Gjeldende rett

Ordningen med obligatorisk kontrollutvalg og egen revisjon (eller distriktsrevisjon)

Kommuneloven § 60 og forskrifter om revisjon og kontrollutvalg av 13. januar 1993 (FOR 1993-01-13 4044) gir regler om kommunal revisjon og kontrollutvalg. Forskriftsbestemmelsene om kommunerevisjon refereres i det følgende til som ”revisjonsforskriften”, mens bestemmelse om kontrollutvalg vil bli referert til som ”kontrollutvalgsforskriften”.

Det er kommunestyret og fylkestinget som har det øverste tilsynsansvaret med kommunens forvaltning. Kommunestyret/fylkestinget har plikt til å etablere et kontrollutvalg som skal føre løpende tilsyn med den kommunale/ fylkeskommunale forvaltning på sine vegne, jf. § 60 nr. 2. Kontrollutvalget skal etter dette ikke føre tilsyn med kommunestyrets/fylkestingets virksomhet, og heller ikke overprøve rene politiske hensiktsmessighetsvurderinger som øvrige politiske organ foretar. Se nærmere om kontrollutvalgets oppgaver under avsnitt 3.2.2.

Kontrollutvalg

Plikt til å opprette kontrollutvalg

Plikten til å opprette kontrollutvalg var ny ved kommuneloven av 1992. Begrepsmessig ble kommunelovutvalgets forslag om ”kontrollnemnd” omdøpt til ”kontrollutvalg”, men innholdet i utvalgets forslag til § 57 i utkastet ble i det vesentlige fulgt opp i kommunelovens § 60. Det er kommunestyret som selv velger medlemmene av kontrollutvalget, dvs. at kommunestyret ikke kan delegere myndighet til å foreta valg av et slikt utvalg til andre.

Figur 3.1 Forholdet mellom kontrollutvalget, revisjonen og administrasjonssjefen

Figur 3.1 illustrerer at kommunestyret har ansvaret for å treffe beslutninger og påse at vedtakene iverksettes. Kontrollutvalget bistår med å kontrollere at dette skjer. Administrasjonssjefens ansvar er å sørge for at beslutningene gjennomføres og skal i den sammenheng sørge for den interne kontrollen. Revisjonen skal påse at slik internkontroll fungerer, samt gjennomføre regnskapsrevisjon, skatterevisjon og forvaltningsrevisjon.

Valgbarhetsregler

Kontrollutvalget skal ha minst tre medlemmer jf. kontrollutvalgsforskriften § 2 første ledd. Ved formuleringen av reglene om valg av medlemmer til utvalget er det lagt vekt på at utvalget skal ha en uavhengig status og ikke være tillagt ordinære forvaltningsoppgaver. I kommentarene til § 2 heter det at det er viktig at minst ett av medlemmene i utvalget velges blant kommunestyrets/fylkestingets medlemmer. Dette for styrke å styrke utvalgets kontakt med kommunestyret/fylkestinget og for å understreke at utvalget har en sentral rolle. Det er imidlertid i dag ikke noe krav om dette i lov eller forskrift.

Reglene om valgbarhet til kontrollutvalget følger av kommunelovens § 60 nr. 2. Hensynet bak de strenge valgbarhetsreglene er at medlemmer av kontrollutvalget bør være mest mulig uavhengige av kommunens løpende drift, og dermed hindre at medlemmene gransker sin egen virksomhet.

Utelukket fra valg til kontrollutvalget er:

• ordfører
• fylkesordfører
• varaordfører
• medlem eller varamedlem av formannskap og fylkesutvalg
• medlem eller varamedlem av kommunal eller fylkeskommunal nemnd med beslutningsmyndighet
• medlem av kommuneråd eller fylkesråd
• ansatte i kommunen eller fylkeskommunen

Når det gjelder hvem som skal regnes som ansatt i kommunen, uttalte departementet i sak 93/6473 (gjengitt i rundskriv H-30/94) at det ikke er naturlig å betrakte en partigruppes partisekretær som ansatt i kommunen. Gruppesekretærens funksjon var etter departementets oppfatning tilknyttet arbeid for partiet og ikke den kommunale virksomhet som sådan.

