Om forskrifter

Oversikt

Forskrifter er generelle bestemmelser om privates rettigheter og plikter, f.eks. bestemmelser om påbud, forbud, tillatelser eller bevillinger. Denne typen regelverk er særegent for det offentlige. Man sier derfor at forskrifter vedtas under utøving av "offentlig myndighet".

Forskrifter kan få stor betydning for dem som blir berørt. Forvaltningsloven kapittel VII inneholder derfor egne saksbehandlingsregler som kommunen må følge når den utarbeider forskrifter. Kapitlet inneholder krav om forsvarlig saksforberedelse, høring og kunngjøring. Regelverket skal betegnes som forskrift.

Forskrifter som legger plikter på private, må ha hjemmel i lov eller i en forskrift som har hjemmel i lov.

Forskrifter som bare gir innbyggerne rettigheter eller goder – f.eks. en forskrift om tilskudd til kulturformål – kan også gis med hjemmel i et vedtak (budsjettvedtak) av kommunestyret. Forutsetningen er at forskriften ikke er i strid med noen lov.

Eksempler på forskrifter er kommunale bestemmelser som fastsetter at

• avfall skal sorteres før det leveres til kommunal renovasjon

• hvilken målform som skal være hovedmål i grunnskolen i kommunen

• barnefamilier med bruttoinntekt under [beløp] gis stønad til dekning av boutgifter etter søknad

Hva er en forskrift?

Begrepet forskrift er definert i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)

§ 2 første ledd bokstav c, som lyder:

forskrift, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer.

Vedtak er definert i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a, som lyder:

vedtak, en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter).

Forholdet mellom forskrift og enkeltvedtak

Enkeltvedtak er definert i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, som lyder:

enkeltvedtak, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer.

Mens forskrifter er avgjørelser om rettigheter og plikter (vedtak) som retter seg mot en ubestemt gruppe eller krets av personer, er enkeltvedtak avgjørelser om rettigheter eller plikter som retter seg mot bestemte personer som f.eks. er angitt ved navn. Med personer siktes det både til fysiske personer og såkalte juridiske personer (selskaper, stiftelser, foreninger osv.).

Dersom generelle regler er forskrifter etter forvaltningslovens definisjon, inntrer de formelle kravene om forsvarlig saksforberedelse, høring og kunngjøring i forvaltningsloven kapittel VII om forskrifter. Det kan dessuten være nødvendig å ha hjemmel i lov. Kravene er nærmere omtalt nedenfor.

Eksempel på forskrift som pålegger en plikt:

• Eier av hus eller grunn mot offentlig vei skal sørge for renhold av fortau og rennestein i samsvar med lokal sedvane, og rengjøring av lys- og luftegraver i umiddelbar tilknytning til eiendommen

Eksempel på forskrift som gir en rettighet:

• Kommunalt frikort utstedes til trygdede og trygdedes hjemmeboende barn mellom 7 og 16 år som forsørges av den trygdede, med unntak av enslige forsørgere og deres barn

Eksempel på enkeltvedtak som pålegger en plikt:

• Borettslag ... i Bogstadveien ... skal fjerne garasjeanlegget som er oppført uten tillatelse fra kommunen

Eksempel på enkeltvedtak som gir en rettighet:

• Frank Hansen, født 23. desember 1965, innvilges kommunalt frikort

Om hjemmel til å fastsette forskrifter

Kommunale forskrifter kan ha hjemmel i lov, forskrift eller et kommunalt vedtak. Hjemmelen er avgjørende for

• hva det kan fastsettes forskrifter om, og

• hvem som har myndighet til å fastsette forskriftene.

For at kommunen skal kunne gi en forskrift som pålegger innbyggerne plikter (påbud og forbud), kreves det hjemmel i

lov eller i forskrift gitt med hjemmel i lov. Det må med andre ord finnes en lov eller forskrift som sier at kommunen kan gi forskrifter med de aktuelle påleggene.

Dreier det seg om en forskrift som gir rettigheter (f.eks. en forskrift om økonomisk støtte), kan et vedtak i kommunestyret gi tilstrekkelig hjemmel. Kommunens øverste organ, kommunestyret, kan vedta slike forskrifter på grunnlag av den generelle bestemmelsen i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 6. Men forskriften må ikke være i strid med noen lov.

Når en lov eller forskrift delegerer myndighet til en kommune til å fastsette forskrifter, betyr dette i praksis kommunestyret.

I kommuneloven § 6 heter det at det er kommunestyret som treffer vedtak på vegne av kommunen, hvis ikke annet er bestemt i lov eller delegasjonsvedtak.

Et eksempel på en lovbestemmelse som gir hjemmel for kommunen til å utarbeide forskrifter, er lov 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann mv. § 16 fjerde ledd, som lyder:

Dersom det i medhold av loven her ikke er bestemt noe annet, kan kommunen fastsette forskrifter om orden i og bruk av havnen og om konkurrerende bruk av farvann i havnedistriktet, herunder om plassering av bøyer og andre fortøyningsinnretninger, om dumpeplasser, om isbryting og tiltak for å hindre at isen legger seg, om faste innretninger i sjøen og om kontroll av personer, reisegods og gods, som befinner seg i havnedistriktet, når hensynet til sikkerheten i skipsfarten krever det. I forskriftene kan kommunestyret gi faste utvalg eller havnestyret adgang til å gi utfyllende bestemmelser.

Når loven bruker uttrykket kommunestyret selv, har kommunestyret ikke adgang til å delegere.

Bruk av betegnelsen forskrift

Hvis reglene innholdsmessig må regnes som forskrifter, skal betegnelsen forskrift brukes. Foreligger det ikke en forskrift etter definisjonen i forvaltningsloven § 2, skal denne betegnelsen ikke brukes.

Å bruke en annen betegnelse enn forskrift på bestemmelser som innholdsmessig er forskrifter, er ikke akseptabelt. Derfor bør f.eks. politivedtekter som kommunene fastsetter med hjemmel i politiloven § 14, betegnes som "forskrift om politivedtekter".

Mange regelsett er betegnet som krav, regler, ordning, reglement, retningslinjer, vedtekter, plan eller instrukser. Hvis bestemmelsene faller inn under definisjonen av forskrift i forvaltningsloven, er de forskrifter i kraft av sitt innhold. Dette gjelder selv om betegnelsen på regelverket er uriktig.

Når et regelsett inneholder både forskriftsbestemmelser og bestemmelser som etter definisjonen (se punkt 3.2) ikke er forskrifter (f.eks. instrukser), blir hele regelsettet betegnet som forskrift. Da får man følge saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel VII ved fastsettelsen av alle bestemmelsene.

Hvis kommunen oppdager at forskriftsbestemmelser har blitt betegnet som noe annet enn forskrift, bør den undersøke om bestemmelsene har nødvendig hjemmel, om saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven har blitt fulgt, og om det kreves stadfesting/godkjenning av et annet forvaltningsorgan. Dessuten bør kommunen ved anledning endre betegnelsen ved en forskriftsendring.