Behovet for endringer i reglene for kommunenes egenkontroll

Innledning

Forarbeidene til den nye kommuneloven la i 1992 betydelig vekt på å styrke kommunens egenkontroll. Som et ledd i dette ble kommunestyrets overordnede tilsynsansvar fremhevet i en egen bestemmelse i loven (§ 60 nr. 1). Videre ble alle kommuner pålagt å etablere et særskilt kontrollutvalg, med ansvar for å forestå det løpende kontroll- og tilsynsarbeid på kommunestyrets vegne. Forvaltningsrevisjon ble en lovpålagt oppgave. I forbindelse med at administrasjonssjefens ansvar for helhetlig administrativ ledelse ble presisert, ble også administrasjonssjefens tilsynsansvar fremhevet.

Siktemålet med dette var bl.a. å styrke bevisstheten om kontroll- og tilsynsarbeidets betydning. Det var også en ambisjon å styrke uavhengigheten til det sentrale tilsyns og kontrollorganet. Tidligere lå tilsynsansvaret til formannskapet. Dette var uheldig fordi formannskapet samtidig var et sentralt beslutningsorgan i styringshierarkiet. Tilsynsansvaret ble derfor flyttet fra formannskapet til kontrollutvalget. Ved å føye forvaltningsrevisjon til oppgavene for kontrollorganene ligger det også et signal om at mer av kontrollressursene burde brukes til vurderinger av måleffektivitet og kostnadseffektivitet i tillegg til den tradisjonelle avvikskontrollen.

Pålegget om å utføre forvaltningsrevisjon representerte i 1992 en ny og krevende oppgave for mange av de kommunale revisjonsenhetene. Som et ledd i Norges forskningsråds ”kommunelovsprogram” ble det i 1997 inngangsatt et forskningsprosjekt for å systematisere de erfaringer som inntil da var gjort med hensyn til effekten av de nye reglene om kommunenes egenkontroll. Forskningsarbeidet er presentert i NIBR’s rapport 2000:10 ”Full kontroll?” – En studie av kontroll og tilsynsordningene i kommuner og fylkeskommuner. Kort oppsummert kom NIBR fram til at kontrollutvalgene hadde medvirket til å styrke den kommunale egenkontrollen, men at det i hovedsak var den tradisjonelle regnskaps- og regelkontrollen (avvikskontrollen) som var styrket. NIBR gav også uttrykk for at kontrollutvalgene så ut til å ha styrket politikernes kontroll med administrasjonens iverksetting av politisk vedtak, og at de politisk sammensatte kontrollutvalgene har tilført det politiske miljø økt kompetanse i kontrollarbeid. I rapporten ble det også pekt på at politikerne syntes å ha fått bedre innsikt i den administrative virksomhet. I tillegg synes revisjonen å ha fått styrket sin legitimitet og gjennomslagsmulighet i det politiske system.

Rapporten avdekker imidlertid at kontrollutvalgene synes å spille en nokså beskjeden rolle forhold til effektivisering og organisasjonsutvikling i kommunene. Om dette heter det i rapporten at (side 10): ”Kontrollarbeidet synes ikke å ha ført til mer kostnadseffektiv ressursbruk og mer formålseffektive tjenester. Heller ikke kommuner som har mer forvaltningsrevisjon enn andre, utmerker seg spesielt på disse områdene. (…) Det gjør seg gjeldende en form for institusjonell tilpasning eller treghet. Dette til tross for at de formelle endringsimpulsene går i retning av mer forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjonen med sitt større innslag av skjønn og en mer samfunnsfaglige arbeidsmetodikk, synes ikke å ha oppfylt de institusjonaliserte standardene for gyldig kunnskap slik de i lang tid er blitt definert gjennom revisjonens arbeidsmetodikk. (…)”. Videre gir NIBR uttrykk for at: ”Kontrollorganene spiller (…) en nokså beskjeden rolle i forhold til politikkutformingen i øvrige folkevalgte organer i kommunene og fylkeskommunene. Kommunestyret og fylkestinget synes i begrenset grad å bruke informasjonen fra kontrollorganene til å stake ut kursen eller endre kurs. Vi har funnet få eksempler på at kontrollorganene har bidratt med informasjon som har ført til at politikerne har forkastet gamle lærdommer og korrigert kursen i takt med en endret virkelighetsforståelse (dobbeltkretslæring).”

NIBR’s rapport fra mai 2000 baserer seg på data innhentet fra årene 1993 til 1998. Når disse dataene viser at endringene i den nye kommuneloven etter så vidt kort tid har bidratt til at kommunenes egenkontroll er blitt styrket, kan det etter departementets oppfatning legges til grunn at de endringer som ble gjort i kommuneloven i 1992 i all hovedsak har hatt en gunstig effekt.

Når det gjelder de mer beskjedne effektene av å innføre forvaltningsrevisjon som en obligatorisk oppgave, er det departementets inntrykk at utviklingen i de seneste årene har utviklet seg mer i ønsket retning i forholdt til det som var status i 1998. Det er nærliggende å tro at resultatet dersom det hadde blitt gjennomført en tilsvarende undersøkelse med data fra inneværende år, ville gitt et noe mer positivt bilde. Uten sikre data kan det likevel ikke legges til grunn at utviklingen innebærer noen dramatisk forbedring. Departementet legger således til grunn at det fortsatt er et betydelig utviklingspotensiale både når det gjelder omfanget og kvaliteten på forvaltningsrevisjonsarbeidet, og på den effekt som resultatene av forvaltningsrevisjonen har på organisasjonsmessig læring og utvikling i kommunene.

På bakgrunn at de erfaringer som er gjort med internt kontroll- og tilsynsarbeid i kommunene etter at den nye kommuneloven trådte kraft, mener departementet at det fortsatt er behov for å styrke kommunenes egenkontroll. Det er imidlertid begrenset hvor langt endringer i regelverket om dette vil være et egnet virkemiddel. Omfang og kvalitet på kontroll- og tilsynsarbeid er ikke bare et spørsmål om hva regelverket gir av pålegg og muligheter, men også om hvilken bevissthet og vilje de ansvarelige organer har til å gjennomføre denne oppgaven.

I det følgende vil departementet drøfte enkelte lovendringer som kan bidra til å styrke den kommunal egenkontrollen ytterligere.

Kommunestyrets ansvar for kontroll og tilsyn

I forarbeidene til kommuneloven ble det pekt på at lovfesting av kommunestyrets tilsynsansvar bl.a. var et virkemiddel for å bidra til en bevisstgjøring om viktigheten av kontroll- og tilsynsoppgavene. Det ble imidlertid i liten grad redegjort for det nærmere innhold i dette tilsynsansvaret.

