Kontroll og tilsyn med fristilte organisasjonsmodeller

Innledning

Kommunene har i lang tid gjort bruk av fristilte organisasjonsmodeller som selskaper, stiftelser og lignende. Utviklingen i de senere år synes å gå i retning av stadig økende bruk av fristilte organisasjonsformer. En større gjennomgang av dette området ble gjennomført av et eget lovutvalg i NOU 1995: 17 ”Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet”. På bakgrunn av lovutvalgets forslag fremmet Kommunal- og regionaldepartementet forslag til lov om interkommunale selskaper (IKS) og et nytt kapittel i kommuneloven om kommunale foretak (KF). Det ble også gjort en del andre endringer i regelverket for kommunal selskapsorganisering. (Se nærmere om dette i Ot.prp. nr. 53 (1997-98).

Det er begrenset med empirisk materiale som viser hvordan kommunene fylkeskommunene organiserer sin virksomhet. Den ferskeste undersøkelsen på dette området ble foretatt av Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR), som ved NIBR-notat 2000:128 Om kommunal organisering 2000. Undersøkelsen bygget på spørreundersøkelser i Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase i perioden 1995-2000. Under punkt 3.6 i denne rapporten omtales privatisering, fristilling og konkurranse innenfor kommunesektoren.

Utvikling i retning av en mer kompleks organisering ?

Utviklingen kan føre til en mer kompleks og fragmentert organisering av den kommunale virksomheten. Dette innebærer utfordringer når det gjelder styring av virksomheten, og det reiser spørsmål knyttet til kontroll og tilsyn. I dette kapitlet vurderes behovet for endringer i de regler som gjelder for kommunal kontroll og tilsyn med fristilte virksomheter.

Med nye organisasjonsformer menes her andre modeller enn tradisjonell etatsorganisering og lignende.Som en samlebetegnelse kan uttrykket ”alternativ organisering” brukes. Slik alternativ organisering kan innebære ulik grad av fristilling. Et hovedskille går mellom virksomhet som er en del av kommunen som juridisk person, og organisasjonsmodeller som er egne juridiske personer (egne rettssubjekter). Styrings- og kontrollmulighetene er både rettslig og faktisk større der virksomheten er en del av kommunen som rettssubjekt, enn der virksomheten er en egen juridisk person. Hovedfokus for drøftelsen vil derfor være på tilsyn og kontroll med virksomheter som er egne juridiske personer.

”Konkurranseutsetting” kan også ses under synsvinkelen ”alternativ organisering”, ettersom det innebærer at virksomheten ikke drives av kommunen selv, og kanskje heller ikke av en kommunalt eid virksomhet, men av private eiere som utfører tjenesten for kommunen. De styrings- og kontrollmessige utfordringer som ligger i dette vil imidlertid ikke bli drøftet nærmere her. Problemstillinger knyttet til kontroll og tilsyn på dette området er delvis av en annen karakter enn de som reiser seg for virksomheter som kommunene selv er eier av.

Enkelte større kommuner desentraliserer virksomheten ved å føre oppgaver og politisk beslutningsmyndighet ut til folkevalgte organer på kommunedelsnivå. Noe som fører til at organer utenom kommunestyret får territorielt basert legitimitet. Også større innslag av brukerstyring er en sannsynlig utviklingsretning. Dette bidrar også til at flere parter har et legitimt krav om å innvirke på kommunale beslutninger. Den fragmentering og de styrings- og kontrollmessige utfordringer som dette reiser faller imidlertid utenfor rammen av det som drøftes i dette høringsnotatet.

I en del tilfeller har kommuner gjort bruk av stiftelsesformen for å fristille virksomheter. Dette innebærer at virksomheten er gitt en svært selvstendig stilling. Et hovedpoeng med stiftelsesformen er at det skal være selveiende og selvstyrt. Noen form for ”eiermessig” oppfølging av virksomheten vil her ikke være treffende, fordi stiftelsen ikke har eiere. Det skal etableres egne ordninger for tilsyn med stiftelser, jf. stiftelsesloven av 15.juni 2001 nr. 59 § 7 (ikke i kraft). , og det antas ikke å være behov for å legge til rette for særlige kontroll- og tilsynsmekanismer for stiftelser opprettet av kommuner. Når det gjelder revisjon av stiftelser er det anledning til å velge kommunens revisor som stiftelsens revisor i visse tilfeller, (se stiftelsesloven av 15. juni 2001 nr. 59 § 43 tredje ledd.

Temaet for drøftelsen nedenfor er derfor avgrenset til eieroppfølging av selskaper som kommunen eier/kontrollerer.

