørger. Regjeringen legger opp til en langsiktig politikk med sikte på å bevare hovedtrekkene i dagens folketrygd.

Solidariteten må også omfatte generasjonene som kommer etter oss, og det samlede velferdstilbudet må tilpasses slik at det ikke pålegger framtidens yrkesaktive urimelig store byrder. Høy yrkesdeltakelse er et nødvendig fundament i velferdssamfunnet, særlig når antall pensjonister begynner å øke sterkt utover i neste århundre. Velferdsordningene skal bidra til at alle kan leve med verdighet, men må samtidig innrettes slik at de motiverer den enkelte til å gjøre en innsats for å bidra til sin egen, familiens og fellesskapets velferd.

Arbeidslinjen omfatter alle grupper som har mulighet til å delta i yrkeslivet. Innsatsen for mennesker med sammensatte problemer, som av ulike årsaker har vanskeligheter med å få arbeid, må innrettes slik at de kan kvalifisere seg for det ordinære arbeidsmarkedet. Det er viktig at en i arbeidslivet drar nytte av eldre menneskers erfaring og kunnskap, og Regjeringen vil legge til rette for økt yrkesaktivitet blant eldre.

Hovedmålet for helsepolitikken er å forebygge helseproblemer og redusere behovet for behandling. Samtidig er tilgang til nødvendige helse- og omsorgstjenester når behovet oppstår, et grunnleggende velferdsgode. Regjeringen vil spesielt legge vekt på tryggheten til eldre gjennom en godt utbygd eldreomsorg. Videreutvikling av velferdssamfunnet krever en effektiv og brukerorientert offentlig sektor. Samtidig må det legges til rette for å utløse menneskelig innsatsvilje og kreativitet gjennom frivillig deltakelse.

---

5.1 POLITIKK FOR TRYGGHET OG GODE LEVEKÅR

5.1.1 Mål

De økonomiske ressursene skal fordeles rettferdig og den sosiale sikkerheten skal gjelde hele befolkningen. Regjeringen vil arbeide for utjevning og mot sosiale forskjeller. Det viktigste i fordelingspolitikken er å sikre utdanning og arbeid til alle. Velferdsordningene skal gi trygghet mot tap av inntekt, og sikre den enkelte nødvendig hjelp og omsorg. Det at de viktigste velferdsordningene omfatter alle, uavhengig av inntekt, bosted og sosial bakgrunn, skaper trygghet for hele befolkningen. Samfunn der de sosiale forskjellene er små, forebygger også sosiale og etniske motsetninger, kriminalitet og vold.

5.1.2 Status og utfordringer

Levekår omfatter en rekke forhold som helse, aktiv deltakelse i samfunnet, inntekt, familie og sosiale forhold, bosted og nærmiljø, rekreasjon og kultur. Et hovedtrekk ved utviklingen i levekårene i Norge de siste 15 årene er at flertallet har fått det bedre. Levekårsundersøkelsene fra Statistisk sentralbyrå viser en betydelig forbedring av levestandarden i befolkningen, blant annet ved at flere eier bolig, bil, fritidshus og telefon, og at boligstandarden har økt. Velstandsveksten og bedringen i levekår vi har opplevd i etterkrigstiden, har fortsatt også de siste årene.

De senere års vekst i husholdningenes disponible inntekter og fallet i lånerenten har redusert det økonomiske presset på husholdningene, særlig for de med høy gjeld. Dette gjelder ikke minst barnefamiliene. Videre har offentlige overføringer økt sterkt, og pensjonistenes inntektsnivå har økt.

De økonomiske forskjellene i Norge er små i forhold til andre land, men det er også et mindretall som ikke har nytt godt av den samme velstandsveksten som flertallet har hatt. Et felles kjennetegn ved de som er blitt hengende etter og opplever økonomiske og sosiale problemer, er lite formell utdanning og manglende deltakelse i yrkeslivet. Noen har dårlige boforhold - og enkelte sliter med rusproblemer eller psykiske problemer.

Husholdningene har nytte av offentlige tjenester som ytes gratis eller til priser som er lavere enn kostnadene ved å produsere tjenestene. I Norge er det offentlige tjenestetilbudet godt utbygd, og det bidrar til en jevnere fordeling av levekår enn i andre land der en i større grad må betale for eksempel for helsetjenester og utdanning. Det offentlige tjenestetilbudet blant annet innen helsesektoren er gradvis bygget ut, og aldri har så mange fått behandling som i dag.

Den generelle levekårsforbedringen for flertallet av befolkningen har også kommet barn og ungdom til gode. Men samtidig som flertallet har fått bedre oppvekstkår, er det grupper av barn og ungdom som har det vanskelig. Antall barn som har fått hjelp fra barnevernet har økt sterkt. Mobbing, vold og rusproblemer, vansker med å strekke til på skolen og problemer med å få innpass på arbeidsmarkedet, er også del av virkeligheten for en del barn og unge. Enkelte barn og unge med innvandingsbakgrunn har spesielle problemer med å finne sin plass i fellesskapet. Mulighetene er heller ikke gode nok for alle barn og unge med funksjonshemminger.

Mens mange yngre mennesker hadde problemer med å få innpass på arbeidsmarkedet på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet, er arbeidsmarkedet nå i klar bedring. Sysselsettingsveksten har i de senere årene vært meget sterk, og yrkesdeltakingen blant kvinner har nådd sitt høyeste nivå. Videre går både samlet arbeidsledighet, antall langtidsledige og ledigheten blant ungdom ned. For ungdom har økt satsing på utdanning og sterk prioritering av arbeidsmarkedstiltak for ungdom opp til 25 år bidratt til den positive utviklingen, i tillegg til den generelle bedringen i situasjonen på arbeidsmarkedet. Enkelte grupper har likevel problemer med å få innpass på arbeidmarkedet, og blant grupper av innvandrere er for eksempel yrkesdeltakelsen lav og arbeidsledigheten høy.

Utdanningssystemet er styrket for å nå målet om lik rett og mulighet for utdanning til alle. En god grunnutdanning for alle er på lengre sikt den viktigste forutsetningen for gode og jevne levekår. En stadig større andel av ungdomskullene tar videregående og høyere utdanning. Både mellom kjønnene og regionalt har det skjedd en utjevning i tilgangen til utdanning de siste 15-20 årene. Likestilling innen utdanning er den viktigste forutsetningen for å få likeverdige arbeids- og lønnsforhold i yrkeslivet. Kvinner er nå i flertall blant studentene på universiteter og høyskoler.

Boligstandarden er vesentlig bedret de siste 15 årene, blant annet uttrykt ved at boligarealet pr. person er blitt større. Det har vært en utjevning av boligstandarden både geografisk, sosioøkonomisk og mellom generasjonene. Et nært samarbeid mellom boligsamvirket og staten har gjort det mulig for de fleste å skaffe seg en bolig innenfor akseptable kostnadsrammer. Det er imidlertid fremdeles boliger med dårlig standard i enkelte sentrumsområder i storbyene, spesielt i indre bydeler i Oslo. Videre er etableringsutgiftene på boligmarkedet i dag høye og mange unge og andre med svak økonomi kan stå i fare for å bli utestengt. Mangelen på utleieboliger er et problem for disse gruppene.

Kriminaliteten er lav i Norge sammenlignet med de fleste andre land. De siste ti-årene har imidlertid kriminalitetsutviklingen her i landet vært bekymringsfull. Ikke minst gjelder dette økningen i volds- og narkotikakriminalitet. Mye av volden skjer under påvirkning av alkohol eller andre rusmidler. Flere har blitt redde for å bli utsatt for vold eller trusler når de går ute alene. Kvinner er mer urolige for vold og trusler enn menn, men unge menn er mest utsatt.

Levekårsundersøkelsene viser på den annen side at det sosiale nettverket ikke smuldrer opp. Foreldres kontakt med barn som er flyttet hjemmefra er blitt hyppigere. Til tross for at stadig flere bor alene, er det flere som har kontakt med gode venner på stedet der de bor og som oppgir å ha en fortrolig venn utenom egen familien. Flere enn før gir ulønnet hjelp eller tilsyn til syke, funksjonshemmede eller eldre utenfor egen husholdning, herunder hjelp til egne foreldre.

5.1.3 Hovedlinjer i fordelingspolitikken

På lang sikt er den generelle økonomiske politikken, med vekt på stabile rammevilkår for bedrifter og husholdninger og en forsvarlig budsjettpolitikk, også bestemmende for utviklingen i og fordelingen av inntekt og levekår. Det viktigste i fordelingspolitikken er å skaffe arbeid til alle og her går utviklingen nå i riktig retning. Regjeringen legger vekt på å føre en politikk som over tid kan bidra til høy sysselsetting og lav ledighet.

Tilgang til utdanning er på lang sikt avgjørende for en jevn fordeling av inntekt og levekår. Dette er bakgrunnen for de omfattende reformene som er gjennomført i utdanningssektoren i de senere år, og for arbeidet med en videre- og etterutdanningsreform for voksne.

Skattepolitikken har betydning for inntektsfordelingen dels gjennom utformingen av skattesystemet, og dels gjennom at et effektivt skattesystem gir inntekter som kan brukes til fordelingstiltak på budsjettets utgiftsside. Toppskatt, minstefradrag og klassefradrag er elementer som sikrer at de med høye inntekter betaler en større andel av inntekten i skatt enn de med lave inntekter. Særskilte skatteregler for pensjonister bidrar også til dette. Til tross for at marginalskatten på lønnsinntekter m.v. ble redusert gjennom skattereformen, har skattesystemet blitt mer rettferdig ved at det i større grad er de reelle inntekter som legges til grunn for beskatningen.

Det er gjennomført endringer som skjerper beskatningen særlig for høyinntektsgrupper. For eksempel er en del frynsegoder og avkastningen på sparedelen av livsforsikring blitt skattepliktig, beskatningen av opsjoner har blitt strammet inn, og det er innført en høy arbeidsgiveravgift på høye inntekter. Regjeringens forslag til boligskatt er også utformet med hensyn til å få gode fordelingsvirkninger, ved at hus med nøktern størrelse ikke kommer til beskatning, mens skatten på store boliger kan bli økt. Regjeringen legger til grunn at formuesskatten skal opprettholdes. I dag verdsettes imidlertid ulike formuesobjekter svært ulikt. Regjeringen vil gå inn for et mer rettferdig system for formuesbeskatning der en i større grad verdsetter ulike formuesobjekter likt, og dermed kan opprettholde dagens skatteinntekter med lavere skattesatser på formue.

Boligpolitikken har en sentral plass i fordelingspolitikken. De fordelingspolitiske målsettingene i boligpolitikken har blitt styrket gjennom omlegging av prinsippene for rentefastsettelse og låne- og tilskuddsordninger i Husbanken. Offentlig støtte rettes nå inn mot grupper som trenger det mest; ungdom i etableringsfasen og husstander med svak økonomi. Boligtilskudd og etableringslån bidrar til å redusere lånebehovet for slike grupper ved bygging, kjøp eller utbedring av bolig. Husbankens ordning med støtte til byfornyelse bidrar også til bedre bomiljø i områder med dårlige levekår.

I dagens boligmarked er etableringskostnadene høye. Et godt tilbud av utleieboliger ville avhjelpe situasjonen for de som skal inn på boligmarkedet. Regjeringen vil foreta en gjennomgang av de boligpolitiske virkemidlene på dette området, for å vurdere om de er hensiktsmessige og tilstrekkelige med sikte på å øke tilbudet av utleieleiligheter. Bostøtteordningene er nylig lagt om for å bli bedre tilpasset behovene. Kommunene har et ansvar for å sikre botilbudet til bostedsløse og andre som har behov for særlige løsninger for å berge liv og helse.

I enkelte storbyområder er det problemer både med dårlig fysisk miljø, sosiale forhold og boforhold. Som oppvekstmiljø kan dette gi barna en vanskelig start. Regjeringen vil bidra til å bedre boforholdene og oppvekstmiljøet i slike strøk, spesielt i Oslo indre øst i samarbeid med Oslo kommune.

For å integrere innvandrere bedre i det norske samfunnet legger Regjeringen vekt på utdanning og kvalifisering. Satsingen på utdanning omfatter både unge med innvandingsbakgrunn, og tiltak for å kvalifisere voksne innvandrere for arbeidsmarkedet. Selv om de generelle tiltakene innenfor utdanning og arbeid er avgjørende, vil det overfor noen grupper og mennesker være behov for særskilte, målrettede tiltak.

Overgangsstønaden til enslige forsørgere vil fra 1998 bli økt, samtidig som stønadsperioden reduseres noe, slik det ble foreslått i Velferdsmeldingen.

Regjeringens mål er at yrkeshemmede skal få mulighet til å kvalifisere seg til ordinært arbeid i størst mulig grad, og vil stimulere bedriftene til å ta inn, kvalifisere og beholde yrkeshemmede. Det vil likevel være noen som ikke finner en naturlig plass i det ordinære arbeidslivet, og for disse er arbeidsmarkedsbedriftene og andre arbeidsmarkedstiltak et godt alternativ. Det vil også være behov for ulike kommunale aktivitetstiltak for mennesker som ikke kan nyttiggjøre seg ordinære arbeidsmarkedstiltak.

Økonomisk sosialhjelp skal fungere som et sikkerhetsnett, og sørge for at den enkelte får midlertidig støtte når andre ordninger ikke strekker til. Sosialhjelp har særlig betydning for unge arbeidsledige, enslige forsørgere med overgangsstønad og flyktninger og enkelte andre grupper av innvandrere. Felles for disse gruppene er svak eller manglende tilknytning til arbeidsmarkedet. For mennesker med sammensatte problemer er det viktig at sosialtjenesten, arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten og helsetjenesten har et nært samarbeid. Det vil derfor bli opprettet faste samarbeidsfora for å få dette til.