Begrepene tilsyn og kontroll er relativt vage og generelle, men har likevel et kjerneinnhold som vil gjelde uansatt hvem som fører tilsyn eller hva det føres tilsyn med. For det første ligger det til det øverste ansvarlige organ et ansvar for å påse at den virksomhet man er ansvarlig for blir organisert slik at den når de mål som er satt, og at materielle og prosessuelle feil forebygges og unngås. Dernest innebærer tilsynsansvaret en plikt til å skaffe seg informasjon om hvorvidt virksomheten når de mål som er fastsatt, innenfor de prosedyrekrav som gjelder. Endelig ligger det også i tilsynsansvaret en plikt til å gripe inn og foreta de nødvendige endringer dersom virksomheten ikke når sine mål på en tilfredsstillende måte.

Det overordnede kontrollansvaret i en kommune eller fylkeskommune er lagt til kommunestyret og fylkestinget – gjennom kommunelovens bestemmelse om at kommunestyret og fylkestinget har det øverste tilsynsansvaret med sin forvaltning.

Etter departementets syn er det grunn til å fremheve kommunestyrets tilsynsansvar ytterligere. Det foreslås derfor at det tilsynsansvar som i dag framgår av kommuneloven § 61 nr. 1 omtales i en egen lovparagraf om kommunestyrets tilsynsansvar.

Kommunestyret/fylkestinget har plikt til å etablere et kontrollutvalg som skal føre løpende tilsyn med den kommunale/ fylkeskommunale forvaltning på sine vegne. I dette ligger at det er kontrollutvalget som i praksis utøver kommunestyrets/fylkestingets tilsynsmyndighet.

Kontrollutvalget har etter gjeldende forskrifter også oppgaver og ansvar i forbindelse med regnskapsrevisjon, revisjon av internkontroll og forvaltningsrevisjon. (Se nærmere om kontrollutvalgets oppgaver under kapittel 3, gjeldende rett.)

Det er altså kontrollutvalget som er kommunestyret/fylkestingets viktigste verktøy for å føre kontroll og tilsyn med egen virksomhet. Kontrollutvalget/revisjonen er verktøy som de folkevalgte i kommunene skal benytte for å kontrollere at administrasjonens virksomhet og aktiviteter er i tråd med de regler, mål og føringer som er gitt.

Men også administrasjonssjefen har et ansvar for å føre kontroll med kommunens virksomhet. Selv om administrasjonssjefen etter kommuneloven i dag ikke eksplisitt er pålagt å etablere internkontroll, må det regnes som fast praksis at administrasjonssjefen har ansvar for etablering av internkontroll i administrasjonen. Det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som sikrer at organisasjonen når de mål som er satt.

Det er kommunestyret eller fylkestinget som utnevner administrasjonssjefen, og administrasjonssjefen er ansvarlig overfor kommunestyret/fylkestinget. Den internkontroll som administrasjonssjefen etablerer er dermed prinsipielt en del av kommunestyrets eller fylkestingets kontroll og tilsyn med egen virksomhet. Skillet mellom styring/ledelse, og kontroll/tilsyn er i denne sammenhengen flytende. I forhold til det tilsynsansvar som ligger til administrasjonssjefen, er kontrollutvalgets tilsyn av ”ekstern” karakter. Kontrollutvalgets tilsynsansvar går her ut på å føre kontroll med at administrasjonssjefens interne kontrollsystemer er tilfredsstillende.

Prinsipielt løper det dermed to ”kontroll-linjer” fra kommunestyret; én går gjennom formannskap, faste utvalg m.v. til administrasjonssjefen. Kontroll og tilsyn vil her være en del av styrings- og ledelsesansvaret i hvert ledd av virksomheten. Den andre ”kontroll-linjen” går gjennom kontrollutvalget til revisjonen/sekretariatet, og er i relasjon til de politiske utvalg og administrasjonssjefen av ”ekstern” karakter. Men begge kontroll-linjene møtes i kommunestyret som øverste ansvarlige organ – og er således til sist elementer i kommunestyrets lederansvar.

Særlig om administrasjonssjefens ansvar for kontroll og tilsyn

Administrasjonssjefen har et selvstendig ansvar for å føre kontroll med kommunens virksomhet. Det er ledelsen i en organisasjon som har ansvaret for å etablere et tilfredsstillende internkontrollsystem. Internkontroll defineres i videste forstand som en prosess, iverksatt og gjennomført av virksomhetens ledere og ansatte, med formål å sikre måloppnåelse på følgende områder:

• Målrettet og effektiv drift
• Pålitelig ekstern rapportering
• Overholdelse av gjeldende lover og regelverk

Administrasjonssjefens kontrollansvar står som nevnt sentralt i kommunestyrets kontroll og tilsyn med egen virksomhet. Etter departementets oppfatning er det nødvendig å tydeliggjøre administrasjonssjefens ansvar på dette området. Det foreslås derfor å ta inn en bestemmelse i kommuneloven § 23 som gjør det tydelig at det i ansvaret som øverste administrative leder også ligger et tilsynsansvar.

Kontrollutvalget

Etter kommuneloven § 61 nr. 2 skal kommunestyret velge et kontrollutvalg som skal forestå det løpende tilsyn med kommunens virksomhet på kommunestyrets vegne.

Erfaringen tilsier at lovfestingen av kontrollutvalget som et obligatorisk organ har hatt en gunstig innvirkning på kontrollarbeidet i kommunen. I NIBR’s undersøkelse er dette et hovedfunn. Det heter bl.a. at (side 93):

”Sammenholder vi funnene for kommunene og fylkeskommunene kan vi konkludere med at kontrollutvalgene har medvirket til å styrke kommunenes og fylkeskommunenes egenkontroll. Først og fremst skyldes dette at det lovpålagte folkevalgte kontrollutvalget har virket vitaliserende på de mer tradisjonelle kontroll- og revisjonsoppgavene. Det er regelkontrollen som er blitt styrket, ikke kontrollorganenes betydning for effektivitet og organisasjonsutvikling i kommunene og fylkeskommunene. På sistnevnte områder er det klare avvik mellom den rolle politikere, byråkrater og kontrollører mener at kontrollutvalget og revisjonen bør ha, og den faktiske rolle de spiller i kommunene og fylkeskommunene: ”Alle vil, men de får det ikke helt til”. Problemet er å få gjort forvaltningsrevisjonen til et effektivt verktøy i revisjonsarbeidet. Forvaltningsrevisjon har ikke blitt det potente og effektive virkemidlet en håpet.”

Særlig om forvaltningsrevisjon heter det følgende (side 93-94): ”Det er klare forskjeller mellom de kontrollutvalgene som har lagt seg på en ”stø kurs-linje”, dvs. baserer seg i hovedsak på regnskapsrevisjon, og de som har valgt en ”nyorienterende linje” der forvaltningsrevisjon står sentralt. I sistnevnte kategori er det særlig to forhold som øker omfanget av forvaltningsrevisjon. Utskillelse av egne avdelinger eller seksjoner for forvaltningsrevisjon og rekruttering av samfunnsfaglig og /eller juridisk kompetanse. Omvendt fører fravær av slike tiltak i revisjonen til lite forvaltningsrevisjon.”

