Regler om innsynrett og taushetsplikt for revisor – samt omtale av allmennhetens innsynsrett etter forvaltningsloven

Innledning

Når det åpnes for at kommuner og fylkeskommuner kan sette ut revisjonsoppgaver til private revisjonsfirma, er det en forutsetning at det i regelverket legges til rette for at enhver som utfører revisjon for kommunen sikres tilgang til de opplysninger og dokumenter som er nødvendig for å gjennomføre oppdraget.

Kommunerevisors innsynsrett er i dag hjemlet i kommuneloven § 60 nr. 6, som gir rett til nødvendig innsyn uavhengig av regler om taushetsplikt.

Departementet har med sikte på å foreta nødvendige lovendringer i kommuneloven vurdert gjeldende regelverk om innsynsrett og taushetsplikt for kommunerevisor. Det er også vurdert om det er påkrevd å fastsette særlige taushetsregler for privat revisor om de opplysninger som denne får i tilknytning til revisjonsarbeidet, herunder hvor langt en eventuell bestemmelse om taushetsplikt bør rekke.

I pkt. 7.3. er allmennhetens innsynsrett etter offentlighetslovens, drøftet i forhold til spørsmålet om konkurranseutsetting.

Innsynsrett for kontrollutvalg og revisor

Etter kommuneloven § 60 nr. 6 har kommunerevisjonen i dag rett til innsyn i kommunens eller fylkeskommunens saksdokumenter og arkiver uavhengig av regler om taushetsplikt. Revisjonens rett til opplysninger utdypes i revisjonsforskriftens § 11, hvor den gis ”adgang til forhandlingsprotokoller, arkiver og lignende, og kan av kommunens/fylkeskommunens organer og tjenestemenn kreve alle de opplysninger som den anser som nødvendig”.

Bestemmelsen og forskriftene gir således en svært vid ramme for revisjonen/kontrollutvalget til selv å vurdere hvilke dokumenter den trenger for gjennomføringen av revisjonen. I forskrifter om revisjon framgår det at dersom vedkommende forvaltningsgren eller eventuelt administrasjonssjefen avslår krav om innsyn fra revisjonen, skal spørsmålet forelegges kontrollutvalget ”til avgjørelse” jf. § 11 femte avsnitt. Det er således kontrollutvalget som foretar den endelige avgjørelse om innsyn.

I en situasjon med adgang til konkurranseutsetting vil det være nødvendig å gi enhver som utfører revisjonsoppdrag for kommunen adgang til nødvendige opplysninger. Departementets forslag til bestemmelse om revisors innsynsrett er tatt inn i utkastet til lov § 78 nr. 5. Bestemmelsen fastslår at revisjonen har en generell informasjons-, innsyns- og undersøkelsesrett som ikke begrenset av at opplysninger er taushetsbelagte. Bestemmelsen har langt på vei samme innhold som dagens bestemmelse i kommuneloven § 60 nr. 6, men har fått en noe annen ordlyd.

Kontrollutvalget har etter dagens revisjonsforskrift § 12 første ledd ”adgang til revisjonens bøker og papirer og kan kreve opplysninger av revisjonen”. I revisjonsforskriften § 12 annet ledd gis en plikt for revisjonen til å gi de opplysninger som er nødvendig for de kommunale organers behandling av de enkelte saker, jf. utredningsprinsippet. Opplysninger som er taushetsbelagte kan som hovedregel ikke meddeles andre offentlige organer, med de begrensinger som følger av forvaltningsloven § 13b eller eventuelt i medhold av andre lover jf. forvaltningsloven § 1.

Departementet ser det mest hensiktsmessig å gi eventuelle nærmere regler om informasjonsutveksling mellom kontrollutvalget og kommunens revisor i forskrift, på samme måte som i dag.

Revisors taushetsplikt

Forvaltningslovens taushetspliktregler

Kommunerevisjonen er i dag omfattet av de alminnelige regler om taushetsplikt som følger av forvaltningsloven §§ 13 flg.

Etter disse reglene har enhver som utfører tjeneste eller arbeider for et forvaltningsorgan plikt til å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om noens personlige forhold eller tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsmessige forhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår. I § 13 annet ledd gis en presisering av hva som skal regnes som personlige forhold.