Det er viktig at barne- og ungdomspolitikken inkluderer de som er dårligst stilt, for å motvirke ulikhet i muligheter. Ungdom med lav utdanning eller ikke fullført utdanning utgjør en spesielt utsatt gruppe som står i fare for å falle varig ut av arbeidsmarkedet og bli permanent avhengig av sosialstønad. Dette viser betydningen av å etablere kvalifiserings- og sysselsettingstiltak for de som faller utenfor utdanningssystemet. Oppfølgingstjenesten i fylkeskommunene er viktig for å nå de som ikke gjennomfører videregående utdanning og som står uten arbeid.

Sosiale problemer kan skyldes rusproblemer eller psykiske lidelser. Regjeringen vil styrke det samlede hjelpe- og behandlingstilbudet til rusmiddelmisbrukere blant annet ved å bidra til fortsatt kompetanse- og kvalitetsutvikling i tiltaksapparatet, og utarbeide forskrifter for gode behandlings- og rehabiliteringstiltak.

5.2 TRYGG OPPVEKST

5.2.1 Mål

Regjeringen vil at alle barn skal vokse opp i trygghet. Vi vil kombinere kontantoverføringer i form av barnetrygd med et godt utbygd tjenestetilbud. Bedre omsorgstjenester og fleksible foreldrepermisjonsordninger skal prioriteres. Regjeringen vil at alle som ønsker det innen 2000 skal ha mulighet til å få en plass i barnehage.

Et likeverdig barnehagetilbud er vesentlig for å gi sosial trening, utjevne sosiale forskjeller, og sikre likhet i forberedelsene til et senere skole- og arbeidsliv. Et godt tjenestetilbud kombinert med fleksible foreldrepermisjonsordninger skal sikre småbarnsfamilier tid og valgfrihet. Både kvinner og menn skal ha mulighet til å kombinere yrkesaktivitet og omsorg. Økt likestilling i utdannings- og arbeidsliv har gitt økt likestilling på hjemmebane. Dette er en utvikling Regjeringen ønsker skal fortsette. Derfor skal fedres muligheter til å ta foreldrepermisjon forbedres.

Regjeringen vil legge særskilt vekt på å bedre oppvekstvilkårene for de dårligst stilte. En vil legge vekt på det forebyggende arbeidet mot vold, mobbing, rus og kriminalitet, og innsats for barn som har utviklet store atferdsproblemer.

Barn og unges egne aktiviteter skal bygges opp under - både økonomisk og ved at de yngste trekkes med når beslutninger som angår dem skal fattes.

5.2.2 Status - barn og unge

Utbyggingen av det offentlige tjenestetilbudet og overføringsordninger har stor betydning for utviklingen i levekår. Regjeringens prioritering av barnehager har resultert i en dekningsprosent ved utgangen av 1995 på ca. 31 prosent for barn 1-2 år og 66 prosent for barn 3-5 år. Veksten i antall barnehageplasser har skjedd gjennom en kombinasjon av offentlig og privat innsats. Tallene viser at det trengs et løft for å gi de yngste barna større muligheter til plass. Høsten 1997 får alle 6-åringer et likeverdig pedagogisk tilbud i skolen. Dette vil samtidig frigjøre en del plasser i barnehagene til de yngre barna.

Forbedrede permisjonsordninger med forlenget foreldrepermisjon etter fødsel, innføring av fedrekvote, samt tidskonto-ordningen, har gitt småbarnsforeldre økte muligheter til å forene yrkesaktivitet med omsorg for barna. Skolefritidsordningene bidrar i samme retning, samtidig som de bidrar til økt trygghet for de minste skolebarna. Den lønnede permisjonsstiden i tilknytning til fødsel og adopsjon er blitt gradvis utvidet fra 18 uker i 1986 til ett år med 80 prosent lønnskompensasjon i 1993. Videre er det åpnet for at hver av foreldrene kan ha ulønnet permisjon i inntil ett år.

Problemer knyttet til mobbing, vold, rus og kriminalitet blant barn og unge har økt i omfang og fått økt oppmerksomhet de siste årene.

Det er gjort et stort løft innen barnevernet. Flere får hjelp, men det er færre som tas ut av eget hjem. Det er med andre ord flere som gis hjelp hjemme. Utfordringen er at noen av de som har størst problemer fortsatt ikke får gode nok tilbud. Dette er et område hvor profesjoner, etater og forvaltningsnivåer må samarbeide bedre, slik at de som har det vanskeligst kan få nødvendig støtte og hjelp.

5.2.3 Barnehage- og familiepolitikken

Regjeringen vil fortsatt gi høy prioritet til oppvekstpolitikken. Virkemidlene på dette området omfatter overføringsordninger, tjenestetilbud og permisjonsordninger. En hovedbegrunnelse for overføringer til barnefamilier er å bidra til trygge og gode oppvekstforhold, og å gi alle barn likeverdige muligheter i samfunnet. En annen viktig faktor i utformingen av den samlede familiepolitikken er hensynet til likestilling mellom kvinner og menn, og hensynet til småbarnsforeldres stilling på arbeidsmarkedet.

Samfunnets støtte til barnefamiliene er i Norge på et høyt nivå internasjonalt sett, jf. boks 5.1. I tillegg vil 6-årsreformen og full barnehagedekning kreve betydelig økte ressurser i årene som kommer. Eventuelle nye reformer og tiltak rettet mot barn og barnefamilier, bør derfor i hovedsak finansieres gjennom omprioriteringer. For langtidsprogramperioden 1994-1997 har det vært Regjeringens mål å utvikle tjenestetilbudet til barnefamilier. Regjeringen vil fortsatt legge hovedvekten på utbygging av tjenestetilbudet og fleksible permisjonsordninger for å øke foreldrenes muligheter til å kombinere omsorgsoppgaver og yrkesaktivitet, framfor økning av kontantoverføringene.

Stortinget har bedt Regjeringen utarbeide en plan for styrking av familien som basis for barn og unges oppvekst. En slik plan ble allerede presentert i forrige langtidsprogram, og Regjeringen arbeider i henhold til denne planen for å gi dagens familier gode kår. Virkemidlene er overføringer, romslige og fleksible permisjonsordninger, et godt utbygget tjenestetilbud, en styrket familieverntjeneste, tilbud om samlivskurs og foreldreveiledning og hjelp og støtte til familien i form av barnemekling ved samlivsbrudd. Regjeringen vil fortsette et målrettet arbeid langs disse linjene med sikte på å styrke familien som basis for barn og unges oppvekst.

 

Boks 5.1 Offentlige overføringer til barn og barnefamilier Målene med økonomisk støtte til barnefamilier er mange. Støtten skal kompensere for merutgifter ved å ha barn, og primært rettes mot barna selv. Samtidig skal den stimulere til økt kvinnelig yrkesaktivitet. For å ivareta ulike mål som fordeling, barns behov, likestilling osv., er det nødvendig å balansere de ulike virkemidlene i forhold til hverandre. Offentlig støtte til barn og barnefamilier kan deles i to hovedkategorier: offentlig tilskudd til tjenester for barn og unge kontantoverføringer, inkludert særlige skatte-ordninger for familier. Når økonomisk støtte gis i form av tjenester, er det lettere å sikre at bestemte formål dekkes. Utbygging av barnehager skal gjøre det lettere for begge foreldre å delta i yrkeslivet. Samtidig er formålet med barnehagen å ivareta barnets behov for opplæring og omsorg. Skolen skal gi barna kunnskaper som setter dem i stand til å ta vare på seg selv i voksen alder, og bidra til å jevne ut forskjeller mellom barn som skyldes ulik bakgrunn og ressurstilgang. Kontantoverføringene gis i hovedsak uten noen form for betingelser om hvordan midlene skal brukes. I lov om barnetrygd heter det at barnetrygden skal brukes til barnets beste, men i praksis står midlene til fri disposisjon. Midler til livsopphold, som for eksempel fødselpenger, er betinget av at mottakeren er hjemme for å ta seg av barnet. Kontantoverføringer kan imidlertid også gå til å finansiere tjenester. For eksempel kan såvel barnetrygden som fradragsregler i skattesystemet medvirke til at barnefamilier kan benytte seg av tjenester som krever brukerbetaling, som blant annet barnehager. Barnefamilieutvalget (NOU 1996:13) beregnet offentlige utgifter til de viktigste generelle ordningene for barn og barnefamilier i Norge, jf. tabell 5.1. Av de samlede utgiftene er om lag 63 prosent knyttet til tjenestetilbudet og 37 prosent knyttet til kontantoverføringene. Den høye andelen på tjenester skyldes utgifter til grunn- og videregående skole. Om vi ser bort fra utgiftene til skolevesenet, dominerer kontantoverføringene. Utvalget fordelte utgiftene pr. barn etter aldersgrupper. For de aller yngste barna dominerer kontantoverføringene som støtteform. Etter hvert som barn blir eldre, ytes en større og større andel gjennom tjenestetilbudet, jf. figur 5.1. Internasjonale sammenligninger I Sverige har Ekspertgruppen for studier i offentlig økonomi utarbeidet en sammenligning av samfunnets støtte til barnefamilier i en del europeiske land (ESO 1996:49). Foruten de fire nordiske landene er Tyskland, Frankrike, Nederland og Storbritannia med i undersøkelsen. Gruppen har sammenlignet de totale offentlige utgiftene for et gjennomsnittsbarn til og med videregående skole i 1993. De inndeler utgiftene i 4 hovedkategorier: barnetrygd og særlige skatteordninger omsorg, herunder barnehager permisjonsrettigheter grunnskole og videregående skole. Samlet har Norge og Sverige den høyeste offentlige støtten, og bruker nær dobbelt så mye pr. barn som Nederland og Storbritannia i den andre enden av skalaen. De andre fire landene kommer i en mellomstilling. Norge er det landet som bruker mest på skole og barnetrygd, mens Sverige har de høyeste utgiftene til fødselspermisjoner. Sammen med Danmark ligger Sverige også på topp når det gjelder støtte til barnehager. Norge ligger her på samme nivå som Tyskland og Frankrike. Den lave samlede støtten i Nederland og Storbritannia henger sammen med svært lave utgifter til fødselspermisjon og støtte til barnehager, og lavere deltakelse i videregående utdanning. Figur 5.1 Beregnet gjennomsnittlig offentlig utgift pr. barn etter alder. Kroner. Kilde: NOU 1996:13. Tabell 5.1 Offentlige utgifter til enkelte kontantoverføringer, tjenester og skattefordeler. Mrd. kroner.
Kontantoverføringer 1)	20,0
Barnetrygd	12,0
Forsørgerfradrag2	2,0
Fødsels- og adopsjonspermisjon	5,4
Engangsstønad ved fødsel	0,5
Tjenester3	34,7
Barnehager	5,8
Skolefritidsordninger	0,5
Grunnskolen	17,6
Videregående utdanning	10,8
Total	54,7

 

 