Videre heter det om kontrollutvalgenes innflytelse og effekter at (side 94-95): ”(k)ontrollutvalget ser ut til å hente sin autoritet gjennom å være et lovfestet, uavhengig organ med mandat til å slå ned på et vidt spekter av saker. Kontrollorganene blir sett på som et ”ris bak speilet” som slår til om noen finner på noe tull. Effekten er at de ansatte i kommuneadministrasjonen og fylkesadministrasjonen er mer lojale overfor gjeldende regler og rutiner enn de ellers ville vært. Dels skjer dette gjennom de saker kontrollutvalget og fylkesrevisjonen tar opp (sluttkontroll), dels i form av antesiperte reaksjoner blant de ansatte. De vet at kontrollorganene eksisterer og søker å følge regler og rutiner for å unngå å havne i deres søkelys (forebyggende effekt). Disse mekanismene ser ut til å redusere innslaget av vilkårlighet i saksbehandlingen og bedre rettssikkerheten til lokalbefolkningen. En utilsiktet effekt er at regellojaliteten i noen grad ser ut til å gå utover innovativt arbeid for å utvikle kommunene og fylkeskommunen, et arbeid som ofte inkluderer prøving og feiling. Kommunene og fylkeskommunene skal som kjent håndtere så vel utviklingsoppgaver som rutineoppgaver. Det er et spenn fra mer frie, kreative prosesser knyttet til organisasjonsutvikling, via retningslinjer som skal sikre god internkontroll, til mer regelbundne oppgaver. Det er de førstnevnte oppgaver kontrollorganene kan ha en negativ effekt på slik de fungerer i dag”.

Samlet sett gir disse erfaringer etter departementets syn grunn til å opprettholde ordningen med obligatoriske kontrollutvalg. At kontrollutvalgene har medvirket til å styrke kommunenes egenkontroll, ved å virke vitaliserende på kontroll- og revisjonsoppgavene er i samsvar med intensjonen i den nye kommuneloven. Departementet har derfor lagt opp til å videreføre ordningen med obligatoriske kontrollutvalg i kommunene og fylkeskommunene.

Et annet aspekt som taler for å videreføre ordningen med obligatoriske kontrollutvalg er at det fremhever og forankrer det folkevalgte ansvaret for kontroll- og tilsynsarbeidet i kommunene. Dette kan igjen ha betydning for bevisstheten av kontroll- og tilsynsarbeidets betydning.

At kontrollutvalgene synes å ha hatt en mer beskjeden rolle i forhold til effektivisering og organisasjonsutvikling enn i forhold til de mer tradisjonelle kontroll- og revisjonsoppgavene, gir etter departementets oppfatning ikke grunn til å stille spørsmål ved kontrollutvalgets berettigelse. Snarere reiser dette spørsmål om hvordan man kan styrke kontrollutvalgets funksjon på dette området.

Departementet slutter seg til NIBR’s vurdering av at de manglende effektene på dette området etter alt å dømme har sammenheng med de problemer mange kommuner opplever med å få utviklet forvaltningsrevisjonen til et effektivt og nyttig verktøy i kontroll- og tilsynsarbeidet. Dette har nok flere årsaker, men et sentralt element i arbeidet med forvaltningsrevisjon er revisjonsenhetens kompetanse og innretning. Kontrollutvalget vil som lekmannsorgan være avhengig av en profesjonell revisjon for å kunne styrke denne funksjonen. I flere kommuner har revisjonsenheten bygget opp god kompetanse på forvaltningsrevisjon. I andre kommuner er dette mer varierende. Når det åpnes for konkurranseutsetting vil kontrollutvalget selv kunne avgjøre hvilken kompetanse det vil knytte til seg for å løse denne utfordringen.

Samtidig vil kontrollutvalget i en situasjon med konkurranseutsetting av revisjonen stå overfor nye utfordringer. Dersom kommunen velger å ikke ha en egen revisjonsenhet med kommunalt ansatte revisorer, vil ”bestillerfunksjonen” bli svært viktig. Etter departementets oppfatning er det mest naturlig å legge ”bestiller-funksjonen” til kontrollutvalget. I lovutkastet er ansvaret for å sørge for at kommunens regnskaper m.v. blir revidert derfor lagt til kontrollutvalget (utkastet § 77 nr. 3). Dersom kommunen ønsker å konkurranseutsette revisjonen vil dette således kreve at kontrollutvalget har – eller kan knytte til seg - kompetanse og innsikt i de tjenester kommunen skal ”kjøpe inn”.

Dette reiser spørsmål om det er påkrevd å styrke kontrollutvalget ved å stille krav til en mer profesjonell sammensetning av utvalget. En mulig strategi kunne være å utvikle kontrollutvalget til å bevege seg mer i retning av et profesjonelt ”revisjonsorgan” enn et lekmannsorgan. Dette behøver ikke nødvendigvis å skje ved at det ble stilt krav til bestemte faglige kvalifikasjoner i kontrollutvalget. Det kunne også skje ved at kontrollutvalget ble pålagt et mer formelt ansvar for revisjonsoppgavene. I dag er ansvaret for revisjonen delt mellom kontrollutvalget og ansvarlig kommunerevisor (jf. kontrollutvalgsforskriften § 4 nr. 1 og 2.)

Det er ikke prinsipielt utenkelig at kontrollutvalget kunne ha et lovfestet ansvar for både regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og øvrig kontroll og tilsyn med kommunens virksomhet. Et fortrinn ved en slik ordning kunne være at det ville tydeliggjøre det folkevalgte ansvar for revisjon og kontroll. Det ville også kunne styrke kunnskap og engasjement for kontrollvirksomheten. Blant annet fordi kontrollutvalget ikke er et ”politisk” organ – i den forstand at det ikke skal overprøve de rent politiske vurderinger som gjøres i kommunen - har enkelte kommuner vanskelig for å rekruttere personer med den nødvendige innsikt i og interesse for utvalgets arbeid. NIBR uttrykker det slik (side 95): ”Et problem er at mange av kommunene og fylkeskommunene sliter med å få rekruttert erfarne og toneangivende politikere til kontrollutvalget. Utvalgets tilbakeskuende arbeidsform, fokus på iverksetting av politiske vedtak, rapportering av hva som har skjedd og kravet til partipolitisk nøytralitet, legger en viss demper på utvalgets attraktivitet i det politiske miljø”. Et botemiddel til dette kunne være å rendyrke utvalgets funksjon som kontrollorgan ytterligere. Dette kunne bl.a. skje ved at utvalget fikk en tydeligere rolle som et kollegium av folkevalgte kontrollører eller revisorer. Ordningen med ”förtroendevalde” (folkevalgte) revisorer i Sverige ville i så fall være en parallell.

