Om konkurranseutsetting av kommunal revisjon

Innledning

I kommuneproposisjonen våren 2002 (St.prp. nr. 64 (2001-2002) kapittel 16) ble det varslet at departementet ville komme tilbake med et lovforslag om kommunal egenkontroll, basert på at det åpnes for konkurranseutsetting av kommunal revisjon. De prinsipielle forhold knyttet til spørsmålet om å åpne for konkurranseutsetting ble drøftet der. For at de vurderinger som ble gjort i kommuneproposisjonen skal kunne ses i sammenheng med lovforslaget, er det likevel redegjort for hovedtrekkene i de vurderinger som ble gjort i kommuneproposisjonen. Disse vurderingene danner grunnlaget for departementets forslag om å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon, se pkt. 2.2. I pkt. 2.4. nedenfor er det redegjort for de valgmuligheter kommunene vil få som en følge av å åpne for konkurranseutsetting.

Det foreslås imidlertid ikke å åpne for konkurranseutsetting av de oppgaver kommunerevisjonen i dag har etter skattebetalingsloven § 56, jf. skatteinstruks for kommunerevisorene fastsatt av Finansdepartementet 25. mai 1998. Se nærmere omtale av kontroll- og revisjon med skatteoppkreverfunksjonen under pkt. 2.2.4. og 2.3.

Når spørsmålet om konkurranseutsetting diskuteres i forhold til lovgivningen, er det grunn til å fremheve at drøftelsen ikke gjelder spørsmålet om staten bør gi et pålegg om at kommunal revisjon skal konkurranseutsettes. For kommunale tjenester vil det alltid være kommunene selv som må vurdere om den aktuelle tjenesten skal konkurranseutsettes. Det lovforslaget åpner for, er at kommunene selv kan avgjøre om revisjonen skal konkurranseutsettes.

I kommuneproposisjonen vurderte departementet konkurranseutsetting av revisjonen som et av flere alternative scenarier for kommunal revisjon. Slik departementet ser det, ville alternativet til å åpne for konkurranseutsetting enten være å bygge videre på den ordning med interkommunalt samarbeid om revisjon som gjelder i dag, eller å etablere en stor landsdekkende enhet med monopol på å revidere kommuner. Drøftelsen av disse alternativene er gjengitt under punkt 2.2.2.

Departementet kom av flere grunner til at den beste løsning vil være å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon. Dette utelukker imidlertid ikke at kommuner kan samarbeide om revisjon i interkommunale ordninger på frivillig basis. Det utelukker heller ikke etablering av en ”landsdekkende” enhet for kommunal revisjon – eid av kommuner eller andre. Se nærmere om dette under punkt 2.2.2.

For å redegjøre nærmere for de vurderinger som ligger til grunn for departementets forslag om å åpne for konkurranseutsetting vil departementet nedenfor rekapitulere hovedtrekkene i den drøftelsen som fremgår av kommuneproposisjonen, og knytte vurderingen nærmere opp til lovforslaget.

Departementets prinsipielle vurdering av konkurranseutsetting av kommunal revisjon

Prinsippet om kommunalt selvstyre ligger til grunn for norsk kommuneforvaltning. Dette viser seg blant annet ved at kommunenes kompetanse (myndighet) er negativt avgrenset. Dette innebærer at når man ser bort fra de lovpålagte oppgaver, er det i stor utstrekning opp til kommunene selv å avgjøre hvilke tjenester som skal tilbys innbyggerne. Det viser seg også ved at en kommune har relativt stor frihet til å organisere virksomheten slik som den selv finner det hensiktsmessig. Når vi ser bort fra området for den egentlige offentlige myndighetsutøvelse, er det også betydelig rom for å overlate til private tilbydere å utføre oppgaver som kommunene har ansvar for. Relativt få områder er skjermet for konkurranseutsetting.

Ved vurderingen av om det burde åpnes for konkurranseutsetting, ble det i kommuneproposisjonen tatt utgangspunkt i prinsippet om kommunalt selvstyre. Dette utgangspunktet tilsier at et område ikke bør være skjermet for konkurranseutsetting med mindre spesielle grunner tilsier det. Det er således ikke adgangen til konkurranseutsetting som behøver spesiell begrunnelse. Det som etter departementets oppfatning trenger særskilt begrunnelse, er hvorfor det eventuelt ikke skal være adgang til konkurranseutsetting. Drøftingen av dette spørsmålet må derfor dreie seg om hvorvidt det foreligger slike særlige hensyn som taler mot å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon. Dersom slike hensyn ikke eksisterer, eller ikke er tungtveiende nok, bør det åpnes for konkurranseutsetting.

Generelt

Den sentrale delen av vurderingen vil dreie seg om en analyse av de oppgaver som i dag er lagt til kommunerevisjonen, vurdert opp mot det utgangspunkt om kommunal autonomi som er fastslått under punkt 2.1. ovenfor. (Se nærmere om drøftingen av de ulike oppgaver under punkt 2.2.4.) Det kan imidlertid også reises spørsmål om det er forhold av prinsipiell karakter som taler mot å åpne for konkurranseutsetting av revisjonen.

Det ansvar kommunene selv har for å føre kontroll og tilsyn med sin egen virksomhet må ses som en del av de samlede kontroll- og tilsynsmekanismer som lover og forskrifter har etablert for kommunal forvaltning. I tillegg til at kommunene selv har ansvar for å føre tilsyn, er det også etablert systemer for statlig kontroll med kommunenes virksomhet (se nærmere omtale i kapittel 1). Samlet sett skal kontroll- og tilsynssystemene bidra til at den kommunale myndighetsutøvelse, forvaltning og tjenesteyting skjer innenfor rammen av lover og regler, at rettssikkerhetshensyn blir ivaretatt og at forvaltningen av offentlige midler skjer kostnadseffektivt og målrettet. I sin tur bidrar dette også til at den alminnelige tillit til offentlig forvaltning opprettholdes – noe som også er et mål i seg selv.

I forbindelse med vedtakelsen av kommuneloven i 1992 ble det fremhevet som et hovedpoeng at det statlige tilsyn kunne tones ned dersom kommunenes eget tilsynsarbeid ble styrket. Se blant annet Ot.prp. nr. 42 (1991-92) side 201. Erfaringene siden 1993 da loven trådte i kraft, er at kommunens eget tilsyn har blitt styrket. I Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR) rapport 2000: 10 ”Full kontroll ?” heter det blant annet om dette (side 9): ”Et hovedfunn når det gjelder effekter av kontrollutvalgets virksomhet er at kontrollutvalgene har medvirket til å styrke kommunenes og fylkeskommunenes egenkontroll”. Det er et mer diskutabelt spørsmål om det samlede statlige tilsyn har blitt redusert tilsvarende. Etableringen av et system for betinget kontroll med kommunenes økonomiforvaltning, jf. den nye bestemmelsen i kommuneloven i § 59a, er imidlertid et vesentlig bidrag til å redusere statlig tilsyn og kontroll, når det gjelder økonomiforvaltning.

Målsettingen for det kommunale tilsynsarbeidet slik den kommer til uttrykk i kommunelovens forarbeider er svært ambisiøs. I Ot.prp. nr. 42 (1991-92) heter det blant annet om dette (s. 196): ”Kontrollutvalgets oppgaver ligger i dets funksjon som tilsyns- og kontrollorgan. Det innebærer at dette organet skal påse at organisasjon, saksforberedelse og beslutningsprosess i de politiske organer og administrasjonen fungerer på en måte som garanterer oppfyllelse av alle faglige krav og ivaretar grunnleggende rettssikkerhetshensyn overfor kommunen/fylkeskommunens innbyggere og andre som berøres av vedtakene”. Det tilsynsarbeid som kommunene må gjøre for å nærme seg disse ambisjonene innebærer en mangesidig aktivitet. Et sentralt element i det system som skulle styrke den kommunale egenkontrollen, var etableringen av obligatoriske kontrollutvalg. Dette utvalget har en svært vid ramme for sitt virkeområde. Kontrollutvalget kan i praksis ta opp et hvert forhold ved kommunens forvaltning, så lenge det ligger innenfor begrepene kontroll og tilsyn. Det kan dreie seg om økonomiforvaltning, kostnadseffektivitet, måleffektivitet, juridiske forhold, rettssikkerhetsspørsmål, organisasjonsutvikling osv. Det fremgår imidlertid av merknader til forskrift om kontrollutvalg (FOR 1993-01-13 4044) at utvalget ikke skal vurdere den politiske hensiktsmessigheten av de vedtak som er truffet.