1) Statsbudsjettet 1996.
2) Beregnet i mikrosimuleringsmodellen LOTTE.
3) Kommuneregnskapet 1994.
Kilde: NOU 1996:13.Fedre har siden 1978 hatt mulighet til å dele den lønnede fødselspermisjonen med moren. Likevel var det først i 1993, da fire uker av permisjonstiden eksplisitt ble forbeholdt fedre, at menn for alvor tok i bruk sine rettigheter, jf. kap. 11*. Fedrekvoten har dermed i løpet av kort tid blitt et svært effektivt virkemiddel for å bidra til likestilling i familien og i arbeidslivet. I dag tar 80 prosent av fedre som har rett til det, permisjon i løpet av barnets første leveår. I familier der moren ikke har vært yrkesaktiv i 6 av de siste 10 månedene forut for fødselen, har ikke faren rett til fedrekvote og fødselspenger. Som følge av dette står over halvparten av alle nybakte fedre uten rett til eller med reduserte rettigheter til fødselspenger.Dette er bakgrunnen for at Regjeringen vil arbeide med sikte på selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger for yrkesaktive fedre. Den konkrete utformingen av regelverket må utredes nærmere, blant annet spørsmålene om avkorting i forhold til engangsstønad ved fødsel, i forhold til deltidsarbeid etter fødselen m.v.Et flertall i Barnefamilieutvalget (jf. vedlegg 2 i Fakta og analyser) fremmet forslag om innføring av ny fødselspengeordning som skulle innebære at engangsstønaden avvikles, og at det innføres fødselspenger på minstepensjonsnivå for kvinner uten lønnsinntekt. Dette vil etter Regjeringens syn bryte med det viktige prinsippet om at retten til fødselspenger skal opptjenes gjennom yrkesaktivitet. Regjeringen vil opprettholde dagens fødselspengeordning, og samtidig opprettholde engangsstønaden til hjemmeværende som en engangsutbetaling.Barnetrygden har som formål å jevne ut den økonomiske situasjonen mellom husholdninger med og uten forsørgeransvar for barn. Barnetrygden har økt betydelig i løpet av den siste tiårsperioden. I tråd med anbefalingene fra et enstemmig barnefamilieutvalg, vil Regjeringen videreføre barnetrygden som en generell og ikke behovsprøvet ordning.Stortinget har bedt Regjeringen vurdere innføring av et omsorgstillegg i barnetrygden til familier som ikke har barnehageplass. Regjeringen vil ikke innføre en slik form for ekstra kontantstøtte. Statens utgifter til barnetrygden utgjør det dobbelte av samlede offentlige utgifter til barnehagedrift, jf. tabell 5.1. Regjeringen vil prioritere utbygging av barnehageplasser framfor å øke kontantoverføringene ytterligere. Kontantstøtte har en rekke uheldige virkninger på den enkelte kommunes barnehagetilbud og dermed på småbarnforeldres valgfrihet.Barnefamilieutvalget foreslo å utvide retten til barnetrygd opp til fylte 18 år, mot å redusere satsene for barn over 10 år. Regjeringen mener at en slik omlegging vil være uheldig fordi det vil gi en generell kontantoverføring til alle 16-17-åringer. Regjeringen vil i stedet vurdere å sette inn målrettede tiltak slik at alle skal ha muligheter til å gjennomføre videregående skole. Derimot kan det være grunn til å vurdere søskenprofilen. Satsene i barnetrygden i dag øker for hvert barn, og dette er ikke uten videre i tråd med utgiftsprofilen i familier med flere barn.Regjeringen fastholder målet om at alle familier som ønsker det skal få et barnehagetilbud innen år 2000. Enkelte kommuner er på god vei til å nå målet, men i mange kommuner gjenstår en betydelig utbygging. Når 6-åringene begynner på skolen høsten 1997, vil mange barnehageplasser bli frigjort. Ved årsskiftet 1995/1996 var det nærmere 27000 6-åringer i barnehagene. Ved å omgjøre en del av disse plassene til plasser for yngre barn, vil dekningsgraden bli bedre for de yngre årskullene. Men plasser for små barn er dyrere å drive enn plasser for større barn. Ikke alle plasser for 6-åringer er heller egnet for småbarn uten at de bygges om. Det er derfor ikke realistisk å forvente at alle disse plassene vil bli opprettholdt. Regjeringen har nedsatt en interdepartementalt arbeidsgruppe for å vurdere om dagens virkemidler er hensiktsmessige og tilstrekkelige for å nå utbyggingsmålet. Arbeidet skal være avsluttet i løpet av 1997.Barnefamilieutvalget foreslo å innføre et gratis pedagogisk tilbud på 20 timer pr. uke til alle barn i alderen 3-5 år. Hensikten med dette er å sette barnets interesser i sentrum ved å gi alle barn et slikt tilbud, uavhengig av foreldrenes økonomiske situasjon. Etter utvalgets vurdering vil et gratis pedagogisk korttidstilbud i barnehagene styrke og jevne ut barnas forutsetninger for skolestart, noe som ikke minst er viktig for barn med innvandringsbakgrunn. Regjeringens mål i denne perioden er full barnehagedekning. Etter at målet om full barnehagedekning er nådd, vil Regjeringen vurdere forslaget om et gratis pedagogisk tilbud på noen timer pr. dag eller uke for 3-5-åringer.Staten og kommunene har et felles ansvar for fortsatt utbygging av barnehagetilbudet i tråd med nasjonale mål. Kommunene har ansvaret for at barnehager bygges ut i samsvar med behovet lokalt, enten som kommunal eller privat utbygging. Regjeringen ønsker at barnehager drevet av private organisasjoner, foreldregrupper m.v. skal utgjøre en viktig del av det samlede barnehagetilbudet også i framtiden. Et godt samarbeid mellom kommunene og private aktører er nødvendig for å sikre en best mulig utnyttelse av ressursene, og for å hindre at det utvikler seg for store forskjeller mellom ulike barnehager.Kommunale barnehager har en langt høyere andel funksjonshemmede og andre barn med spesielle behov for et tilrettelagt tilbud enn private barnehager, og dessuten flere barn fra familier med knappe økonomiske ressurser. Regjeringen vil arbeide for en barnehagepolitikk som motvirker tendensen til et slikt to-delt barnehagetilbud. Dette kan gjøres ved at kommunene tar et sterkere ansvar for det totale barnehagetilbudet ved så langt som mulig å ha med private barnehager i kommunens planer for utbygging og drift, og ved ulike samarbeidstiltak mellom kommunen og private eiere. Regjeringen vil gå gjennom samarbeidsformene mellom offentlige og private eiere ut fra målet om et mest mulig samordnet tilbud.Regjeringen går inn for at det fortsatt skal være en deling av utgiftene til barnehager mellom stat, kommune og foreldre. Men foreldrenes betaling må ikke være så høy at mange ikke har råd til å ta i mot et tilbud om plass.5.2.4 Barne- og ungdomspolitikkenDe fleste barn og unge i Norge har fått det bedre i løpet av 1990-årene. Det er likevel grupper som både har dårlig økonomi og som har vanskeligheter på andre områder. Regjeringen vil prioritere innsatsen for barn og ungdom med vanskelige oppvekstvilkår.Det skal legges stor vekt på å få barn og ungdom som medspillere i planleggingen og gjennomføringen av de ulike aktivitetene det gis støtte til. Aktiv medvirkning i tidlig alder gir barn og ungdom trening og opplæring i demokratisk arbeid. FNs konvensjon om barnets rettigheter og barnerepresentantordningen i kommunene har satt økt fokus på barn og ungdoms rettigheter. Regjeringen har gjennom flere år støttet opp om lokalt forsøksarbeid for å stimulere barn og ungdoms deltakelse i lokal planlegging i kommunene. Erfaringer viser at der barn og unge har deltatt, har de bidratt med verdifull kunnskap, slik at tilbudene er blitt bedre og mer i tråd med de unges ønsker.Tiltak for å forebygge negative tendenser som rus og kriminalitet, mobbing og vold og rasisme skal fortsette og utvikles videre. Det skal utarbeides et felles utviklingsprogram om forebyggende arbeid rettet mot barn og ungdom, i samarbeid mellom flere departementer. Endringene i samarbeidsformene mellom ulike hjelpeinstanser som arbeider med barn og ungdom, vil være viktige element i dette arbeidet. På nasjonalt plan vil Regjeringen trekke med også de frivillige organisasjonene for å samordne, kvalitetssikre og videreutvikle den forebyggende innsatsen. Det forebyggende arbeidet på lokalt plan må skje på tvers av etatene, og knyttes opp til barn og ungdoms oppvekstmiljø i lokalsamfunnet. Det er en utfordring, i tråd med Regjeringens solidaritetspolitikk, å styrke barn og ungdoms egen innsats i det forebyggende arbeidet. Regjeringen vil fortsatt gi midler til barn og ungdom i de større byene. Integrerende tiltak overfor barn og ungdom med innvandrerbakgrunn står sentralt her.Noen barn og unge utvikler sterke atferdsavvik. Samfunnet har et ansvar for å sette inn tiltak mot disse atferdsavvikene både for å hjelpe de personene som utfører disse handlingene og for å verne andre personer som blir rammet. Regjeringen vil utarbeide en handingsplan for barn med sterke atferdsproblemer.Samfunnet blir stadig mer internasjonalisert. Kunnskap om andre lands kultur og språk vil bli stadig viktigere om Norge skal kunne spille en aktiv rolle i internasjonale sammenhenger i framtiden. Internasjonal erfaring er også en berikelse for den enkelte og et viktig bidrag til å fremme toleranse. Norge deltar allerede i dag i en rekke typer samarbeid i europeisk sammenheng på opplærings- og utdanningsområdet. Regjeringen vil videreføre arbeidet for at norsk ungdom skal kunne delta i kulturutveksling, samt få tilbud om opplæring og utdanning utenfor landets grenser. Dette arbeidet vil skje gjennom samarbeidsavtaler med andre lands myndigheter, og ved å stimulere til samarbeid mellom de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene over landegrensene.For mange barn og unge er den nye informasjonsteknologien en naturlig del av hverdagen. Informasjonsteknologien gir store muligheter både for enkeltmennesker og samfunnet som helhet. Det må unngås at det blir skapt nye sosiale skillelinjer, eller skiller mellom jenter og gutter, som følge av teknologiutviklingen. Regjeringen ser det som viktig å sikre alle barn og unge god tilgjengelighet til informasjonsteknologi, og likeverdige muligheter for opplæring i bruk av verktøyet. Skolen har en viktig oppgave her, jf. avsnitt 4.1.3.Det frivillige barne- og ungdomsarbeidet representerer en viktig ressurs for det norske samfunnet. Det omfattende engasjementet som legges ned både fra barn og ungdom selv og fra foreldre og andre voksne må sikres og videreutvikles. Regjeringen vil fortsatt støtte opp om de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonenes virksomhet, og arbeide for å bedre organisasjonenes rammebetingelser. Dette vil blant annet skje ved at deler av Pengelotteriets inntekter skal kanaliseres til det frivillige barne- og ungdomsarbeidet, jf. avsnitt 4.2.3.Regjeringen vil i samarbeid med Sametinget vurdere tilbudene til samiske barn og unge gjennom oppfølging av Sametingets barne- og ungdomsplan. Det er et mål å gi samiske barn en utdanning som sikrer forankring i samisk språk og kultur, samtidig som det legges grunnlag for å kunne fungere som aktive medlemmer av det norske samfunn. Som ledd i den nasjonale gjennomføringen av FNs urbefolkningstiår (1995-2005), vil det bli lagt vekt på å styrke informasjonen om samisk kultur overfor barn og unge.5.3 FOREBYGGING OG BEKJEMPELSE AV KRIMINALITET5.3.1 MålRegjeringen vil sikre enkeltmennesket trygghet, og sette fellesskapet bedre i stand til å hindre at lovbrudd skjer. Et samfunn basert på omsorg for enkeltmennesket og hjelp til de som faller utenfor, gir det beste grunnlaget for å forebygge kriminalitet. Kampen mot kriminaliteten er et av Regjeringens viktigste innsatsområder. Tryggheten skal sikres for den enkelte, uavhengig av økonomisk og sosial status, og fellesskapets interesser skal vernes.5.3.2 StatusKriminaliteten er lav i Norge sammenlignet med de fleste andre land. De siste ti-årene har imidlertid kriminalitetsutviklingen her i landet vært bekymringsfull. Ikke minst gjelder dette økningen i volds- og narkotikakriminalitet. Selv om svært få rammes av vold og overgrep, er frykten for at dette skal skje med på å begrense friheten.Vold og overgrep skjer hyppigere innenfor husets fire vegger - og av en overgriper offeret kjenner, enn ute blant ukjente. Kvinner, barn og eldre mennesker rammes av dette. Omfanget er antakelig større enn det som blir offentlig kjent.5.3.3 Hovedlinjer i kriminalitetspolitikkenKriminalitetsforebyggende arbeid har som hovedmål å hindre at kriminalitet begås og at enkeltpersoner utvikler kriminell atferd. Det skal mobiliseres til forebyggende innsats og samarbeid på tvers av sektorer, etater, profesjoner og forvaltningsnivåer. Den viktigste målgruppen for politiets forebyggende arbeid er ungdom i risikosonen. Skolene har også et spesielt ansvar her.Det gode samarbeidet mellom politiet og barnevernet, gjennom blant annet barnevern-vaktordningen skal utvikles videre. Det skal legges vekt på tiltak overfor ungdomsmiljøene i de store byene for å motvirke gjengkriminalitet og voldelig rivalisering mellom ungdomsgjenger. Førstegangskriminelle vil også bli viet særlig oppmerksomhet med sikte på å hindre ytterligere lovbrudd.Det er nær sammenheng mellom hvor raskt lovbrudd blir oppklart og straffet, og den allmennpreventive og forebyggende effekt straffen har. Regjeringen vil understreke betydningen av rask straffesaksbehandling, herunder rask domsavsigelse og umiddelbar iverksetting av straff. Dette viser at samfunnet tar forbrytelser alvorlig, og det har samtidig en preventiv funksjon. Utviklingen i straffenivå og eventuell bruk av alternative straffereaksjoner vil bli løpende vurdert.Ved hjelp av frihetsbegrensende reaksjoner markerer samfunnet at kriminell atferd ikke aksepteres. Risikoen for tilbakefall for tidligere straffedømte ser ut til å være økende. I arbeidet med å rehabilitere straffedømte, må det særlig legges vekt på førstegangsdømte/sonere. Straffens lengde og innhold må i tillegg til forbrytelsens grovhet tilpasses målet om rehabilitering. For å lykkes i rehabiliteringsarbeidet er det en forutsetning at den straffedømte selv tar ansvar, og gjør en innsats for å endre sitt handlingsmønster. Det er en særlig utfordring å innrette tiltakene slik at de bidrar til at straffen reduserer faren for nye straffbare handlinger. I dette arbeidet vil videreutvikling av individuelle soningsplaner være et viktig virkemiddel.Vold er en krenking av individet. Regjeringen vil derfor ha bekjempelse av vold som et av sine viktigste mål. Det er viktig å styrke arbeidet med å skape holdninger som sikrer respekt for enkeltmenneskets integritet og eiendom.Voldskriminalitetskal bekjempes gjennom en målrettet innsats basert på kartlegging og grundige analyser av voldsproblemene. Disse analysene skal danne grunnlag for planer som skal utarbeides i alle politidistrikter. Det er en klar sammenheng mellom rusmisbruk og kriminalitet. Regjeringen er derfor opptatt av å sikre politisk styring og kontroll med omsetning og skjenking av alkohol og arbeide systematisk mot ulovlig omsetning av narkotiske stoffer. Arbeidet med å kontrollere tilgangen til og oppbevaring av våpen skal intensiveres, og Regjeringen vil i løpet av 1997 legge fram et forslag til ny våpenlov.En mobilisering mot vold og kriminalitet må skje nedenfra. Regjeringen vil arbeide for å aktivisere befolkningen i tiltak for å forebygge vold. Offentlige myndigheter skal samarbeide med frivillige organisasjoner for å drive holdningsskapende arbeid mot vold. Politiet og den øvrige justissektoren har et hovedansvar for å bekjempe volds- og annen kriminalitet, men uten befolkningens medvirkning vil ikke oppgavene kunne løses. Regjeringen vil videreføre flere av tiltakene mot vold og ordensforstyrrelser i forebyggingsplanen « Trygghet og nærhet i hverdagen» ved at det utarbeides et nasjonalt kriminalitetsforebyggende program.I tillegg til tiltak mot gatevold skal det settes fokus på all voldskriminalitet, vold som utøves i hjemmene og mot eldre og barn.Regjeringen vil arbeide for et mer synlig og tilgjengelig politi i nærmiljøet. Faste politikontakter som jevnlig besøker skoler og andre institusjoner i nærmiljøet, er et viktig tiltak for å skape økt trygghet. Nærpoliti virker forebyggende, bidrar til redusert kriminalitet og øker folks sikkerhet. Denne innsatsen vil derfor bli videreført og intensivert. Politiet skal være synlig i nærmiljøet ved uniformert, oppsøkende tjeneste på steder og til tider hvor det erfaringsmessig lett oppstår lovbrudd og kriminalitet.Regjeringen vil styrke arbeidet med å gi kriminalitetsofre hjelp, råd og støtte. I en del tilfeller kan det være viktig at den fornærmede part kan forklare seg uten at tiltalte er til stede. Akuttmottak for voldsofre har vist seg å være hensiktsmessig for å kunne yte strakshjelp og forebygge etterskader. Egne voldtektsmottak i regi av legevakttjenestene, der de rammede kan få kvalifisert hjelp, har også vist seg å kunne være et godt støtte- og oppfølgingstiltak overfor voldtektsofre.Regjeringen vil forsterke innsatsen mot narkotikabruk og intensivere arbeidet med å bekjempe ulovlig innførsel av narkotika. Tilgangen på narkotika må reduseres, og etterforskning av ulovlig innførsel og omsetning av narkotika må prioriteres. Hovedinnsatsen vil bli satt inn mot bakmennene, de som forhandler og tilbyr narkotika.Innsatsen for å unngå at unge starter med narkotika, samt rehabiliteringen av misbrukere, skal fortsette med stor styrke. Regjeringen sieret klart nei til legalisering av bruken av narkotiske stoffer, jf. St meld nr 16 (1996-97) Narkotikapolitikken.Innsatsen for å motvirke svart økonomi skal videreføres, blant annet gjennom Økokrims arbeid med skatte- og avgiftssaker. Samarbeidet mellom kontrollinstitusjonene og politiet skal også videreføres. Samarbeidet mellom ulike etater og ressursutnyttelsen skal gjennomgås og vurderes med utgangspunkt i den faktiske kriminalitetsutviklingen.Med bakgrunn i de utfordringer justissektoren står overfor, vil det i programperioden være behov for å se nærmere på organiseringen av sektoren. Målet må være å sikre at justisforvaltningen kan møte de krav som stilles til en moderne rettsstat på en best mulig måte.Det internasjonale samarbeidet om bekjempelse av narkotikaforbrytelser blir stadig viktigere og mer effektivt. Tverrfaglig europeisk samarbeid om kontrolltiltak, samt informasjonsutveksling og kriminaletterretning, er i denne sammenheng sentralt. Norge deltar aktivt i en rekke organisasjoner og fora på nordisk nivå der kampen mot alvorlig internasjonalt organisert kriminalitet blir behandlet. Norge vil i tiden som kommer søke å øke samarbeidet med Interpol. Norges samarbeidsavtale med Schengen-landene gir et godt grunnlag for et styrket europeisk samarbeid om kriminalitetsbekjempelse.Regjeringen ser det som viktig å styrke det operative politisamarbeidet, bygge ut samarbeidet om kriminalitetsbekjempelse i Østersjø-regionen og forsterke det nordiske politi- og tollsamarbeidet.5.4 BOLIGPOLITIKKEN5.4.1 MålBoligen og bomiljøet er av stor betydning for den enkeltes levekår gjennom hele livsløpet. Boligen og bomiljøet gir en ramme rundt dagligliv, sosial kontakt og rekreasjon. Et viktig grunnlag for barn og ungdoms utvikling og muligheter legges i bo- og nærmiljøet. Regjeringens mål i boligpolitikken er at alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø. Det fordelingspolitiske aspektet er blitt mer sentralt i boligpolitikken. Offentlig støtte må rettes inn mot de grupper som trenger det mest. Virkemidlene i boligpolitikken skal bidra til å utjevne ulikhetene i boforhold og bomiljø.5.4.2 StatusEt nært samarbeid mellom boligsamvirket, kommunene