Merknader til de enkelte bestemmelser i lovforslaget

Kommuneloven

Til forslag til endring i kommuneloven § 23

I bestemmelsen nytt annet punktum i nr. 2 foreslås en ny annen setning som lovfester administrasjonssjefens tilsynsansvar overfor administrasjonen. Forslaget antas ikke å innebære noen realitetsendring i forhold til gjeldende rett. Siktemålet er å tydeliggjøre at administrasjonssjefen har et ansvar for å føre kontroll med virksomheten. Selv om administrasjonssjefen etter kommuneloven i dag ikke eksplisitt er pålagt å etablere internkontroll, må ansvaret for slik kontroll regnes som en nødvendig del av administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som bl.a. skal bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt, og at formuesforvaltningen er ordnet på forsvarlig måte.

Administrasjonssjefens ansvar for å føre tilsyn omfatter også kommunale foretak (KF), jf. kapittel 11. Administrasjonssjefen har ikke resultatansvar for de deler av kommunen som er organisert som foretak. Dette ansvaret ligger til foretakets styre. Administrasjonssjefen har imidlertid et tilsynsansvar, og kan kreve at en sak skal forelegges kommunestyret før vedtak iverksettes, jf. § 72 nr. 1 i.f.

Til forslag til § 29 ny nr. 2:

I gjeldende § 29 nr. 1 er ikke kontrollutvalget regnet opp blant de organer som kapittel 6 får anvendelse for. Dette innebærer at kommunestyret og fylkestinget etter nr. 2 ville kunne fastsette andre regler om saksbehandlingen enn de som følger av dette kapitlet. Etter departementets mening er det ikke en hensiktsmessig løsning at et obligatorisk organ som kontrollutvalget ikke er omfattet av kapittel 6. Det foreslås derfor å gjøre kapittel 6 obligatorisk også for kontrollutvalget, slik at de samme saksbehandlingsregler gjelder for dette organet som for eksempel faste utvalg etter § 10 – med mindre § 77 har avvikende regler.

Til forslag til ny § 76

Bestemmelsen omhandler kommunestyrets tilsynsansvar. Bestemmelsen er identisk med gjeldende § 60 nr. 1. Siste setning fastslår at det i kommunestyrets tilsynsansvar også ligger en plikt til å påse at kommunen eller fylkeskommunen har en forsvarlig revisjon. I dette ligger at det er kommunestyret og fylkestinget som avgjør om kommunen skal ha en egen revisjonsordning, om den skal delta i et interkommunalt samarbeid om revisjon, eller om revisjonen helt eller delvis skal settes ut til et privat revisjonsfirma. Se merknadene til § 78 nr. 3. Beslutningen om revisjonsordning fattes på bakgrunn av innstilling fra kontrollutvalget, jf. § 78 nr. 3, annet punktum.

Til forslag til ny § 77

Bestemmelsen omhandler kontrollutvalget. Nr. 1 første og annen setning er identisk med gjeldende § 60 nr. 2 første setning. I annen setning er tatt inn en ny bestemmelse om at uvalget skal ha minst tre medlemmer. Den samme bestemmelsen følger i dag av kontrollutvalgsforskriften § 2. Bestemmelsen svarer til lovens § 10 nr. 1 annen setning og hører mer naturlig hjemme i loven. Det er nødvendig ta inn bestemmelsen her fordi kontrollutvalget ikke er et alminnelig fast utvalg etter § 10.

I fjerde setning er det tatt inn en ny bestemmelse om at minst ett av utvalgets medlemmer skal velges blant kommunestyrets eller fylkestingets medlemmer.

Nr. 2 er identisk med gjeldende lov § 60 nr. 2 annen setning.

Nr. 3 gir kommunestyret hjemmel til å skifte ut kontrollutvalgsmedlemmene i løpet av valgperioden. Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende rett. Den svarer til § 66 nr. 3, og § 10 nr. 6 første setning for så vidt angår adgangen til å ”omorganisere” faste utvalg. På samme måte som for faste utvalg må kommunestyret/fylkestinget ved nyvalg foreta formelt nyvalg av samtlige medlemmer.