Den sentrale problemstillingen vil være hvilket kontrollbehov kommunen som eier har overfor slike selskaper, målt opp mot den kontrollmulighet som gjeldende lover gir. Kontroll og tilsyn er imidlertid ikke bare spørsmål om behov og mulighet, men også om kontrollvilje. Avgjørende for om kommunen har tilfredsstillene kontroll og tilsyn med sine fristilte virksomheter vil til syvende og sist være om det er politisk vilje til kontroll med virksomhetene. For kommunestyret som øverste ansvarlige organ i kommunen vil det også være viktig å hele tiden vurdere om de organisasjonsformer som kommunen har valgt for sin virksomhet, er egnet til å fremme de mål og verdier for kommunens virksomhet som kommunestyret mener er viktige.

Behov og mulighet for kontroll og tilsyn med kommunalt eide selskaper

Bakgrunnen for en utvikling i retning av mer alternativ organisering kan være økt behov for samarbeid mellom kommuner, gjerne i form av interkommunale selskaper av forskjellig type – i praksis aksjeselskap eller interkommunalt selskap (IKS) etter lov om interkommunale selskaper fra 1999. Men også virksomheter som en kommune eller fylkeskommune eier og driver alene blir ofte fristilt i ulik grad – for eksempel i form av kommunale foretak (KF), aksjeselskaper eller stiftelser.

Det kan være flere grunner til fristilling og alternativ organisering av kommunal virksomhet. Et teoretisk grunnlag er gjerne at resultatorientert styring (”mål og resultatstyring”) legitimerer utskillelse i egne enheter. I dette perspektivet vil tanken gjerne være at oppgaven vil bli løst bedre dersom driftsledelsen blir mer fristilt i forhold til detaljstyring fra kommunens sentralledelse. Ved at det defineres et mål for virksomheten og overlates til den fristilte enhet selv å velge veien fram til målet, antar man gjerne at virksomheten vil bli drevet mer effektivt enn om den var organisert på tradisjonell måte.

Felles for disse nye organisasjonsformene er at de forutsetter andre styringsmekanismer enn de som er mulige eller vanlige i en tradisjonell etatsmodell. Dette er tydeligst i aksjeselskapittel Aksjeloven bygger på en klar rolledeling mellom eier og driftsledelse - eierollen utøves på generalforsamlingen og ansvaret for driften ligger til styret og daglig leder. Det er begrenset hvor mye eieren kan gripe inn i driftspørsmål uten å forstyrre denne rolledelingen. Den samme rolledelingen ligger i varierende grad til grunn for de andre alternative organisasjonsformene. Dette betyr at mulighetene for direkte styring fra kommunens sentralledelse blir redusert.

Ved konkurranseutsetting der oppdraget gis til enheter eid av private, vil også muligheten til å drive eierstyring gå tapt. Kommunen vil her i stor grad måtte basere seg på kontraktsstyring – dvs. at forholdet til den som utfører arbeidet baserer seg på innholdet av den avtale som er inngått.

Fordi kommunal virksomhet styrer mot mange ulike mål som dels kan stå i motstrid til hverandre - politiske mål, økonomiske mål og mål knyttet til tjenesteproduksjon - reiser bruk av alternative organisasjonsformer spørsmål om kommunen greier å ivareta helhetsstyring, samtidig som målene for de enkelte fristilte virksomheter blir nådd.

Kontroll- og tilsynsmekanismer blir dermed viktige, fordi dette er redskaper som skal gi kommunestyret informasjon som danner grunnlag for styring.

Kontrollbehovet bør være bestemmende for innholdet av kontrollen. Et grunnleggende spørsmål blir derfor om kontrollbehovet endres ved at en virksomhet ”fristilles”. Et hovedpoeng med fristilling er å gi virksomhetens ledelse større selvstendighet. Dette er basert på en forutsetning om at den virksomhet det er tale om blir drevet bedre dersom den ikke styres og følges opp i detaljert grad. Det ligger derfor i fristillingens natur en erkjennelse av at den virksomhet det er tale om ikke behøver like tett oppfølging som andre virksomheter. Dette taler for at kontrollbehovet er redusert. Oppfølgingen fra sentralledelsen kan bli mindre detaljert, eller mer periodisk. Dersom det viser seg at denne forutsetningen ikke holder stikk – og at virksomheten ikke kan gis så stort handlingsrom som den valgte organisasjonsform forutsetter - kan det tyde på at den organisasjonsform som er valgt ikke er hensiktsmessig i forhold til virksomhetens karakter, og det styringsbehov kommuneledelsen har.