For øvrig gjelder kommunelovens regler om valg av faste utvalg tilsvarende (kontrollutvalgsforskriften § 2 siste ledd jf. kommunelovens § 35 nr. 3-5). Kontrollutvalget anses ikke som et fast utvalg i forhold til kommunelovens § 10. I sak 98/6950 (gjengitt i rundskriv H-3/00) legger departementet til grunn at denne bestemmelsen bare viser til §§ 35-38 og ikke til § 10 nr. 6 om rett for kommunestyret og fylkestinget til å omorganisere faste utvalg. Det er således ikke anledning for kommunestyret/fylkestinget til å omorganisere kontrollutvalget i valgperioden.

Kontrollutvalgets oppgaver

Kontrollutvalget skal på vegne av kommunestyret og fylkestinget forestå det løpende tilsyn med den kommunale og fylkeskommunale forvaltning, herunder påse at revisjonen skjer på en betryggende måte, jf. kontrollutvalgsforskriften § 1.

Kommunelovens bestemmelser om kommunens egenkontroll legger opp til et nært samarbeid mellom kontrollutvalget og revisjonen. Det tette forholdet ses tydelig i oversikten over kontrollutvalgets oppgaver nedenfor. Samtidig har kontrollutvalget et selvstendig ansvar for at kontrollvirksomheten fungerer tilfredstillende.

I kontrollutvalgsforskriftens § 4 konkretiseres de mest sentrale av kontrollutvalgets oppgaver:

1. Utvalget skal holde seg løpende underrettet om revisjonens virksomhet og føre tilsyn med at revisjonsarbeidet er á jour og foregår i samsvar med gjeldende forskrift og andre bestemmelser. Utvalget skal gjennom revisors arbeide og egen vurdering påse at forvaltningen av kommunen/fylkeskommunens verdier er betryggende sikret ved et forsvarlig intern-kontrollopplegg, og om nødvendig, gi pålegg om at tiltak må treffes.
2. Utvalget skal på grunnlag av revisjonens rapporter og annen informasjon føre tilsyn med at forvaltningen er i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak. Utvalget skal videre i samarbeid med revisjonen foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater.
3. Utvalget skal påse at revisjonen iverksetter gransking der dette er vedtatt av kommunestyret/fylkestinget. Utvalget skal også selv sørge for at det blir foretatt undersøkelser og gransking bl.a. i forbindelse med mistanke om uregelmessigheter og misligheter.
4. Utvalget rapporterer til kommunestyret/fylkestinget når det er viktig at dette blir holdt orientert og gitt mulighet til å drøfte eventuelle tiltak.
5. Utvalget avgir innstilling til kommunestyret/fylkestinget om kommunens/fylkeskommunens regnskaper med revisjonsberetning og andre tilhørende dokumenter. Utvalget bør samtidig vurdere presentasjonsformen for regnskapene og de øvrige dokumentene med henblikk på å gjøre disse mer tilgjengelige og informative for alle interesserte.
6. Utvalget påser at poster, disposisjoner og ordninger som ikke får godkjenning blir fulgt opp og brakt i orden.
7. Der det er en egen revisjon i kommunen/fylkeskommunen, avgir utvalget innstilling om revisjonens budsjettforslag.
8. Der det er en egen revisjon i kommunen/fylkeskommunen, avgir utvalget innstilling til kommunestyret/fylkestinget om ansettelse, suspensjon, oppsigelse og avskjed av revisor.
9. Der det er en egen revisjon i kommunen/fylkeskommunen foretar utvalget ansettelse, suspensjon, oppsigelse og avskjedigelse av revisjonens øvrige personale når slik myndighet ikke er delegert til revisor.
10. Utvalget avgir uttalelse i saker det får seg forelagt.