Nr. 4 omhandler kontrollutvalgets ansvar og oppgaver. Bestemmelsen er ikke uttømmende, men presiserer kontrollutvalgets ansvar for å sørge for at kommunen har en forsvarlig revisjonsordning. Bestemmelsen må ses i sammenheng med nr. 1 første setning, som angir kontrollutvalgets mandatområde; dvs. at det fører tilsyn på vegne av kommunestyret. I dette ligger at kontrollutvalget i utøvelsen av det nærmere tilsyn ikke er underlagt andre begrensninger enn kommunestyret selv i forhold til hvilke forhold det kan utøves tilsyn med. Tilsynsansvaret går således videre enn til å sørge for en forsvarlig revisjonsordning.

Første og annen setning innebærer at det er kontrollutvalget som har ansvar for å sørge for at kommunen eller fylkeskommunen blir revidert. Dette innebærer at kontrollutvalget ikke har ansvar for selv å gjennomføre slik revisjon, men at det har ansvar for å sørge for at det blir gjort – innen de rammer som kommunestyret/fylkestinget setter i medhold av § 76 og § 78 nr. 3. Konkret innebærer dette at kontrollutvalget må sørge for at det enten blir ansatt revisorer i kommunen, at det blir videreført eller etablert interkommunalt samarbeid om revisjon, eller at det blir inngått avtale med et privat revisor/revisjonsfirma. Av andre setning fremgår at kontrollutvalget skal sørge for at kommunen blir gjenstand for forvaltningsrevisjon. Definisjonen av forvaltningsrevisjon er identisk med riksrevisjonens definisjon, jf. forslag til ny lov og instruks for riksrevisjonen (Riksrevisjonen rapport 1:2000).

Nr. 5 pålegger kontrollutvalget å sørge for at det føres tilsyn med forvaltningen av kommunens eierinteresser i selskaper. Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 79 som gir kontrollutvalget og kommunens revisor adgang til å kreve informasjon og foreta undersøkelser i slike selskaper. Nærmere regler om innholdet av selskapskontrollen kan gis i forskrift etter nr. 11.

Nr. 6 første setning fastslår at kontrollutvalget skal rapportere resultatene av sitt kontroll- og tilsynsarbeid til kommunestyret eller fylkestinget. I dette ligger også at den årlige revisjonsrapporten fra kommunens revisor fremmes av kontrollutvalget. Disse reglene følger i dag av forskrift om kontrollutvalg § 4 nr. 4 og 5. I annen setning er tatt inn en ny bestemmelse om at enhver sak som kontrollutvalget rapporterer til kommunestyret eller fylkestinget skal forelegges administrasjonssjefen til uttalelse. Etter forvaltningsloven § 17 første setning skal en sak være så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Normalt vil dette tilsi at administrasjonssjefen gis anledning til å uttale seg før saken oversendes kommunestyret. Bestemmelsen i nr. 6 første setning innebærer at administrasjonssjefen skal gjøres kjent med og ha rett til å uttale seg til alle de saker som kontrollutvalget rapporterer til kommunestyret eller fylkestinget. Bestemmelsen regulerer ikke kommunikasjonen med kommunens/fylkeskommunens øvrige instanser i den forberedende saksbehandling. De alminnelige regler og prinsippet i forvaltingsloven vil her gjelde. Nærmere regler kan eventuelt gis i forskrift etter nr. 11.

Nr. 7 regulerer kontrollutvalgets adgang til informasjon om kommunens virksomhet. Bestemmelsen lovfester at kontrollutvalget har en generell informasjons-, innsyns- og undersøkelsesrett som ikke er begrenset av at opplysningene er taushetsbelagte. Informasjons- og innsynsretten gjelder opplysninger, redegjørelser eller dokumenter som er nødvendige for at kontrollutvalget kan gjennomføre sine oppgaver. Det er kontrollutvalget som må avgjøre hvilke opplysninger og hvilket materiale som er nødvendig for dets kontroll, og som det dermed er behov for å få tilgang til. Kontrollutvalget kan også gjennomføre undersøkelser i kommunens eller fylkeskommunens virksomhet. Det er kontrollutvalget som bestemmer hvilke undersøkelser som er nødvendige. Bestemmelsen er utformet etter mønster av forslag til § 4 første ledd i ny lov om riksrevisjonen.