Et motargument kan være at det å ha en selvstendig og faglig uavhengig revisjonsfunksjon ved siden av kontrollutvalget trolig kan styrke tiltroen til kommunal revisjon. I tillegg kan det anføres at en ordning der kontrollutvalget formelt er ansvarlig for all revisjon av kommunen kan være problematisk i forhold til uavhengighetshensynet. Det ligger i ordningen med kontrollutvalget som et internt tilsynsorgan at det vanskelig kan tilfredsstille de krav til uavhengighet som normalt gjelder for revisjonsenhetene.

På denne bakgrunn ser departementet det slik at det vil være nødvendig at en uavhengig revisjon med selvstendig ansvar kompletterer den kontroll som utøves av kontrollutvalget.

En annen måte å styrke kontrollutvalgets funksjon på kunne være å presisere kontrollutvalgets oppgaver. Kontrollutvalget har i dag et svært vidt mandat, og kan i prinsippet ta opp et hvert forhold ved kommunens virksomhet så lenge det kan defineres som kontroll og tilsyn. Kontrollutvalget har anledning til å føre kontroll og tilsyn med ethvert aspekt ved den kommunal virksomheten. Grensen for kontrollutvalgets mandatområdet går imidlertid ved politikken – kontrollutvalget er ikke et beslutningsorgan i det politiske system i kommunen, og kan ikke overprøve politiske vurderinger.

I dette ligger at det er kontrollutvalget som i praksis utøver det generelle tilsynsansvar som ligger til kommunestyret. Kontrollutvalget skal føre kontroll og tilsyn med alle andre organer enn kommunestyret - både utvalg, komiteer og administrasjonen. Utvalget har prinsipielt ikke et tilsynsansvar overfor kommunestyret selv, ettersom kontrollutvalget utleder sin myndighet fra kommunestyret. Dette vil imidlertid ikke hindre kontrollutvalget fra å uttale seg dersom kommunestyret for eksempel er i ferd med å treffe et ulovlig vedtak el.l. Men kommunestyret er prinsipielt ikke underlagt kontrollutvalgets tilsynsansvar.

En fordel ved dette vide mandatet er at det er svært få begrensninger på hva kontrollutvalget kan ta opp. En ulempe kan være at det innenfor dette vide området må foretas en rolleavklaring mellom kontrollutvalget, kommunestyret, rådmannen og revisjonen, dersom kontroll- og tilsynsarbeidet skal fungere best mulig. I dette ligger et betydelig ansvar på kommunene selv for å etablere gode ordninger, og organisere tilsynsarbeidet på en hensiktsmessig måte. Både kommunestyret, kontrollutvalget, rådmannen og revisjonen har kontroll- og tilsynsansvar, og det er viktig med god kommunikasjon mellom alle disse aktørene.

Departementet har vurdert å presisere kontrollutvalgets oppgaver i selve loven for å lette denne rolleavklaringen, men er kommet til at det ikke vil være ønskelig å lovregulere dette. Det vil være mer hensiktsmessig å eventuelt ta inn en nærmere presisering av oppgavene i forskrift (jf. forskriftshjemmelen i lovutkastet § 77 nr. 10).

Når det er en lovfestet ordning at det i kommunene skal etableres et eget kontrollutvalg som skal utøve det løpende tilsyn på vegne av kommunestyret, gir dette imidlertid ikke grunn for kommunestyret til å innta en mer passiv og tilbakelent rolle. Ansvaret for at kontrollutvalget fungerer etter hensikten ligger i siste instans til kommunestyret. Og det er lovens intensjon at kommunestyret skal ha et aktivt forhold til kontrollutvalgets virksomhet. Flere kommuner har etablert en praksis der minst ett av kontrollutvalgets medlemmer samtidig sitter som representant i kommunestyret. Dette kan være et virkemiddel for å styrke kontakten mellom kontrollutvalget og kommunestyret. Det er etter departementets oppfatning uheldig dersom ingen av kontrollutvalgets medlemmer sitter i kommunestyret. I lovutkastet er det derfor foreslått en bestemmelse som krever at minst ett av kontrollutvalgets medlemmer skal velges blant kommunestyrets medlemmer (se lovutkastet § 77 nr. 1).

Særlig om bestillerfunksjonen og spørsmålet om eget sekretariat for kontrollutvalget - vurderingen i kommuneproposisjonen

Det er på det rene at sekretariatet for kommunens kontrollutvalg må ha tilgang på en bredt sammensatt kompetanse. Det kommunale kontrollutvalgets virkeområde vil f. eks. ofte omfatte problemer som reiser juridiske spørsmål. Kontrollutvalget har et åpenbart behov for å kunne knytte til seg slik kompetanse. Av prinsipielle grunner knyttet til kontrollutvalgets uavhengighet, bør denne kompetansen ikke være en del av kommunens administrasjon. Bakgrunnen for dette er at kontrollutvalget skal føre tilsyn med administrasjonen.

Det er to alternativer for hvor denne kompetansen kan hentes fra. Utvalget kan kjøpe, for eksempel juridisk kompetanse i det private marked, eller ansette et eget sekretariat med slik kompetanse.

I forhold til konkurranseutsetting er spørsmålet om det skal lovfestes at kontrollutvalget skal ha et eget sekretariat, eller om kommunen skal stå fritt til å leie/kjøpe inn denne kompetansen.

Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at det ikke kunne se avgjørende argumenter mot at kommunen selv skal kunne velge om man vil ansette et eget sekretariat eller om oppgaven skal settes ut til et privat firma.

Det kan imidlertid reises spørsmål om det bør lovfestes krav til et ”minimumssekretariat”, for eksempel i form av et lovkrav om at kontrollutvalget skal ha en ansatt sekretær som selv skal kunne avgjøre om han/hun vil ansette flere eller kjøpe inn kompetanse som sekretæren selv ikke kan tilby. Det kan være en god løsning at loven stiller krav om at kontrollutvalget skal ha en sekretær som er ansvarlig for forberedelsen av de saker som legges fram for kontrollutvalget. Det ville i så fall være naturlig at denne enheten eller personen også hadde et særlig ansvar for å tilrettelegge informasjonen for kommunestyret.

Dersom kontrollutvalget skal være ansvarlig for å skaffe tilfredstillende revisjon, og ha en ”bestillerfunksjon” i forbindelse med valg av revisor, vil det i praksis også være nødvendig at utvalget har et sekretariat som kan forberede ”bestiller-saken” for utvalget.