Hvilken virksomhet som er omfattet av kontrollutvalgets tilsyn

Kontrollutvalget skal føre tilsyn med kommunen som juridisk person. Virksomheter som er organisert utenfor kommunen som rettssubjekt - typisk aksjeselskapet og interkommunale selskaper - vil dermed ikke være omfattet av kontrollutvalgets tilsyn. En kommunal pensjonskasse er en selvstendig juridisk person jf. § 1-2 i standardvedtektene for kommunale pensjonskasser fastsatt av kredittilsynet , jf. sak 95/3723 (gjengitt i rundskriv H-17/96). Kontrollutvalget har således verken rett eller plikt til å føre tilsyn med pensjonskassen. Det ligger heller ikke til kommunestyrets myndighet å delegere til kontrollutvalget å utøve kontrollfunksjoner overfor slik virksomhet.

Tilsynsplikten i § 60 nr. 2 tar kun sikte på den enkelte kommunes egen forvaltning, og omfatter dermed ikke tilsyn med ulike interkommunale sammensluntninger. Med mindre annet er avtalt, ligger tilsynsansvaret til de deltakende kommuners kommunestyrer i fellesskapittel Kontrollutvalget i den enkelte kommune vil imidlertid kunne føre tilsyn med at kommunens interesser overfor sammenslutningen ivaretas. Departementet har i sak 93/6169 (gjengitt i rundskriv H-30/94) uttalt at hvordan styret i en interkommunal sammenslutning utøver sin myndighet innenfor den ramme det har fått delegert – ikke kan være gjenstand for kontrollutvalgets gransking. Tilsynsansvaret vil her ligge i kommunestyrene i fellesskapittel Deltakerkommunene kan heller ikke delegere til ett av deltakerkommunenes kontrollutvalg å føre tilsyn med sammenslutningens virksomhet. Departementet uttalte også i nevnte sak at deltakerkommunene trolig kan opprette et kontrollorgan underlagt sammenslutningens styre, forutsatt at de deltakende kommuners kommunestyrer har delegert myndighet til styret å opprette et slikt organ.

Regler om kontrollutvalgets saksbehandling

Kontrollutvalgsforskriften § 3 gir regler om saksbehandlingen i kontrollutvalget. Bestemmelser om møter i nemnder fremgår av kommunelovens kapittel 6, og disse gjelder i utgangspunktet også for kontrollutvalget, jf. § 29 nr. 2. Reglene om kontrollutvalgets saksbehandling i forskriften sier bl.a. at:

• reglene om fjernmøte i kommunelovens § 30 nr. 3 gjelder ikke kontrollutvalget
• møtene i kontrollutvalget holdes for lukkede dører, jf. kommunelovens § 31 nr. 3 og 4
• ordfører/fylkesordfører har møte- og talerett i utvalget
• revisor deltar i møtet med talerett og rett til å få sine uttalelser protokollert
• revisjonen sørger for saksutreding og sekretærhjelp

Ellers gjelder reglene i kommunelovens kapittel 6 og 7 om saksbehandlingen i folkevalgte organer, jf. § 29 nr. 2 og om de folkevalgtes rettigheter og plikter (herunder regler om inhabilitet).

Regler om innsynsrett og om taushetsplikt

Innsynsrett

Kontrollutvalget gis på samme måte som revisor en vid innsynsrett, jf. kommuneloven § 60 nr. 6 og kontrollutvalgsforskriften § 6. Utvalget gis rett til å kreve nødvendige opplysninger fra revisjonen og fra andre kommunale/fylkeskommunale organer. Utvalget gis også – i tilknytning til sitt kontrollarbeid – adgang til revisjonens og kommunens/fylkeskommunens saksdokumenter og arkiver og til å gjøre henvendelser til andre offentlige instanser og til kommunens/fylkeskommunens forbindelser av enhver art. I kommentarene til forskriftsbestemmelsen uttaler departementet at utvalget også bør gis adgang til å kreve avgitt forklaringer. På samme måte som for revisjonen må også kontrollutvalget kunne hente inn opplysninger fra utenforstående organer, virksomheter og personer.

Kontrollutvalgets medlemmers henvendelser til revisjonens personale skal skje til revisor så sant ikke spesielle forhold tilsier noe annet, jf. § 8 i forskriften.