Innenfor disse vide rammer vil kommunen selv avgjøre omfanget av kontrollutvalgets arbeid – blant annet vil de økonomiske ressursene som stilles til rådighet for kontrollutvalgets og revisjonens arbeid være en avgjørende rammebetingelse.

Systemet med et kontrollutvalg og en egen kommunal revisjon har klare paralleller til Stortingets eget kontrollorgan – Kontroll- og konstitusjonskomiteen – og Riksrevisjonen. Det er flere likhetstrekk i forholdet mellom kommunestyret, kontrollutvalget og kommunerevisjonen på den ene siden, og forholdet mellom Stortinget, Kontroll- og konstitusjonskomiteen og Riksrevisjonen på den andre siden. Særlig tydelig er denne parallellen i kommuner med parlamentarisk styreform.

En vesentlig forskjell er imidlertid at forholdet mellom Stortinget og regjeringen er av konstitusjonell karakter. Forholdet mellom styringsorganene i kommunene er ikke av konstitusjonell art. Spørsmålet om å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon reiser derfor ikke spørsmål som gjelder statsforfatningen. Stortinget står følgelig fritt til å regulere dette i lov.

I et nordisk perspektiv er det ikke et alminnelig anerkjent prinsipp at lokalforvaltningens regnskaper må revideres av en egen offentlig revisjon. For eksempel har både danske, svenske og finske kommuner anledning til å sette revisjonen ut til private revisjonsfirma (jf. kapittel 3 om gjeldende rett). For så vidt står Norge i nordisk sammenheng i en særstilling med en egen lovfestet offentlig revisjonsordning i kommunene.

I et bredere internasjonalt perspektiv er det heller ikke et unntaksfritt prinsipp at statens egne regnskaper nødvendigvis må revideres av offentlig ansatte revisorer. Blant annet er New Zealand et eksempel på at det er anledning til å bruke private revisorer i arbeidet med revisjon av statsregnskapet. Også i USA, Canada og Australia er det anledning til å gjøre bruk av private revisjonsfirma i forbindelse med riksrevisjonens arbeid.

På denne bakgrunn kan det ikke legges til grunn at det er alminnelig anerkjente prinsipielle grunner som taler mot at det skal åpnes for konkurranseutsetting av kommunal revisjon. Når det ikke kan påvises avgjørende prinsipielle betenkeligheter, bør prinsippet om kommunal autonomi være svært tungtveiende.

Etter departementets oppfatning blir dette også et spørsmål om hensiktsmessighet – nærmere bestemt hva som vil være egnet til å fremme en best mulig kommunal egenkontroll. Denne målsettingen må også ses på bakgrunn av at staten har en klar interesse i at revisjonen i lokalforvaltningen ordnes på en forsvarlig måte. Den sentrale rolle kommunene har som ledd i den samlede offentlig forvaltning og tjenesteyting, gjør at staten har et ansvar for å påse at den kommunale revisjonsordning er betryggende.

Viktigere enn om den som utfører arbeidet er offentlig eller privat ansatt, er imidlertid at vedkommende har de nødvendige kvalifikasjoner, og at innholdet i det revisjonsarbeid som skal gjøres er tilstrekkelig definert i de krav som gjelder for revisjonsoppgavene.

Departementet ser ikke grunn til å tvile på at aktørene i et marked for revisjon av kommuner vil satse ressurser på å kunne tilby kommunene de tjenester som kreves. Departementet legger til grunn at en markedssituasjon vil gi et godt klima for å bygge opp kompetansen slik at kommunal revisjon kan møte framtidens utfordringer.

Det har fra enkelte hold vært hevdet at et privat revisorfirma som eventuelt får i oppdrag å revidere kommuner, vil få betydelig innsikt i både politiske prosesser og personsensitive opplysninger i kommunen – og at dette er uheldig. Etter departementets vurdering utgjør imidlertid ikke dette noe prinsipielt motargument mot å åpne for konkurranseutsetting av revisjonen. Hensynet til konfidensialitet vil bli ivaretatt gjennom strenge taushetspliktregler. Dersom kommunens ledelse ikke ønsker at et privat revisorfirma skal få innsyn i slike prosesser – eller av andre grunner ikke ønsker å gi slike oppdrag til private revisjonsfirma – vil den kunne ta slike hensyn når den vurderer om revisjonen skal konkurranseutsettes, og eventuelt heller velge å ansette en egen revisjon.

Nærmere om mulige alternativer eller supplement til konkurranseutsetting

Videreføring av dagens ordning med distriktsrevisjoner

Et alternativ til å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon kunne være å videreutvikle dagens ordning med interkommunalt samarbeid om revisjon, gjennom såkalte distriktsrevisjoner.

Kommunal revisjon vil stå overfor betydelige utfordringer i framtiden. Dette henger blant annet sammen med kompleksiteten i kommunenes oppgaver og organisasjon. Det har også sammenheng med de krav til kostnadseffektivitet og måleffektivitet som kommunene vil stå overfor. Dette er sentrale elementer i moderniseringen av offentlig sektor, som også vil innebære at kravene til kommunenes egne kontroll- og tilsynssystemer møter større utfordringer. Revisjonen vil kunne spille en viktig rolle i dette bildet. Særlig arbeidet med forvaltningsrevisjon vil kunne være et viktig bidrag når det gjelder økte krav til kostnads- og måleffektivitet. Det er her tale om en virksomhet som krever bred kompetanse og et sterkt fagmiljø.

Etter at departementet i 1990 tok initiativ til å etablere større interkommunale enheter for revisjon, har utviklingen vært igjennom en fase der antallet revisjonsenheter har vært redusert betraktelig. Det eksisterer i dag 99 selvstendige kommune-/fylkesrevisjonsenheter, som fordeler seg på 16 fylkesrevisjoner, 8 kommunerevisjoner og 75 distriktsrevisjoner. I henhold til tall fra Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) er det i dag ca. 900 ansatte i kommunal revisjon. Den største enheten har ca. 70 ansatte, og den minste har 2 ansatte. De fleste enhetene er relativt små. Pr. 31.12.00 hadde 59 enheter 8 eller færre ansatte.

Etablering av distriktsrevisjoner har styrket fagmiljø og driftssikkerhet i revisjonsenhetene. Det har også bidratt til å styrke revisjonens uavhengighet. Det synes imidlertid på det rene at mange av disse revisjonsenhetene fremdeles er for små til å møte framtidens utfordringer.

Når det gjelder de rent faglige krav til revisjonen er det åpenbart at innføringen av et lovkrav om obligatorisk forvaltningsrevisjon i 1993 stilte revisjonsenhetene overfor betydelige utfordringer. Samtidig var vektleggingen av obligatorisk forvaltningsrevisjon også en sentral begrunnelse for å videreføre ordningen med kommunale revisjonsenheter.

Av en rapport fra NIBR (prosjektrapport 2000:10 – ”Full kontroll ? En studie av kontroll- og tilsynsordningene i kommuner og fylkeskommuner”), fremgår at flere revisjonsenheter sliter med forvaltningsrevisjon. Det fremgår bl.a. at ”Forvaltningsrevisjon har ikke blitt det potente og effektive virkemidlet en håpet”. (side 93). Samtidig viser NIBR’s rapport at de revisjonsenheter som har skilt ut egne avdelinger eller seksjoner for forvaltningsrevisjon – gjerne med samfunnsfaglig og juridisk kompetanse – lykkes bedre enn andre. Som det er pekt på i kapittel 4, ligger de data NIBR’s undersøkelse baserer seg på noe tilbake i tid. Det er derfor grunn til å tro at omfanget av forvaltningsrevisjon er noe større i dag. Departementet legger likevel til grunn at det er et betydelig utviklingspotensial her.