og staten har gjort det mulig for de fleste å skaffe seg en bolig innenfor akseptable kostnadsrammer. Statlige støtteordninger har gjort dette mulig også for grupper med svak økonomi. Husbanken står sentralt i Regjeringens boligpolitikk.Lån og tilskudd fra Husbanken medvirker til bygging og fornyelse av gode, nøkterne boliger, rimelige boutgifter og en god boligfordeling. Husbanken skal gi alle mulighet til å skaffe seg en egnet bolig. Den skal både forvalte ulike tilskuddsordninger og være en generell boligbank. Husbanken tilbyr rimelige lån uten behovsprøving og uten ordinær kredittvurdering. Videre tilbyr Husbanken tilskudd og bostøtte etter behovsvurdering. I tillegg kommer støtten til byfornyelse og bedre bomiljø.Med sine standardkrav skal Husbanken bidra til nøkternhet, kvalitet og god økologisk og økonomisk ressursbruk på boligsektoren. Husbanken skal bidra til å sikre nivået på boligbyggingen. Uten en slik offentlig boligbank ville de konjunkturavhengige svingningene i nybyggingen bli større.5.4.3 Boligpolitiske tiltakHusbankens prinsipper for rentefastsettelse og låne- og tilskuddsordninger ble lagt om i 1996, med sikte på å styrke de fordelingspolitiske målsettingene i boligpolitikken. Boligsubsidiene skal rettes mot de som trenger det mest. Boligtilskudd og etableringslån er sentrale virkemidler for å sikre husstander med svak økonomi en høvelig bolig. Bostøtteordningen letter situasjonen for husstander med lav inntekt. I tillegg vil byfornyelse og bolig- og miljøkvaliteter vektlegges sterkere ved tildeling av lån og støtte.Den norske boligmassen domineres av eierboliger. Flere utleieboliger vil imøtekomme behovene til førstegangsetablerende ungdom, flyktninger, utdanningssøkende og andre som trenger tidsbegrensede boligløsninger. Ordningen med rente- og avdragsfrie lån i Husbanken ble i 1994 endret til en ordning hvor kommuner, selskaper og stiftelser o.l. kan få tilskudd til bygging eller kjøp av boliger for utleie. Så langt har ikke ordningen blitt brukt i særlig grad. Regjeringen vil foreta en gjennomgang av de boligpolitiske virkemidlene med sikte på å øke tilbudet av utleieboliger.Oppstartingstilskudd og lån til omsorgsboliger og sykehjem har som formål å stimulere kommunene til å bygge og tilrettelegge flere botilbud for pleie- og omsorgstrengende. Kommunene er mottakere av tilskuddet og organiserer boligene hovedsakelig som leieboliger.Det er Regjeringens mål at levekårene for utsatte befolkningsgrupper i storbyene skal bedres. Boligutbedringer i storbyområder skal følges opp med forbedringer av de fysiske utemiljøene og tjenestetilbudet. Ved å utvikle disse områdene til attraktive bomiljøer, vil en også bidra til utjevning av levekårene og en mer variert befolkningssammensetning i utsatte storbyområder.I dag varierer fastsettelsen av boligenes ligningsverdi sterkt rundt om i landet, som følge av mangelfulle regler for taksering. Dette innebærer at de nåværende ligningstakstene ikke ivaretar hensynet til lik beskatning av sammenlignbare boliger. Regjeringen har derfor fremmet et forslag til nytt takseringssystem for boligeiendommer, St meld nr 45 (1995-96), for å ivareta behovene for et enhetlig takstgrunnlag. Ut fra fordelingshensyn bør vanlige boliger skattlegges klart lavere enn annen formue, og det nye systemet skal inneholde regler som skjermer vanlige boliger mot økt skattlegging. Foruten god fordelingsprofil bør en sørge for at skattesystemet ikke oppmuntrer til investeringer i store og dyre boliger på bekostning av andre investeringer med større samfunnsmessig avkastning.Regjeringen planlegger i løpet av 1999 å legge fram for Stortinget et endelig forslag til ulike satser m.v. i boligbeskatningen, basert på det nye takseringssystemet. Takseringssystemet skal også ligge til grunn for formuesskatten og for utskrivning av kommunal eiendomsskatt. Også for disse skatteartene vil det bli foreslått skjermingstiltak for å unngå økt skatt på vanlige boliger.Et av de viktigste formålene med boliglovgivningen er å sikre trygghet for beboerne enten man er leier eller eier. Botrygghet for leiere er sikret gjennom husleieloven fra 1939 og husleiereguleringsloven fra 1967. Et regjeringsoppnevnt utvalg utarbeidet i 1993 forslag til én felles ny lov. Regjeringen vil basert på dette forslaget legge fram en lovproposisjon som blant annet viderefører regler som beskytter mot urimelige oppsigelser og urimelige leiekrav.Forslag til ny eierseksjonslov er til behandling i Stortinget, jf. Ot prp nr 33 (1995-96). Ved utformingen av lovforslaget har Regjeringen blant annet lagt vekt på å innarbeide bestemmelser som vil forhindre at en sameier lider økonomisk tap dersom naboene misligholder sine forpliktelser overfor sameiet. Det er også innarbeidet klarere vilkår for å kunne seksjonere en eiendom. Etter en tid skal Regjeringen evaluere loven og eventuelt vurdere nye tiltak, dersom det er nødvendig for å sikre sameiernes botrygghet. I forslaget til en ny eierseksjonslov foreslås også at stat, kommune eller fylkeskommune kan få adgang til å erverve inntil 10 prosent av seksjonene i sameiet for å gjøre det lettere å skaffe boliger blant annet til flyktninger.Det har skjedd store endringer på boligmarkedet siden siste hovedrevisjon av borettslovene i 1974. Regjeringen går inn for at det foretas en gjennomgående revidering av både boligbyggelags- og borettslagsloven, med sikte på å tilpasse boligsamvirkets rammebetingelser bedre til dagens situasjon.5.5 HELSE- OG SOSIALPOLITIKKEN5.5.1 MålTilgang til nødvendige helse- og sosialtjenester når behovet oppstår er grunnleggende velferdsgoder. Målet for politikken er ikke bare at folk skal få hjelp når de trenger det, men også at de skal holde seg friske og mestre motgang når denne melder seg. Derfor vil Regjeringen arbeide for et samfunn hvor flest mulig er selvhjulpne, kan ha omsorg for andre og bidra til fellesskapet.En av de viktigste oppgavene for å sikre velferdssamfunnet i framtiden er å forebygge at enkeltmennesker og grupper stenges ute fra arbeids- og samfunnsliv. Et velfungerende og effektivt helsevesen er nødvendig for å redusere sykefraværet og få folk raskt tilbake i arbeid.Regjeringen vil sikre hele befolkningen, uavhengig av alder, kjønn, betalingsevne og bosted, god tilgang på tjenester i offentlig styrte helse- og sosialtjenester. Det offentlige skal fortsatt ha hovedansvaret både for finansiering og drift av de grunnleggende helse- og omsorgstjenestene.5.5.2 Situasjonen i helse- og sosialtjenesteneHelse- og sosialtjenesten har aldri hatt større ressurser til disposisjon enn i dag. Likevel øker presset på tjenestene. Den raske medisinsk-teknologiske utviklingen gir stadig nye behandlingsmuligheter. I årene framover vil det bli betydelig vekst i antall personer over 80 år, som gjennomgående har et stort behov for helse- og omsorgstjenester.Det har vært en betydelig vekst i helse- og sosialtjenesten de siste 15-20 årene. Dette framgår både av tall over utviklingen i antall brukere og personellinnsatsen, jf. kap. 12*. Driftsutgiftene til helse- og sosialtjenestene har økt med ca. 67 prosent fra 1980 til 1995, fra om lag 50 milliarder kroner til vel 83 milliarder i faste 1995-kroner. Av den samlede utgiftsveksten i denne perioden står kommunene for vel 2/3, jf. figur 5.2.
Figur 5.2 Utgifter til helse- og sosialtjenesten fordelt på forvaltningsnivåene. Milliarder 1995-kroner.
Kilde: Statistisk sentralbyrå og Sosial- og helsedepartementet.Endringen i utgiftsfordelingen mellom forvaltningsnivåene avspeiler at helse- og omsorgstjenestene har gjennomgått store organisatoriske forandringer. Gjennom desentralisering er ansvaret for å planlegge og drive helse- og omsorgstiltak i stor grad blitt overført til kommunalt forvaltningsnivå, med sikte på å få et tjenestetilbud som er best mulig tilpasset lokalbefolkningens behov. I tillegg får flere mennesker hjelp uten at innleggelse i institusjon er nødvendig. Regjeringen vil holde fast ved disse hovedlinjene i helse- og sosialpolitikken, som bidrar til effektive tjenester med brukernes behov i sentrum.Det systematiske arbeidet med å legge mest mulig av pleie og behandling utenfor institusjon, har ført til en reduksjon av antall sykehussenger. Effektivisering av virksomheten i form av kortere liggetider ved sykehusene, har samtidig ført til en kontinuerlig vekst i antall behandlede pasienter. I tillegg behandles stadig flere pasienter poliklinisk. Det har derfor aldri vært behandlet flere pasienter ved sykehusene enn i dag. Likevel har køene og ventetidene økt i de senere årene. Denne utviklingen må motvirkes ved ulike typer tiltak som tar sikte på både bedre kapasitetsutnyttelse og en økning av kapasiteten, jf. avsnitt 5.5.5 og 5.5.6.På 1980-tallet økte tilbudet av hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenester. Den kraftige veksten på begynnelsen av 1990-tallet skyldes primært ansvarsreformen for mennesker med psykisk utviklingshemming. Fra 1993 har antall årsverk i sektoren holdt seg konstant.I de senere årene har det imidlertid vært en nedgang i dekningsgraden for institusjonsplasser sett i forhold til antall eldre over 80 år. Dette skyldes først og fremst reduksjonen i antall aldershjemsplasser, som i stor utstrekning er bygget om til andre boformer for eldre. Ca. 15000 eldre bor i dag på rom sammen med en eller flere andre. Selv om mange kommuner har prioritert eldreomsorg, er helhetsbildet at eldreomsorgen har mangler som må rettes opp.Ansvarsreformen for mennesker med psykisk utviklingshemming og desentraliseringen av psykisk helsevern har gitt de hjemmebaserte tjenestene økte oppgaver. Tjenestene går i dag i større grad enn tidligere til yngre mennesker med fysisk eller psykisk funksjonshemming, mens tilbudet til eldre hjelpetrengende og psykiatriske pasienter ikke er blitt styrket i samme grad. På bakgrunn av det økende antall eldre er det derfor behov for å styrke pleie- og omsorgstjenestene i kommunene. Dette vil komme både eldre og andre grupper som bruker disse tjenestene til gode.Utgiftene til økonomisk sosialhjelp og antall sosialhjelpsmottakere vokste sterkt på 1980-tallet, men i de senere årene har utgiftsveksten flatet ut og tallet på stønadsmottakere har stagnert. Sosialkontortjenesten er utviklet med sikte på i større grad å kunne gjennomføre rådgivning og veiledning, slik at flest mulig kan bli selvforsørget ved eget arbeid. Det er et mål å redusere avhengigheten av sosialhjelp ytterligere, særlig blant ungdom.5.5.3 Brukerne i sentrumStørre brukerinnflytelse har lenge vært en viktig del av strategien for bedre offentlige tjenester. Dette har blant annet kommet til uttrykk i Regjeringens nåværende og forrige Handlingsplan for funksjonshemmede, i Nasjonal Helseplan og i Velferdsmeldingen. Brukerorientering innebærer dialog med brukerorganisasjonene om tjenestenes utforming, vektlegging av brukernes rettigheter og økt vekt på kvalitetssikring.Brukerens egne ressurser og behov skal i størst mulig grad være utgangspunktet for planlegging, etablering og praktisk utforming av tiltak. For de brukerne som har sammensatte problemer, blir det særlig viktig at ulike etater eller sektorer samarbeider slik at det ikke oppstår uklarhet om hvem som har ansvaret for å yte den nødvendige bistand.Brukermedvirkning i helse- og sosialtjenesten skal blant annet skje ved at brukerorganisasjonene trekkes inn som samarbeidspartnere i planlegging og organisering av tjenester og tiltak. Det er et lokalt ansvar at det blir lagt til rette for brukermedvirkning i utformingen av kommunenes tjenestetilbud. De lovbestemte kommunale og fylkeskommunale eldreråd brukes i denne sammenheng. Mange steder er det også etablert tilsvarende råd for funksjonshemmede.Økt grad av brukerorientering innebærer også et mer systematisk arbeid for å sikre kvaliteten på de tjenestene som ytes. Sosial- og helsedepartementet har utarbeidet en nasjonal strategi for kvalitetsutvikling i helsetjenesten for å sikre sammenheng i arbeidet med kvalitetsutvikling, og klargjøre ansvars- og oppgavefordelingen mellom de ulike aktørene i helsetjenesten. Strategien skal følges opp med konkrete veiledere og handlingsplaner for ulike sektorer og profesjoner.Pasientene har i dag i liten grad kunnskap om egne rettigheter, blant annet fordi bestemmelsene er spredt i flere lover og derfor er vanskelig tilgjengelige. Regjeringen vil foreslå at bestemmelsene om pasientrettigheter i lovverket samles i en særskilt lov om pasientrettigheter. Dette vil bedre oversikten over egne rettigheter for pasientene, og dermed bidra til å styrke deres rettssikkerhet.En viktig pasientrettighet og et viktig forebyggende helsetiltak er å gjøre relevant informasjon om pasientenes situasjon og behandling tilgjengelig for pasienten selv og i noen grad overfor pasientens pårørende. Likeledes er generell informasjon om helsetjenestene, medisinsk informasjon og informasjon om lover, regler og rettigheter overfor allmennheten viktige tiltak. Pasient- og publikumstjenester må i tiden framover videreutvikles. Målet er å gi pasienten økt kunnskap, innsikt, medvirkning og kontrollmulighet. Innføring og bruk av IT i helsesektoren skal understøtte en slik utvikling. Dette er et av de viktige tiltaksområder i oppfølging av Sosial- og helsedepartementets Mer helse for hver bIT. Informasjonsteknologi for en bedre helsetjeneste - Handlingsplan 1997-2000.5.5.4 En politikk for helsefremmende og forebyggende arbeidSt meld nr 37 (1992-93) Utfordringer i helsefremmende og forebyggende arbeid framhever belastningslidelser, psykososiale problemer, ulykker og astma, allergi og inneklimasykdommer som nye hovedsatsingsområder fram mot år 2002. Fra før av er kosthold og ernæring og tobakksskadeforebyggende arbeid sentrale forebyggingsområder.Felles for de nevnte områdene, er at årsaksforholdene er sammensatte og har sin rot i helt andre forhold enn de som helse- og sosialtjenesten alene har mulighet for å gjøre noe med. Helsetilstanden i befolkningen påvirkes av levekårene i vid forstand; boforhold, arbeidsmiljø, det ytre miljøet, ernæring og den enkeltes levevaner. Helsemessige hensyn bør veie tungt når politikken utformes i alle samfunnssektorer. Befolkningens helsetilstand bestemmes i stor grad av politikken utenfor helsevesenet; ved utforming av arbeidsmiljøet, trafikkregulering, utforming av barnehager og skoler, bo- og nærmiljø osv.Regjeringen legger vekt på å utforme sektormål og tiltak i handlingsplaner o.l. for å oppnå resultater og effekt i det helsefremmende og forebyggende arbeidet. Slike handlingsplaner er så langt utarbeidet eller er under utarbeiding for forebygging av belastningslidelser, forebygging av skader etter ulykker og forebygging av astma, allergi og inneklimasykdommer. På flere områder er kunnskapsgrunnlaget for svakt til å kunne iverksette effektive forebyggingsstrategier. Det er derfor viktig å forbedre kunnskapsgrunnlaget om både årsaker og risikofaktorer.Innenfor tobakksskadeforebygging vil sentrale virkemidler framover også være et strengt regelverk, prispolitiske virkemidler og holdningsskapende arbeid.Forebygging av rusmisbruk er et høyt prioritert område. De negative samfunnsmessige konsekvensene av misbruk av rusmidler er store, både i form av helseskader, familieproblemer, ulykker, vold og kriminalitet. Særlig viktig er det at det drives et aktivt forebyggende arbeid i forhold til barn og unge. Regjeringen arbeider for å få til en bred mobilisering av frivillige krefter og organisasjoner som arbeider med barn og ungdom i det holdningsskapende arbeidet. Aktuelle tiltak er omtalt i St meld nr 16 (1996-1997) Narkotikapolitikken. Det legges opp til at kommuner og lokalmiljøer skal spille en sentral rolle i det forebyggende arbeidet.Regjeringens fortsatte satsing på arbeidslinjen - både gjennom den generelle arbeidsmarkedspolitikken, og ved å prioritere aktive tiltak framfor passiv økonomisk støtte til dem som faller ut av eller ikke kommer inn på arbeidsmarkedet - har viktige sykdomsforebyggende perspektiver. Samtidig legger Regjeringen stor vekt på at arbeidslivet selv prioriterer forebyggende arbeidsmiljøtiltak slik at sykdom, skade og ulykker knyttet til yrke reduseres over tid.Arbeidslivet er en sentral arena for forebygging av sykdommer og skader. Oppgaven for Regjeringen består i å få virksomhetene og arbeidsgiverne til å ivareta sitt ansvar for arbeidstakernes helse. Innføring av internkontroll er et viktig virkemiddel i dette arbeidet. To utfordringer blir spesielt viktige; utviklingen av et enkelt og håndterbart regelverk og en god tilsynspraksis, ikke minst med tanke på de mange små og mellomstore virksomheter. Et første skritt i denne retning er tatt med en ny og forenklet internkontrollforskrift som trådte i kraft 1. januar 1997.En forebyggende bedriftshelsetjeneste er et sentralt virkemiddel på arbeidsmiljøområdet. I løpet av 1998 skal alle virksomheter som har plikt til å knytte til seg verne- og helsepersonale i henhold til lov og forskrift, ha oppfylt denne plikten. Regjeringen planlegger i løpet av 1997-98 å gjennomføre en evaluering av bedriftshelsetjenesten. Resultatet av denne evalueringen vil danne grunnlag for den videre utvikling av bedriftshelsetjenesten.Næringsmiddelkontrollen står sentralt i det forebyggende helsearbeidet. For Regjeringen er det viktig å opprettholde et effektivt overvåkingsapparat og et effektivt tilsyn på næringsmiddelområdet for å forebygge helseproblemer og øke forbrukersikkerheten. I Norge er sykdommer som skyldes smittestoffer i mat lite utbredt på grunn av god kunnskap om hygiene samt effektiv overvåking og forebygging. Internasjonalt er forekomsten av matbåren sykdom økende, og internasjonalt samarbeid og avtaler har derfor blitt viktigere. Regjeringen vil fortsatt arbeide aktivt for å få størst mulig gjennomslag for norske standpunkter i de fora som fastsetter internasjonale bestemmelser.En god lokal miljøtilstand i form av ren luft, rent vann, lite støy, tilgang på grøntarealer etc. har betydning for den enkeltes helse og trivsel. Regjeringen vil derfor videreføre en forsvarlig forvaltning av de lokale miljø- og naturressursene. Ved å begrense gjennomgangstrafikken i byer og tettsteder og ved å fremme miljøvennlige transportløsninger kan miljøbelastningen i lokalmiljøet begrenses.5.5.5 Organisering og finansiering av helsetjenestenFor å løse de utfordringene helse- og sosialtjenesten står overfor i årene som kommer, er økonomiske ressurser viktig, men det er også nødvendig med organisatoriske endringer og fornyelse. Dagens organisering av helsetjenesten sikrer ikke en tilstrekkelig god utnyttelse av helsepersonellressursene og tjenestenes samlede kapasitet.I forhold til mange andre land er det god tilgjengelighet til helse- og omsorgstjenester i Norge, uavhengig av den enkeltes bosted og økonomi. En av grunnene til dette er at Norge har satset på primærhelsetjenesten som en hjørnesten i helsetjenesten. Det er likevel behov for forbedringer både innenfor primærhelsetjenesten og i samspillet mellom primærhelsetjenesten og den øvrige helse- og omsorgstjenesten.I 1993 ble det vedtatt å sette i gang et forsøksprosjekt med en fastlegeordning i 4 kommuner. Forsøket ble avsluttet i 1996, og utgjør et viktig erfaringsgrunnlag for Regjeringens vurdering av mulige forbedringer av legetjenesten i kommunene. Målet må være en allmennlegetjeneste som:

• sikrer rimelig tilgjengelighet til lege for alle
• er bedre tilpasset brukernes behov
• er særlig tilpasset de grupper som har stort behov for legetjenester
• sikrer et godt forebyggende arbeid
• legger forholdene til rette for samarbeid med annet personell
• legger grunnlag for en mer effektiv ressursutnyttelse og bedre økonomistyring for stat, fylkeskommune og kommune.

  På bakgrunn av erfaringene i forsøksprosjektet vil Regjeringen i en stortingsmelding våren 1997 foreslå en ny organisering av legetjenesten i kommunene i form av en fastlegeordning. Hele befolkningen vil få tilbud om å velge fast lege i sin bostedskommune. Det tas sikte på at gjennomføringen skal starte i 1998.

  Målene for Regjeringens politikk for sykehussektoren er å ivareta pasientenes behov for:

  • rask og forsvarlig behandling når akutte behov oppstår
  • reduserte ventetider ved planlagt behandling
  • styrket informasjon og oppfølging i og utenfor sykehus
  • god standard på behandlingstilbudet uavhengig av bosted.

    Oppfylling av disse målsettinger vil kreve økt behandlingskapasitet ved sykehusene. For å oppnå dette vil Regjeringen, i tillegg til økte bevilgninger foreslå tiltak rettet mot 3 hovedområder:

    • endret funksjonsdeling mellom sykehus, som gir økt grad av spesialisering og bedre utnytting av personellressursene
    • forbedring av den interne effektiviteten ved sykehusene
    • forbedring av personellsituasjonen.

      Regjeringen foretar en vurdering av strukturen i spesialisthelsetjenesten, på grunnlag av NOU 1996:5 Hvem skal eie sykehusene?, gjennom en Stortingsmelding som fremmes våren 1997. Det vil bli lagt vekt på å få til en sterkere overordnet styring av sykehustjenestene for å oppnå de målene som er nevnt ovenfor. Det vil ikke bli lagt opp til endring av eierskapet, med den oppbyggingen av nye, administrative strukturer som dette ville medføre. En bedre samordning av tjenestetilbudet innenfor en region kan gjennomføres blant annet ved å styrke de regionale helseutvalgene. Dette kan skje innenfor de rammer kommuneloven setter for interfylkeskommunalt samarbeid. Ny funksjonsdeling mellom sykehus skal nedfelles i regionale helseplaner. Behovet for å etablere lovhjemmel for statlig godkjenning av regionale helseplaner, og utarbeidelse av forskrifter for denne planleggingen, vil bli vurdert.

      Helsetjenestens effektivitet og kvalitet avhenger ikke bare av den overordnede organiseringen av tjenesteapparatet, men også av den interne organiseringen og ledelsesforholdene ved den enkelte institusjon. For å kartlegge de viktigste problemene ved dagens organisasjons- og ledelsesstruktur, og foreslå tiltak som kan bidra til forbedringer, har et offentlig utvalg (NOU 1997:2 Pasienten først! - Ledelse og organisering i sykehus) utredet prinsipper for organisering og ledelse i sykehus. Regjeringen vil legge opp til en strategi for oppfølging av forslagene fra utvalget etter en høringsrunde våren 1997. I den forbindelse vil forsøk med nye organisasjonsformer i sykehus bli stimulert.