Taushetsplikt

Medlemmer av kontrollutvalget og eventuelt andre som gis møterett i utvalget, har som hovedregel taushetsplikt om de saker som behandles i møter, jf. kontrollutvalgsforskriften § 7. Utvalget vurderer imidlertid selv hvilke opplysninger og dokumenter som likevel kan bringes videre – herunder rapporter og opplysninger som et annet organ trenger for sin saksbehandling.

I henhold til plikten til å vurdere ”meroffentlighet” av dokumenter som kan unntas fra offentlighet, jf. offentlighetsloven § 2 tredje ledd, er det kontrollutvalget selv foretar en slik vurdering. Utvalgets rapporter er offentlige, med mindre utvalget selv bestemmer noe annet.

Kommunerevisjonen

Kommunens plikt til å etablere en egen kommunerevisjon

I tillegg til plikten til å opprette kontrollutvalg, må kommunene etablere en egen eller en interkommunal revisjon jf. § 60 nr. 3 (se nærmere om distriktsrevisjon under punkt 3.3.2). I henhold til tall fra Kommunerevisorforbundet var det per 1. januar 2002, 8 rene kommunerevisjonsenheter og 16 rene fylkesrevisjonsenheter. På samme tid var det 75 distriktsrevisjoner som til sammen reviderer 426 kommuner og 2 fylkeskommuner (kilde: norsk kommunerevisorforbund).

Kommuneloven § 60 innebærer et forbud mot å sette ut revisjonen til private firma. Etter forskriftens § 5 siste ledd kan revisjonen - når den finner det nødvendig - gjøre bruk av sakkyndig bistand. Dette innebærer imidlertid ikke at kommunerevisjonen på permanent basis kan basere seg på slik bistand når det gjelder utøvingen av det løpende revisjonsarbeide. Det er for spesielle analyseprosjekt eller annet arbeid som krever spesiell ekspertise at slik eksternt assistanse kan benyttes. En revisjonsenhet som har manglende ekspertise innen revisjon, vil være forpliktet til å tilsette det personalet som er nødvendig for at lovens revisjonskrav følges. Det vil heller ikke være anledning for revisjonsenheten til å basere seg på kjøp av ekstern bistand i perioder av året der arbeidsbelastningen er særlig høy.

Departementet har imidlertid uttalt (sak 92/8025) at det ikke kan regnes som lovstridig dersom ekstern kompetanse benyttes i en overgangsfase hvor det er nødvendig med slik bistand i forbindelse med opprustning/omorganisering av revisjonen. Et vilkår må likevel være at når revisjonsenheten er i stand til å utføre sine revisjonsfaglige oppgaver, må dette utføres av revisjonens egne tilsatte.

Dersom inhabilitet er til hinder for at distriktsrevisjonen kan fatte avgjørelse i saken, vil denne på eget tiltak måtte rette henvendelse til andre distrikts- eller kommunerevisjoner, for å inngå avtale om gjennomføring og betaling for revisjonstjenesten.

Kravene til innhold av kontroll- og tilsynsarbeidet i kommunene fremgår av kommuneloven § 60 nr. 7 og forskrift av 13. januar 1993 om revisjon og kontrollutvalg (kommunerevisjonsforskriften).

Særlig om distriktsrevisjoner

Kommunene og fylkeskommunen må enten opprette en egen kommunal eller fylkeskommunal revisjon, eller opprette en felles revisjon for flere kommuner eller fylkeskommuner innen et revisjonsdistrikt, jf. kommunelovens § 60 nr. 3 og 4. Sentrale momenter ved opprettelse av distriktsrevisjoner er bl.a. å styrke revisjonens uavhengighet, samle og styrke revisorkompetansen og gi bedre muligheter for spesialisering.

Det følger av § 60 nr. 4 at ”Revisjonsdistrikt for flere kommuner eller fylkeskommuner kan opprettes ved avtale mellom de aktuelle kommuner og fylkeskommuner, eller ved vedtak av departementet. Det velges et eget styre for revisjonsdistriktet med medlemmer fra alle deltakende kommuner og fylkeskommuner”. Distriktsrevisjonsstyret er satt sammen av politisk valgte representanter fra de deltakende kommuner/fylkeskommuner.