Dersom det skal være mulig å ha en egen avdeling/seksjon som driver forvaltningsrevisjon, må revisjonsenheten være av en viss størrelse. De erfaringer departementet har gjort på dette området tilsier at det vil være nødvendig med statlig pålegg for at revisjonsenhetene skal bli store nok. Samtidig viser disse erfaringene at slike statlige pålegg vil kunne møte betydelig motstand fra kommunene. Dette er for så vidt ikke oppsiktsvekkende. Når grunnlaget for samarbeidet er et statlig pålegg, sier det seg selv at utgangspunktet for samarbeidet ikke er det beste. Generelt er hjemler for statlige pålegg om interkommunalt samarbeid svært lite brukt. Det eneste området der en slik hjemmel er brukt i noe omfang er nettopp når det gjelder kommunal revisjon.

Departementet ser det på denne bakgrunn som lite aktuelt å utvikle dagens distriktsrevisjoner gjennom statlige pålegg om interkommunalt samarbeid. Det ville kreve en betydelig bruk av statlige pålegg om denne ordningen skulle videreføres. En slik omfattende bruk av statlig pålegg overfor kommunene bryter med et prinsipp om at det bør være anledning til konkurranseutsetting dersom ikke spesielle grunner taler mot det, jf. nedenfor. En slik omfattende bruk av statlig pålegg lar seg etter departementets mening ikke forsvare, med mindre det ville være påkrevd for å etablere en forsvarlig revisjonsordning. Departementet kan imidlertid ikke se at det vil være nødvendig med et så vidt radikalt virkemiddel som statlig pålegg er. De kommuner som ikke ønsker å benytte seg av en mulighet til å konkurranseutsette revisjonen, vil enten selv måtte ansette egne kommunerevisorer eller etablere et interkommunalt samarbeid om en egen kommunerevisjonsenhet. Departementet legger til grunn at dersom det blir åpnet for konkurranseutsetting av kommunal revisjon, vil det være tilstrekkelig mange aktører i det marked som da vil oppstå til at behovet for revisjonstjenester i kommunene vil bli dekket.

Landsdekkende enhet

Departementet har også vurdert det alternativet som går ut på å etablere en stor landsdekkende revisjonsenhet med enerett på å revidere kommuner. (Se nærmere omtale av Norges Kommunerevisjonsforbunds prosjekt ”PRO-REV” nedenfor.) Som nevnt synes det å være på det rene at de fleste kommunale distriktsrevisjoner i dag er for små til å møte de utfordringer det kommunale tilsynsarbeidet vil stå overfor i framtiden. Dette gjelder både mulighetene til å bygge opp et tilstrekkelig bredt og sterkt fagmiljø i den enkelte revisjonsenhet, og mulighetene for å sørge for en best mulig kompetanseutvikling. Det er også grunn til å tro at større enheter ville gi en mer kostnadseffektiv revisjon.

De betenkeligheter som er anført ovenfor - knyttet til videreutvikling av ordningen med distriktsrevisjoner - vil imidlertid gjøre seg gjeldende i enda sterkere grad for en landsdekkende kommunal revisjonsenhet. Når departementet likevel går noe nærmere inn på en drøfting av dette alternativet, har det sammenheng med at en slik landsdekkende enhet har et mye større potensial til å bli en slagkraftig og kompetent enhet, enn alternativet med flere ulike distriktsrevisjoner uten noen samlet overordnet ledelse.

Dersom det skulle etableres en slik landsdekkende enhet, ville det ikke være ønskelig å gjøre den til en statlig instans. Dette ville gjøre skillet mellom statlig kontroll og kommunal egenkontroll flytende. En større kommunal revisjonsenhet ville derfor måtte være kommunalt forankret, i en form for interkommunalt samarbeid. En slik monopolenhet ville måtte omfatte samtlige kommuner. Det er imidlertid ikke realistisk at samtlige kommuner ville slutte seg til en slik ordning på frivillig basis.

Etablering av en slik enhet ville derfor måtte skje ved statlig styring. I lys av de grunnleggende prinsipper for forholdet mellom staten og kommunesektoren som regjeringen legger til grunn, er dette problematisk. Staten bør være tilbakeholden med å gi bindende regler og pålegg for hvordan kommunene skal organisere sin virksomhet.

Det kan riktignok argumenteres for at friheten til å organisere virksomheten først og fremst bør gjelde på området for alminnelig forvaltning og tjenesteyting, og at prinsippet ikke står like sterkt når det gjelder utforming av kontroll- og tilsynssystemer. Som det fremgår av kommunelovens forarbeider, er kommunenes eget kontrollansvar sett som en komplementær størrelse i forhold til det statlige tilsynet. Dette er blant annet bakgrunnen for at en godt fungerende kommunal egenkontroll kan gi grunnlag for å redusere den direkte statlige kontroll med kommunene. Det samlede omfang av kontroll og tilsyn med og i kommunene er derfor av klar statlig interesse.

Den statlige interesse i kommunenes eget tilsynsarbeid angår likevel i første rekke kravene til hvilket innhold tilsynet skal ha. Det er ikke en like klar statlig interesse i hvordan tilsynsarbeidet organiseres, eller hvem som utfører arbeidet i praksis – så lenge visse grunnleggende prinsipper om uavhengighet og kompetanse er ivaretatt.

Etablering av en kommunalt forankret landsdekkende revisjonsenhet vil innebære at staten griper sterkt inn i hvordan tilsynsarbeidet i kommunesektoren skal organiseres. Etter departementets oppfatning vil en slik grad av statlig styring bare kunne forsvares dersom fordelene ved en slik enhet ville være betydelig større enn både dagens ordning med distriktsrevisjoner og en ordning der man åpner for konkurranseutsetting av revisjonen. Det er ikke åpenbart at en slik enhet vil innebære slike fordeler.

Selv om en slik enhet ville kunne gi et sterkt fagmiljø, og gi grunnlag for å tilby kommunene bedre revisjonstjenester enn i dag, ville den ha alle monopolets svakheter.

Selv om det etter departementets oppfatning ikke er ønskelig å etablere en egen landsdekkende offentlig instans som har enerett til å revidere kommuner ved statlig pålegg, er dette ikke til hinder for at kommuner eller andre på frivillig basis etablerer en enhet for kommunal revisjon som kan tilby sine tjenester til samtlige kommuner. Denne enheten vil i så fall delta i konkurransen på linje med andre revisjonsfirma.

Særlig om forholdet til Norges Kommunerevisorforbunds prosjekt ”PRO.REV” – prospekt for etablering av en landsdekkende kommunal revisjonsenhet

Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) har utarbeidet et prospekt med invitasjon til kommunene og fylkeskommunene om å etablere en landsdekkende enhet for revisjon av kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Prospektet er etter det departementet kjenner til sendt samtlige kommuner og fylkeskommuner.

Dette initiativet står fullt ut for Norges Kommunerevisorforbunds egen regning. Departementet er informert om NKRF’s arbeid med dette prospektet, men har ikke vært involvert i utredningen av det.

NKRF’s målsetting har vært å etablere en landsdekkende revisjonsenhet – i form av et eget selskap eller en stiftelse - som i stor grad vil bestå av en sammenslutning av dagens kommunerevisjoner og distriktsrevisjoner.

Etter det departementet kjenner til er NKRF’s ”PRO.REV”- prosjekt nå sluttført som et prosjekt i regi av Kommunerevisorforbundet. Pr. november 2002 videreføres planene i form av en arbeidsgruppe med representasjon fra flere kommuner. Et valgmøte med representanter fra 25 kommuner vedtok i juni 2002 å opprette en arbeidsgruppe på 9 medlemmer. Arbeidsgruppen fikk følgende mandat:

”Arbeidsgruppen har som oppgave å kartlegge interessen for en omorganisering av den kommunale revisjonen og forberede etableringen av en eventuell landsdekkende enhet for kommunal revisjon.