Nr. 8 fastslår at utvalgets møter som hovedregel holdes for lukkede dører. Bestemmelsen er den samme som i dag følger av forskrift om kontrollutvalg § 3. Kommunestyret eller fylkestinget, eller kontrollutvalget selv har anledning til å bestemme noe annet for den enkelte sak. Av annen setning følger at dørene likevel skal lukkes dersom utvalget skal behandle opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt. Henvisningen i tredje setning til § 31 nr. 3 siste punktum innebærer at personalsaker alltid skal behandles for lukkede dører. I siste setning fremgår at saksbehandlingsreglene i kapittel 6 gjelder tilsvarende.

Nr. 9 fastslår at kommunens revisor har møte- og talerett i utvalgets møter.

Av nr. 10 fremgår at kommunestyret har plikt til å sørge for tilfredsstillende sekretærbistand til utvalget. Dette kan være en fast ansatt sekretær, men kravet kan også oppfylles ved å inngå i et interkommunalt samarbeid om sekretær/utredningsbistand, eller kjøpe slike tjenester fra et privat firma. Her står kommunen fritt.

Bestemmelsen i nr. 11 gir hjemmel til å gi nærmere forskrifter om bl.a. utvalgets oppgaver og saksbehandling.

Til § 78 Revisjon

Nr. 1 fastslår at kommunens og fylkeskommunens virksomhet skal revideres i henhold til god kommunal revisjonsskikk. Det nærmere innhold i dette begrepet vil fremgå av forskrifter etter nr. 8. Kommuner og fylkeskommuner har ikke revisjonsplikt etter revisorloven.

Av nr. 2 fremgår hvilke former for revisjon som er obligatoriske for kommuner og fylkeskommuner. Bestemmelsen følger i dag av forskrift om revisjon § 5.

Nr. 3 legger myndigheten til å avgjøre hvilken revisjonsordning kommunen/fylkeskommunen skal ha til kommunestyret/fylkestinget. Kommunestyret/fylkestinget står fritt til å avgjøre om kommunen /fylkeskommunen skal ha en egen revisjon, delta i et interkommunalt samarbeid om revisjon, eller inngå avtale med privat revisjonsfirma. Denne beslutningsmyndigheten kan ikke delegeres til kontrollutvalget. Av § 77 nr. 3 annet punktum følger det imidlertid at kontrollutvalget skal gi innstilling om kommunens valg av revisjonsordning.

Det er også anledning for en kommune til å ha et interkommunalt samarbeid om revisjon i form av at en revisor er deltidsansatt i flere kommuner. For små kommuner kan dette være en løsning.

Det er også anledning til å kjøpe revisjonstjenester av en annen kommunes egen kommunerevisjon. Men i så fall vil denne revisor måtte regnes som ”annen revisor” etter bestemmelsen i nr. 3. Denne revisor opptrer i så fall som en markedsaktør, og må forholde seg til de regler som gjelder for omsetning av tjenester mellom kommuner i et marked.

Det er anledning til å sette ut alle revisjonsoppgaver etter nr. 2 til andre, eller bare deler av arbeidet.

Nr. 4 fastslår at revisor skal rapportere resultatene av sin revisjon og kontroll til kontrollutvalget.

Nr. 5 fastslår generelle krav til uavhengighet for den som skal kunne ta revisjonsoppdrag for en kommune. Bestemmelsen vil gjelde for enhver som utfører revisjonsoppdrag for en kommune, både egne kommunerevisorer ansatt i kommunen/fylkeskommunen eller annen kommune/fylkeskommune, revisorer i interkommunale revisjonssammenslutninger, og private revisorer/ansatte i revisjonsfirma. Bestemmelsen slår fast at den som skal ha revisjonsoppdrag for kommunen/fylkeskommunen ikke kan ha en tilknytning til den reviderte virksomhet som svekker vedkommendes uavhengighet eller objektivitet ved gjennomføring av oppgaven.

Det følger forutsetningsvis av første ledd at forhold som kan påvirke uavhengigheten, skal vurderes før man utfører revisjonsoppdraget. Uavhengighetskravet er knyttet til alt revisjonsarbeid som utføres for kommunen etter § 78 nr. 2 og § 79. Bestemmelsen omfatter både revisors faktiske uavhengighet, og forhold som kan svekke omverdenens tillit til revisjonens/kontrollens utførelse.