Dersom en kommune eller fylkeskommune inngår i en distriktsrevisjonsordning som er etablert ved statlig pålegg, begrenser dette kommunen eller fylkeskommunens adgang til å etablere distriktsrevisjon ved avtale sammen med andre. Der det er etablert en distriktsrevisjon ved statlig pålegg er det vedtaket om dette som gir de nærmere regler om bl.a. distriktsrevisjonsstyrets sammensetning og finansiering av virksomheten m.v. De deltakende kommuner kan ikke endre dette ved avtale seg imellom. Det er heller ikke adgang for kommunene til å tre ut av ordningen.

Kommunerevisjonens oppgaver

Det fremgår av forskriftenes § 5 at kommunerevisjonens oppgaver etter kommuneloven er tredelt. Revisjonen skal revidere kommuneregnskapet, administrasjonens internkontroll, og utføre forvaltningsrevisjon. I tillegg skal kommunerevisjonen revidere skatteregnskapet og overformynderiregnskapet. Revisjonen skal også være sekretariat for kontrollutvalget, jf. revisjonsforskriften § 5 femte ledd.

Oppgavene som i dag ligger til kommunerevisjonen er betydelig videre enn det som forstås med revisjon i tradisjonell forstand. Særlig den nære koblingen mellom kontrollutvalget og revisjonen gjør at revisjonen må ses som et ledd i en helhet som utgjør kommunelovens krav til kommunenes ”egenkontroll”.

Revisjonen omfatter den samlede kommunale eller fylkeskommunale virksomhet og tilhørende regnskaper, jf. kommuneloven § 60 nr. 7 og revisjonsforskriften §§ 5 - 8. Dette innebærer at kommunerevisjonen skal revidere den virksomhet som er en del av kommunen som juridisk person.

I tillegg er det anledning til å velge kommunerevisjonen som revisor for interkommunale selskaper (IKS) etter lov om interkommunale selskaper (jf. lov om interkommunale selskaper § 28). Det er også anledning til å velge kommunerevisjonen som revisor for enkelte stiftelser, jf. stiftelsesloven § 43 tredje ledd. I de tilfeller der en kommunerevisor etter en konkret vurdering tilfredsstiller kravene i revisorloven, er det også anledning til å velge vedkommende som revisor i et kommunalt aksjeselskapittel For slike virksomheter er altså situasjonen at det allerede i dag er alminnelig konkurranse om revisjon.

Revisjon av kommuneregnskapet

Regnskapsrevisjon er den dominerende revisjonsformen i kommunen. Men revisjonen skal ikke bare foreta tradisjonell regnskapskontroll. Dens oppgaver omfatter også en mer fullstendig kontroll med at administrasjonen og folkevalgte organer har satt ut i livet de vedtak som er truffet, og en vurdering av økonomistyring og forvaltningsordninger i kommunen og fylkeskommunen.

Revisjon av kommuneregnskapet dreier seg om revisjon i tradisjonell forstand. I statlig sektor er det Riksrevisjonen som reviderer statsregnskapet. Kommunenes regnskap er bygd på andre prinsipper enn regnskapsloven.

Interkommunale selskaper (IKS) skal i henhold til Forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for interkommunale selskaper av 17.12.99 følge regnskapsloven. Det samme er tilfelle for kommunale og fylkeskommunale foretak (KF) som driver næringsvirksomhet, jf. Forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommunale og fylkeskommunale foretak av 17.12.99.

Ifølge kommuneloven med tilhørende forskrifter skal kommunale virksomheter følge et finansielt orientert regnskapssystem. Det er selve anskaffelsen og anvendelsen av midlene som vises i regnskapet. Bruk av denne modellen begrunnes i at formålet med kommunal virksomhet er å dekke grunnleggende felles- og individuelle behov i samfunnet som for en stor del er finansiert av statlige overføringer og skatteinntekter. Hovedformålet med regnskapet er å gi grunnlag for å vurdere faktisk ressursbruk i forhold til budsjettet.