Et særskilt spørsmål er om den øverste ansvarlige revisor skal være kommunalt ansatt – og om kommunen skal pålegges å ha en enhet som skal kvalitetssikre revisjonens arbeid. Man kan tenke seg en løsning der det er adgang til å konkurranseutsette det løpende revisjonsarbeid, men der det samtidig stilles krav om at kommunen skal ha en instans som er ”ansvarlig” revisor i forhold til kommunen/kontrollutvalget. Dette har sammenheng med spørsmålet om kommunen bør ha en ”bestillerkompetanse” – og om denne kompetansen skal sikres ved lov eller om kommunen selv skal kunne vurdere behovet for å ha slik kompetanse.

En del høringsuttalelser til forslaget i kommuneproposisjonen våren 2002 pekte på at et krav om lovfesting av et eget sekretariat for kontrollutvalget kan være problematisk i små kommuner. Samtidig har flere pekt på at det vil være viktig å sikre en kompetent ”bestillerfunksjon” ved en eventuell åpning for konkurranseutsetting.

Departementets vurdering og lovforslag

I departementets lovforslag er det lagt opp til at kommunen selv skal kunne velge om revisjonen skal være en kommunal enhet med revisorer ansatt i kommunen, om det skal skje i form av et interkommunalt samarbeid eller gjennom å inngå avtale med privat revisjonsfirma.

Kontrollutvalgets funksjon som bestillerorgan der kommunen ønsker å sette ut revisjonen til andre enn kommunalt ansatte revisorer, reiser spørsmål om hvilke krav som skal stilles til sekretærbistand til kontrollutvalget. Der kontrollutvalget skal gjøre vurderinger av hvem som skal få revisjonsoppdrag for kommunen, vil det normalt være nødvendig for utvalget å ha et sekretariat med kompetanse og kapasitet til å bistå kontrollutvalget med den nødvendige fagkunnskap.

I dag er det kommunerevisjonen som har sekretariatsfunksjonen. Dersom kommunerevisjonen (i praksis normalt en distriktsrevisjon) kommer i et konkurranseforhold til andre tilbydere i forbindelse med konkurranseutsetting, bør andre enn kommunerevisjonen utøve sekretariatsfunksjonen i forbindelse med bestillingen av revisjonstjenester. Etter omstendighetene vil det også kunne oppstå inhabilitetsspørsmål dersom kommunerevisjonen skulle utøve en slik funksjon. Ved konkurranseutsetting vil kommunerevisjonen normalt bli berørt på en eller annen måte. Dette innebærer at dersom kommunen ønsker å konkurranseutsette alle eller deler av de oppgavene som i dag ligger til kommunerevisjonen, vil det ikke være naturlig at kommunerevisjonen utøver sekretariatsfunksjonen i forbindelse med konkurranseutsettingen.

Departementet er kommet til at det er ønskelig å lovfeste et krav om at kontrollutvalget skal sikres tilfredsstillende sekretariatsbistand. Noen nærmere lovregulering av hvordan dette skal gjøres i praksis er det etter departementets syn ikke nødvendig å gi. Vi har her lagt avgjørende vekt på at kommunene har svært ulik størrelse, og at det vil være uhensiktsmessig å lovfeste en bestemt måte å organisere denne funksjonen på. Dette innebærer at kommunene selv må avgjøre hvordan kontrollutvalget skal sikres utrednings- og saksforberedelseskapasitet både i forbindelse med bestillerfunksjonen ved en eventuell konkurranseutsetting av hele eller deler av revisjonens oppgaver, og i det løpende arbeid for kontrollutvalget. Aktuelle løsninger kan være egne ansatte, interkommunale ordninger eller kjøp av private sekretariatstjenester i det private marked. Den som utøver sekretariatsfunksjonen for kontrollutvalget vil være underlagt kontrollutvalgets myndighet, og anses ikke som en del av kommunens administrasjon.

Det vil være kontrollutvalget som definerer sekretariatets oppgaver. Sekretariatet vil fullt ut være underlagt kontrollutvalgets instruksjonsmyndighet. Sekretariatet skal ikke ha revisjonsoppgaver. Revisjonens oppgaver er nærmere definert i lovutkastet § 78 og forskrifter gitt med hjemmel i denne bestemmelsen. Den som utøver revisjon for kommunen, utøver arbeidet under selvstendig faglig ansvar.

Særlig om behandling av budsjett for kontrollutvalget og revisjonen

Etter kommuneloven § 45 nr. 2 skal kommunestyret gjøre vedtak om årsbudsjett på grunnlag av innstilling fra formannskapet eller fylkesutvalget. (Kommunerådet ved parlamentarisk styreform). Årsbudsjettet skal omfatte hele kommunens virksomhet (jf. § 46 nr. 2). Dette innebærer at også kontrollutvalgets og revisjonens behov for økonomiske midler går inn i som en del av dette budsjettet. Det er av sentral betydning at det til kommunestyret fremmes et budsjettforslag for hele kommunens virksomhet samlet.

I forhold til kontroll- og tilsynsarbeidet knytter det seg likevel et prinsipielt problem til at det organ som fremmer det samlede budsjettforslag til kommunestyret – hvor kontrollutvalgets/revisjonens budsjett inngår – på denne måten har innflytelse på kontrollinstansens budsjettramme.

Det ville etter departementets syn føre for langt om kontrollutvalgets vurdering av tilsynsarbeidets budsjettbehov ikke skulle kunne samordnes med andre deler av den kommunale virksomhet i formannskapets innstilling. Det er derfor ikke en aktuell løsning at kontrollutvalgets budsjettforslag for kontroll- og tilsynsarbeidet uendret skulle gå til kommunestyret. Denne delen av kommunens virksomhet står likevel i en så vidt spesiell stilling at det etter departementets syn vil være naturlig at kontrollutvalgets forslag til budsjettramme for kontroll og revisjonsarbeidet følger formannskapets innstilling som vedlegg til kommunestyret. På denne måten kan kommunestyret selv gjøre en friere vurdering av hvordan det vil prioritere behovet for budsjettmidler for tilsynsarbeidet opp mot behovet på andre områder.

Etter departementets vurdering vil det ikke være nødvendig å regulere dette i lov. En eventuell bestemmelse om dette kan fastsettes i forskrift. Den foreslåtte ordning er den samme som i dag følger av kontrollutvalgsforskriften § 4 nr. 7.

Spørsmålet om kontrollutvalget skal kunne velges på nytt i valgperioden

Et fast utvalg (jf. kommuneloven § 10) kan når som helst ”omorganisere”- dvs. medlemmene kan skiftes ut ved at nye velges i stedet. Departementet har tidligere (sak 98/6950) uttalt at kontrollutvalget ikke kan omorganiseres i valgperioden. Dette er begrunnet i at lovens § 10 ikke gjelder for kontrollutvalget, ettersom kontrollutvalget er et obligatorisk organ med bestemte lovfestede funksjoner, og ikke et alminnelig fast utvalg. Det som taler mot at kontrollutvalgsmedlemmene skal kunne skiftes ut i løpet av en valgperiode, er at utvalget har en spesiell funksjon som kontrollorgan. Et kontrollorgan må kunne utøve sin virksomhet fritt, og også kunne ta ”upopulære” standpunkter uten risiko for å bli skiftet ut.

