Skjerping av reaksjonene for de alvorligste lovbruddene

Bakgrunnen

Justisdepartementets høringsbrev 13. juni 2002 til NOU 2002: 4 Ny straffelov og vurderingene i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004)

I høringsbrevet til NOU 2002: 4 Ny straffelov ba departementet særskilt om høringsinstansenes syn på om den maksimale strafferammen skulle heves fra 21 til 30 år ved sammenstøt av meget grove, men tradisjonelle lovbrudd, eventuelt også for enkeltstående lovbrudd av denne typen, samt for krigsforbrytelser, folkemord og forbrytelser mot menneskeheten. Straffelovkommisjonen hadde ikke gått inn for noen slik skjerping.

Resultatet av høringen ble at departementet gikk inn for å heve den maksimale strafferammen til 30 år for de alvorligste krigsforbrytelsene, folkemord og forbrytelser mot menneskeheten. For de alvorligste terrorhandlingene holdt departementet det åpent, men dette spørsmålet har som nevnt i punkt 1 fått sin løsning gjennom justiskomiteens uttalelse i Innst. O nr. 72 (2004-2005) side 34. Spørsmålet om den maksimale rammen burde heves for sammenstøt av eller enkeltstående tilfeller av meget grov tradisjonell kriminalitet, er nærmere behandlet i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) på side 147–50. Departementet konkluderte med ikke å foreslå noen slik heving av maksimalstraffen.

Når departementet gikk inn for å heve den maksimale strafferammen for krigsforbrytelser mv., ble det lagt særlig vekt på at slike lovbrudd i tillegg til å være alvorlige integritetskrenkelser, også er et angrep på selve menneskeverdet og et sivilisert levesett. Det ble også lagt vekt på at lovbrudd av denne art ofte er av internasjonal karakter og at heving av den maksimale strafferammen derfor også kunne begrunnes i et ønske om å skape større grad av harmoni med andre rettsystemer. Departementet konkluderte på denne bakgrunn med at

“beslutningen om å foreslå å heve strafferammen til 30 år for krigsforbrytelser, folkemord og forbrytelser mot menneskeheten [har] liten overføringsverdi til andre meget alvorlige lovbrudd. “

Fra departementets side ble det også lagt betydelig vekt på resultatet av høringen:

“Det er betydelig motstand mot å heve den øverste strafferamme til 30 år for lovbrudd som grovt drap, grov seksuell omgang med mindreårige, kapring og alvorlig brannstiftelse og annen særlig farlig ødeleggelse, og en slik ordning har ikke fått noen klart uttalt tilslutning fra noen høringsinstans. Departementet vil derfor foreslå å beholde strafferammen på 21 år for enkeltstående lovbrudd av den aktuelle karakter ved utarbeidingen av den nye straffelovs spesielle del. ”

Om sammenstøt av meget grov kriminalitet uttalte departementet:

“Så sant et land ikke benytter kumulasjonsprinsippet - dvs. at det utmåles straffer for hvert forhold som deretter legges sammen - eller den absolutte maksimalstraff ikke er så høy at den nærmer seg livstid, for eksempel 60 år, vil sammenstøt av flere lovbrudd innebære at en før eller siden «stanger hodet i taket». Når domstolene har utmålt den absolutte maksimumsstraffen for én alvorlig overtredelse, kan det i en ny sak med et like alvorlig forhold i kombinasjon med andre, fremholdes at det forhold som kommer i tillegg, ikke blir straffet. Denne oppfatningen om at de som begår den alvorligste kriminalitet, slipper «billigst», har trolig blitt forsterket etter at straffeloven § 62 ble endret, slik at straffen ved sammenstøt kan heves til det dobbelte av den strengeste straff.”

Selv om bestemmelsen om sidestrafferamme på grunn av sammenstøt er begrenset i den nye straffeloven § 79 bokstav a, kan det nok oppfattes som uproporsjonalt at den som dømmes for tre drap ikke får strengere straff enn den som dømmes to. Straffens virkning som middel til å opprettholde den sosiale ro, jf. proposisjonen side 80, kan av den grunn underbygge et ønske om særlig å straffe sammenstøt av graverende kriminalitet strengere enn i dag, jf. nærmere nedenfor. Som anført i proposisjonen kan derimot straffens øvrige virkninger – prevensjon – vanskelig begrunne en slik skjerping:

“Prevensjonsteoriene - allmenn- og individualprevensjon - kan i liten grad begrunne en slik lovendring, slik det også er anført i høringsbrevet. De som ikke lar sin atferd styres av en utsikt til fengsel i 21 år, gjør det neppe heller av om straffen kan bli 30 år. Heller ikke individualprevensjon i form av uskadeliggjøring kan begrunne en slik lovendring. For det første er tilbakefall til flere lovbrudd som kan medføre lovens strengeste straff ytterst sjelden. Og der hvor det er grunn til å frykte en slik gjentakelse, vil bestemmelsene om forvaring i de fleste tilfeller gi den mulighet for samfunnsbeskyttelse (uskadeliggjøring) som en heving av den tidsbestemte straff fra 21 til 30 år ville gi.