Private bedrifter følger et resultatorientert regnskap, jf. regnskapsloven. Her framkommer verdiskapningen i virksomheten ved å sette sammen kostnader og inntekter. Disse bedriftene opererer i hovedsak i et marked i konkurranse med andre, og inntektssiden gjenspeiler dermed den reelle markedsverdien av det som produseres. Hovedformålet med regnskapet er å gi grunnlag for å vurdere avkastningen på innskutt kapital.

Revisjon av internkontrollen

Den tidligere Budsjett- og regnskapsforskriften (H-14/90) § 15 om pålegg for administrasjonssjefen til å etablere internkontroll er ikke fulgt opp i de nye forskriftene om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning, men det må legges til grunn som fast praksis at kommunens administrasjonssjef har ansvar for å etablere en betryggende internkontroll i administrasjonen. Det dreier seg bl.a. om å sikre:

• effektiv og hensiktsmessig drift av systemer, funksjoner og aktiviteter generelt
• pålitelig økonomisk rapportering
• etterlevelse av aktuelle lover, forskrifter og andre bestemmelser

Utarbeidelsen av rutinene bør etter gjeldende revisjonsforskrift skje i samråd med revisjonen. Revisjonen har etter gjeldende regler et ansvar for å påse at slik kontroll er etablert. Revisjonen har også plikt til å medvirke til at gode interne kontrollrutiner etableres, og til å påse at den interne kontroll virker etter forutsetningene. Mener revisjonen at internkontrollen ikke er tilfredstillende, plikter den å avgi rapport om dette til kontrollutvalget/ kommunestyret. Revisjonssjefen har imidlertid ikke ansvar for hva internkontrollen gjør, og kan heller ikke instruere administrasjonssjefen vedrørende utførelsen av oppgaven.

På bakgrunn av at revisjonen og administrasjonen skal opptre uavhengig av hverandre, er det begrenset hvor mye samarbeid det kan bli tale om mellom revisjonen og administrasjonen vedrørende internkontrollen uten at dette fører til en tilsløring av ansvarsdelingen. Det må således antas å være i strid med kommuneloven og forskrift om revisjon dersom det etableres slikt samarbeid ved utførelsen av de oppgaver som revisjonen/kontrollutvalget har ansvaret for. Administrasjonssjefen vil imidlertid kunne opprette en egen internkontrollenhet og ansette personer med et særlig ansvar for å etablere og følge opp administrasjonens egen kontrollvirksomhet på sine vegne. En slik kontrollenhet kan derimot ikke utføre oppgaver som ligger til revisjonen eller utføre arbeid på vegne av revisjonen.

I budsjett- og regnskapsmessig sammenheng vil man fokusere på om rapportering av slike data er pålitelige, og om budsjettene og regnskapene følger gjeldende forskrifter og andre bestemmelser. Formålet er å sikre at budsjettene og regnskapene gir pålitelig informasjon om forvaltningen av kommunens midler, og om kommunens økonomiske stilling og status på tidspunktet for regnskapsavslutning. Ledelsens styring av budsjett- og regnskapssystemene innebærer å fastsette formål og planlegge de økonomiske aktivitetene slik at kommunens midler blir benyttet i samsvar med forutsetningene, og å godkjenne, overvåke og følge opp aktivitetenes utførelse sammenholdt mot planene og andre forutsetninger.

Aktiviteter som er vesentlige i forbindelse med slik kontroll er bl.a.:

• Budsjettering og regnskapsføring
• Inn- og utbetalinger
• Kunde- og leverandørers konto, herunder fakturerings- og betalingsrutiner
• Oppbevaring og makulering av regnskapsmateriale
• Bestilling og rekvirering av varer og tjenester
• Attestasjon og anvisning.

Utarbeidede rutiner skal dokumenteres og være gjenstand for løpende oppfølging.

Det er en flytende overgang mellom internkontroll og revisjon. Der det er etablert gode internkontrollsystemer kan revisor i noen grad basere seg på å kontrollere at slike systemer er etablert, slik at det i mindre grad vil være nødvendig å foreta en mer detaljert og tidkrevende kontroll gjennom revisjonsarbeidet. Prinsipielt er det imidlertid et klart skille mellom internkontroll og revisjon.

Forvaltningsrevisjon

Etter kommuneloven § 60 nr. 7 skal revisjonen ”kontrollere at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater.”