Arbeidsgruppens rapport skal foreligge innen utgangen av 2002”.

Det fremgår av departementets vurderinger ovenfor, at en slik revisjonsenhet ikke bør etableres som en obligatorisk ordning. I en situasjon med åpning for konkurranseutsetting av revisjonen, vil dette likevel ikke være til hinder for at en slik enhet etableres. Det vil imidlertid ikke kunne skje ved statlig medvirkning. Gjennomføringen av dette vil eventuelt måtte skje frivillig gjennom at potensielle eiere tar initiativ til etablering av en slik enhet. Slike eiere kan eventuelt være kommuner og fylkeskommuner, revisorer og revisjonsselskaper, eller andre private rettssubjekter. En slik enhet vil kunne videreføre den kompetanse og kunnskap om kommunal virksomhet og kommunal revisjon som i dag ligger i de ulike kommunale og interkommunale revisjonsenhetene, og tilby sine tjenester i det marked for revisjon av kommuner som vil oppstå ved at loven åpner for konkurranseutsetting av kommunal revisjon.

For de kommuner som ønsker det vil det således ikke være noe til hinder for å delta i et omfattende interkommunalt samarbeid om revisjon – enten initiativet skulle komme fra Norges kommunerevisorforbund eller andre.

Kompetanse og uavhengighet

Allment

To svært sentrale aspekter ved kontroll- og tilsynsarbeid er kompetanse og uavhengighet. Det er derfor nødvendig å drøfte hvorvidt krav til kompetanse og uavhengighet taler for eller mot konkurranseutsetting av kommunal revisjon.

I forhold til dette spørsmålet er det etter departementets oppfatning i utgangspunktet ikke avgjørende om arbeidet utføres av private eller offentlige instanser, men om det er skapt tilstrekkelig sikkerhet for at den som utfører tilsynsarbeidet har de nødvendige kvalifikasjoner til å gjøre de analysene som er aktuelle, og om vedkommende er uavhengig av den instans som er gjenstand for revisjon/ tilsyn.

Departementets syn er at hensynet til kompetanse og uavhengighet kan ivaretas både innenfor et system som åpner for at kontrollørene kan være private instanser, og et system som legger opp til at en offentlig instans skal kontrollere forvaltning av offentlige midler.

Kompetanse

Dersom det skulle bygges opp en stor offentlig revisjonsenhet for revisjon av kommuner – jf. punkt 2.2.2. – er det liten tvil om at dette kunne bli en kompetent og slagkraftig enhet med betydelig tyngde. Det er imidlertid ikke åpenbart at dette ville sikre en mer kompetent kommunal revisjon enn det å åpne for konkurranseutsetting ville gjøre. Som anført ovenfor må det antas å være stor interesse i revisjonsbransjen for å gå inn på kommunemarkedet. Det er ikke grunn til å tvile på at aktørene i dette markedet ville satse ressurser på å kunne tilby kommunene de tjenester som kreves.

De betenkeligheter som knytter seg til etablering av en eller flere stor(e) – eventuelt en ”landsdekkende” - offentlig revisjonsenhet (jf. punkt 2.2.2), tilsier at de kompetansemessige fordeler knyttet til en slik løsning burde være åpenbare og betydelige for at en slik radikal løsning skulle bli foretrukket. Departementet kan ikke se at det ville ha slike åpenbare fordeler å etablere en slik enhet. De eventuelle fordeler vil ikke oppveie de betenkeligheter med hensyn til statlig styring og etablering av offentlige monopoler som ligger i dette alternativet.

Uavhengighet

Hensynet til uavhengighet og objektivitet er grunnleggende for enhver tilsyns- og kontrollinstans. Revisorloven har strenge regler som skal sikre at revisor er uavhengig av den som revideres. Disse reglene er utformet med bakgrunn i de hensyn som gjør seg gjeldende i privat sektor. I dagens situasjon med en ordning med egen kommunerevisjon er de kommunale revisorers uavhengighet regulert av forvaltningslovens inhabilitetsregler, supplert med den kommunale revisjonsforskriftens bestemmelser (se nærmere om disse reglene under kapittel 3 om gjeldende rett, og kapittel 6 om uavhengighet). Forvaltningslovens inhabilitetsregler retter seg mot situasjonen der private interesser er egnet til å svekke tilliten til offentlige tjenestemenn og folkevalgte.

Den nærmere utforming av kravene til uavhengighet og objektivitet for kommunerevisorer ansatt i kommunen (eller av en interkommunal enhet), og til privat ansatte revisorer som eventuelt vil få revisjonsoppdrag for en kommune, er drøftet nærmere i kapittel 6. Lovforslaget er på dette punkt utformet for å sikre den nødvendige uavhengighet. Det er samtidig basert på en forutsetning om at kommunene skal kunne velge om den vil ha en egen revisjon med kommunalt ansatte revisorer, delta i et interkommunalt samarbeid om revisjon eller sette oppdrag ut til et privat revisjonsfirma.

Statlig tilsyn med revisorer

For registrerte og statsautoriserte revisorer og revisjonsselskaper utøver Kredittilsynet et nærmere bestemt statlig tilsyn. For kommunerevisorer eksisterer i dag ingen særskilte tilsynsordninger fra statens side. Departementet tar ikke sikte på å opprette et eget tilsyn for kommunal revisjon i denne omgang, men vil eventuelt komme tilbake til spørsmålet på et senere tidspunkt. Spørsmålet om statlig tilsyn med kommunerevisjonen er drøftet i kapittel 4.7.

Nærmere om revisjonens oppgaver – kravene til tilsynets innhold

Innledning

Kravene til innhold av kontroll- og tilsynsarbeidet i kommunene fremgår av kommuneloven § 60 nr. 7 og forskrift av 13. januar 1993 om revisjon og kontrollutvalg. Det fremgår av forskriftenes § 5 at kommunerevisjonens oppgaver etter kommuneloven er tredelt. Revisjonen skal revidere kommuneregnskapet, administrasjonens internkontroll, og utføre forvaltningsrevisjon. I tillegg skal kommunerevisjonen revidere skatteregnskapet og overformynderiregnskapet. Revisjonen skal også være sekretariat for kontrollutvalget, jf. forskrift om kontrollutvalg § 3. Se nærmere om disse oppgavene i kapittel 3 om gjeldende rett.

Det fremgår at oppgavene som i dag ligger til kommunerevisjonen er betydelig videre enn det som forstås med revisjon i tradisjonell forstand. Særlig den nære koblingen mellom kontrollutvalget og revisjonen gjør at revisjonen må ses som et ledd i en helhet som utgjør kommunelovens krav til kommunenes ”egenkontroll”.

I kommuneproposisjonen ble de enkelte av revisjonens (hoved)oppgaver drøftet i forhold til spørsmålet om konkurranseutsetting. Spørsmålet er om det er noe ved oppgavenes art som taler mot å åpne for konkurranseutsetting, og om det er noen oppgaver som av denne grunn ikke bør kunne konkurranseutsettes.

Revisjon av kommuneregnskapet

Revisjon av kommuneregnskapet dreier seg om revisjon i tradisjonell forstand. I statlig sektor er det Riksrevisjonen som reviderer statsregnskapet.

Kommunenes regnskap er bygd på andre prinsipper enn regnskapsloven. Interkommunale selskaper (IKS) skal imidlertid i henhold til Forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for interkommunale selskaper av 17.12.99 følge regnskapsloven, men deltakerne har anledning til å velge det kommunale regnskapssystemet i stedet. Kommunale og fylkeskommunale foretak (KF) som driver næringsvirksomhet, skal følge regnskapsloven, jf. Forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommunale og fylkeskommunale foretak av 17.12.99.