Slik departementet ser det, må en eventuell heving av den øvre ramme ved sammenstøt av lovbrudd ut over 20/21 års fengsel, begrunnes med rettferdighets- og rimelighetsbetraktninger, herunder hensynet til sosial ro og velbefinnende i samfunnet. Også for denne vurdering er det nødvendig både å legge vekt på om det ved sammenstøt av alvorlige lovbrudd er et rimelig forhold mellom brøde og straff (utvekslingsrettferdighet) og om det er et rimelig forhold mellom slike sammenstøtstilfeller og andre mindre alvorlige tilfeller (fordelingsrettferdighet).

(…)

Oppmerksomheten hos allmennheten synes først og fremst å være knyttet til om sammenstøtstilfeller hvor de alvorligste lovbrudd inngår, rent faktisk resulterer i lovens strengeste straff, og til om den utmålte frihetsstraff i betydelig utstrekning er reell, jf. reglene om prøveløslatelse i straffegjennomføringsloven.

Dette har i så fall betydning på to samvirkende måter: Dels trekker det i retning av at befolkningen stort sett aksepterer at det er et tak, og at det ikke er mulig å få til noen «lineær» forholdsmessighet i sammenstøtstilfellene. Men den andre konsekvensen er trolig viktigere: Når befolkningen oppfatter handlingene som gruoppvekkende nok, er det bare lovens strengeste straff som anses som tilstrekkelig, uansett på hvilket nivå den ligger. Åpnes det for at man ved konkurrens mellom for eksempel et drap og en alvorlig seksualforbrytelse kan ilegge en straff ut over 21 år, vil dette lett utløse en forventning om at straffen skal bli 30 år i alle tilfeller hvor det er adgang til det. En lavere straff vil bli oppfattet som en manglende beskyttelse av de interesser som er blitt krenket.

(…)

Slik departementet ser det, foreligger det således ikke noe påtrengende behov for å heve strafferammen til 30 år ved sammenstøt av alvorlige lovbrudd, og en slik heving vil også kunne ha en negativ effekt, jf. foran om at det lett skapes en forventning om at alle gruoppvekkende handlinger skal straffes med den strengeste straff. Departementet går derfor ikke inn for å øke strafferammen til 30 år i disse tilfellene. Samtidig ser departementet et behov for at det gis uttrykk for den økte straffverdighet som er knyttet til at det er begått flere meget alvorlige lovbrudd. Men dette bør søkes brakt til uttrykk på en måte som ikke kan ha den samme negative effekt på det generelle straffenivået. “

Skjerping via reglene om prøveløslatelse

For å gi uttrykk for denne økte straffverdighet gikk departementet i proposisjonen (side 149-50)

“ … inn for å skjerpe den reelle straffen innenfor rammen av det ordinære maksimum på 21 år. Det aktuelle er her å gjøre endringer i reglene om prøveløslatelse. Prøveløslatelse besluttes i dag administrativt av kriminalomsorgen. Selv om praksis er skjerpet slik at en ikke ubetydelig del av de innsatte nektes prøveløslatelse etter 2/3 tid, er hovedregelen fortsatt at flesteparten av de innsatte besluttes løslatt av kriminalomsorgen når 2/3 av idømt fengselsstraff er utholdt, jf. straffegjennomføringsloven § 42. Som nevnt foran antar departementet at det ved meget alvorlig kriminalitet har mest å si for den sosiale ro at lovens strengeste straff blir idømt, og at den utmålte straffen oppfattes som reell. Departementet vil derfor arbeide videre med et spørsmål om det skal etableres en adgang for retten til å bestemme at prøveløslatelse i saker om meget alvorlig kriminalitet bare kan besluttes etter rettslig prøving, eventuelt om slik rettslig prøving skal gjøres obligatorisk. En slik ordning vil innbære en viss skjerping av straffen, fordi det i større grad enn i dag vil være løslatelse før full tid som krever en begrunnelse. Men i tillegg vil en rettslig behandling av løslatelsesspørsmålet gi grunnlag for offentlighet og kontradiksjon, noe som generelt sett bidrar til å styrke tilliten til rettssystemet. En slik ordning vil heller ikke være ubetinget negativ for den domfelte. I motsetning til i dag vil den skape en automatisk domstolskontroll med om soningstiden skal strekke seg ut over 2/3 av den utmålte straff. For de lengste straffer kan forskjellen mellom løslatelse etter 2/3 tid og full tid, utgjøre syv år. I dag avgjøres dette forvaltningsmessig av kriminalomsorgen.

Ovenstående løsning til «skjerping» av straffen har ikke vært vurdert av Straffelovkommisjonen og var heller ikke tatt opp i departementets høringsbrev 13. juni 2002. Den har følgelig ikke vært gjenstand for høring. Lovteknisk må endringene først og fremst finne sted i straffegjennomføringsloven. Departementet tar sikte på å komme tilbake med et utkast til nødvendige lovendringer i proposisjonen om straffelovens spesielle del etter at forslaget har vært på ordinær høring.”

Et alternativ: Sidestrafferamme på seks år også til strafferammer på 21 år?

I Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 149 behandles et alternativ for løsning av de tilfeller hvor sammenstøt av flere alvorlige lovbrudd innebærer at man ikke kan få til en forholdsmessig skjerping av straffen. Det heter her:

“Verken Straffelovkommisjonens eller departementets utkast inneholder noen bestemmelse som regulerer det generelle maksimum, jf. gjeldende straffelov § 17. Maksimum skal fremgå av den enkelte straffebestemmelse, og eventuelt av særskilte siderammer slik det følger av utkastets § 79. Som det går frem av punkt 11.7, foreslår departementet at maksimal straffskjerpelse ved sammenstøt av lovbrudd skal være 6 år. I Straffelovkommisjonens utkast til bestemmelse om straffskjerping ved sammenstøt er det bestemt at sidestrafferammen aldri skal gå ut over 20 år. Dersom en slik regel ikke gis, vil resultatet bli at lengstestraffen blir 27 år (21 + 6 år) ved sammenstøt av flere lovbrudd hvor minst ett av dem har lengstestraff på 21 år eller mer. Gjennom en slik regel kunne man både oppnå å fjerne inntrykket av at det ikke gir noe tillegg i straffen at gjerningspersonen har begått flere meget grove lovbrudd, og samtidig markere at overtredelser av bestemmelsen om krigsforbrytelser mv. er av en kvalitativt annen alvorlighet. Etter departementets syn gjør imidlertid de hensyn som taler imot å heve straffen til 30 år, seg langt på vei også gjeldende i forhold til en ordning med en lengstestraff på 21+6 år. Departementet går derfor ikke inn for en slik løsning. “

Når departementet likevel finner grunn til å nevne dette alternativet her, skyldes det at verken alternativet med endring i reglene om prøveløslatelse eller sidestrafferamme var særskilt fremhevet ved høringen i 2002. Når det nå gjennomføres en høring, er saken best tjent med at også dette alternativet blir belyst. Departementet ber derfor om at høringsinstansene også uttaler seg om alternativet med sidestrafferamme.

Hvordan en straffskjerping etter alternativet sidestrafferamme kan gjennomføres rent lovteknisk, behandles i 3.6. nedenfor.

Nærmere om forslaget om å endre prøveløslatelsesreglene

Innledning

Da spørsmålet om å skjerpe den strengeste straffen for ordinære lovbrudd ble sendt på høring i tilknytning til Straffelovkommisjonens delutredning VII i 2002, var alternativet med endring i prøveløslatelsesreglene ikke med i høringsbrevet. Spørsmålet var den gang om straffen for utvalgte, meget alvorlige lovbrudd burde heves til 30 år, eventuelt om sammenstøt av meget alvorlig kriminalitet burde ha en slik ramme. Det er derfor behov for å belyse både ulemper og fordeler med forslaget som ledd i høringen her. To mulige innvendinger mot forslaget er utdypet i punkt 3.2.2. og 3.2.3. Den nærmere avgrensningen av ordningen er behandlet i 3.3.

Et mulig motargument: Skjerpede regler om prøveløslatelse kan påvirke straffutmålingen

Bestemmelsen i straffegjennomføringsloven § 42 gir ikke domfelte noe rettskrav på prøveløslatelse etter 2/3 tid. Det skjedde en viss innstramming i ordningen med slik løslatelse ved vedtakelsen av straffegjennomføringsloven. Stortingets justiskomité understreket i Innst. O nr. 60 (2000-2001) side 24 at:

“prøveløslatelse skal skje etter en individuell vurdering, og at ingen har rett eller krav på løslatelse før tiden. De sikkerhetsmessige hensyn skal være overordnet, slik at prøveløslatelse ikke skal skje dersom det er tvil om den innsatte vil begå nye lovbrudd under prøveløslatelsen. Prøveløslatelse bør heller ikke finne sted dersom det strider mot den allmenne rettsfølelsen.”

Men fremdeles er det slik at ca. ¾ av alle soningsinnsatte løslates etter regelen i § 42 første ledd når 2/3 av dommen er utholdt. Etter den tidligere fengselslov § 35 var løslatelse etter 2/3 av den idømte straff hovedregelen i ennå større utstrekning.

Til tross for at løslatelse etter 2/3 av dommen er og har vært hovedregelen, brukes reglene om prøveløslatelse og den forventede soningslengden forholdsvis sjelden som moment ved straffutmålingen. Den omstendighet at domfelte av ulike grunner “vil gå glipp av” prøveløslatelse påvirker i forholdsvis begrenset grad straffutmålingen, jf. avgjørelser i Rt. 1980 side 1367, 1982 side 1286 og 1986 side 876. Når prøveløslatelsen trekkes inn i begrunnelsen, er det gjerne knyttet til om straffen bør utmåles slik at domfelte slipper gjeninnsetting i fengsel (betinget reaksjon). Gjennom forvaringsstraffen har imidlertid prøveløslatelsestidspunktet for fengselsdommer kommet i fokus, idet minstetiden for forvaringsdommer gjerne settes lik 2/3 av den fengselsstraff som ellers ville blitt idømt, jf. 3.2.3 nedenfor.

Dersom reglene om prøveløslatelse endres slik at muligheten for prøveløslatelse snevres inn i nærmere bestemte saker, er det grunn til å tro at prøveløslatelsestidspunktet i større grad vil inngå i argumentasjonen omkring straffutmålingen. I hvor stor grad det vil bli tilfellet, avhenger av om ordningen gjøres obligatorisk.

Hvis ordningen ikke gjøres obligatorisk, jf. pkt. 3.3.4, men skal bero på domstolens beslutning i den enkelte sak, vil ordningen nettopp legge opp til at partene – påtalemyndigheten og forsvareren – i sine prosedyrer vil forsøke å påvirke dommeren til å treffe eller ikke treffe en slik beslutning.