Det som taler for at kommunestyret må kunne skifte ut medlemmer er at kontrollutvalget er kommunestyrets eget tilsynsorgan, og utøver tilsyn på vegne av kommunestyret. Det er derfor i kommunestyrets legitime interesse at utvalget utøver sitt arbeid i samsvar med kommunestyrets forutsetninger. I en situasjon der kontrollutvalget ikke fungerer tilfredsstillende vil det kunne være nødvendig å skifte ut medlemmene. Departementet har lagt avgjørende vekt på dette, og fremmer i lovutkastet forslag om en bestemmelse som gir kommunestyret hjemmel til å skifte ut medlemmene i kontrollutvalget ved nyvalg (jf. utkastets § 77 nr. 3).

Forvaltningsrevisjon

Etter kommuneloven § 60 nr. 7 skal revisjonen ”kontrollere at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater.”

Forvaltningsrevisjon har vært en obligatorisk oppgave for kommunerevisjonen fra 1993. Bakgrunnen for at forvaltningsrevisjon ble innført i kommunene var økte krav om effektivitet og måloppnåelse.

Forvaltningsrevisjon i kommunene har vært definert som systematiske undersøkelser av om bruken og forvaltningen av de kommunale midlene (oppgaver, ressursbruk og resultatoppnåelse) virker på en betryggende måte. Denne definisjonen er nært knyttet til Riksrevisjonens daværende definisjon av forvaltningsrevisjon.

Riksrevisjonen definerer nå forvaltningsrevisjon som ”systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger.” Gjennom forvaltningsrevisjon retter Riksrevisjonen søkelyset mot utvalgte områder innen forvaltningen hvor det er risiko for avvik og/eller svakheter i forhold til Stortingets vedtak og forutsetninger. Riksrevisjonens standard for forvaltningsrevisjon beskriver videre tilnærming og metodisk innfallsvinkel for denne typen undersøkelser.

Departementets vurdering

Kommunene står overfor nye og økte krav til omstilling, effektivisering og modernisering. Krav om at kommunene skal gjennomføre forvaltningsrevisjon må ses i den sammenheng. Forvaltningsrevisjon er i mange kommuner allerede et viktig verktøy i denne typen arbeid. Erfaringene viser imidlertid at både omfang og nytteverdi av forvaltningsrevisjon varierer mellom kommunene. Etter departementets oppfatning er det et uutnyttet potensial i kommunene knyttet til forvaltningsrevisjon.

Etter departementets oppfatning er forvaltningsrevisjon et nyttig virkemiddel i kommunestyrets kontroll og tilsyn av administrasjonen. Denne typen undersøkelser gir de folkevalgte i kommunen informasjon om administrasjonens oppfølging og resultatene av vedtak i kommunestyret. Forvaltningsrevisjon kan virke som en kontrollmekanisme mellom kommunestyre og administrasjonen, og i tillegg ha effekter knyttet til læring.

Departementet ønsker å styrke kommunenes forvaltningsrevisjon. Det er i tillegg viktig å sikre at kommunene faktisk gjennomfører denne oppgaven – også i en situasjon med konkurranseutsetting. I kommuneloven § 60 er forvaltningsrevisjonsbegrepet knyttet opp mot riksrevisjonens definisjon. Denne forankringen er videreført i lovutkastet i dette høringsnotatet. Departementet vil i forskrift utdype innholdet i forvaltningsrevisjonsarbeidet. Departementet vil i denne sammenheng ta utgangspunkt i Riksrevisjonens standard for forvaltningsrevisjon.

Regnskapsrevisjon

Kommunestyret har ansvar for å påse at de kommunale regnskaper revideres på betryggende måte, jf. kommuneloven § 60, nr. 7. Gjennomføringen av denne oppgaven er i dag lagt til kommunerevisjonen. Selv om kommunerevisjonen i dag også har andre oppgaver, jf. kapittel 3, er regnskapsrevisjon den dominerende revisjonsformen i kommunen. Revisjon av kommuneregnskapet er revisjon i den tradisjonelle betydningen.

Ifølge revisjonsforskriften § 7 skal revisjonen ved regnskapsrevisjon særlig påse:

• At regnskapsføringen er i samsvar med gjeldende budsjett og regnskapsforskrifter og god kommunal regnskapsskikk
• At posteringene i regnskapet er legitimert på en fyllestgjørende måte, at bokføringen er à jour og at regnskapene blir avsluttet innen de frister som er bestemt
• At fortegnelse over kommunens garantiforpliktelser er à jour og i orden
• At gjeldende skatte- og avgiftsregler er overholdt

Nærmere om begrepet regnskapsrevisjon

Tradisjonelt har det vært antatt at det er noen viktige forskjeller mellom privat og offentlig revisjon, herunder regnskapsrevisjon. Det skyldes blant annet at kommunale regnskaper og statlige regnskaper bygger på et finansielt orientert regnskapsprinsipp, i motsetning til prinsippet i privat sektor om resultatorienterte regnskapittel

Det er Riksrevisjonen som har ansvaret for å revidere statens regnskaper. Riksrevisjonen har utarbeidet Standarder for revisjon i Riksrevisjonen. Regnskapsrevisjon, som også kan benevnes finansiell revisjon, har som formål ”å framskaffe relevant informasjon om et regnskap og de disposisjoner som ligger til grunn for det, for å kunne ta standpunkt til om regnskapet kan bekreftes og disposisjonene kan aksepteres.”

Gjennom regnskapsrevisjon kontrollerer Riksrevisjonen at virksomhetens regnskap er avlagt i samsvar med regler og retningslinjer for regnskapsførsel og økonomiforvaltning i staten. Videre skal regnskapet være i tråd med bevilgningsreglementet. Det skal også kontrolleres for at midlene er disponert og forvaltet på en økonomisk forsvarlig måte. Det kontrolleres for at regnskapet for den reviderte virksomheten er i overensstemmelse med Stortingets vedtak og forutsetninger. Revisor skal se etter at regnskapet er fullstendig, nøyaktig og pålitelig og at beholdningen og verdier av enhver art er regnskapsført i samsvar med gjeldende regler.

Riksrevisjonen har delt regnskapsrevisjonsoppgavene i to: Regnskapsteknisk revisjon er definert som nødvendige kontrollhandlinger for å bekrefte med tilbørlig nøyaktighet at regnskapet er fullstendig, nøyaktig og pålitelig. Kontroll av disposisjonene defineres som kontroll av om de disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet, er i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger og gjeldende regelverk, og om disposisjonene er akseptable ut fra normer og standarder for statlig økonomiforvaltning.

Riksrevisjonens standard for regnskapsrevisjon beskriver videre krav til revisjonsprosessen, metodikk og dokumentasjon.