Private revisjonsselskap som skal drive kommunal revisjon, må som følge av forskjellen i regnskapssystem og regelverk mellom kommunal og privat virksomhet skaffe seg den nødvendige tilleggskompetanse. Med den grunnleggende kompetansen som finnes i disse selskapene, vil det etter departementets syn ikke utgjøre noen avgjørende merkostnad. I et hvert selskap som driver næringsvirksomhet vil det være behov for å foreta vurderinger av så vel den resultatmessige som den finansielle utviklingen. Store foretak som følger regnskapsloven har i dag et krav om å utarbeide en kontantstrømanalyse som viser hvordan selskapet er tilført finansielle midler og hvordan disse midlene er anvendt.

Revisjon av internkontrollen

Regler om administrativ internkontroll i kommunen er pr. i dag ikke regelfestet. I den tidligere budsjett- og regnskapsforskriften (fra 1990) § 15 het det blant annet at ”den interne kontroll skal sikre at kommunen når de formål og målsettinger som er satt – både på overordnet nivå og for de ulike aktiviteter. En effektiv kontroll er til stede når ledelsen styrer systemene på en slik måte at det gir rimelig sikkerhet for at disse formål og målsettinger nås”. Noen tilsvarende bestemmelse er ikke videreført i nye forskrifter, men det legges til grunn som fast praksis at kommunens administrasjonssjef har ansvar for å etablere en betryggende internkontroll i administrasjonen. Utarbeidede rutiner skal dokumenteres og være gjenstand for løpende oppfølging.

Det er i praksis en flytende overgang mellom internkontroll og revisjon. Der det er etablert gode internkontrollsystemer kan revisor i noen grad basere seg på å kontrollere at slike systemer er etablert, slik at det i mindre grad vil være nødvendig å foreta en mer detaljert og tidkrevende kontroll gjennom revisjonsarbeidet. Prinsipielt er det imidlertid et klart skille mellom internkontroll og revisjon.

Etter departementets vurdering ligger det ikke noe i revisors arbeid med revisjon av internkontrollsystemer i kommunene som kan tale mot konkurranseutsetting av denne delen av revisjonens oppgaver.

Forvaltningsrevisjon

Forvaltningsrevisjon er ikke revisjon i tradisjonell forstand (regnskapsrevisjon). Det dreier seg her om analyser som kan kreve en bred faglig tilnærming. I statlig sektor har Riksrevisjonen ansvar for å utøve forvaltningsrevisjon. Det dreier seg om analyser av økonomiforvaltning, kostnadseffektivitet og måleffektivitet.

Etter kommuneloven § 60 nr. 7 skal revisjonen ”kontrollere at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater.”

På det tidspunkt kommuneloven ble vedtatt var denne formuleringen langt på vei likelydende med Riksrevisjonens definisjon av forvaltningsrevisjon. Riksrevisjonens definisjon har siden dette blitt justert noe, men uten at dette utgjør noen vesentlig forskjell i forhold til kommunelovens definisjon.

I Riksrevisjonens rapport 1: 2000 ”Utredning om ny lov og instruks for Riksrevisjonen” lyder lovutkastets bestemmelse om forvaltningsrevisjon slik: ”Riksrevisjonen skal gjennomføre systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon)”.

I forarbeidene til kommuneloven fremgår at det ble lagt særlig vekt på betydningen av god kjennskap til kommunens virksomhet i forbindelse med vurderingen av hvorvidt kommunerevisor burde være offentlig ansatt. På denne bakgrunn ble det antatt at en ordning med kommunalt ansatte revisorer ville gi større muligheter til å lykkes med forvaltningsrevisjon.

Det kan være grunn til å stille spørsmål ved om ikke betydningen av at den som utfører forvaltningsrevisjon er en kommunalt ansatt revisor ble vektlagt for sterkt. Det er åpenbart viktig at den som skal utføre analyser av økonomi, kostnadseffektivitet og måleffektivitet i kommunene har god innsikt i den kommunale forvaltning. Det er imidlertid ikke påkrevet at de personer som skal gjøre slike analyser har et ansettelsesforhold til kommunen. Det avgjørende er ikke om den som skal gjøre arbeidet er offentlig eller privat ansatt, men om vedkommende har den nødvendige kompetanse. Det er liten grunn til å tvile på at private revisjonsfirma som er interessert i å gå inn på kommunemarkedet vil opparbeide den nødvendige kompetanse til å gjennomføre forvaltningsrevisjonsprosjekter i kommuner.

Ettersom forvaltningsrevisjonsprosjekter gjerne innebærer analyser som krever tverrfaglig kompetanse, er det også viktig det å ha muligheter til å etablere et godt fagmiljø. De fleste kommuner omfattes av en såkalt distriktsrevisjon – der revisjonen utføres av en interkommunal enhet. I kommunelovens forarbeider er det fremhevet at slike distriktsrevisjoner bør utbygges og utvikles. Erfaringen i de årene som er gått siden kommuneloven trådte i kraft i 1993, gir også klare indikasjoner på at de revisjonsenhetene som lykkes med forvaltningsrevisjon er de som er av en viss størrelse, og der man har hatt mulighet til å etablere en egen enhet for forvaltningsrevisjon.

Et slikt fagmiljø vil også kunne bygges opp av private firma som får mulighet til å gå inn på dette markedet. På denne bakgrunn er det etter departementets oppfatning ikke grunn til å anta at det vil gi dårligere muligheter for å utvikle et godt fagmiljø for forvaltningsrevisjon dersom det åpnes for konkurranseutsetting av denne oppgaven.

Revisjon av skatteregnskapet (skatteoppkreverfunksjonen)

Lov av 21. november 1952 nr. 2 om betaling og innkreving av skatt (skattebetalingsloven) § 56 nr. 1 gir Finansdepartementet myndighet til å fastsette instruks som kommunerevisoren skal følge i sitt arbeid med kontroll av betaling, innkreving og fordeling av skatt og revisjon av skatteregnskapet med videre. Skatteinstruks for kommunerevisorene ble fastsatt av Finansdepartementet 25. mai 1998. Instruksen §1-3 fastsetter at instruksjonsmyndighet og tilsyn overfor kommunerevisor på instruksens område utøves av Finansdepartementet, og at kommunerevisor er underlagt Finansdepartementet i faglige saker etter instruksen. Finsansdepartementet kan la seg bistå av skattefogdkontorene og Skattedirektoratet i utøvelsen av sine funksjoner. Revisjonsberetninger skal sendes Finansdepartementet via skattefogdkontorene og Skattedirektoratet med kopi til Riksrevisjonen, kommunens kontrollutvalg og fylkeskommunens administrasjonssjef, jf. § 2-5 nr 1. Rapporter om alvorlige regnskapsmessige feil, mangler og svakheter samt misligheter ved kassaettersyn skal sendes til skattefogdkontorene og kommunens kontrollorgan med gjenpart til Skattedirektoratet, Finansdepartementet og Riksrevisjonen, jf. § 2-4.

Denne revisjonsoppgaven berører forvaltningen av landets skattesystem og er underlagt statens faglige ansvar ved Finansdepartementet. Etter skattebetalingsloven og Finansdepartementets skatteinstruks for kommunerevisorene går kommunerevisjonens rolle lengre enn ren revisjon av skatteregnskapet, idet kommunerevisjonen skal dekke hele skatteoppkreverfunksjonen (skatteregnskapet, fellesinnkrevingen og arbeidsgiverkontrollen).

Kontrollen av skatteregnskapene er etter dagens ordning delt mellom kommunerevisjonene og Riksrevisjonen, jf. merknadene til § 1-2 nr. 1 i Finansdepartementets skatteinstruks for kommunerevisorene. Kommunerevisorene foretar den løpende revisjonen og kontrollen med skatteregnskapene/skatteinnkrevningen – også på statens vegne. Riksrevisjonens kontroll av skatteregnskapet/skatteinnkrevingen bygger bl.a. på kommunerevisorenes kontroll med grunnlag i oversendelse av revisjonsberetninger fra alle kommuner og løpende rapportering av alvorlige regnskapsmessige feil, mangler og svakheter.