Men selv om ordningen med skjerpet prøveløslatelse gjøres obligatorisk når visse kriterier er oppfylt, vil en vanskelig kunne unngå at den tiltaltes forsvarer argumenterer med at den påståtte eller idømte straff er for streng nettopp fordi dommen i utgangspunktet skal sones fullt ut. Tatt i betraktning at endringen i prøveløslatelsesreglene primært tar sikte på å skjerpe reaksjonen i visse tilfeller, kan en heller ikke se bort fra at det fra påtalemyndighetens side i straffutmålingsprosedyrer eller ankeerklæringer vil bli fremholdt at tilfellet faller i den gruppe som lovendringer har tatt sikte på, og at straffen derfor bør skjerpes slik at de ordinære reglene om prøveløslatelse etter 2/3 ikke kommer til anvendelse.

Resultatet kan bli at det i større grad enn i dag synliggjøres at lengden av den idømte straff normalt ikke er den straff som domfelte rent faktisk må sone, og at straffnivået i den typen saker som omfattes av ordningen, faktisk går ned. I befolkningen kan virkningen bli at man oppfatter straffene for de alvorlige handlingene som ikke omfattes av lovendringen, som for milde nettopp fordi det kommer mer i fokus at den forventede soning er vesentlig kortere enn det antall år som er idømt. Tallmessig er det en rekke graverende lovbrudd som ikke vil omfattes av lovendringen, for eksempel grove ran, voldtekt og legemsbeskadigelser. Det er derfor en viss risiko for at en lovendring som har som formål å bidra til å bevare den sosiale ro gjennom en skjerping av straffen, gir det motsatte resultat i saker som ikke omfattes av forslaget. På den annen side er det allerede i dag alminnelig kjent at mange innsatte prøveløslates, og det er ikke gitt at større oppmerksomhet rundt dette i særlig grad vil påvirke folks oppfatning av om den idømte straffen er tilstrekkelig. Departementet ber om høringsinstansenes syn.

Forholdet til forvaring

En endring av reglene om prøveløslatelse etter de retningslinjer som er skissert i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004), krever en nærmere avklaring på to punkter i forhold til forvaring:

• Rangforholdet mellom forvaring og tidsbestemt fengsel med domstolsbestemt prøveløslatelse, og
• Hvordan minstetiden, jf. gjeldende lov § 39 e annet ledd og den nye straffeloven § 43 annet ledd, skal fastsettes for lovbrudd hvor det ellers ville blitt idømt fengselsstraff uten administrativ prøveløslatelse på 2/3 tid.

Forvaring må anses for å være lovens strengeste reaksjon for grov og ordinær kriminalitet. Den kan idømmes med en lengstetid på 21 år, og ved utløpet av lengstetiden kan forvaringstiden forlenges med inntil 5 år ad gangen, jf. gjeldende lov § 39 e første ledd og den nye loven § 43 første ledd. I sin ytterste konsekvens kan derfor en forvaringsdom bli en livsvarig frihetsberøvelse. Også etter en eventuell endring av prøveløslatelsesreglene i straffegjennomføringsloven vil forvaringsdommer med en lengstetid på 15-21 år – p.g.a. muligheten for forlengelse – være strengere enn en tilsvarende tidsbestemt straff med domstolsbestemt prøveløslatelse. Men i den grad påtalemyndigheten ikke påstår forlengelse av forvaringen, og domfelte blir løslatt på prøve før lengstetiden løper ut, kan man komme i den situasjon at en domfelte rent faktisk får en kortere frihetsberøvelse med en forvaringsdom, enn ved en tidsbestemt fengselsstraff med domstolsbesluttet prøveløslatelse. Når en slik mulighet krever en nærmere overveielse og avklaring skyldes det særlig føringene som ble gitt av justiskomiteen da de gjeldende forvaringsregler ble vedtatt, jf. Innst. O. nr. 34 (1996-97) side 22:

“Etter flertallets syn ville det kunne bringe hele instituttet med forvaring i vanry dersom eksempelvis en som tidligere er dømt for drap og blir dømt for drap igjen kan ilegges forvaring som er vesentlig kortere enn den tid en annen som blir dømt for en tilsvarende forbrytelse må sone i fengsel før prøveløslatelse kan skje. “

Muligheten for at det kan oppstå en slik disharmoni i reaksjonssystemet er åpenbart tilstede. Det er i de tilfeller hvor lovbruddets ordinære strafferamme på 21 år innebærer at sidestrafferammene for sammenstøt eller gjentakelse ikke kan påplusses, at de skjerpede regler om prøveløslatelse primært skal komme til anvendelse. Dette er imidlertid også disse tilfellene vilkårene for å i dømme forvaring lettest vil være oppfylt. Skal man unngå at løslatelse kan skje tidligere fra forvaring enn fra fengsel, blir en konsekvens av endringene i prøveløslatelsesreglene at også bestemmelsen om den maksimale minstetid i gjeldende lov § 39 e annet ledd og den nye straffeloven § 43 annet ledd må endres. For eksempel slik at i tilfeller hvor lengstetiden settes til 21 år, bør minstetiden normalt settes til 15 år og ikke 10 år som i dag.