Forvaltningsrevisjon innebærer en systematisk vurdering av om bruken og forvaltningen av de kommunale midler (oppgaver, ressursbruk og resultatoppnåelse) virker på betryggende måte.

Målet med forvaltningsrevisjon er å bidra til at virksomheten blir mer kostnads- og formålseffektiv. Det ligger imidlertid utenfor revisjonens oppgave å overprøve den politiske hensiktsmessigheten av de vedtak som blir gjort. I tillegg til det løpende tilsynet kan revisjonen selv iverksette undersøkelser av kommunal virksomhet på områder som naturlig hører til revisjonens arbeidsområde, eventuelt etter pålegg fra kommunestyre/fylkesting/ kontrollutvalg, jf. forskriften § 8.

Funksjonen som sekretariat for kontrollutvalget

Det er på det rene at sekretariatet for kommunens kontrollutvalg må ha tilgang på en bredt sammensatt kompetanse. Kontrollutvalgets virkeområde vil f. eks. ofte omfatte problemer som reiser juridiske spørsmål. Av prinsipielle grunner knyttet til kontrollutvalgets uavhengighet, bør denne kompetansen ikke være en del av kommunens administrasjon. I henhold til forskriften § 5 femte ledd skal revisjonen sørge for sekretærhjelp til kommunens kontrollutvalg, og derunder utrede og forberede saker for kontrollutvalget.

Revisjon av skatteregnskapet (skatteoppkreverfunksjonen)

Etter lov om betaling og innkreving av skatt (lov av 22 november 1952 nr. 2) (skattebetalingsloven) § 56 nr. 1 skal kommunerevisor føre kontroll med betaling, innkreving og fordeling av skatt, og revidere skatteregnskapet. I dette arbeidet er kommunerevisjonen underlagt Finansdepartementet/skattedirektoratets instruksjons- og tilsynsmyndighet. Det er fastsatt instruks for kommunerevisors oppgaver etter skattebetalingsloven. (Skatteinstruks for kommunerevisorene, fastsatt 25. mai 1998).

Kommunerevisjonen skal rapportere til Finansdepartementet med gjenpart til Riksrevisjonen dersom det under revisjonen av den enkelte kommunes skatteregnskap oppdages feil eller svakheter som etter kommunerevisors vurdering har tilknytning til skatteregnskapssentralenes, Skattedirektoratets, Skattefogdenes, likningskontorenes eller eventuelt andres befatning med skatteregnskapet.

Denne revisjonsoppgaven berører forvaltningen av landets skattesystem og er underlagt statens faglige ansvar ved Finansdepartementet. Etter skattebetalingsloven og Finansdepartementets skatteinstruks for kommunerevisorene går kommunerevisjonens rolle lengre enn ren revisjon av skatteregnskapet, idet kommunerevisjonen skal dekke hele skatteoppkreverfunksjonen (skatteregnskapet, fellesinnkrevingen og arbeidsgiverkontrollen).

Revisjon av overformynderiregnskapet

Etter vergemålsloven (lov av 22. april 1927 nr. 3) § 85 skal revisjon av overformynderiregnskapene utføres av den kommunale revisjon. Det vil kreve lovendring dersom det skal åpnes for å sette ut revisjonen av dette regnskapet til private revisjonsfirma.

Justis- og politidepartementet har i forskrift av 27. juni 1975 nr. 9516 gitt nærmere regler om føring av overformynder- og vergeregnskaper, revisjon m.v. Revisjonen skal påse at overformynderiets regnskapsførsel og formuesforvaltning er i samsvar med vergemålsloven og regler som departementet har fastsatt i medhold av loven. Den årlige revisjonsberetning stiles til Fylkesmannen.

Krav til revisors uavhengighet

Tilsyns- og kontrollarbeid skal bl.a. bidra til at allmennhetens tillit til den kommunale/fylkeskommunale forvaltning blir styrket. Enhver revisor må være uavhengig hvis arbeidet skal inngi tillit. Slik uavhengighet oppnås ved at revisor behandler sine saker på en profesjonell og upartisk (objektiv) måte. For kommunal revisjon er det gitt en rekke bestemmelser som skal sikre slik uavhengighet jf. revisjonsforskriften § 2. Den kommunalt ansatte revisor vil i tillegg omfattes av de alminnelige habilitetskrav som følger av forvaltningslovens kapittel II. Om det nærmere innhold i uavhengighetskravene for revisor vises det til kapittel 6.