      Regjeringen vil bruke finansielle virkemidler for å nå målene i helsepolitikken. Rammefinansieringssystemet sikrer god fordeling av helsetjenestens ressurser og god kostnadskontroll. Et problem er at det i noen tilfeller kan være for lite aktivitetsstimulerende. I Norge har innslaget av prestasjonsbaserte refusjonsordninger vært begrenset til poliklinisk og dagkirurgisk aktivitet ved offentlige sykehus og til privatpraktiserende leger. Stortinget har etter forslag fra Regjeringen vedtatt å endre finansieringsordningen for somatiske sykehustjenester fra 1. juli 1997, slik at en del av statens overføringer til fylkeskommunene skal bestemmes av hvor mye pasientbehandling som utføres på sykehusene. Dette systemet vil stimulere til økt aktivitet og bedre ressursutnyttelse.

      Regjeringen forutsetter at fylkeskommunene sørger for at innsatsstyrt finansiering fører til kortere ventetider for behandling på sykehusene. Som følge av dette forventes økt bruk av avtaler mellom sykehusene og sykehuseier. Krav om resultater og oppfølging av tildelte midler bør forbedres. Sosial- og helsedepartementet vil samarbeide med de enkelte fylkeskommuner for å sikre at intensjonen om økt pasientbehandling oppfylles.

      Den innsatsstyrte finansieringsformen omfatter bare de somatiske sykehusene. Det vil derfor bli lagt vekt på å unngå uheldige virkninger for behandlingstilbudet til psykiatriske pasienter. Regjeringen vil i en egen stortingsmelding om tjenester til mennesker med psykiske lidelser våren 1997 vurdere ulike tiltak for å styrke tjenestetilbudet på dette området, jf. avsnitt 5.5.7.

      Til tross for at det i dag behandles flere pasienter enn noen gang tidligere ved norske sykehus, er det store ulikheter i ventetider, samtidig som antall pasienter som opplever garantibrudd har økt. I tillegg til bedre organisering og ny finansieringsordning for sykehusene, er bedre tilgang på helsepersonell nøkkelen til å kunne nå målet om forbedret ventetidsgaranti. I St meld nr 44 (1995-96) Ventetidsgarantien - kriterier og finansiering, foreslo Regjeringen en omfattende innsats for å redusere ventetider ved å øke behandlingskapasiteten ved sykehusene, men viste til at blant annet mangelen på helsepersonell gjør det vanskelig å foreta en innstramming av tidsgrensene for ventetidsgarantien med umiddelbar virkning.

      Etter forslag fra Regjeringen vil ny ventetidsgaranti med maksimalt 3 måneders ventetid for pasienter med alvorlig sykdom innføres fra 1. juli 1997. Det vil bli utarbeidet nye kriterier for praktiseringen av ny garanti. Fra 1. januar 1998 vil det bli innført en «vurderingsgaranti», som går ut på at pasienten skal motta en vurdering av eventuelle behandlingsbehov og ventetid innen 30 virkedager etter at henvisning er mottatt ved sykehuset.

      Regjeringen vil legge fram en handlingsplan for utdanning og rekruttering av helsepersonell. Sentrale elementer i Regjeringens samlede strategi for helsepersonell vil være:

      • å motvirke personellmangel som knytter seg til unødig rigide grenser for arbeidsdeling mellom yrkesgrupper - hensynet til pasienten skal settes foran profesjonsinteresser
      • tiltak for å kanalisere helsepersonells arbeidskraftpotensiale inn mot prioriterte oppgaver i det offentlige helsevesen og sikre god geografisk fordeling av nøkkelpersonell
      • økt utdanningskapasitet, særlig innen medisinerutdanning og videreutdanning av sykepleiere og hjelpepleiere
      • å aktivt legge til rette for rekruttering av helsepersonell fra utlandet.

        I arbeidet med denne handlingsplanen vil det bli vurdert tiltak for å sikre bedre offentlig styring av spesialistutdanningen for leger. Blant annet er det ønskelig at spesialistutdanningen skal kunne gjennomføres på kortere tid enn i dag.

        Legemidler er en viktig del av det samlede helsetilbudet. Det er Regjeringens mål at:

        • befolkningen skal sikres en forsvarlig og medisinsk riktig legemiddelbruk såvel i som utenfor institusjon, og at
        • befolkningen - i alle deler av landet - skal sikres adgang til effektive og nødvendige legemidler til en lavest mulig pris.

          I 1995 ble det omsatt legemidler for ca. 7,6 milliarder kroner i Norge. Av dette ble vel 5 milliarder kroner dekket over offentlige budsjetter, der folketrygden står for den alt vesentligste delen. Målt i faste priser er folketrygdens refusjonsutgifter til legemidler gjennomsnittlig økt med 8 prosent hvert år i perioden 1990 til 1995. Det vil være en prioritert oppgave framover å bremse denne kostnadsutviklingen, slik at knappe helseressurser kan frigjøres for andre prioriterte helseformål. I dette arbeidet vil Sosial- og helsedepartementet blant annet støtte seg til innstillingene fra de to utvalgene som har vurdert refusjonsordningen for legemidler og rammevilkår for omsetning av legemidler (NOU 1997:7 Piller, prioritering og politikk og NOU 1997:6 Rammevilkår for omsetning av legemidler) og påfølgende høringsuttalelser.

          IT gir nye muligheter for diagnostisering, behandling, pleie og omsorg. IT, sammen med nye måter å tilrettelegge og gjennomføre arbeidet på, kan frigjøre betydelig tid som helsepersonell kan rette mot direkte pasientbehandling og pasientkontakt. For å understøtte organiseringen av arbeidet i helsesektoren på en effektiv og hensiktsmessig måte, vil Sosial- og helsedepartementet prioritere arbeid med elektroniske nettverk og informasjonsutveksling i oppfølging av Mer helse for hver bIT. Informasjonsteknologi for en bedre helsetjeneste - Handlingsplan 1997-2000.

5.5.6 PrioriteringsspørsmålSelv med økte ressurser kan opplevelsen av ressursknapphet øke på grunn av den raske veksten i de medisinsk/teknologiske mulighetene og dermed større for ventninger om hva helsetjenesten kan utføre. Selv om mange prosedyrer er effektivisert gjennom ny teknologi, vil derfor den medisinsk/teknologiske utviklingen øke presset på helsetjenestene framover. En mer kritisk vurdering (kostnads-nytteanalyser) av ny teknologi vil være nødvendig for å opprettholde en effektiv kostnadskontroll i helsevesnet og god prioritering av ressursene. Regjeringen foreslo i statsbudsjettet for 1997 tiltak for etablering og utvikling av kompetanse for medisinsk teknologivurdering. Dette vil bli fulgt opp av sosial- og helsedepartementet.Det er behov for mest mulig felles forståelse om hva som er helsevesenets viktigste og høyest prioriterte oppgaver. De avgjørelser som helsepersonell må foreta i forhold til den enkelte pasient, skal ha grunnlag i overordnede retningslinjer. Regjeringen har derfor satt ned et offentlig utvalg som skal gjennomgå retningslinjene for prioriteringer i helsetjenesten. Målet er at de nye retningslinjene både kan brukes som hjelpemiddel for prioritering i overordnede helsepolitiske spørsmål, i kliniske problemstillinger knyttet til enkeltpasienter, og som grunnlag for ventetidsgarantien.For å sikre nødvendige ressurser til de oppgaver som er høyest prioritert, vil det bli nødvendig å foreta en klarere avgrensing av det offentliges ansvar innenfor helse-, pleie og omsorgstjenestene. I mandatet til prioriteringsutvalget blir utvalget bedt om å ta stilling til hvor grensene bør trekkes for det offentliges ansvar, og hva det innebærer for grupper eller enkeltpasienter å ikke bli prioritert. Utvalget skal avgi sin innstilling i løpet av første halvår 1997. Som ledd i oppfølgingen av utvalgets innstilling vil det bli foretatt en nærmere avklaring av hvilke tjenester det offentlige bør finansiere fullt ut, og hvilke som helt eller delvis kan betales av pasienten.Bare en mindre del av den offentlige tjenesteproduksjonen er finansiert ved brukerbetaling. Regjeringen vil fortsatt sikre alle som har behov tilgang til nødvendige helse- og omsorgstjenester gjennom et offentlig styrt helsevesen, uavhengig av den enkeltes økonomi. Innslaget av brukerbetaling i helse- og omsorgstjenestene vil likevel totalt sett kunne økes noe i framtiden, blant annet som følge av økt privat kjøpekraft, jf. kap 2.3. Økt brukerbetaling på en del områder kan være et virkemiddel for å sikre et tilstrekkelig tilbud av grunnleggende velferdsgoder under fortsatt offentlig styring.Regjeringen legger vekt på at brukerbetaling innen helse- og sosialtjenesten utformes på en slik måte at ingen av økonomiske årsaker utelukkes fra å søke nødvendig hjelp og støtte. Det er derfor nødvendig løpende å vurdere brukerbetaling i forhold til fordelingspolitiske mål. Sett på bakgrunn av at framtidige pensjonister vil ha høyere pensjoner og andre inntekter enn dagens eldre, er det grunn til å forvente at det vil kunne utvikle seg et større privat marked for tjenester som i dag til dels tilbys av kommunene, og som ikke er av direkte medisinsk karakter (vaktmester, renhold, matombringing m.v.). De offentlige midler må særlig rettes inn mot pleie- og omsorgstjenester, og i mindre grad gå til for eksempel generell boligsubsidiering for eldre. Regjeringen vil vurdere brukerbetalingsordningene innen pleie- og omsorgssektoren, blant annet på grunnlag av innstillingen fra brukerbetalingsutvalget, som vil foreligge i nær framtid.5.5.7 Tilbudet til mennesker med psykiske lidelserMennesker med psykiske lidelser utgjør en stor og uensartet gruppe. Psykiske lidelser forekommer både hos barn, unge, voksne og eldre. Psykiske lidelser kan være alt fra forbigående og kortvarige krisereaksjoner i vanskelige livssituasjoner, til langvarige tilstander som vanskeliggjør aktiv deltakelse i samfunns- og arbeidsliv. Som følge av at problemene er så ulike, må tilbudene innen forebygging, behandling, hjelp og støtte til psykiatriske pasienter også være differensierte og tilpasset den enkeltes behov. Dette er utgangspunktet for arbeidet med å styrke og videreutvikle tilbudet til mennesker med psykiske lidelser.Den generelle ansvarsdelingen innen helse- og sosialtjenestene, hvor kommunene har ansvaret for å yte allmenne tjenester (herunder pleie- og omsorgstjenester) og fylkeskommunene har ansvaret for å yte spesialiserte tjenester, har ikke fungert tilfredsstillende når det gjelder tilbudet til mennesker med psykiske lidelser. Det kommunale tjenestetilbudet har vært mangelfullt, og dette rammer både innlagte pasienter og hjemmeboende. Fortsatt er det mange mennesker i psykiatriske langtidsinstitusjoner som ikke trenger institusjonsbehandling. Det har hittil vært lagt for lite vekt på å forsøke attføring til yrkeslivet for mennesker med psykiske lidelser.Regjeringen vil våren 1997 legge fram en stortingsmelding om tjenester til mennesker med psykiske lidelser. Meldingen skal gå gjennom alle sider ved tjenestetilbudet. Hovedvekten vil bli lagt på struktur, kapasitet og samspillet mellom det kommunale og det fylkeskommunale tjenesteapparatet. Mulighetene for forebygging skal drøftes, og tjenestetilbudene både i form av behandling, rehabilitering, pleie- og omsorg vil bli vurdert. Meldingen vil omhandle både juridiske og økonomiske virkemidler, samt statlige tiltak blant annet for å få utdannet tilstrekkelig med faglig velkvalifisert personell, og utformingen av faglig veiledningsmateriell fra statlige tilsynsmyndigheter.Regjeringen vil legge følgende prinsipper til grunn for arbeidet med å styrke tilbudet til denne gruppen:

• styrket innsats for forebygging, innen helsetjenesten og i forhold til andre sektorer
• ansvaret for å yte tjenester til mennesker med psykiske lidelser skal følge den ansvarsfordelingen som er fastlagt i helse- og sosiallovgivningen
• det er brukernes behov som skal avgjøre hva slags tilbud som skal gis. Brukeren selv og pårørende må være med i planleggingen av tiltakene
• behandlingen skal gis i mest mulig åpne, normaliserte og frivillige former. Eventuell bruk av tvang skal være regulert på en slik måte at rettssikkerhet, klageadgang og kontroll av uavhengige organer sikres
• tilbudet til mennesker med psykiske lidelser skal fremme uavhengighet, selvstendighet og evnen til å mestre eget liv.