Kontrollbehovet har sammenheng med ”eierinteressen”. Eierinteressen må avledes av målsettingen for eierskapet. Målsettingen for de virksomheter kommunene har skilt ut i selskaper m.v. varierer. En del kommunale selskaper har nok først og fremst et formål om å skaffe eierne økonomisk utbytte, dette kan for eksempel gjelde enkelte kraftselskaper. Det er imidlertid grunn til å anta at mange har en mer blandet målsetting, der bredere ”samfunnsmessige” hensyn inngår. Særlig der selskapet utfører kommunale velferdstjenester vil det være behov for å føre tilsyn med at tjenestene har den nødvendige kvalitet og kvantitet, og at driften skjer på en kostnadseffektiv måte. Videre vil kommunestyret normalt ha interesse i å føre tilsyn med at virksomheten ellers drives i samsvar med kommunestyrets vedtak og forutsetninger.

I dag foregår kontroll og tilsyn med selskaper etter selskapslovgivningens og revisorlovens regler. Kontroll og tilsyn med kommunens virksomhet skjer etter kommunelovens regler. Etter kommunelovens regler er forvaltningsrevisjon obligatorisk for kommunen som juridisk person, men ikke i selskaper som kommunen eier.

I virksomhet med et kommersielt formål vil kommunestyret normalt ha begrenset behov for en kontroll som går lenger enn den økonomiske informasjon som bedriftens regnskap gir, og den oppfølging som ligger i den årlige generalforsamlingen. Særlig der slike virksomheter driver i et marked i konkurranse med andre aktører, vil det gjerne være slik at markedet selv er den beste kontrolløren. Noen ytterligere kontroll med virksomheten fra kommunens side – for eksempel i form av forvaltningsrevisjon – vil normalt ikke være nødvendig.

Når det gjelder virksomheter med en bredere samfunnsmessig målsetting, vil behovet for kontroll kunne gå ut over dette. Der kommunal virksomhet drives i privatrettslige former kan selskapet betraktes som et instrument for å drive kommunal virksomhet – en alternativ driftsform. Her vil de analyser av måleffektivitet og kostnadseffektivitet som ligger i forvaltningsrevisjon være av betydning.

Spørsmålet om forvaltningsrevisjon i kommunale selskaper

I forbindelse med Stortingets behandling av forslag til bl.a. lov om interkommunale selskaper, ble spørsmålet om forvaltningsrevisjon i kommunale selskaper berørt. Om dette heter det i Inst. O. nr. 14 (1998-99) s. 12: ”Komiteen viser til at Kommunal- og regionaldepartementet i svarbrev av 22. oktober 1998 til komiteen viser til at det i kjølvannet av forskningsrapporten frå NIBR ”En studie av kontroll og tilsynsordningene i kommuner og fylkeskommuner”, som skal sluttførast i 1999, vil vere naturlig å ta opp spørsmålet om internkontrollsystemet som den nye kommunelova etablerte. Komiteen meiner at forvaltningsrevisjon som ligg til kommunerevisjonen og kontrollutvalet, må behaldast og utviklast, og at dette må sikrast gjennom kommunale vedtekter i selskapa/føretaka. I tillegg må det vurderast å gje kommunerevisjonen samme rett til informasjon frå kommunale foretak, kommunale aksjeselskap og interkommunalt selskap, som det Riksrevisjonen har i heileigde statlege aksjeselskap (aksjelova § 18-5). (Merknad: lovhenvisningen refererer til aksjeloven av 1976. Tilsvarende bestemmelse er videreført i aksjeloven av 1997 § 20-6). Komiteen ber Regjeringa komme tilbake til Stortinget med ein gjennomgang av saksområdet og eventuelle lovforslag som tek omsyn til dette.”

Som det fremgår av sitatet ovenfor gav kommunalkomiteen i 1998 uttrykk for at forvaltningsrevisjon i kommunal selskaper burde sikres gjennom vedtekter i selskapene/foretakene. Det kan reises spørsmål om plikten til å sørge for at det blir utført forvaltningsrevisjon i kommunale selskaper burde gis en sterkere forankring i lovgivningen. Jo større del av den kommunale virksomhet som drives i privatrettslige former, jo sterkere taler dette for at forvaltningsrevisjon blir obligatorisk for all kommunal virksomhet – likegyldig hvilken organisasjonsform som er valgt. Et slikt generelt lovkrav ville imidlertid også omfatte virksomheter med et rent forretningsmessig formål. For slike virksomheter vil det ikke være like treffende med denne typen revisjon.