Det er i dag gitt særskilte regler om taushetsplikt for kommunerevisjonen i revisjonsforskriftens § 12, jf. kommunelovens § 60 nr. 9. I § 12 fjerde ledd heter det ”Med de unntak som følger av bestemmelser i lov, er revisjonens personale for øvrig forpliktet til å bevare taushet om alt de under sin virksomhet får kjennskap til”. Taushetsplikten etter denne bestemmelsen rekker dermed lenger enn forvaltningslovens alminnelige bestemmelse i § 13.

Etter forvaltningsloven § 13 b nr. 4 er taushetspliktreglene ikke til hinder for at opplysninger brukes i forbindelse med ”revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen”. Verken etter lovens ordlyd eller etter forarbeidene til § 13 gis det begrensinger i forhold til private som skal ”løse forvaltningens oppgaver”. Departementet legger dermed til grunn at begrensingen i taushetsplikten også vil omfatte ekstern revisjon. Det private revisjonsfirma som mottar slike opplysninger blir dermed selv underlagt taushetsplikt, jf. Ot. prp. nr. 3 (1976-77) på side 36 jf. side 169.

Når forvaltningsloven rekker videre enn inhabilitetsreglene på dette punkt, må det ses i sammenheng med de hensyn som taushetsplikten bygger på, nemlig å beskytte den som opplysningene gjelder. Når forvaltningen direkte i loven gis adgang til å la private motta taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med et revisjonsoppdrag (jf. § 13), vil det derfor være naturlig at taushetsplikten ”følger” opplysningene. Inhabilitetsreglene bygger på hensynet til tilliten til forvaltningen, og forvaltningsloven omfatter bare den private som utøver offentlig myndighet på vegne av forvaltningen.

Revisorlovens taushetspliktregler

Revisorlovens regler om taushetsplikt fremgår av revisorloven § 6-1 og omfatter alle opplysninger som revisor mottar ved revisjon for sine klienter. Revisorloven gjelder imidlertid ikke der en privat revisor tar oppdrag for en kommune.

Av hensyn til tillitsforholdet mellom revisor og klient har revisor og revisors medarbeidere ”taushetsplikt om alt de under sin virksomhet får kjennskap til”, så lenge ikke annet følger av lov eller det gis samtykke fra den opplysningene gjelder, jf. revisorloven § 6-1.

Den taushetsplikt som følger av § 6-1 vil først og fremst være rettet utad, slik at informasjon om den revisjonspliktige ikke skal komme ut og eventuelt skade foretakets interesser. Taushetsplikten ”innad” i selskapet er imidlertid begrenset ved revisors informasjonsplikt overfor aksjeeiere m.v., samt de krav som settes til revisjonsberetningens innhold.

Uten hensyn til taushetsplikten kan alle opplysninger gis videre til annen revisor som kontrollerer revisors revisjonsoppdrag. Den kontrollerende revisor vil ha en tilsvarende taushetsplikt, jf. § 6-1 annet ledd. Opplysinger som revisor får ved revisjon av et datterselskap, et tilknyttet selskap eller en felleskontrollert virksomhet, kan formidles til den som reviderer årsregnskapet for morselskapet, så fremt slike opplysninger er ”nødvendige” for morsselskapets revisjon, jf. § 6-1 tredje ledd.

Departementets vurdering

I en situasjon der det åpnes for konkurranseutsetting av kommunal revisjon vil kommunens revisor kunne være ansatt i kommunen i en egen kommunerevisjonsenhet, i et interkommunalt selskap, eller i et privat revisorfirma. Den som velges som kommunens revisor vil få tilgang til betydelig informasjon, også informasjon underlagt taushetsplikt i forvaltningsloven og andre lover – jf. departementets forslag til lovbestemmelse om revisors informasjons- og innsynsrett. Dette kan innebære at revisor får tilgang til opplysninger som er omfattet av taushetspliktregler som er mer vidtrekkende enn forvaltningslovens regler. På denne bakgrunn vil det etter departementets oppfatning være nødvendig å ta inn i kommuneloven en bestemmelse om taushetsplikt som slår fast at den som tar revisjonsoppdrag for en kommune har generell taushetsplikt om det vedkommende får kjennskap til i sitt arbeid. Bestemmelsen må samtidig gjøre det klart at denne taushetsplikten ikke er til hinder for at revisor kan gi den informasjon til kommunens kontrollorganer som ligger i gjennomføringen av det oppdrag revisoren har for kommunen. Taushetsplikten gjelder ikke dersom det å gjøre opplysninger kjent er en del av de oppgaver som ligger til revisor. Taushetsplikten vil derfor ikke være til hinder for at revisor rapporterer til og kommuniserer med kommunens kontrollutvalg, eller andre instanser i kommunen i tråd med lov, forskrift og de retningslinjer som gjelder for revisjonsarbeidet.