5.5.8 Tjenester for eldre og funksjonshemmedeDe fleste eldre har god helse og klarer seg uten offentlig hjelp. Blant de som er hjelpetrengende, vil behovet variere fra enkle hjelpebehov til behov for omfattende pleie og medisinsk behandling. Pleie- og omsorgstjenestene retter seg ikke bare mot eldre, men også mot yngre funksjonshemmede, mennesker med psykiske lidelser og mennesker med psykisk utviklingshemming. Behovene for hjelp i og utenfor hjemmet er sterkt varierende. Et fleksibelt og variert tjenestetilbud er en viktig side ved kvaliteten i pleie- og omsorgstjenesten. Hovedprioritet framover må gis til utbygging av et tilbud som kan gi både trygghet, god pleie og omsorg. Kommunene, som er ansvarlig for pleie- og omsorgstjenestene, må tilrettelegge innsatsen slik at målene kan nås. Kommunene må ha en omsorgskjede som omfatter alt fra noen timers hjelp i hjemmet, til omsorgsboliger eller andre tilpassede botilbud, og til institusjonsplasser på syke- og aldershjem.Regjeringen mener det er ønskelig med en videre utbygging av omsorgsboliger tilrettelagt for heldøgns omsorg og pleie og andre samlokaliserte boligløsninger. Dette forutsetter at kommunene bygger ut den hjemmebaserte omsorgen på døgnbasis, slik at det faktisk er mulig å kunne bo i omsorgsboligene etter hvert som hjelpebehovet blir større. Selv om målet må være at flest mulig skal kunne bo i eget hjem, enten det er ens opprinnelige bolig eller en tilpasset omsorgsbolig, vil det i en del kommuner også være nødvendig å styrke sykehjemstilbudet. For personer med svært omfattende pleiebehov vil boliger med heldøgns omsorg og pleie regulert i kommunehelseloven være en god løsning. Det er nødvendig å bygge ut pleie- og omsorgstilbudet for å holde tritt med det økende behov som følger av veksten i antall eldre over 80 år.I årene som kommer vil Regjeringen øke innsatsen for at flersengsrom i sykehjem gjøres om til ensengsrom. Fortsatt er det vel 7000 flersengsrom i syke- og aldershjemmene. Dette er en uakseptabel situasjon. Målet er at alle som ønsker det, skal få enerom når de får plass i syke- eller aldershjemmene.Regjeringen vil våren 1997 legge fram for Stortinget en plan med kostnadsoverslag for denne satsingen innen eldreomsorgen. Planen vil inneholde en analyse av behovene for ulike boformer for eldre og forslag til den videre utbygging av såvel boformer med heldøgns pleie og omsorg (sykehjem og andre boformer), omsorgsboliger og hjemmetjenester. Planen vil innbefatte en beregning av kostnadene ved omgjøring fra flersengsrom til enerom i institusjonene og kostnader ved bygging av nye boformer til erstatning for de plassene som blir borte ved omgjøringen.Det er kommunene som også i framtiden skal ha ansvaret for utformingen og utbyggingen av pleie- og omsorgstjenestene, men nasjonale myndigheter har et ansvar for å sikre mest mulig likeverdige tilbud på landsbasis. Utformingen av inntektssystemet for kommunesektoren skal sikre at alle landets kommuner har økonomisk grunnlag for et likeverdig tjenestetilbud til befolkningen. Det vil imidlertid fortsatt være behov for noe øremerkede tilskudd til kommunene for å stimulere til utbygging av nasjonalt høyt prioriterte oppgaver.Regjeringen vil understreke betydningen av at brukere av pleie- og omsorgstjenestene sikres et tilbud som har god kvalitet. Sosial- og helsedepartementet har derfor utarbeidet forslag til forskrift etter Lov om helsetjenesten i kommunene og retningslinjer etter Lov om sosiale tjenester m.v. som vil regulere kvaliteten på tjenestene til den enkelte bruker. Forslaget til forskrift og retningslinjer omfatter hele pleie- og omsorgstjenesten, dvs. tjenester både i og utenfor institusjon.Reglene pålegger ikke kommunene nye oppgaver eller plikter, men klargjør og utdyper de plikter kommunene etter lovverket allerede har i dag. Når det gjelder oppfølging og kontroll med at forskriften og retningslinjene blir fulgt, vil det bli lagt vekt på etablering av internkontrollsystemer i kommunene. Det vil også bli lagt vekt på den statlige tilsynsfunksjonen når det gjelder oppfølging og kontroll med at regelverket følges.Eldrepolitikk dreier seg om langt mer enn eldreomsorg. Pensjonister er en gruppe med store ressurser. De representerer kunnskaper, meninger og erfaringer som behøves overalt i samfunnslivet. Eldresentre er aktivitets- og servicetilbud som retter seg mot alle hjemmeboende eldre. Eldresentre kan bidra til at behovet for pleie og omsorg utsettes og forebygges ved at den enkelte får tilbud om aktiviteter, kontakt med andre og mulighet til å gi eller få hjelp. Frivillighetssentraler er en annen måte å koble menneskers behov for omsorg, kunnskap og hjelp sammen med andre menneskers behov for å bidra og yte hjelp. Med utgangspunkt i slike tiltak kan det også legges opp til økt kontakt mellom generasjonene, blant annet ved at eldre deltar i aktiviteter i barnehage, skole, skolefritidsordninger eller andre fritidsaktiviteter.Det er lovpålagt at alle kommuner og fylker skal ha eldreråd. Denne ordningen skal videreføres og sikre eldre innflytelse i saker som særskilt angår dem.5.5.9 Politikken for funksjonshemmedeLevekårene til mennesker med funksjonshemminger preges av at de i ulik grad og på forskjellige livsområder møter hindringer for sin livsutfoldelse. Regjeringen er opptatt av at funksjonshemmede skal ha reelle muligheter for å delta i arbeidslivet og i kulturlivet på lik linje med andre. Alle må få anledning til å bidra og ha innflytelse på fellesskapet.Både arbeidsmarkedet og samfunnet for øvrig stilles overfor store utfordringer på dette området. Ikke bare tilrettelagt arbeidsplass, men også tilrettelagt transport, bolig, utdanning og kulturtilbud er nødvendig for å nå disse viktige målene. Praktisk bistand fra pleie- og omsorgstjenestene har også avgjørende betydning for mange. God kunnskap om ulike former for funksjonshemming er nødvendig for at en både i offentlig og privat virksomhet skal kunne legge forholdene bedre til rette.I Regjeringens handlingsplaner for funksjonshemmede 1990-1993 og 1994-1997 har en gjennomført en lang rekke tiltak for å bedre forholdene for funksjonshemmede på alle samfunnsområder. Tiltakene har hver for seg vært små, men samlet har de hatt en betydelig effekt. Handlingsplanen vil bli videreført for perioden 1998-2001, og vil basere seg på FNs standardregler for like muligheter for funksjonshemmede og innspill fra funksjonshemmedes organisasjoner. Det vil bli lagt fram en egen stortingsmelding våren 1997 om erfaringene med handlingsplanene fram til nå og hovedlinjene i videreføringen av planene.5.5.10 Sosialtjenesten i kommuneneDen viktigste kilden til inntekt for mennesker i yrkesaktiv alder er arbeid. For de som av ulike årsaker faller utenfor arbeidslivet, skal i første omgang et godt utbygd trygdesystem sikre det nødvendige økonomiske grunnlaget for den enkelte. Trygderettighetene er som regel avhengig av en forutgående tilknytning til arbeidsmarkedet og skal primært sikre mot inntektsbortfall.Økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven skal således fungere som et sosialt sikkerhetsnett, og sørge for at den enkelte får hjelp og støtte der andre ordninger ikke strekker til. Felles for de fleste som blir avhengig av økonomisk sosialhjelp over lengre tid, er svak eller manglende tilknytning til arbeidsmarkedet.Ungdom med lav utdanning eller ikke fullført utdanning utgjør en spesielt utsatt gruppe. Dette viser betydningen av å forhindre at ungdom faller ut av utdanningssystemet, og at gode kvalifiserings- og sysselsettingstiltak er viktig for å nå de som allerede er falt utenfor.Mange av de som i lengre perioder mottar sosialhjelp, har andre problemer i tillegg til de økonomiske. Noen mangler fast bolig og har problemer med rusmisbruk. Andre kan ha psykiske problemer i tillegg til de økonomiske. Mennesker med slike sammensatte problemer har behov for en samordnet innsats fra flere etater om de skal lykkes med å komme i arbeid og bli uavhengig av økonomisk støtte fra det offentlige. Regjeringen vil videreføre arbeidet med å utvikle og styrke sosialkontortjenesten i kommunene, slik at den blir bedre rustet til å møte utfordringene når det gjelder de svakeste i samfunnet. For mennesker med sammensatte problemer er det viktig at sosialtjenesten, arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten og helsetjenesten har et nært samarbeid for å samordne tiltakene overfor den enkelte bruker.Opprettelse av faste samarbeidsfora mellom etatene på kommunalt nivå for å sikre et best mulig samarbeid kan forhindre at klienter blir kasteballer mellom ulike etater og sikre helhetlige hjelpetiltak for den enkelte. Fylkesmannen har en viktig rolle i prosessen for å få til et bedre og mer formalisert samarbeid mellom etatene lokalt, og på nasjonalt nivå vil dette bli fulgt opp av Sosial- og helsedepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet i samarbeid.Sosiale problemer lar seg ikke løse bare gjennom offentlige tiltak og støtteordninger. Det holdningsskapende arbeidet må også styrkes, blant annet gjennom støtten til frivillige organisasjoner som er aktive i arbeidet mot misbruk av rusmidler. På nasjonalt plan vil Regjeringen trekke med også de frivillige organisasjonene for å samordne den forebyggende innsatsen, jf. avsnitt 5.2.4.Det er et viktig mål å gi rusmiddelmisbrukere og familiene deres bedre hjelpe- og behandlingstilbud, tilpasset den enkeltes situasjon og forutsetninger. Bedre kompetanse og kvalitetssikring av behandlingstilbudene vil derfor bli prioritert. Det skal legges til rette for at sosialtjenestelovens tvangshjemler blir nyttet i større grad. Metadonassistert behandling, som supplement til annen innsats overfor tungt belastede opiatavhengige misbrukere, vil bli etablert som et landsomfattende, permanent tiltak.5.6 TRYGDEPOLITIKKEN5.6.1 Utfordringer og målFolketrygden skal fortsatt være hovedelementet i vårt sosiale sikkerhetsnett. Den skal gi alle innbyggere i landet økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for merutgifter som følge av sykdom, arbeidsløshet, funksjonshemming, alderdom og tap av forsørger. Folketrygden skal videre bidra til omfordeling av inntekt i favør av personer med lav eller ingen inntekt og over den enkeltes livsløp. Det er et viktig mål å bidra til hjelp til selvhjelp slik at den enkelte i størst mulig grad kan bli i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid, og klare seg best mulig til daglig.Regjeringen legger opp til en langsiktig politikk med sikte på å bevare hovedtrekkene i dagens folketrygd. Dette er en krevende oppgave i en tid da flere andre land bygger ned og endrer de offentlige pensjonssystemene. Utfordringene framover er knyttet til at antall alderspensjonister er anslått å øke sterkt etter 2010, jf. figur 5.3. I tillegg forventes en betydelig vekst i gjennomsnittlig alderspensjon utover den allmenne inntektsveksten i samfunnet. Dette har sammenheng med utviklingen av folketrygdsystemet og økt yrkesaktivitet blant kvinner.
Figur 5.3 Framskrivinger av antall alderspensjonister og gjennomsnittlig alderspensjon fra folketrygden målt i fast grunnbeløp (G). Indeks 1993=100.
Kilde: Statistisk sentralbyrå.Framover må det samlede velferdstilbudet innrettes med sikte på å gi en rimelig inntekts- og byrdefordeling mellom generasjoner og mellom framtidens yrkesaktive og yrkespassive. For å klare dette er en avhengig av å utnytte landets arbeidskraftsressurser best mulig.Regjeringen vil videreutvikle arbeidslinjen i velferdspolitikken, og har som mål å styrke den enkeltes arbeids- og funksjonsevne. Arbeidslinjen innebærer at inntektsgivende arbeid så langt som mulig skal være førstevalget for personer i yrkesaktiv alder, mens varige trygdeytelser bør forbeholdes personer med varige helse- og funksjonsproblemer. Hvis en klarer å begrense antallet som er avhengig av stønad, blir det også lettere å opprettholde oppslutningen om systemet, og et rimelig kompensasjonsnivå for dem som er stønadsmottakere. Det er et mål å øke yrkesdeltakelsen i de eldre aldersklasser, og arbeidslivet må innrettes slik at det gir rom for mennesker i ulik livssituasjon. Regjeringen vil fortsatt legge til rette for mulighetene til å forene omsorgsoppgaver med yrkesaktivitet.5.6.2 StatusDet norske trygdesystemet er i dag godt utbygd. Pensjonistene som gruppe har i perioden 1984-1994 hatt en bedre inntektsutvikling enn for alle husholdninger samlet, jf. tabell 11.6* i kapittel 11*. Dette har sammenheng med at stadig flere opparbeider seg tilleggspensjoner i folketrygden. I tillegg har pensjonistenes inntekter fra andre kilder enn folketrygden økt, og da særlig utbetaling av tjenestepensjon.Selv om det store flertall har gode levekår, og har fått forbedret sine inntekter i de senere årene, er det noen som blir hengende etter i utviklingen. Blant trygdemottakere har for eksempel grupper av enslige forsørgere og minstepensjonister i storbyene svak økonomi.Trygdesystemet fikk på 1980-tallet økt betydning som inntektskilde for en stadig større del av befolkningen i yrkesaktiv alder. Det har vært et mål å snu denne utviklingen, og stimulere til at så mange som mulig kan delta i yrkeslivet. På første halvdel av 1990-tallet har andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som er omfattet av ulike langtidsytelser fra folketrygden, holdt seg relativt stabil, jf. figur 5.4. På midten av 1990-tallet er det imidlertid igjen observert en økning blant annet i tilgangen av uførepensjonister og i sykefraværet.
Figur 5.4 Stønadsmottakere på langtidsytelser som andel av befolkningen 16-67 år. Langtidsytelser omfatter uførepensjonister, etterlattepensjonister og enslige forsørgere.
Kilde: Rikstrygdeverket og Statistisk sentralbyrå.Norge har en høy andel av befolkningen i arbeidsstyrken både samlet sett og blant kvinner og eldre. Dette gjør Norge bedre rustet enn en del andre land til å møte utfordringene med økende pensjonsutbetalinger og økende forsørgingsbyrde i framtiden. I de senere år har en likevel sett tendenser til redusert yrkesaktivitet blant eldre.5.6.3 Pensjonspolitikken og folketrygdenGjennom folketrygden sikres en minstepensjon som gir grunntrygghet for alle innbyggere, og en tilleggspensjon som gir en viss standardsikring i forhold til tidligere arbeidsinntekt. Denne balansen mellom fordelings- og forsikringshensyn er et sentralt trekk å ta vare på. Fordelingshensyn er den viktigste årsaken til at Regjeringen vil verne om folketrygdens hovedrolle i pensjonssystemet. Samtidig bidrar forsikringshensynet til å ivareta brede gruppers behov for inntektssikring. Dette er viktig for å opprettholde den allmenne oppslutningen om folketrygden, og for den enkeltes motivasjon til yrkesdeltakelse.Regjeringen legger vekt på å unngå store og plutselige endringer i reglene for opptjening og utmåling av pensjon i folketrygden. I så sentrale ordninger er det viktig med stabilitet og forutsigbarhet, slik at den enkelte skal kunne planlegge livet sitt med en viss trygghet. I Velferdsmeldingen la Regjeringen fram en strategi for å sikre det økonomiske grunnlaget for folketrygden i framtiden, der det blant annet ble lagt vekt på å styrke arbeidslinjen i velferdspolitikken og å sikre at supplerende ordninger støtter opp om folketrygden.Ved behandlingen av Velferdsmeldingen ba Stortinget om videre utredning på flere av de områdene som ble gjennomgått i meldingen. Utredningene er blant annet knyttet til spørsmålet om fondskonstruksjoner for folketrygden, der det er satt ned et offentlig utvalg ledet av Torstein Moland som skal avgi sin innstilling innen 1.7.1998. Stortinget ba også om utredninger knyttet til fleksible pensjonsordninger for personer mellom 64 og 70 år og besteårsregelen i folketrygden ved beregning av tilleggspensjon. Disse spørsmålene utredes av en arbeidsgruppe med representanter fra flere departementer som skal levere en rapport innen utgangen av mai 1997.Regjeringen har satt ned et offentlig utvalg til å utrede de problemstillinger som samboerskap reiser med hensyn til rettigheter, ytelser og forpliktelser. Det gjelder både prinsipper for hvor langt en bør gå i å likestille samboere og ektepar privatrettslig og offentligrettslig, såvel som konkrete forslag til tilpasning av ordninger, blant annet når det gjelder pensjonsutmåling. Spørsmålet vil bli lagt fram for Stortinget på bakgrunn av utredningen og høringsuttalelser til den.For å sikre at de forskjellige utredningene kan støtte opp under arbeidet med å bevare og videreutvikle folketrygden, vil Regjeringen legge til rette for en mest mulig enhetlig oppfølging.5.6.4 Arbeidslinjen i velferdspolitikkenGjennom arbeid får den enkelte anledning til å bruke egne krefter og evner. Deltagelse i arbeidslivet fyller også en viktig sosial funksjon og bidrar til å øke verdiskapingen i samfunnet. Trygde- og stønadsordningenes omfang og innretning påvirker yrkesdeltakelsen, og politikken på dette området har en sentral plass for å støtte opp under arbeidslinjen. Et mål for folketrygden er dessuten å bidra til selvforsørging og best mulig funksjonsevne for den enkelte.For å stimulere til arbeid er det vesentlig at trygdesystemet i hovedsak er utformet slik at den enkelte får høyere inntekt ved å være i arbeid enn ved å motta trygd. Vurderingen av slike incentivvirkninger er særlig viktig i ordninger som innebærer stor grad av frivillighet, og som er rettet mot personer som i hovedsak har arbeidsevnen i behold.Et element i arbeidslinjen er å stimulere til egenaktivitet og egenansvar for å kunne forsørge seg selv og sin familie. Arbeidslinjen innebærer likevel store forpliktelser for det offentlige gjennom å legge forholdene til rette for at flest mulig arbeidsføre personer kan ta del i arbeidslivet. Den enkelte arbeidsgiver og de store organisasjonene i arbeidslivet må også bidra aktivt for at en skal nå de ønskede resultater.I løpet av de siste årene er det gjennomført en rekke tiltak for å støtte opp om arbeidslinjen. Tiltakene har bestått både av regelverksendringer, oppfølgings- og kvalifiseringstiltak og institusjonelle endringer, jf. omtale i kapittel 12*.Overfor sykmeldte vil tiltak med tidlig oppfølging for å unngå overgang til en langvarig eller permanent trygdekarriere fortsatt bli prioritert. Samtidig vil det bli satset aktivt på rehabilitering og attføringstiltak for å få personer tilbake i arbeidslivet, blant annet ved å videreutvikle samarbeidet mellom involverte etater og bedrifter, og å utvikle de ulike etatenes kompetanse til å løse nye og mer ambisiøse oppgaver.Regjeringen vil bygge videre på erfaringer fra det positive samarbeidet mellom partene i arbeidslivet for å få ned sykefraværet. Det vil bli lagt vekt på å målrette det forebyggende arbeidet mot arbeidsmiljøutvikling, tiltak rettet mot risikogrupper og tidlig oppfølging av langtidssykmeldte. Trygdeetaten har også fått en sentral rolle i oppfølgingen av sykmeldte og i arbeidet med å forebygge langtidsfravær. Godt samarbeid mellom trygdeetat, helsevesen, bedrifter og den enkelte er her avgjørende.Regjeringen vil videreføre satsingen på medisinsk rehabilitering og yrkesmessig attføring og prøve ut alternative tiltak for personer med helseproblemer og yrkeshemming. En vil også foreslå enklere beregningsregler for attføringspenger og rehabiliteringspenger, og i større grad markere at dette er midlertidige ytelser.Våre dagers sykdomsbilde preges i stor grad av lidelser som ikke er dødelige, som for eksempel psykiske plager og smertelidelser, og denne type lidelser ligger bak mye av sykefraværet og tilgangen til uførepensjon. Regjeringen ønsker å forbedre kunnskapsgrunnlaget når det gjelder årsakssammenhenger og behandlingsformer på dette området, og vil legge fram en egen Stortingsmelding om rehabilitering i løpet av 1997. Meldingen vil samtidig utforme en strategi for rehabiliteringsarbeidet på tvers av målgrupper, profesjoner og sektorer, slik at en kan oppnå best mulig effekt av den samlede innsatsen.For å legge forholdene bedre til rette for at uførepensjonister kan utnytte sin restarbeidsevne og motiveres til kombinasjonsløsninger med arbeid og trygd, ble friinntektsgrensen for uførepensjonister i 1997 økt fra 1/2 G til 1 G uten at uføregraden revurderes. For å motvirke tendensen til utstøting fra arbeidslivet har Stortinget etter forslag fra Regjeringen vedtatt å samordne uførepensjon mot «gavepensjon» fra arbeidsgiver med virkning fra 1.5.1997.Informasjonsteknologi åpner for nye muligheter for funksjonshemmede på arbeidsmarkedet. Regjeringen ønsker å utnytte disse mulighetene gjennom å styrke kompetansen i bruk av ulike tekniske hjelpemidler. En treårig prøveordning med funksjonsassistenter for personer med sterke funksjonshemminger er et annet tiltak for å hjelpe funksjonshemmede til å kunne delta i arbeidslivet.Regjeringen ønsker å gi enslige forsørgere med småbarn bedre økonomi og å stimulere til økt selvforsørgelse. Ved stortingsbehandlingen av Velferdsmeldingen sluttet flertallet seg til Regjeringens forslag om en omlegging av stønadsordningene for enslige forsørgere. Endringene innebærer at enslige forsørgere får høyere ytelser, men i en kortere overgangsperiode enn nå. Samtidig legges det opp til ulike selvhjelps- og kvalifiseringstiltak. Regelendringene vil tre i kraft fra 1998.Regjeringen ønsker en bedre samordnet velferdsforvaltning der brukermedvirkning, og samarbeid er framtredende, slik at mennesker med sammensatte problemer får målrettede, effektive og helhetlig tilbud. For å få til dette legges det opp til:

• å tilstrebe samlokalisering av arbeidskontor, trygdekontor og sosialkontor
• at den etat som mottar en henvendelse skal ha ansvar for en første kartlegging og ta nødvendig kontakt med andre aktuelle etater, i samråd med den enkelte
• å utarbeide kvalifiseringsplaner for personer med sammensatte problemer i forhold til arbeidsmarkedet.

Den gjennomsnittlige avgangsalderen for nye alders- og uførepensjonister i folketrygden har i de senere år vært om lag 60 år, langt lavere enn pensjonsalderen i folketrygden på 67 år. Regjeringen ønsker å få flere eldre til å fortsette lengre i arbeid, og det er et mål å heve den gjennomsnittlige avgangsalderen. Denne politikken må ses i sammenheng med at en i årene framover vil stå overfor stigende forsørgingsbyrde, særlig etter 2010, og at flere av framtidens eldre antakelig vil ha mindre slitsomt arbeid bak seg enn dagens eldre.Figur 5.5 illustrerer hvordan forventet levealder har økt i dette århundret, en utvikling som er ventet å fortsette utover i neste århundre. Samtidig har gjennomsnittlig utdanningslengde økt, slik at gjennomsnittsalderen for inntreden i yrkeslivet har gått opp.
Figur 5.5 Forventet levealder ved fødsel 1900-1995.
For 1996-2050 er tallene basert på befolknings- framskrivingen M1-96. En behovsprøvet offentlig alderstrygd ble etablert i 1937, mens inntektsprøving av alderstrygden ble opphevet fra 1959. Fra 1967 ble denne trygden avløst av folketrygdens alderspensjon. Pensjonsalderen i folketrygden ble senket fra 70 år til 67 år i 1973.
Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.For å heve den gjennomsnittlige avgangsalderen er det nødvendig å stimulere flere til å stå lenger i arbeid, hindre utstøting og bedre målrettingen av ulike ordninger. Regjeringen la i Velferdsmeldingen fram flere forslag som ledd i en slik strategi. Avkortingsreglene for alderspensjon mot arbeidsinntekt for aldersgruppen 67-69 år er for eksempel endret fra 1.1.1997 slik at det blir gunstigere å fortsette i arbeidslivet for denne gruppen.Samtidig er eldre arbeidstakere en sammensatt gruppe, og mange startet tidlig i arbeidslivet. De har ofte et langt arbeidsliv med hardt fysisk arbeid bak seg, og vil kunne ha behov for lavere pensjoneringsalder. En del eldre arbeidstakere vil også ønske en mer gradvis overgang til pensjonsalderen, ved å kombinere redusert arbeidstid og pensjon i en periode.En ordning med avtalefestet pensjon (AFP) ble innført i 1989 for store grupper av arbeidstakere, og pensjonsalderen i AFP er i dag 64 år. I forbindelse med lønnsoppgjøret i 1996 ble det enighet mellom Fellesforbundet og Teknologibedriftenes Landsforening om å utrede hvordan en egen pensjonsordning ned til 62 år kan gjennomføres. Partene ble enige om at ordningen skal kunne tilbys arbeidstakere over 63 år fra 1.10.1997 og arbeidstakere over 62 år fra 1.3.1998. Tidligpensjonsordningen skal være begrenset til arbeidstakere som har en lengre yrkeskarriere og som har behov for en verdig avslutning av denne. LO og NHO la i januar 1997 fram en rapport med ulike modeller for en slik tidligpensjonsordning. Utredningen skal tas opp ved mellomårsoppgjøret 1997. Regjeringen legger fortsatt til grunn at eventuelle nye utvidelser skjer uten statlig tilskudd.5.6.5 Supplerende pensjonsordningerPensjon fra andre ordninger enn folketrygden består hovedsakelig av utbetalinger fra tjenestepensjonsordninger i privat og offentlig sektor og egen pensjonsforsikring etter skatteloven (EPES). Betydningen av slike ordninger har vokst over tid, og en må regne med forsatt vekst i utbetalingene framover. Derfor bør disse ordningene støtte opp om overordnede mål i pensjonspolitikken, blant annet folketrygdens rolle som en selvstendig og fullverdig pensjonsordning, og målet om å stimulere til økt yrkesaktivitet.Dagens EPES-ordning er i et høringsnotat fra Finansdepartementet fra desember 1996 foreslått avløst av en ny ordning med individuelle pensjonsavtaler (IPA). Forslaget er en oppfølging av Stortingets vedtak om pensjonssparing i bank, og IPA vil kunne inngås både som spareavtale og som forsikringsavtale. Midlene skal være bundet fram til pensjonsalder, og vil bli utbetalt som pensjon over minst 10 år.Når det gjelder private tjenestepensjonsordninger etter skatteloven (TPES), har et omfattende utredningsarbeid pågått for å komme fram til et nytt regelverk, jf NOU 1994: 6 Private pensjonsordninger og St meld nr 35 (1994-95) Velferdsmeldingen. Dette arbeidet følges nå opp av den såkalte Tjenestepensjonsgruppen, ledet av Erling Selvig, som etter planen skal overlevere utkast til lovtekst og merknader for en egen lov om tjenestepensjoner i løpet av første halvår 1997, for påfølgende høringsrunde.Det ble i Velferdsmeldingen foreslått en økning i minstekravet for rett til full pensjon fra 30 års til 40 års opptjening for tjenestepensjon i privat sektor. På bakgrunn av behandlingen av Velferdsmeldingen i Stortinget ble Regjeringen bedt om å utrede et minstekrav om økt opptjeningstid til 35 år både for tjenestepensjonsordninger i privat og offentlig sektor. Samtidig er det foreslått å innføre en ordning med omsorgsopptjening i tjenestepensjonsordninger for å ivareta kvinners pensjonsmessige stilling ved en økt minstenorm i opptjeningstiden for full pensjon. For begge disse spørsmålene vil forslag for private tjenestepensjonsordninger bli lagt fram i innstillingen fra Tjenestepensjonsgruppen.