Det er ovenfor pekt på at det ikke synes å være avgjørende prinsipielle grunner som taler mot å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon. Revisjon av skatteoppkreverfunksjonen reiser imidlertid spesielle spørsmål knyttet til det offentliges kontroll med skatteinnfordringen. I høringsnotatet til omtalen i kommuneproposisjonen våren 2002, ble det av denne grunn ikke foreslått å konkurranseutsette kommunerevisjonens oppgaver på skatteområdet. Det ble der vist til at det ville kreve ytterligere utredning før det kunne tas stilling til om det kan åpnes for konkurranseutsetting av revisjonsoppgavene på dette området, og at det ikke var mulig å ta endelig stilling til dette i kommuneproposisjonen. Det ble vist til at revisjonsordningen på dette området måtte vurderes nærmere i samråd med Finansdepartementet som overordnet faglig myndighet for både skatteoppkreverne/skatteregnskapet og kommunerevisjonens revidering av skatteoppkreverne/skatteregnskapet. De spørsmål som ble fremhevet som særlig problematiske knytter seg til habilitet/uavhengighet og taushetsplikt/konfidensialitet for revisor.

Flere av kommunerevisors oppgaver etter skatteinstruksen kan føre til interessekonflikter dersom revisor reviderer skatteinnkrevingen samtidig som han eller hun (eller det revisjonsselskap han/hun representerer) også reviderer virksomhet som skatter til og/eller er arbeidsgivere i kommunen. Som skattedirektoratet påpeker i sin høringsuttalelse til omtalen i kommuneproposisjonen, vil dette gjelde de rene revisjonsoppdragene, men også de rådgivnings- og veiledningstjenester som revisjonsselskapene i stor grad utfører. Revisjonsselskapene kan sågar også selv være skattepliktig til eller være arbeidsgiver i kommunen.

En annen uheldig side ved en konkurranseutsetting av den kommunale revisjon av skatteregnskapsområdet til en privat revisor eller et revisjonsfirma, er knyttet til opplysninger om virksomheter som revisor vil få kjennskap til i utførelsen av revisjonsarbeidet. Etter departementets oppfatning vil det være uheldig om revisor i sitt arbeid fikk kjennskap til ikke-offentlige opplysninger om skattytere som er kunder hos konkurrerende revisorer eller revisjonsselskaper. Det samme gjelder dersom revisorer får tilgang til opplysninger om skattytere som er konkurrenter til deres egne kunder.

Riksrevisjonen har i dag et nært samarbeid med kommunerevisorene vedrørende revisjon på skatteregnskapsområdet. Det er derfor viktig at Riksrevisjonens rolle i revisjon av skatteregnskapet avklares.

Konkurranseutsetting av kommunerevisors oppgaver vedrørende skatteregnskapet og skatteinnkreving til private revisorer/revisjonsselskaper synes på denne bakgrunn lite forenlig med de oppgaver revisor er forutsatt å skulle utføre på dette området.

Departementet har vurdert om det på grunnlag av en detaljert lovbestemmelse om uavhengighet/konfidensialitet likevel vil være mulig å åpne for konkurranseutsetting på dette området. En slik bestemmelse ville imidlertid i praksis gjøre adgangen til konkurranseutsetting av disse oppgavene så smal at en slik ordning for praktiske formål vil komme i samme stilling som et forslag om å sperre for konkurranseutsetting på dette området. Det vil ikke være ønskelig å fremme et forslag som bare tilsynelatende åpner for konkurranseutsetting på dette området, mens det i realiteten ikke vil være mulig å overlate slike oppdrag til private revisjonsfirma.

Departementet har derfor kommet til at revisjon og kontroll på dette området ikke skal kunne konkurranseutsettes. Det vil innebære at kommunene må sørge for at denne oppgaven blir utført av revisorer ansatt i den enkelte kommune eller i en interkommunal sammenslutning (distriktsrevisjon), med mindre det legges til rette for statlig baserte ordninger for kontroll og revisjon på dette området.

Dette reiser igjen spørsmål om hvordan en faglig forsvarlig revisjon og kontroll på dette området skal legges opp i en situasjon der flere kommuner etter hvert trolig vil velge å benytte muligheten til å konkurranseutsette de øvrige revisjonsoppgaver. Dersom dette skal beholdes som en virksomhet som bare skal kunne revideres av kommunale revisorer, vil området i praksis være så lite, spesielt i mindre kommuner, at det i en situasjon der kommunen velger å konkurranseutsette de øvrige oppgaver, trolig ikke kan forsvare en egen tilsatt kommunerevisor eller distriktsrevisor uten en omorganisering av revisjonsvirksomheten. Dette gjør det nødvendig å ta nærmere stilling til kontroll- og revisjonsordningen på skatteområdet innen et lovforslag om å åpne for konkurranseutsetting fremmes for Stortinget.

Revisjon av overformynderiregnskapet

Etter vergemålsloven (lov av 22 april 1927 nr. 3) § 85 skal revisjon av overformynderiregnskapene utføres av den kommunale revisjon. Det vil kreve lovendring dersom det skal åpnes for å sette ut revisjonen av dette regnskapet til private revisjonsfirma.

Justis- og politidepartementet har i forskrift av 27. juni 1975 gitt nærmere regler om føring av overformynder- og vergeregnskaper, revisjon med videre. Revisjonen skal påse at overformynderiets regnskapsførsel og formuesforvaltning er i samsvar med vergemålsloven og regler som departementet har fastsatt i medhold av loven. Den årlige revisjonsberetning stiles til Fylkesmannen.

I de kommuner som velger å konkurranseutsette revisjonen vil situasjonen kunne være at den kommunale revisjonsenhet blir lagt ned, og det vil bare være private tilbydere i rimelig nærhet. Bestemmelsen i vgml. § 85 bør derfor også åpne for å sette ut revisjonen til private dersom det skal åpnes for konkurranseutsetting av kommunal revisjon.

Justisdepartementet gjorde i sin uttalelse til høringsnotatet forut for kommuneproposisjonen våren 2002 oppmerksom på at det er nedsatt et utvalg (Vergemålsutvalget) som blant annet skal revidere hele umyndiggjørelses- og vergemålslovgivningen. Det foreventes at utvalgets arbeid er ferdig 01.07.2003. Nærværende høringsnotat med lovforslag er på bakgrunn av Justisdepartementets anmodning sendt Vergemålsutvalget.

Funksjonen som sekretariat for kontrollutvalget

Det er på det rene at sekretariatet for kommunens kontrollutvalg må ha tilgang på en bredt sammensatt kompetanse. Det kommunale kontrollutvalgets virkeområde vil f. eks. ofte omfatte problemer som reiser juridiske spørsmål. Kontrollutvalget har et åpenbart behov for å kunne knyttet til seg slik kompetanse. Av prinsipielle grunner knyttet til kontrollutvalgets uavhengighet, bør denne kompetansen ikke være en del av kommunens administrasjon. Det er to alternativer for hvor denne kompetansen kan hentes fra. Utvalget kan kjøpe utredningsbistand i det private marked, eller ansette et eget sekretariat med slik kompetanse.

I forhold til konkurranseutsetting er spørsmålet om det skal lovfestes at kontrollutvalget skal ha et eget sekretariat, eller om kommunen skal stå fritt til å leie/kjøpe inn denne kompetansen. Dette spørsmålet er drøftet i kapittel 4.3.

Departementets endelige vurdering og samlede konklusjon med hensyn til spørsmålet om å åpne for konkurranseutsetting

Som det også fremgikk av kommuneproposisjonen våren 2002 kan departementet ikke se avgjørende argumenter mot å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon – med unntak av kontroll og revisjon på skatteinnfordringsområdet. Høringsuttalelsene til forslaget om å åpne for konkurranseutsetting gav samlet sett tilslutning til dette, jf. kapittel 16.5.7 i St.prp. nr. 64 (2001-2002) (kommuneproposisjonen), der det er tatt inn en nærmere omtale av høringsuttalelsene. De anførsler som er fremmet av høringsuttalelser som går i mot forslaget, er etter departementets vurdering ikke tilstrekkelig tungtveiende til å gjøre unntak fra prinsippet om at det bør være anledning til konkurranseutsetting dersom ikke særlige grunner taler mot det.