Taushetplikten gjelder heller ikke dersom den opplysningene gjelder har samtykket til at taushetsplikten ikke skal gjelde. Dersom opplysningene for eksempel gjelder kommunen som sådan, vil således det kompetente organ i kommunen kunne samtykke til at taushetsplikten ikke skal være til hinder for at opplysningen offentliggjøres.

Forslaget til bestemmelse om taushetsplikt er tatt inn i lovutkastet § 78 nr. 6.

Private revisorer som engasjeres til å utføre et arbeid for kommunen vil gå inn under den alminnelige taushetsplikt som følger av forvaltningsloven § 13. For å unngå tvil om dette bør det likevel etter departementets mening tas inn en særskilt bestemmelse om revisors taushetsplikt i kommuneloven. I den utstrekning bestemmelsen om revisors taushetsplikt pålegger en mer vidtgående taushetsplikt enn forvaltningslovens regler vil bestemmelsen om revisors taushetsplikt gå foran forvaltningslovens regler.

Allmennheten innsyn

Allmennhetens behov for dokumentinnsyn ivaretas gjennom offentlighetsloven. En kommunerevisjon/distriktsrevisjon er å regne som et forvaltningsorgan i medhold av forvaltningsloven § 1 og offentlighetsloven § 1. Bestemmelsene om offentlighet og unntak fra offentlighet kommer derfor til anvendelse, jf. offentlighetsloven §§ 2, 5, 5a og 6. Som hovedregel er forvaltningens saksdokumenter offentlige så fremt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov, jf. offentlighetsloven § 2 først ledd.

Offentlighetsprinsippet innebærer at enhver kan gjøre seg kjent med og videreformidle opplysninger som kommer frem ved forvaltningens avgjørelser. Prinsippet modifiseres av regler om taushetsplikt, jf. forvaltningsloven §§ 13 flg. Opplysninger som er underlagt taushetsplikt kan ikke offentliggjøres med mindre det foreligger særlig hjemmel.

Private rettssubjekter omfattes ikke av offentlighetsloven med mindre de treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrifter, jf. forvaltningsloven § 1 og offentlighetsloven § 1. Dette innebærer at verken allmennheten eller kommunen selv kan kreve innsyn i de dokumenter som den private revisor selv innehar.

I en situasjon hvor private – eller kommunalt eide selskaper - utfører revisjonsoppdrag for kommuner vil imidlertid korrespondansen mellom kommunen og revisjonsenheten være omfattet av offentlighetsloven, jf. dokumentbegrepet i § 3 første ledd - ”dokumenter som er utferdiget av et forvaltningsorgan, og dokumenter som er kommet inn til eller lagt frem for et slikt organ.” Dette vil omfatte de dokumenter som er avsendt fra kommunen og de dokumenter som kommunen har mottatt. At et dokument er ”kommet inn” vil i praksis si at det har gjennomgått postbehandlingen, blitt journalført og en ansvarlig saksbehandler har hatt anledning til å vurdere om noen kan kreve å få gjøre seg kjent med det, jf. Justisdepartementets veiledning (s.17-18). . Slike dokumenter kan imidlertid være omfattet av de generelle regler om taushetsplikt i forvaltningslovens § 13 flg. eller spesialbestemmelser om taushetsplikt i andre lover.

For kommunikasjon mellom kontrollutvalget og kommunestyret gjelder offentlighetslovens alminnelige regler. Dette innebærer at rapporter til kommunestyret ikke kan unntas som interne dokumenter, jf. offentlighetsloven § 5 siste ledd. På denne bakgrunn antar departementet at det når det gjelder allmennhetens innsyn ikke vil bli store endringer i forhold til gjeldende rett.