Blant annet basert på justiskomiteens uttalelser sitert ovenfor, blir minstetiden for forvaring i praksis gjerne fastsatt omtrent til den tid hvor prøveløslatelse kunne skje fra den tidsbestemte fengselsstraff som domfelte ellers ville blitt ilagt, jf. avgjørelsene i Rt. 2002 side 889, 2002 side 1667, 2002 side 1673 og 2003 side 312. I avgjørelsen inntatt i Rt. 2002 side 1667 heter det f. eks.:

“Det bør settes en minstetid for forvaringen, det vil si den tiden da prøveløslatelse tidligst kan skje, jf. straffeloven §39e andre ledd. Minstetiden bør settes med utgangspunkt i et anslag over når prøveløslatelse etter en fengselsstraff ville kunne skjedd, jf. (1996-97) side 22 og Rt. 2002 s. 889 på side 894-5. Ut fra en alternativ fengselsstraff på åtte til ni år ser jeg en minstetid på seks år som passende. “

Når alternativet til en forvaringsdom ville ha vært en tidsbestemt straff som i utgangspunktet skulle sones fullt ut, kan minstetiden for forvaring ikke fastsettes etter disse retningslinjene. Alternativet kan være at minstetiden fastsettes til det tidspunkt hvor domfelte tidligst kunne anmodet retten om prøveløslatelse. Også dette vil kreve en lovendring i den retning som nevnt ovenfor.

Departementet ber om høringsinstansenes syn på om det bør tilstrebes en slik “rangmessig harmoni” mellom forvaring og tidsbestemt straff som nevnt ovenfor, og om det i tilfelle bør skje slik som antydet.

Hvilke tilfeller bør omfattes av endrede regler om prøveløslatelse

Grunnleggende krav

Det er ikke uten videre gitt hvordan man skal avgrense de tilfeller som skal omfattes av eventuelt ny og skjerpet regel om domstolsbasert prøveløslatelse, og hvilke som skal følge de ordinære regler om forvaltningsmessig beslutning om prøveløslatelse etter 2/3 tid.

Etter departementets oppfatning bør en ved avgrensningen legge vekt på følgende forhold:

• Lovendringens siktemål er å tjene som alternativ til å heve den maksimale strafferammen for meget alvorlige lovbrudd. Den bør derfor primært omfatte de tilfeller hvor gjeldende regler begrenser muligheten for å skjerpe den utmålte straff.
• Kriteriene bør være egnet til å skille ut den kriminalitet som rent faktisk er den mest graverende. Dette følger ikke alltid av i strafferammen. Den som på en forholdsvis beskjeden, men like fullt straffbar måte har forsøkt å medvirke til et grovt drap, er undergitt den samme maksimale strafferammen som den rent faktisk har utført drapet.
• Kriteriene bør i størst mulig utstrekning være objektive, forutberegnelige og i minst mulig grad forankres i regler basert på påtalemyndighetens eller domstolens skjønn. Å forankre avgrensningen alene i den utmålte straff vil både skape dårlig forutberegnlighet for siktede, og åpne for taktisk straffepåstand og straffutmåling.
• Reglene bør også søke å ta hensyn til at like alvorlige tilfeller bør behandles likt. En grense som for eksempel knyttes til at det utmåles mer enn 15 år fengsel, vil innebære at to gjerningsmenn som idømmes henholdsvis 15 år og 15 år og 6 måneders fengsel, som utgangspunkt må sone henholdsvis 2/3 og full tid, dvs. 10 år og 15 år og 6 måneder, dvs. en forskjell i frihetsberøvelsen på 5 år og 6 måneder.

Mulige avgrensningskriterier

Det er neppe mulig å finne kriterier som fullt ut ivaretar alle disse hensynene. Det er imidlertid mulig å tenkte seg en avgrensning som foretas etter et av følgende kriterier:

1) Den ordinære strafferamme på 21 år er benyttet fullt ut, og vilkårene for å anvende straffeloven § 79 er oppfylt.

2) Den ordinære strafferamme er 21 år er benyttet fullt ut.

3) Den ordinære strafferamme er på 21 år.

4) Den aktuelle strafferamme er på 21 år (dvs. 15 år pluss en sideramme på 6 år).

5) Den ordinær strafferamme er på 15 år

6). Det er utmålt en straff på mer enn 15 år.

7) Tilfeller som p.g.a. kriminalitetens art anses som særlig grove, for eksempel knyttet til de straffebud som har en særskilt minimumsstraff.

Valg av kriterier

Slik departementet ser det, er det i best harmoni med begrunnelsen – å være et alternativ til å heve den maksimale strafferammen – om en lar endringen i prøveløslatelsesreglene komme til anvendelse på tilfellene nevnt i punkt 1 i oppregningen ovenfor. I disse tilfellene vil det dreie seg om særlig grov kriminalitet og omgivelsene har en forventing om at den utmålte straff i (betydelig utstrekning) er reell. I tillegg vil det være i disse tilfellene at det generelle maksimum på 21 år fengsel kan oppleves som en urimelig begrensning, og eventuelt også ha bidratt til å presse den utmålte straff ned.

Det kan reises spørsmål om ikke også de tilfellene der strafferammen på 21 år for et enkeltstående lovbrudd er utnyttet fullt ut, burde omfattes (punkt 2 i oppregningen ovenfor). I et slikt tilfelle kan det være at den øvre strafferammen har presset den utmålte straffen ned. Det kan f.eks. være at av to skyldige er den minst aktive dømt til 19 års fengsel og den mest aktive til 21 år. Her kan det være at straffen “bare” settes til 19 år ut fra behovet for å markere at domfelte er litt mindre å klandre enn en medskyldige som har fått 21 år. Realiteten kan være at retten mente at sistnevnte burde hatt 23 år. Her kan det være et alternativ å idømme begge 21 år fengsel og la domstolen bestemme at prøveløslatelse for den ene bare kan skje etter domstolens beslutning.