Ved stortingsbehandlingen av kommuneproposisjonen ble spørsmålet om å åpne for konkurranseutsetting omtalt av kommunalkomiteen i Innst. S. nr. 253 (2001-2002). De partiene som har flertall i Stortinget sluttet seg til prinsippet om å åpne for konkurranseutsetting. I innstillingen pkt. 15.2, heter det bl.a.:

”Komiteen har merket seg at Regjeringen vil fremme et lovforslag om kommunalt kontroll- og tilsynsarbeid, basert på at det i loven gis mulighet for konkurranseutsetting av kommunal revisjon.

For komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti er prinsippet om størst mulig lokal selvråderett viktig, og forslaget om at kommunene selv skal få bestemme om kommunal revisjon skal utføres av andre enn dem som pr. i dag anføres i kommuneloven § 60 nr. 3 er i tråd med dette prinsippet.

Disse medlemmer viser til at Regjeringens forslag om å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon, ble sendt på høring våren 2002, og har i den forbindelse merket seg og lagt betydelig vekt på at et flertall av de kommuner som har uttalt seg i høringsrunden støtter forslaget om at det åpnes for konkurranseutsetting. Disse medlemmer stiller seg positiv til at det åpnes for konkurranseutsetting av kommunal revisjon, og ser frem til at konkret forslag om dette forelegges Stortinget.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, går imot Regjeringens opplegg med konkurranseutsetting av kommunal revisjon (…)”.

På denne bakgrunn fremmer departementet i dette høringsnotatet forslag til lovendringer som legger til rette for at kommuner som ønsker det kan konkurranseutsette kommunerevisjonens oppgaver etter kommuneloven. Forslaget legger opp til at kommunene kan velge om revisjon skal utføres av egne ansatte kommunerevisorer –eventuelt i interkommunale enheter - eller om oppgaven skal settes ut til en privat revisor/revisjonsfirma. Kommunene kan velge om de vil konkurranseutsette revisjonsoppgavene helt eller delvis.

Det fremgår ovenfor at det er gjort en reservasjon for konkurranseutsetting av revisjon av skatteoppkreverfunksjonen, jf. drøftelsen under punkt 2.2.4. Det foreslås ikke å åpne for konkurranseutsetting av revisjons- og kontrolloppgavene på dette området.

Hvilke valgmuligheter får kommunene ved at det åpnes for konkurranseutsetting av revisjonen

Når det her fremmes forslag om lovendringer som åpner for at kommunen kan konkurranseutsette revisjon av kommunen har departementet lagt vekt på å etablere et fleksibelt system for mulighet til konkurranseutsetting. Som nevnt ovenfor innebærer dette at lovforslaget vil gi kommunen mulighet til å konkurranseutsette hele det arbeidsområde som i dag ligger til kommunerevisjonen, eller bare deler av det. Kommunen kan m.a.o. velge om den bare vil konkurranseutsette regnskapsrevisjonen eller forvaltningsrevisjonen - og la de øvrige oppgaver ligge til en egen kommunerevisjon i kommunen – eller om den vil konkurranseutsette alt.

Det kan være visse fordeler forbundet med å samle hele revisjonsansvaret i samme enhet – enten det er en egen kommunerevisjon eller et frittstående firma. Bakgrunnen for dette er bl.a. at det i praksis ikke er vanntette skott mellom regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og revisjon av internkontrollen. Gjennom regnskapsrevisjonen kan revisjonsenheten få informasjon som kan være av betydning for forvaltningsrevisjon. Fra et generelt synspunkt kan det også hevdes at det innebærer fordeler å ha en revisjonsenhet som har et bredt oversyn over helheten i kommunens forvaltning. Tilsvarende kan det knytte seg ulemper til å splitte de ulike funksjonene.

Departementet ser det imidlertid ikke som en lovgiveroppgave å ta stilling til hvilken betydning det skal ha om man samler eller splitter de oppgavene som i dag ligger til en samlet kommunerevisjon. Kommunen selv er den nærmeste til å vurdere fordeler og ulemper med de ulike løsninger her. Lovforslaget legger derfor opp til at kommunene står fritt.

Hvilke muligheter har kommunen til å beholde en egen revisjon – herunder delta i interkommunalt samarbeid om revisjon ?

Lovforslaget åpner mulighet for at kommunen kan konkurranseutsette revisjonen. Lovforslaget er imidlertid ikke til hinder for at kommunen kan velge å beholde en egen kommunerevisjon, med kommunalt ansatte revisorer i den enkelte kommune. Det er heller ikke til hinder for at flere kommuner kan velge å beholde en kommunal revisjonsordning i form av et interkommunalt samarbeid. (Se nærmere om dette i kapittel 9).

Når det gjelder organisasjonsform for et slikt interkommunalt samarbeid har departementet imidlertid kommet til at loven bør legge visse begrensninger på hvilke organisasjonsformer som skal kunne velges. De fleste interkommunale revisjonsenheter er i dag organisert med basis i kommuneloven § 60 nr. 4 (såkalte ”distriktsrevisjoner”), men den rettslig basis er § 27 om interkommunalt samarbeid. Det anses ikke hensiktsmessig å legge opp til et interkommunalt samarbeid om revisjon etter kommuneloven § 27. Bestemmelsen i § 27 innebærer etter departementets oppfatning ikke en tilstrekkelig regulering av de organisasjonsmessige spørsmål som kan oppstå for en virksomhet av denne type. Dette gjelder både reglene om virksomhetens ledelse, dens forhold til deltakerkommunene, og de ansattes stilling.

Noen andre begrensninger på hvilken form et interkommunalt samarbeid om revisjon kan ha, vil etter departementets mening ikke være nødvendig. Dette innebærer at kommunen står fritt til å benytte de sammenslutningsformer som lovgivningen tilbyr, enten det er interkommunale selskaper (IKS), aksjeselskaper, stiftelser eller annet.

Noe stort inngrep i den kommunale organisasjonsfrihet er dette ikke. En rekke av de interkommunale revisjonsenheter som eksisterer pr. i dag vil trolig være egne rettssubjekter, slik at de etter kommuneloven § 27 nr. 4 sammenholdt med lov om interkommunale selskaper § 40 annet ledd, uansett ville måtte bli omorganisert til interkommunalt selskap eller annen lovlig organisasjonsform innen 1.1.2004.

Særlig om interkommunalt samarbeid i form av omsetning av tjenester mellom kommuner

En form for interkommunalt samarbeid som har blitt mer aktuell i de senere år, er at kommuner omsetter tjenester til hverandre – uten noen form for felles organisatorisk overbygning. Det økonomiske oppgjør skjer da gjerne ved at den kommune som mottar tjenesten betaler til den tjenesteytende kommune etter regning, eller at ”kjøper-kommunen” etter nærmere avtale kompenserer den tjenesteytende kommunen for de økte driftsutgifter som ligger i at sistnevnte yter tjenester til/for flere kommuner – såkalte ”vertskommuneløsninger”.

Omsetning av tjenester mellom kommuner er en form for samarbeid som departementet ikke generelt ser grunn til å legge begrensninger på. Departementet har imidlertid vurdert om det bør være rettslig adgang til denne form for interkommunalt samarbeid også for revisjon. Spørsmålet gjelder her om en kommune skal kunne ha en egen revisjonsenhet – med revisorer ansatt i kommunen – som i tillegg til å revidere den kommunen hvor vedkommende revisor er ansatt, også skal kunne tilby revisjonstjenester til andre kommuner. Dersom det skal legges begrensninger på denne type samarbeid for revisjon, må det eventuelt være fordi særlige hensyn gjør seg gjeldende på dette området. Departementet kan ikke se at det her foreligger spesielle hensyn som taler mot at en kommune skulle kunne selge revisjonstjenester til en annen, og har kommet til at det ikke bør settes skranker for dette i kommuneloven.