En viktig modifikasjon i reglene om allmennhetens innsyn vil være reglene om revisors taushetsplikt. Dette vil likevel ikke innebære noen vesentlig innskrenkning i allmennhetens rett til innsyn i forhold til dagens regler, ettersom kommunerevisorer allerede i dag har en vidtrekkende taushetsplikt etter revisjonsforskriften § 12, hvor det framgår av siste ledd at ”(m)ed de unntak som følger av bestemmelser i lov, er revisjonens personale for øvrig forpliktet til å bevare taushet om alt de under sin virksomhet får kjennskap til”.

Departementet ser det således slik at det på nåværende tidspunkt ikke er aktuelt å gi spesialregler om allmennhetens innsyn i forbindelse med revisjon av kommuner som utvider den innsynsrett som allerede følger av offentlighetslovens regler. Det sentrale er etter departementets oppfatning at kontrollutvalgets rapporter til kommunestyret er offentlige, i den utstrekning de ikke innholder taushetsbelagte opplysninger. Dette er ivaretatt gjennom bestemmelsen i offentlighetsloven § 5 siste ledd, som fastslår at saksfremlegg med vedlegg som blir gitt til et kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalgt organ ikke kan unntas som internt dokument.

Dersom det skulle vise seg at en situasjon med konkurranseutsetting av revisjonen vil utvikle seg i retning av utilstrekkelig innsyn for allmennheten vil spørsmålet bli vurdert på bakgrunn av offentlighetslovutvalgets arbeid med offentlighetslovens virkeområde i forhold til private rettssubjekter, jf. nedenfor.

Om offentlighetsutvalgets mandat i forhold til offentlighetslovens virkeområde i forhold til selskaper

Det synes å bli stadig mer vanlig at tradisjonelle statlige og kommunale oppgaver utføres av private aktører. I lys av denne utviklingen har offentlighetslovutvalget (oppnevnt desember 1999) bl.a. fått i mandat å se nærmere på offentlighetslovens virkeområde i forhold til privat eide selskaper. Fra utvalgets mandat heter det:

” Etter gjeldende rett beror det på en tolkning av offentlighetsloven § 1 første ledd hvorvidt et organ er omfattet av offentlighetsloven eller ikke. Bestemmelsen er vagt utformet, og selv om det i praksis har utkrystallisert seg visse retningslinjer for tolkningen, oppstår det ofte tvilstilfeller. Privat eide selskaper som utfører oppgaver med et offentlig preg omfattes ikke av offentlighetsloven, med mindre de treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift. Utvalget skal vurdere hvordan lovens virkeområde kan avgrenses slik at hensynene bak offentlighetsloven ivaretas når tradisjonell offentlig virksomhet skilles ut fra den ordinære forvaltning. ”

Det at private utfører revisjonstjenester for kommuner stiller seg ulikt i forhold til situasjonen hvor private utfører kommunale oppgaver på vegne av kommunen overfor kommunens innbyggere. Likevel mener departementet at de eventuelle forslag som utvalget kommer med i forhold til ovennevnte mandat, vil kunne ha relevans i forholdet til spørsmålet om å ivareta allmennhetens behov for innsyn når en kommune benytter private til å utføre ”interne” oppgaver – selv om det å la private utføre revisjonsoppgaver ikke berører tredjepersoners interesser på samme måte som ved for eksempel tjenesteytelse.

Også i Sverige har fokus vært rettet mot allmennhetens behov for innsyn når private aktører utfører ulike oppgaver overfor innbyggerne på vegne av kommunen. I den sammenheng ble det i 2002 tatt inn en generell bestemmelse i kommunallagen § 19a (kommunala fõretag) som skal ivareta borgerens behov for innsyn når en kommune gir oppdrag til et privat foretak, ved at allmennheten skal sikres innsyn i måten en privat virksomhet driver, jf. prop. 2001/02:80 kapittel 9. Dette sikres ved at kommunen/landstinget forplikter seg til å sikre slikt innsyn ved kontraktsinngåelsen. Den som ønsker innsyn må rette seg til kommunen – som så har ansvar for å sikre sin tilgang til opplysninger som vedrører driftsmåten til det private foretaket. Innsynsretten er imidlertid ikke så vidtrekkende som ved innsyn i det offentlige for øvrig, noe som også har en konkurranserettslig side. I følge forarbeidene til den svenske bestemmelsen er en slik bestemmelse ikke funnet å være i strid med EU-rettens prinsipper.