I prinsippet kunne man tenke seg en ordning der plikten til forvaltningsrevisjon ble gjort avhengig av virksomhetens art eller karakter, slik at plikten bare gjaldt virksomheter som driver tradisjonell kommunal virksomhet. Men et slikt skille basert på funksjonelle kriterier ville være regelteknisk vanskelig å gjennomføre. Det er vanskelig å lage gode kriterier som skiller mellom virksomheter alt etter hvilken målsetting de har. Et mulig kriterium kunne være å lovfeste at kommunale selskaper som driver næringsvirksomhet ikke skulle være underlagt forvaltningsrevisjon, mens alle andre kommunale selskaper måtte undergis en slik plikt. Begrepet ”næringsvirksomhet” byr imidlertid på vanskelige avgrensningsspørsmål i seg selv, og departementet ser det ikke som hensiktsmessig å innføre et slik skille.

Departementet er derfor blitt stående ved at spørsmålet om kommunal virksomhet organisert i privatrettslige former skal underkastes forvaltningsrevisjon bør overlates til eieren selv, dvs. kommunen. Dersom det aktuelle selskap bare fremstår som en alternativ driftsform for tradisjonell kommunal virksomhet, vil det være gode grunner til at eierkommunen(e) sørger for at det blir gjennomført forvaltningsrevisjon i selskapet. Departementet vil imidlertid ikke fastsette et krav om dette i lov. Dersom det skulle vise seg at en stadig større del av den ”egentlige” kommunale virksomhet blir skilt ut i privatrettslige former, uten at eierkommunene sørger for denne type kontroll og tilsyn, vil departementet senere eventuelt vurdere å komme tilbake til spørsmålet om lovfesting av forvaltningsrevisjon for slike virksomheter – slik at det blir obligatorisk.

Kontrollorganenes innsyn i kommunal selskaper

En annen side ved kontroll og tilsyn med kommunale selskaper ligger i spørsmålet om hvilken informasjon kommunens kontrollorganer har rett til å få fra selskapet. Dette spørsmålet er for så vidt uavhengig av spørsmålet om forvaltningsrevisjon skal være obligatorisk eller ikke. Riktignok er det slik at dersom eierkommunen skal kunne foreta forvaltningsrevisjon i et selskap som kommunen eier, vil det være nødvendig at kommunens kontrollorganer har tilgang til den nødvendige informasjon om selskapets virksomhet, og de nødvendige hjemler til å foreta undersøkelser i selskapet – dersom det er kommunens kontrollorganer som skal foreta forvaltningsrevisjon. Men spørsmålet om kommunens kontrollorganer skal ha rett til innsyn og rett til å foreta undersøkelser i et selskap vil være aktuelt uavhengig av spørsmålet om forvaltningsrevisjon.

Kontrollutvalget i kommunen har ikke ansvar for å føre kontroll med forvaltningen i et kommunalt eid selskaps virksomhet, ettersom selskaper ikke er en del av kommunen som juridisk person. Kontrollutvalget opptrer på vegne av kommunestyret, men kommunestyret har som sådan ingen myndighet over et kommunalt eid selskapittel Følgelig ligger det heller ikke til kontrollutvalget i kommunen å føre tilsyn med selskapets virksomhet. Det må likevel presiseres at kontrollutvalget naturligvis kan føre tilsyn med selskapets forhold/forbindelse til kommunen, for eksempel om selskapet følger opp sine forpliktelser overfor kommunen som kontraktspart, og kommunen ellers får de ytelser fra selskapet som er forutsatt. Kontrollutvalget har etter gjeldende rett imidlertid ikke som sådan noen myndighet til å føre kontroll og tilsyn med den interne forvaltningen i selskapet. Dette tilsynsansvaret ligger til selskapets egne organer, i siste instans generalforsamling/representantskap eller tilsvarende.

Det foreligger en viss mulighet til å etablere interne kontrollkomiteer og lignende i selskaper. I aksjeselskaper er det ikke lovfestet krav om egne kontrollorganer i selskapet. Loven er imidlertid ikke til hinder for at det kan opprettes ulovfestede organer, bla. organer med kontrollmyndighet. I saker hvor generalforsamlingen er øverste organ kan opprettelse av en kontrollkomité eller liknende skje ved vanlig generalforsamlingsbeslutning eller i vedtektene. Dersom kontrollorganet derimot skal behandle saker der styre eller bedriftsforsamling ikke er underlagt generalforsamlingen, må antakelig oppnevnelsen av kontrollorganet høre under vedkommende organ (Andenæs: ”Aksjeselskaper og Almennaksjeselskaper” (1998) s. 197.