Dersom en kommune ønsker at dens egen revisjonsenhet skal kunne tilby revisjonstjenester til andre kommuner i en form for interkommunalt samarbeid, innebærer dette imidlertid at kommunerevisjonen i så fall opptrer som en ”markedsaktør” på dette området. Kommunen vil dermed måtte vurdere om dette er forenlig med at virksomheten drives som ”egenregi”, eller om det betyr at kommunen da vil måtte sette revisjonstjenestene ut på anbud. (Se nærmere omtale av spørsmålet om egenregi i kapittel 9).

Særlig om spørsmål knyttet til eventuell oppløsning av dagens interkommunale revisjonsenheter (distriktsrevisjoner)

Dersom det åpnes for konkurranseutsetting av kommunal revisjon er det nærliggende å anta at en rekke kommuner vil benytte seg av denne muligheten. Den struktur med interkommunale revisjonsenheter som eksisterer i dag vil derfor kunne undergå vesentlige endringer. Det er imidlertid vanskelig å anslå hvor mange kommuner som vil beholde en ordning med egne ansatte revisorer – i den enkelte kommune eller gjennom en interkommunal enhet - i stedet for å konkurranseutsette revisjonen. Det er også usikkert i hvilken grad det vil være praktisk mulig for en kommune som ønsker det, å ansette egne revisorer i stedet for å konkurranseutsette revisjonen.

Dersom NKRF’s initiativ med etablering av en landsdekkende kommunerevisjonsenhet blir realisert, vil trolig mange av de som i dag arbeider i kommunale revisjonsenheter bli ansatt i den nye enheten. Dette vil avhenge av hvordan markedet for kommunale revisjonstjenester utvikler seg.

Departementet antar at det vil ta noe tid før konkurranseutsetting av revisjon eventuelt vil bli et omfattende fenomen. De fleste kommunene er i dag deltakere i et interkommunalt samarbeid om revisjon i form av en distriktsrevisjon. Dersom en eller flere kommuner ønsker å sette revisjonsoppgavene ut på anbud, vil dette normalt føre til at disse kommunene ønsker å gå ut av dette samarbeidet. Avhengig av hvor mange deltakere som ønsker å gå ut av samarbeidet vil omstillingene som må gjøres være mer eller mindre omfattende.

I høringsrunden forut for kommuneproposisjonen våren 2002 uttrykte flere av høringsinstansene uro for at dette kunne lede til en ukontrollert oppløsning av de interkommunale revisjonsenhetene. Departementet har vurdert ulike måter å dempe denne risikoen.

Dersom risikoen for oppløsning av dagens distriktsrevisjoner skulle fjernes, ville dette måtte skje ved at lovgivningen la begrensninger på kommunenes frihet til å benytte seg av adgangen til konkurranseutsetting i en overgangsperiode. Dette kunne gjøres ved å etablere en form for ”styrt” åpning for konkurranseutsetting, der staten for eksempel gjennom en godkjenningsordning vurderte om kommuner som ønsker det skulle kunne benytte adgangen til konkurranseutsetting. Slik kunne det tas hensyn til de regionsvise effektene av dette. Det er imidlertid lite ønskelig å etablere en særskilt godkjenningsordning på dette området. Dette ville harmonere dårlig med at det nå åpnes anledning for kommunene selv til vurdere om man skal beholde en egen kommunerevisjon, eller om man skal konkurranseutsette revisjonen. Når departementet åpner denne adgangen i loven er det ut fra en forutsetning om at det ikke er nødvendig med statlig styring av organiseringen av revisjonsordningen i kommunene for at den skal bli faglig forsvarlig.

De kommuner som ønsker å gå ut av etablerte distriktsrevisjoner – interkommunale revisjonsenheter – må imidlertid forholde seg til de alminnelige regler som gjelder for uttreden av interkommunale sammenslutninger. Både for revisjonsenheter som er organisert som tradisjonelle distriktsrevisjoner etter kommuneloven § 60, jf. § 27, og revisjonsenheter som er etablert som interkommunale selskaper (IKS) er det fastsatt regler om uttreden.

I kommuneloven § 60 er det fastsatt enkelte spesialregler for interkommunalt samarbeid om revisjon. Departementet legger imidlertid til grunn at de alminnelige regler om interkommunale styrer i kommuneloven § 27 også vil gjelde for interkommunalt samarbeid om revisjon. Av § 27 nr. 3 følger at den enkelte deltakerkommune med ett års varsel kan si opp sitt deltakerforhold i det interkommunale samarbeidet, og kreve seg utløst av det. Bestemmelsen har også bestemmelser om det økonomiske oppgjør som da skal foretas. Av fjerde ledd følger at oppsigelse av avtale om interkommunalt samarbeid kan bringes inn for departementet. Departementet kan gi pålegg om at samarbeidet skal fortsette i et visst tidsrom eller inntill videre, hvor samfunnsmessige interesser eller hensynet til samarbeidende kommuner tilsier dette.

I lov om interkommunale selskaper er spørsmålet om uttreden fra selskapet regulert i § 30. Hovedregelen er at en deltaker kan si opp sitt deltakerforhold med ett års skriftlig varsel. Også her kan en deltaker bringe spørsmålet om uttreden inn for departementet. Departementet har anledning til å gi pålegg om at deltakerforholdet skal fortsette i et nærmere bestemt tidsrom eller inntil videre, hvis samfunnsmessige interesser tilsier det.

For at et interkommunalt selskap skal kunne oppløses, krever det godkjenning av departementet, jf. lov om interkommunale selskaper § 32 siste ledd. En tilsvarende hjemmel finnes ikke i kommuneloven § 27, men her har departementet til gjengjeld en generell hjemmel til å gi pålegg om etablering av interkommunalt samarbeid. Denne adgangen til å gi pålegg om etablering av samarbeid kan også brukes til å gripe inn overfor et etablert samarbeid .

Bestemmelsene om uttreden skal dels ivareta hensynet til de andre deltakerne, og dels generelle samfunnsmessige hensyn. Bestemmelsene er knyttet til organisasjonsformen, og gjelder uavhengig av hva slags virksomhet som faktisk drives.

Reglene om varsel fra en som ønsker å tre ut, og de øvrige deltakeres adgang til å bringe spørsmålet om uttreden inn for departementet gir allerede i dag departementet mulighet til å utøve styring på dette området. Sammen med ordningen med statlig godkjenning av oppløsning av interkommunale selskaper (IKS) og adgangen til å gripe inn ved oppløsning av distriktsrevisjoner, må dette antas å være tilstrekkelig til å dempe faren for en ukontrollert oppløsning av dagens interkommunale revisjonsenheter. På denne bakgrunn kan departementet ikke se at det er nødvendig å foreslå spesielle regler om dette.

Dersom en deltakerkommune i en interkommunal revisjonsenhet skulle ønske å bringe spørsmålet om uttreden fra en av de øvrige deltakere inn for departementet, vil det imidlertid være grunn for departementet til å være tilbakeholden med å gi pålegg om at samarbeidet eventuelt skal fortsette i et nærmere bestemt tidsrom. Når det nå åpnes for konkurranseutsetting av revisjon, er intensjonen at kommunene selv skal få avgjøre hvem som skal revidere kommunen. For at departementets adgang til å gi pålegg om fortsatt samarbeid skal kunne brukes, må det derfor være tale om at uttreden fra en eller flere deltakere – eller oppløsning av samarbeidet - leder til en helt uforsvarlig situasjon. Ved en slik vurdering vil det være grunn til å legge betydelig vekt på at de øvrige deltakere i samarbeidet, etter varsel om uttreden fra en eller flere deltakere, har ansvar for å sette i verk tiltak for å møte den utfordringen som dette skaper. De øvrige deltakere må da ta stilling til hvilke konsekvenser for samarbeidet det skal få, og iverksette tiltak for å videreføre eller etablere en revisjonsordning som ligger innenfor lovens rammer. Dette kan for eksempel skje ved at samarbeidet fortsetter med et redusert deltakerantall, eller at samarbeidet oppløses og deltakerne etablerer egne kommunerevisjoner i den enkelte kommune, eller inngår avtale med et revisjonsfirma.