Det kan vanskelig trekkes en absolutt og eksakt grense i loven for hvilken tilknytning til kommunen eller andre som vil være uforenlig med å ta revisjonsoppdrag for en kommune/fylkeskommune. En sentral del av uavhengighetsvurderingen vil være knyttet til om det foreligger en nærhet eller avhengighet mellom revisor - eller hans/hennes nærstående - og sentrale tjenestemenn eller politikere i kommunen/fylkeskommunen som er egnet til å svekke tilliten til revisors uavhengighet og objektivitet. For revisor som har andre klienter enn kommunen, vil det også måtte vurderes om dette innebærer forhold som er egnet til å svekke tilliten til revisors uavhengighet og objektivitet. Arten og karakteren av de oppdrag revisor har for kommunen må også tas i betraktning, herunder spørsmålet om rådgivningsvirksomhet overfor kommunen er forenlig med revisjonsoppgavene. Den som foretar revisjon for en kommune/ fylkeskommune kan ikke utføre rådgivningstjenester eller andre tjenester for kommunen, dersom dette er egnet til å påvirke eller reise tvil om revisors uavhengighet eller objektivitet.

For revisorer ansatt i kommunen/fylkeskommunen vil forvaltningslovens regler om inhabilitet gjelde ved siden av bestemmelsen om uavhengighet, ettersom ansettelsesforholdet til kommunen bringer vedkommende revisor inn under forvaltningslovens virkeområdet. Dersom en konkret vurdering av uavhengighet etter bestemmelsen om uavhengighet i lovforslaget § 78 nr. 5 skulle falle ulikt ut i forhold til en vurdering av inhabilitet etter forvaltningslovens regler – for eksempel slik at det blir konstatert inhabilitet etter forvaltningsloven, men ikke etter bestemmelsen i nr. 5, eller vice versa – vil den bestemmelse som rekker lengst være avgjørende for spørsmålet om uavhengighet/inhabilitet.

Bestemmelsen i nr. 5 må forstås på bakgrunn av at kommuner/fylkeskommuner har anledning til å dekke behovet for revisjonstjenester gjennom revisorer ansatt i kommunen/fylkeskommunen. Dette innebærer at forhold som typisk springer ut av et slikt ansettelsesforhold – og som etter revisorlovens regler ville føre til inhabilitet – ikke har betydning for om uavhengighetskraget her er oppfylt. Det samme gjelder der kommunen/fylkeskommunen er eier i et interkommunalt selskap som utfører revisjonstjenester for kommuner.

Nr. 6 gir kommunens revisor –enten det dreier som om en ansatt kommunerevisor eller annen revisor – rett til de opplysninger og dokumenter som er nødvendige for å gjennomføre revisjonsarbeidet. Hvilke oppgaver som er nødvendig å gjennomføre vil følge av nr. 1 og 2, supplert av de normer og standarder som gjelder for arbeidet. Bestemmelsen er utformet etter mønster av riksrevisjonens forslag til ny lov om riksrevisjonen § 4. En bestemmelser med tilsvarende innhold følger i dag av kommuneloven § 60 nr. 6.

Bestemmelsen regulerer revisors adgang til informasjon om kommunens/fylkeskommunens virksomhet. Bestemmelsen lovfester at revisor har en generell informasjons-, innsyns- og undersøkelsesrett som ikke er begrenset av at opplysningene er taushetsbelagte. Informasjons- og innsynsretten gjelder opplysninger, redegjørelser eller dokumenter som er nødvendige for at revisor kan gjennomføre sine oppgaver. Det er revisor som må avgjøre hvilke opplysninger og hvilket materiale som er nødvendig for kontrollen, og som det dermed er behov for å få tilgang til. Revisor kan også gjennomføre undersøkelser i kommunens eller fylkeskommunens virksomhet. Det er revisor som bestemmer hvilke undersøkelser som er nødvendige. Bestemmelsen er utformet etter mønster av forslag til § 4 første ledd i ny lov om riksrevisjonen.