Hvorvidt det i interkommunale selskaper (IKS) kan opprettes egne kontrollorganer er usikkert. Spørsmålet er ikke regulert i loven, og ikke berørt i forarbeidene. Lovens bestemmelser er preseptoriske (ufravikelige) i den utstrekning det ikke fremgår av loven selv at bestemmelsene kan fravikes ved avtale. Dette innebærer at det i utgangspunktet ikke er adgang til å etablere andre organer i selskapet enn det loven selv gir anvisning på. Departementet legger til grunn at spørsmålet ikke er avklart. Det ligger imidlertid et lovfestet tilsynsansvar til styret i selskapet. I representantskapets myndighet som øverste selskapsorgan ligger også et tilsynsansvar. For at kommunens egne kontrollorganer skal har rett til innsyn og å forta undersøkelser kreves det imidlertid både for aksjeselskaper og interkommunale selskaper en egen hjemmel til dette.

For mange kommunalt eide aksjeselskaper og andre selskaper vil det etter departementets oppfatning være grunn til generelt å åpne adgang for kommunens kontrollorganer til å kunne kreve informasjon fra selskapet. Der selskapet ikke driver ren næringsvirksomhet, men fremstår som en alternativ organisering av tradisjonell kommunal virksomhet bør kommunens egne kontrollorganer ha samme tilgang til informasjon om virksomheten som for kommunens egen virksomhet. Særlig der kommunen ønsker at kommunens egen revisor skal utføre forvaltningsrevisjon i selskapet vil det være nødvendig at denne revisor har full adgang til informasjon i selskapet.

Den taushetsplikt som påhviler selskapets egen revisor kan være et hinder for å gi nødvendig informasjon om selskapet til kommunen og kommunens kontrollorganer. Revisorlovens § 6-1 pålegger revisor i et revisjonspliktig selskap en meget streng taushetsplikt. Denne taushetsplikten gjelder også overfor selskapets eiere. Når eierne opptrer som aksjonær på generalforsamling eller selskapsmøte osv. har revisor likevel plikt til å gi opplysninger i et visst omfang, jf. revisorloven § 6-2. Bestemmelsen avskjærer imidlertid selskapets valgte revisor fra å gi opplysninger om selskapet til kommunens kontrollorganer – kontrollutvalget og kommunens egen revisor.

Dersom den som opplysningen gjelder gir samtykke til at taushetsplikten ikke skal gjelde, er likevel selskapets revisor ikke pålagt taushetsplikt (jf. revisorloven § 6-1 første ledd, første setning i.f.). For så vidt kan det kompetente beslutningsorgan i selskapet gi samtykke til at opplysninger om selskaper likevel kan gis til kommunens kontrollorganer. Dette vil kunne gi kommunens kontrollutvalg og revisor et visst innsyn i selskapet.

For statsaksjeselskaper gjør aksjeloven unntak fra den taushetsplikt som påhviler selskapets revisor vis a vis eieren. Bestemmelsen går imidlertid lenger enn å frita selskapets revisor fra taushetsplikt. Den hjemler en rett til aktivt å kreve informasjon. Det fremgår av asl. § 20-6 at i selskaper der staten eier alle aksjer har Riksrevisjonen rett til å kreve de opplysninger den finner påkrevd for sin kontroll, så vel fra selskapets daglige leder som fra styret og den revisor som reviderer selskapets årsregnskapittel I den utstrekning det finnes nødvendig kan Riksrevisjonen også selv foreta undersøkelser i selskapet. Departementet er kommet til at en tilsvarende bestemmelse bør gjelde for kommunalt eide selskaper generelt.

Dette rokker ikke ved den rollefordeling mellom eier og driftsledelse som selskapslovgivningen legger opp til. Når det gjelder kommunens eventuelle oppfølging av uheldige forhold som denne kontrollen avdekker, vil kommunen måtte følge den rollefordeling som gjelder mellom selskapet og kommunen som eier, slik at kommunen bare kan utøve eierstyring på generalforsamling, i representantskap og tilsvarende organ.

Ved denne vurderingen ser ikke departementet noe problem ved at retten til informasjon vil gjelde alle selskaper – både de med et rent økonomisk formål og andre – ettersom det her bare er tale om en adgang til informasjon, og ikke en plikt til å utføre bestemte kontrollhandlinger vis a vis selskapet.

På den bakgrunn vil departementet foreslå at det tas inn en ny bestemmelse i kommuneloven som gir adgang for kontrollutvalget og kommunens revisor til å føre kontroll med aksjeselskaper der kommunen eier alle aksjer og i interkommunale selskaper (IKS). Se lovutkastet § 79.