Tilfellene i nr. 3 i oppregningen foran faller etter departementets oppfatning utenfor den sentrale begrunnelsen for lovendringen. Skal de skjerpede reglene om prøveløslatelse gjelde for disse tilfellene, må begrunnelsen være at man synes den alminnelige strengeste strafferamme er for lav. Men fremfor å skjerpe reaksjonen gjennom prøveløslatelse, bør domstolen i alle fall først utnytte rammen på 21 år fullt ut, jf. nr. 2 i oppregningen.

Kriteriet i nr. 4 gjelder tilfeller hvor det foreligger sammenstøt, gjentakelse eller organisert kriminalitet. Handlingene er i dette tilfellet ikke nødvendigvis av den aller mest graverende karakter, jf. strafferammen på 15 år. Den økte straffverdighet som er knyttet til at det foreligger sammenstøt mv., må anses for å bli fanget opp nettopp av siderammen på 6 år.

For lovbrudd som omfattes av alternativene 5, 6 og 7 ovenfor, slår begrunnelsen for lovendringen ikke til. Avdekkes det i tilfellene i nr. 5 at strafferammen på 15 år er for lav, er det fullt mulig gjennom lovendring å heve rammen til 21 år. At man har utmålt mer enn 15 år (nr. 6) (men ikke 21, jf. alternativene ovenfor) gir ikke noen indikasjon på at man har "stanget hodet i taket". Og at lovgiverne har funnet det nødvendig å sette en grense nedad for hvor lav straffen bør kunne bli (nr. 7), gir etter departementets oppfatning ingen tilstrekkelig indikasjon på at det er behov for en særlig streng maksimumsstraff.

Departementet går etter dette foreløpig inn for å endre prøveløslatelsesreglene i straffegjennomføringsloven i henhold til alternativ 1 [evt. også 2], slik at reglen kommer til anvendelse på domfellelser som omfatter straffebud med en ordinær strafferamme på fengsel i 21 år og hvor domstolen har utnyttet rammen fullt ut [i tilfeller hvor § 79 er anvendt].

Departementet ber om høringsinstansenes syn på hvilke kriterier som skal legges til grunn for avgrensningen.

Obligatorisk ordning eller domstolens skjønn

En ordning med skjerpede regler om prøveløslatelse kan enten gjøres obligatorisk når kriteriene er oppfylt, eller domstolene kan gis adgang til å bestemme at de skjerpede reglene skal komme til anvendelse i disse tilfellene.

Fastsetting av straff i det enkelte tilfelle er i betydelig grad en skjønnsmessig avgjørelse hvor en rekke omstendigheter tillegges vekt. Med unntak av lovbrudd som blir avgjort med forenklet forelegg, er det ytterst få tilfeller hvor man med noen grad av sikkerhet kan si at et lovbrudd av typen x gir en straff av fengsel i y dager/måneder eller år. Selv for lovbrudd hvor det er etablert et forholdsvis fast straffenivå vil det alltid være individuelle forhold som kan bidra til å redusere eller øke straffen. Som den store hovedregel vil det derfor bare være domstolen som kan avgjøre om en utmålt straff på 21 år er den straffen som anses som riktig, eller om den er et resultat av at det ikke har vært mulighet for å skjerpe straffen ytterligere. Dette taler for at de skjerpede reglene om prøveløslatelse bare bør komme til anvendelse når retten har truffet bestemmelse om det. Det er imidlertid også vektige hensyn som kan tale for å gjøre ordningen obligatorisk når de lovbestemte vilkår er oppfylt. Et av dem er behandlet særskilt i 3.2.2 og er knyttet til at prøveløslatelsesreglene i vesentlig større grad enn i dag vil bli et straffutmålingsmoment.

Om ordningen skal være obligatorisk eller bero på domstolens skjønn, avhenger også av hvordan man avgrenser ordningen. Hvis man – som foreslått her – bare også ønsker å skjerpe straffen i de tilfellene hvor den ordinære strafferammen på 21 år er utnyttet fullt ut, slik at sidestrafferammen ikke kan få noen selvstendig betydning, taler dette for å gjøre ordningen obligatorisk. Prosessuelle hensyn trekker i også samme retning, idet en må anta at en obligatorisk ordning i mindre grad vil være ankedrivende.

Med det forholdsvis begrensede anvendelsesområdet departementet har foreslått for lovendringen, jf. 3.3.3 ovenfor, anser departementet etter en foreløpige vurdering at de beste grunner taler for å gjøre ordningen obligatorisk når de lovbestemte vilkår foreligger. Med en slik regulering er det ikke nødvendig å endre straffeloven: Er straffen fastsatt til 21 år i et tilfelle hvor et eller flere av lovbruddene har det som ordinær strafferamme, og hvor vilkårene etter § 79 (gjeldende lov §§ 60 a, 61 eller 62) også er oppfylt, vil det følge av reglene i straffegjennomføringsloven at prøveløslatelse bare kan skje etter rettslig prøving.