Departementets vurdering

I denne proposisjonen foreslås det å konkurranseutsette kommunal revisjon. Det forelås samtidig å gi kontrollutvalget ansvaret for å sørge for at revisjonsoppgavene blir gjennomført. I lys av nevnte forslag er det etter departementets vurdering nødvendig å konkretisere hva som ligger i revisjonsoppgavene. Departementet vil i forskrift utdype innholdet i regnskapsrevisjonen. Departementet vil i denne sammenheng ta utgangspunkt i Riksrevisjonens standard for regnskapsdefinisjon, tilpasset kommunal virksomhet og økonomiforvaltning.

Revisjon av internkontrollen

Det må legges til grunn som fast praksis at kommunens administrasjonssjef har ansvar for å etablere en betryggende internkontroll i administrasjonen, jf. kapittel 3.

Utarbeidelsen av rutinene skal etter gjeldende revisjonsforskrift skje i samråd med revisjonen. Revisjonen har etter gjeldende regler et ansvar for å påse at slik kontroll er etablert. Revisjonen har etter gjeldende regler også plikt til å medvirke til at gode interne kontrollrutiner etableres, og til å påse at den interne kontroll virker etter forutsetningene. Mener revisjonen at internkontrollen ikke er tilfredstillende, plikter den å avgi rapport om dette til kontrollutvalget/ kommunestyret. Revisjonssjefen har imidlertid ikke ansvar for hva internkontrollen gjør, og kan heller ikke instruere administrasjonssjefen vedrørende utførelsen av oppgaven, jf. kapittel 3.

Riksrevisjonen har i sine standarder satt krav til vurdering av internkontroll i tilknytning til alle typer revisjoner. Det betyr at revisor skal foreta en foreløpig vurdering av de interne kontroller som er relevante for revisjonen. Det er videre satt krav til at hvis revisor velger å bygge sin revisjon på relevante kontroller, skal disse testes.

Departementets vurdering

Revisjonens oppgaver knyttet til revisjon av internkontrollen er i dag ikke lovfestet, men kommunerevisjonen har likevel hatt en slik oppgave – blant annet nedfelt i forskrift.

Departementet tar sikte på å gi en mer utdypende beskrivelser av revisjon av internkontroll i forskrift. I denne sammenheng vil det også være naturlig å vurdere nærmere om revisjon av internkontroll skal være en integrert del av alle typer revisjon, ikke en egen oppgave som må gjennomføre særskilt, jf. Riksrevisjonens standarder.

Andre oppgaver for revisor

Krav til at revisor skal gjennomføre visse særattestasjoner vil kunne fremgå av ulike forskrifter. I forbindelse med KOSTRA kan det være aktuelt å gå nærmere inn på revisors oppgaver i forskrift etter kommuneloven.

Kompetansekrav for kommunerevisor

Det er i dag ikke stilt formelle kvalifikasjonskrav i lov eller forskrift til den som skal være revisor for en kommune. I forskrift om kvalifikasjonskrav for kommune-, fylkes- og distriktsrevisjon fastsatt 13.08.97 er det stilt krav om at det i en kommunal, interkommunal eller fylkeskommunal revisjonsenhet skal være ansatt minst én registrert eller statsautorisert revisor. Kravet er ikke rettet til lederen eller noen annen bestemt person i revisjonsenheten. Det er tilstrekkelig at én person i revisjonsenheten har slik kompetanse.

Etter departementets oppfatning er det ikke treffende å stille krav om at den som skal revidere (eller være ansvarlig for revisjon av kommuner) må være registrert eller statsautorisert revisor. De kvalifikasjoner som kreves for å bli registrert eller statsautorisert revisor er tilpasset oppgaven med utføre revisjon av virksomheter som er regnskapspliktige etter regnskapsloven. Det kommunale regnskapssystemet skiller seg fra regnskapsloven.

Det inngår i tillegg i kommunerevisors oppgave å utføre forvaltningsrevisjon. Det er ingen nødvendig kvalifikasjon for å kunne utføre forvaltningsrevisjon at man er registrert eller statsautorisert revisor. For denne typen revisjon kan det snarere være hensiktsmessig med fagkompetanse fra andre områder enn det rent revisjonsfaglige, som for eksempel samfunnsvitenskapelig, økonomifaglig eller juridisk kompetanse.

Den mangesidige aktivitet som ligger i revisjon av kommuner, gjør det samtidig vanskelig å stille presise krav til den som skal utføre eller ha ansvar for slik revisjon. Dette har også sammenheng med spørsmålet om hel eller delvis konkurranseutsetting. Departementet legger opp til at kommunene skal stå fritt til å konkurranseutsette hele eller deler av de revisjonsoppgaver som skal utføres. Kommunene skal kunne velge om den for eksempel bare vil konkurranseutsette regnskapsrevisjonen, og beholde forvaltningsrevisjonen i egen regi. Dette gjør det enda vanskeligere å stille et generelt og formelt kvalifikasjonskrav som dekker behovet for kompetanse på hele dette feltet.

Departementet er i utgangspunktet tilbakeholden med å stille krav til kvalifikasjoner for ansatte i kommuner og fylkeskommuner. I dette tilfelle dreier det seg imidlertid om å stille kvalifikasjonskrav til enhver som tar revisjonsoppdrag for kommuner og fylkeskommuner. De rent prinsipielle betenkeligheter knyttet til å stille bestemte kvalifikasjonskrav til ansatte i kommuners administrasjon vil derfor ikke være like relevante her. Departementet er derfor kommet til det vil være mest hensiktsmessig at det i lovens hjemmel til å gi forskrifter om revisjon, også gis rom for å gi nærmere regler om revisors kvalifikasjoner.

Egen autorisasjonsordning ?

I forlengelsen av spørsmålet om kvalifikasjonskrav for revisor som tar oppdrag for kommuner ligger spørsmålet om det kan være hensiktsmessig med en egen autorisasjons-/sertifiseringsordning for kommunale revisorer.

Det som kan tale for en sertifiseringsordning er bl.a. at det kan sikre at man får revisorer med den kompetanseprofil som er ønskelig for revisjon i kommunal virksomhet. Det vil også kunne bidra til å vedlikeholde og øke statusen for kommunal revisjon. Dette kan i sin tur virke positivt på hele kontrollsystemet i kommunene. På bakgrunn av at innholdet i revisjonsoppgavene i kommunal og privat sektor er noe ulike er det heller ikke unaturlig med en slik parallell til privat revisjons autorisasjonsordninger. Tilsvarende ordninger finnes også i Finland og Sverige.