Offentligheten av revisors dokumenter og regler taushetsplikt

Revisjonen og kontrollutvalget er å anse som forvaltningsorganer. Dette innebærer at både forvaltningsloven og offentlighetsloven regulerer virksomheten. Hovedregelen i offentlighetsloven er at forvaltningens saksdokumenter i en bestemt sak er offentlige (§ 2 første og annet ledd). Både revisjonens og kontrollutvalgets saksdokumenter er dermed i utgangspunktet tilgjengelige for innsyn fra offentligheten. Regler om taushetsplikt og om unntak for innsyn i forvaltningens interne saksdokumenter, innebærer imidlertid at offentligheten av revisors dokumenter er begrenset.

Revisjonen er gitt taushetsplikt om alle opplysninger som de under sin virksomhet får kjennskap til, jf. revisorforskriften § 12 siste ledd, og går dermed lenger enn den alminnelige taushetsbestemmelsene i forvaltningsloven § 13. Bestemmelser om taushetsplikt for kontrollutvalgsmedlemmene framgår av kontrollutvalgsforskriften § 7.

Situasjonen i enkelte andre land

Danmark

I lov om kommunernes styrelse av 21. juni 1991 § 42 heter det at: ”Enhver kommune skal have en sakkyndig revision, der skal godkjendes av tilsynsmyndigheten. . .”

Det stilles ikke andre krav til revisjonen enn at den skal være sakkyndig. Under henvisning til »alminnelige rettsgrunnsetninger» er det likevel et krav at revisjonen skal være uavhengig av kommunen. Det er ikke noe krav om at revisjonen skal skje ved en egen kommunal revisjon. Loven er forstått slik at det ikke er adgang til å ha en egen kommunerevisjon. (For København kommune gjelder imidlertid en særlov som gir denne kommunen anledning til å ha egne ansatte kommunerevisorer.)

I mange kommuner ivaretas revisjonen av Kommunernes Revisionsafdeling, som er en institusjon med tilknytning til Kommunernes Landsforening (tilsvarende det norske Kommunenes Sentralforbund), men med fullstendig uavhengighet av landsforeningen i revisjonsfaglige spørsmål.

Sverige

Sverige har et system med folkevalgte »revisorer». Etter den svenske kommuneloven (kommunallagen) kapittel 9 § 2 skal minst tre revisorer velges. Dette kollegium av folkevalgte revisorer er kommunestyrets (fullmäktiges) granskningsorgan. For så vidt tilsvarer ordningen med folkevalgte revisorer på mange måter kontrollutvalget i norske kommuner. Kommunallagen regulerer bare de folkevalgte revisorenes stilling og oppgaver. De folkevalgte revisorene har anledning til å engasjere private revisorer og revisjonsfirma, men yrkesrevisorenes funksjon får da formelt bare karakter av bistand og rådgivning til de folkevalgte revisorene.

Finland

Finland har et system hvor kommunestyret (kommunefullmäktige) velger en revisjonsnämnd, som i store trekk tilsvarer våre kontrollutvalg. Den finske kommuneloven inneholder bestemmelser om organisering av revisjonen og om utføringen av regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og revisjon av den interne kontroll. Nämnden har bl.a. til oppgave å organisere revisjonen i kommunen, føre tilsyn med revisjonen og kommunen for øvrig, samt koordinere den eksterne og interne revisjonen.

Fullmäktigen står fritt til å velge revisjon. Det er imidlertid et absolutt krav at ansvarlig revisor ikke er ansatt i kommunen og at vedkommende er autorisert som såkalt OFR-revisor. Av Finlands ca. 450 kommuner revideres i dag størstedelen av OY Audiator Ab. Dette er et heleid aksjeselskap som er eid av det finske Kommuneforbundet.