Nr. 7 fastslår revisors taushetplikt. Tilsvarende bestemmelse for kommunerevisorer følger i dag av revisjonsforskriften § 12. Bestemmelsen fastslår at kommunens revisor som hovedregel har taushetsplikt om alt de får kjennskap til under utførelsen av sitt oppdrag for kommunen. Taushetsplikten gjelder ikke dersom det å gjøre opplysninger kjent, er en del av de oppgavene som revisor skal gjøre. Taushetsplikten vil derfor ikke være til hinder for at revisor rapporterer til og kommuniserer med kommunens kontrollutvalg, eller andre instanser i kommunen i samsvar med de regler og retningslinjer som gjelder for revisjonsarbeidet. Taushetsplikten gjelder heller ikke dersom den som opplysningen gjelder har samtykket til at den ikke skal gjelde.

Til forslag til § 79 Selskapskontroll

Bestemmelsen gir kommunens/fylkeskommunens kontrollutvalg og revisor samme rett til opplysninger og til å foreta undersøkelser i heleide selskaper som riksrevisjonen har etter aksjeloven § 20-6. Denne rette gjelder overfor interkommunale selskaper etter lov av 29. januar 1999 nr. 6 og i aksjeselskaper der en kommune eller fylkeskommune alene eller sammen med andre kommuner eller fylkeskommuner eier alle aksjer, og i heleide datterselskaper til slike selskaper.

Til forslag til overgangsregel for distriktsrevisjoner.

Etter kommuneloven § 27 nr. 4 jf. lov om interkommunale selskaper § 40 må alle interkommunale virksomheter som er egne rettssubjekter omorganiseres til IKS eller AS, eller annen lovlig organisasjonsform innen 1.1.2004. Bestemmelsen i overgangsregelen utvider denne fristen med ett år for interkommunale sammenslutninger om revisjon (distriktsrevisjoner). På den annen side innebærer den at samtlige distriktsrevisjoner må omorganiseres innen denne fristen - ikke bare distriktsrevisjoner som er egne rettssubjekter. Bakgrunnen for bestemmelsen er at det vil være ønskelig å gi både kommunene, distriktsrevisjonsenhetene og de ansatte noe tid til å møte de omstillinger som eventuelt vil skje på bakgrunn av at det åpnes for konkurranseutsetting.

Til forslag til endringer i andre lover

Til forslag til endring i lov om vergemål for umyndige av 22. april 1927 nr. 3 § 85 første ledd

Alle landets kommuner er pålagt å opprette et overformynderi, jf. vergemålsloven § 19. Overformynderiet er et folkevalgt organ og velges av kommunen for fire år, jf. vgml. § 20 første ledd. Revisjon av overformynderiregnskapene skal utføres av den kommunale revisjon, jf. vgml. § 85 første ledd. Loven åpner således ikke for kontrollutvalget kan velge å la andre enn kommunens egen revisjon utføre denne revisjonen.

Når det foreslås at revisjon av overformynderiets regnskaper også kan revideres av andre enn kommunens egen revisjon, må dette ses i sammenheng med forslaget til ny bestemmelse i kommuneloven § 78 nr. 3. Departementet kan ikke se at det foreligger noen grunner som er til hinder for at revisjon av overformynderiets virksomhet – på samme måte som for kommunes revisjonsoppgaver etter kommuneloven – også kan utføres av andre enn kommunens egen revisor.

Til forslag til endring i lov om valg til fylkesting og kommunestyrer (valgloven) av 28. juni 2002 nr. 57

Det følger av valgloven § 3-3 tredje ledd siste strekpunkt at revisjonspersonell er utelukket fra valg til henholdsvis kommunestyre og fylkesting. I forhold til den tidligere valgloven ble ordlyden endret fra ”den som foretar revisjon for kommunen/fylkeskommunen” til ”den som i vedkommende kommune eller fylkeskommune er ansvarlig for revisjonen”. Av motivene til bestemmelsen fremgår det imidlertid at den er ment å videreføre innholdet i den gamle valgloven § 13. Det er dermed grunnlag for å fortolke denne bestemmelsen likt med kommunelovens bestemmelse om valgbarhet i § 14 nr. 1 bokstav b. Tradisjonen går også på at valgbarhetsbegrensningen er de samme i kommuneloven og valgloven.

Valgbarhetsbegrensingene vil kun omfatte den eller de personer som i praksis utfører revisjonsoppgaver, eller er ansvarlig for revisjon.