Prosessuelle spørsmål

En endring av reglene om prøveløslatelse som behandlet ovenfor, krever også bestemmelser av prosessuell karakter. Det må gis regler om:

• når en begjæring kan fremsettes og hvor ofte den kan gjentas
• det bare er domfelte som kan fremsette begjæring, eller om også Kriminalomsorgen kan begjære løslatelse
• hvilken domstol som skal treffe avgjørelsen om prøveløslatelse (den som avsa dommen – eller ordinær førsteinstans)?
• hvilken prosessform: hovedforhandling og dom, eller kjennelse?

Både etter gjeldende rett og i henhold til den nye straffeloven treffer domstolen avgjørelse om når en forvaringsdømt kan løslates på prøve, jf. straffeloven 1902 § 39 f og straffeloven 2005 § 44. Departementet ser det som en fordel om domstolsbehandlingen av prøveløslatelse fra tidsbestemt straff i størst mulig utstrekning kan følge de samme reglene.

For spørsmålet om når begjæring om prøveløslatelse kan fremsettes, finner departementet det naturlig at grensen settes til det tidspunkt hvor domfelte etter straffegjennomføringsloven § 42 ville blitt vurdert løslatt, dvs. etter 2/3 soning. Etter departementets foreløpige vurdering bør en ny begjæring om løslatelse – som ved forvaring – først kunne fremsettes ett år etter at avslaget på en tidligere begjæring ble endelig. Det dreier seg i disse sakene om domfelte som på det tidspunkt de første gang kan fremsette begjæring om løslatelse, har sonet i 15 år. Når en begjæring er avslått, vil det normalt ikke være noen slik utvikling i saken at det vil være behov for ny prøving før det har gått ett år.

Kriminalomsorgen skal i tillegg til å sørge for en sikkerhetsmessig forsvarlig soning, ha som siktemål at domfelte etter soningen kan finne sin plass i samfunnet som en lovlydig borger, jf. straffegjennomføringsloven § 3. I de tilfellene hvor avgjørelsen om prøveløslatelse treffes administrativt følger det av lovens § 41 at prøveløslatelsen skal foreberedes. Slik departementet ser det, bør ikke den omlegging av prøveløslatelsesreglene som er foreslått, lede til at Kriminalomsorgen fratas plikten og muligheten til å legge til rette for den domfeltes gjeninntreden i samfunnet. I den grad Kriminalomsorgen i dette arbeidet finner det hensiktsmessig at den domfelte prøveløslates med de vilkår og begrensninger som kan knyttes til en slik beslutning, er det departementets oppfatning at Kriminalomsorgen bør kunne fremsette begjæring om prøveløslatelse, selv om domfelte av ulike grunner ikke selv gjør det. Siden endringen i prøveløslatelsesreglene er et alternativ til heving av straffelovgivningens straffemaksimum, finner departementet det ikke riktig å foreslå en tilsvarende regel som i gjeldende lov § 39 f fjerde ledd og den nye straffeloven § 44 annet ledd annet punktum om at prøveløslatelse kan skje uten domstolsprøving når Kriminalomsorgen og påtalemyndigheten er enig. En slik adgang vil langt på vei kunne likestilles med at Kriminalomsorgen og påtalemyndigheten hadde fått kompetanse til å redusere en utmålt straff fra 24 til 21 år. Å fjerne kravet om domstolsprøving av prøveløslatelsen vil derfor ha klare likhetstrekk med benådning.

Med det virkeområdet som er foreslått for reglene om domstolsbestemt prøveløslatelse, følger det at begjæringer om prøveløslatelse normalt vil bli fremmet mellom 10 og 15 år etter domfellelsen. Etter så lang tid vil det normalt ikke være noen "gevinst" knyttet til å legge avgjørelsen av prøveløslatelse til den domstol som avsa den opprinnelige dom. Departementet foreslår derfor at begjæring, som for forvaring, fremsettes for den ordinære tingrett som et enkeltstående rettergangsskritt.

Når domstolen treffer beslutning om løslatelse på prøve, er det ikke først og fremst en prøving av om vilkårene er oppfylt. Domstolen vil foreta en bred vurdering av om løslatelse er tilrådelig, hensett til straffens funksjon i opprettholdelsen av den sosiale ro og straffens allmennpreventive og individualpreventive formål. Dette er samme type vurdering som domstolene foretar ved en ordinær straffutmåling. Domstolens avgjørelse vil langt på vei avgjøre hvor streng straff den domfelte skal få. Etter departementets syn bør dette lede til av domstolens avgjørelse treffes ved dom etter at påtalemyndigheten har fremmet saken, slik reglene i dag er for forvaring.

Utkast til endringer i straffegjennomføringsloven

§ 42. Løslatelse fra fengselsstraff

Hvis ikke § 42 a kommer til anvendelse, kan Kriminalomsorgen løslate domfelte på prøve når …………….

§ 42 a. Prøveløslatelse etter rettens beslutning

Er domfelte dømt til fengsel i 21 år for et lovbrudd som har dette som ordinær strafferamme, og straffeloven § 79 er anvendt, kan løslatelse på prøve bare skje etter rettens beslutning og etter begjæring fra domfelte eller Kriminalomsorgen.

Begjæring om løslatelse på prøve etter første ledd kan først fremsettes når domfelte, medregnet mulig varetektsopphold, har gjennomført 15 år av straffen. Den domfelte kan ikke begjære prøveløslatelse før 1 år etter at en dom som nekter prøveløslatelse, er endelig.

Når den domfelte eller kriminalomsorgen begjærer løslatelse på prøve, fremmer påtalemyndigheten saken for tingretten, som avgjør den ved dom.