Det som kan tale mot en særskilt sertifiseringsordning er at kommunene bør kunne stå fritt til å velge hvilken revisor de ønsker. Bakgrunnen for dette er at kommunene selv må antas å ha interesse av at den som reviderer kommunen er kompetent, og må forutsettes å inngå avtale med personer/firma med de ønskede kvalifikasjoner. Det er av sentral betydning for kontrollarbeidet i kommunen at kommunestyret og kontrollutvalget har høy bevissthet om hva kommunen skal bestille av revisjonstjenester. Den interne diskusjon i kommunen om disse forhold har en verdi i seg selv. En gjennomgripende standardisering både av krav til hvem som skal gjøre arbeidet i form av bestemte kvalifikasjonskrav og autorisasjoner, i tillegg til nærmere bestemte krav til innholdet av det arbeid som skal gjøres, ville i utgangspunktet kunne lette bestillerfunksjonen for kommunen. I verste fall ville det imidlertid kunne motvirke en levende diskusjon om dette internt i kommunen, og lede til passivisering av kommunens bestillerorgan.

Kravet til offentlig anbud for kjøp av revisjonstjenester leder også til å presisere kravene tilkompetanse i anbudsinnbydelsen. Videre har revisorer allerede i dag en felles grunnutdanning som sikrer visse basiskrav til kompetanse.

Departementet ser på denne bakgrunn foreløpig ikke grunn til å gå inn for noen lovregulering av eventuelle sertifiseringsordninger i forbindelse med at det åpnes for konkurranseutsetting. Spørsmålet har også sammenheng med innholdet av revisjonsutdannelsen, og en rekke forhold knyttet til dette ville eventuelt måtte avklares nærmere før en slik ordning kunne etableres.

I første omgang vil det være mer sentralt å stille nærmere krav til innholdet av det arbeid som skal gjøres, enn å stille krav til hvem som skal gjøre arbeidet. Se nærmere omtale av innholdet av revisjonens oppgaver i kapittel 4.5 til 4.8 ovenfor.

Departementet ser det slik at spørsmålet om egen sertifiseringsordning eventuelt kan vurderes nærmere på noe sikt. Både Sverige (forbundsbasert ordning) og Finland (lovfestet ordning) har erfaring med slike ordninger, og det kan etter hvert være aktuelt å innehente informasjon om hvilke erfaringer som er gjort der.

Dette er ikke til hinder for at aktørene på et marked for kommunerevisjon kan etablere bransje-/foreningsbaserte ordninger. Når en sertifiseringsordning kan etableres på frivillig grunnlag – av bransjen selv - legger departementet til grunn at dette inntil videre vil være tilstrekkelig.

Spørsmålet om tilsyn med kommunal revisjon

For registrerte og statsautoriserte revisorer og revisjonsselskaper utøver Kredittilsynet et nærmere bestemt statlig tilsyn. For kommunerevisorer eksisterer i dag ingen særskilte tilsynsordninger fra statens side. Private revisorers utøvelse av oppgaver som i dag påligger kommunerevisjonen, vil i utgangspunktet falle utenfor den del av revisorers virksomhet som Kredittilsynet har tilsyn med. Kredittilsynets tilsyn med godkjente revisorer og revisjonsselskapers virksomhet er i utgangspunktet avgrenset av revisorlovens anvendelsesområde.

Departementet ser i utgangspunktet ikke grunn til å utvide revisorlovens anvendelsesområde til også å omfatte annen virksomhet enn som nevnt i revisorloven § 1-1. Et eventuelt behov for spesielle statlige tilsynsordninger overfor kommunal revisjon, bør etter departementets mening ses i forhold til generelle prinsipper for statlig tilsyn med kommunesektoren. I utgangspunktet bør staten være varsom med å etablere nye tilsynsordninger. På denne bakgrunn er det ikke gått nærmer inn på en nærmere drøfting i dette i høringsnotatet.

I lovutkastet er det fastslått at kontrollutvalgene i kommunene vil ha plikt til å sørge for at kommunen blir gjenstand for betryggende revisjon (utkastet § 77 nr. 4). I dette ligger det også et tilsynsansvar overfor revisjonen. Revisjon av kommuner vil således være gjenstand for folkevalgt kontroll i kommunene.

Det vil være en klar statlig interesse i at kommunene er gjenstand for betryggende revisjon. Det er imidlertid mange faktorer som kan påvirke kvaliteten av dette arbeidet. Departementet vil avvente utviklingen på dette området. Etter at en ordning med åpning for konkurranseutsetting har fungert en tid, vil det eventuelt kunne være aktuelt å komme tilbake til spørsmålet om statlig tilsynsordning.

Revisors valgbarhet til kommunestyrer og fylkesting og andre kommunale og fylkeskommunale organer

Tradisjonelt har de som foretar revisjon for kommunen/fylkeskommunen vært utelukket fra valg til henholdsvis kommunestyre/fylkesting. Begrunnelsen er dels at vedkommende har en viktig kontrolloppgave overfor kommunestyre og fylkesting, og dels at vedkommende står sentralt i forberedelsen av bestemte vedtak som skal treffes i disse organene. Tilsvarende er de som foretar revisjon for kommunen/fylkeskommunen utelukket fra valg til kommunale/fylkeskommunale nemnder etter kommuneloven.

I den nye valgloven av 17. juni 2002, er bestemmelsen som utelukker revisjonspersonell fra valg til henholdsvis kommunestyre og fylkesting tatt inn i § 3-3 tredje ledd siste strekpunkt. Imidlertid er ordlyden endret fra ”den som foretar revisjon for kommunen/fylkeskommunen” til ”den som i vedkommende kommune eller fylkeskommune er ansvarlig for revisjonen Av motivene til bestemmelsen fremgår det at den er ment å videreføre innholdet i den gamle valgloven § 13. Det er dermed grunnlag for å fortolke denne bestemmelsen likt med kommunelovens bestemmelse om valgbarhet i § 14 nr. 1 bokstav b. Tradisjonen går også på at valgbarhetsbegrensningen er de samme i kommuneloven og valgloven. I en situasjon hvor kommunen selv foretar all revisjon, må således alle ansatte i kommunens revisjon kunne sies å være omfattet av begrepet ”ansvarlig for kommunens revisjon.

I forhold til de hensyn som valgbarhetsreglene bygger på, er det er uten betydning om den som utfører revisjon for kommunen er ansatt i kommunens revisjon eller utfører oppdrag for kommunen etter avtale. I en situasjon hvor oppgaven med å føre revisjon settes til et organ/firma/enhet utenom kommunen, kan det likevel bli mer problematisk å forholde seg til begrepet ”ansvarlig for kommunens revisjon”. Her vil kommunelovens begrep ”den som foretar revisjon for kommunen eller fylkeskommunen” være mer adekvat. Valgbarhetsbegrensingene vil derfor kun omfatte den eller de personer som i praksis utfører revisjonsoppgaver, eller er ansvarlig for revisjon.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å endre valgloven § 3-3 tredje ledd, slik at den bringes i harmoni med begrepsbruken i kommuneloven § 14.