Besluttes løslatelse på prøve, løper prøvetiden ut på det tidspunkt den idømte fengselsstraff ville vært gjennomført i sin helhet. Løslatelsen er alltid betinget av at domfelte ikke begår noen ny straffbar handling i prøvetiden. Retten kan for øvrig fastsette slike vilkår for prøveløslatelsen som nevnt i § 43 annet ledd.

Bestemmelsene i §§ 43 tredje og fjerde ledd, 44 og 45 gjelder tilsvarende for prøveløslatelse fastsatt ved dom etter denne paragraf.

Nærmere om alternativet med sidestrafferamme også til lovbrudd med ordinær ramme på 21 år

Alternativet med en sideramme på seks år også til straffebud med 21-års ordinær strafferamme, kan i den nye straffeloven gjennomføres ved å fjerne ”og aldri ut over 21 år” i innledningen til § 79, jf. sitatet fra Ot.prp. 90 (2003-2004) side 147 foran i pkt. 3.1.3. I tillegg blir det nødvendig å foreta en endring i § 86 første ledd bokstav e slik at 21 år erstattes med 27 år.

Den alternative løsningen gjør det også nødvendig å endre straffegjennomføringsloven § 42 første ledd. Det synes å følge av § 42 første ledd avslutningsvis at soning av 14 år (som er 2/3 av 21 år) alltid utløser adgang til administrativ prøveløslatelse, selv om en straff ilagt i utlandet skulle være lenger enn 21 år. Gis det regler som gjør at det kan idømmes strengere straffer enn fengsel i 21 år, og slik at 2/3 soning kan utgjøre mer enn 14 år, bør straffegjennomføringsloven § 42 første ledd justeres i samsvar med dette.

Det følger av foranstående at en endring av straffegjennomføringslovens bestemmelse er nødvendig allerede av den grunn at det i den nye straffeloven er foreslått en strafferamme på 30 år for de alvorligste krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten, folkemord og alvorlige terrorhandlinger. I motsatt fall vil for eksempel en person som i utlandet dømt til 30 år for folkemord kunne løslates på prøve etter 14 års soning, mens en person dømt til samme straff i Norge først kan prøveløslates etter soning i 20 år fordi vedkommendes prøveløslatelse følger den ordinære 2/3-regel.

Når departementet i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) ikke gikk inn for alternativet med sidestrafferamme var begrunnelsen at når befolkningen oppfatter handlingene som graverende nok, hersker det gjerne en oppfatning om at bare lovens strengeste straff er tilstrekkelig, uansett nivå. Åpnes det for at man ved konkurrens mellom for eksempel et drap og en alvorlig seksualforbrytelse kan ilegge en straff ut over 21 år, vil dette lett utløse en forventning om at straffen i alle tilfeller skal settes så høyt det er adgang til. En lavere straff vil bli oppfattet som en manglende beskyttelse av de krenkede interesser. Er det blant allmennheten skapt den oppfatning at handlingen «er det verste som kan skje», kan derfor en mulighet til å gå ut over 21 år gi et press i retning av en skjerpet straff også om en er utenfor de tilfeller som en eventuell lovendringen primært tar sikte på. Og brukes ikke maksimum i et slikt tilfelle, kan en åpning for å heve maksimalstraffen i konkurrenstilfellene dermed i like stor grad bli et negativt som et positivt bidrag til den sosiale ro.

Disse hensyn har fremdeles vekt. Men det er trolig mulig å forebygge den negative effekten, bl.a. gjennom å kreve en særskilt begrunnelse hvis domstolene ønsker å gå over det alminnelige maksimum på 21 år. En slik begrunnelse vil først måtte innholde en redegjørelse for hvilke av de lovbrudd som domfellelsen gjelder som etter rettspraksis alene ville gitt en straff på 21 år. Deretter må det med henvisning til omfanget og alvorligheten av de øvrige forhold begrunnes hvorfor det er nødvendig å gi en høyere straff enn 21 år. Det vil også være naturlig at domstolen redegjør for hvorfor reaksjonen forvaring ikke er valgt. En slik særskilt begrunnelsesplikt vil bidra til å understreke at straff ut over 21 år bare skal brukes i ekstraordinære, alvorlige tilfeller.

Tar en i betraktning at Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) allerede har foreslått et tillegg om tilståelsesrabatt i straffeprosessloven § 40 annet ledd, kan en særskilt begrunnelsesplikt som beskrevet ovenfor reguleres slik:

“I andre tilfelle skal, når siktede domfelles, domsgrunnene for skyldspørsmålets vedkommende bestemt og uttømmende angi det saksforhold retten har funnet bevist som grunnlag for dommen, og vise til det straffebud han dømmes etter. Når siktede domfelles, skal domsgrunnene også opplyse om de grunner retten har lagt vekt på ved fastsetting av straff og andre rettsfølger. Det skal opplyses i domsgrunnene om hvorvidt straffeloven § 77 [bokstav f) nr.1] er anvendt, og det bør angis hvilken betydning tilståelsen har hatt for straffutmålingen. Utmåles det i medhold av straffeloven § 79 en straff på mer enn 21 års fengsel, skal domsgrunnene inneholde en særskilt begrunnelse for dette. Opplysninger om tidligere domfellelser eller påtaleunnlatelser tas bare med i den utstrekning det har betydning for dommen.“

Departementet ber om høringsinstansenes synspunkter.