Mål og strategiar for distrikts- og regionalpolitikken

Mål

Målet for distrikts- og regionalpolitikken er å halde oppe hovuddraga i busetjingsmønsteret og å utvikle robuste regionar i alle delar av landet. Det er den breie distrikts- og regionalpolitiske innsatsen innanfor dei ulike politikkområda og sektorane, saman med den generelle økonomiske politikken, som har mest å seie for utviklinga i levekåra og trygging av busetjingsmønsteret i alle delar av landet. Samstundes er ekstrainnsatsen i distrikta viktig i område prega av låg folketettleik, store avstandar og einsidig næringsgrunnlag. Godt samspel mellom desse innsatsane er avgjerande for utviklinga regionalt.

For å få meir effekt ut av den distrikts- og regionalpolitiske innsatsen og sikre levekår og sysselsetjing i utkantområda vil ein gjere to grep:

1. Særskilde satsingar for å sikre sysselsetjing og velferdstilbod i utkantområde med stor nedgang i folketalet.
2. Ei betre målretting og regional tilpassing av verkemidla.

Strategiar i distrikts- og regionalpolitikken

Den overordna strategien for bruken av dei distriktspolitiske verkemidla er å utvikle varige og lønsamme arbeidsplassar og stimulere verdiskapinga basert på dei særskilde føresetnadene i kvar region. Denne hovudstrategien er delt opp i fleire delstrategiar.

Gjennom vidareutvikling av eksisterande bedrifter skal distriktspolitikken vege opp for nokre av dei konkurranseulempene delar av distrikts-Noreg har som følgje av lang avstand til dei sentrale marknadene. Gjennom etablering av nye bedrifter skal distriktspolitikken stø opp om det nasjonale arbeidet med å stimulere etablering, nyskaping og omstilling. Bedriftsretta verkemiddel er her viktigast. Den regionalt differensierte arbeidsgivaravgifta er viktig for vidareutvikling av nye og eksisterande bedrifter.

Gjennom satsing på kompetanseheving og kunnskapsspreiing ønskjer ein å dra nytte av den nye informasjons- og kommunikasjonsteknologien, som blir avgjerande for utviklinga av næringslivet. Betre metodar for produksjon, distribusjon, marknadsføring og sal, utvikling av leiarskap, organisasjon og samarbeidstilhøve er viktig for konkurranseevna og bygger på kompetanse. Bidra til utvikling av meir funksjonelle regionar blir viktigare både når det gjeld å demme opp for sentraliseringa av flyttestraumane og for å utvikle meir funksjonelle nærings- og arbeidsmarknader. Indirekte verkemiddel er her viktigast.

Formålet med regionale utviklingsprogram er å få til ein meir effektiv politikk med meir forpliktande koplingar mellom bruk av verkemiddel og planar forankra i utfordringane og vilkåra for kvar region. Mål og strategiar skal formulerast på fylkesnivå, men i tråd med nasjonale retningslinjer i distrikts- og næringspolitikken. Dei regionale utviklingsprogramma vil ha form av årlege framlegg frå fylkeskommunen om korleis fylka vil bruke dei verkemidla som står til disposisjon til regionalpolitiske formål. Ut frå eksisterande planar (fylkesplan, strategisk næringsplan, regionale program) skal fylkeskommunane i samråd med dei aktuelle partane (nærings- og arbeidsliv, kommunar og statlege sektorstyresmakter) lage årlege program for korleis verkemidla konkret skal nyttast i fylket.

Ordninga med regionale utviklingsprogram blei innført frå og med 1995. Ordninga omfatta då berre dei tilretteleggjande verkemidla over Kommunal- og arbeidsdepartementet sitt budsjett. Det er ei positiv holdning til ordninga i fylka. Fylka sitt arbeid med programma har utvikla seg særs godt. Både når det gjeld utforminga av og innhaldet i programma, var det ei positiv utvikling frå 1995 til 1996. Frå 1996 til 1997 kan ein gjennomgående sjå ei ytterlegare betring. Frå og med 1998 inngår distriktsutviklingstilskotet også i desse programma. For å kunne sjå desse to innsatstypane i samanheng, og på beste måte tilpasse innsatsen til utfordringane i kvart fylke, blei det i 1997 opna for å overføre inntil 20 pst. av midla mellom dei to budsjettpostane. I alt ti fylke søkte i 1997 om å få omdisponere frå kap. 2425 til kap. 551, post 51. I alt sju fylke fekk innvilga søknaden sin om overføring, mens tre fekk avslag. Grunngivinga for søknadene er i stor grad knytt til trongen for auka midlar til å finansiere bedriftsretta fellestiltak, mellom anna INTERREG-satsing og infrastruktur til reiselivet under kap. 551, post 51. Departementet vil også i 1998 stille krav til grunngieving før ein søknad om overføring blir godkjent.

Det vil bli sett i verk ein eigen politikk for utkantkommunar med stor nedgang i folketalet. Målet er å leggje tilhøva til rette for at kommunane skal bli betre i stand til å møte dei problema som stadig fråflytting fører med seg. Det er peika ut sju pilotkommunar. Ein tek sikte på å peike ut seks til åtte nye pilotkommunar i 1998. Det vil bli stilt ekstra ressursar til disposisjon for ei slik satsing. Satsinga vil ha fire hovudelement:

1. Auka prioritet til utkantkommunar gjennom dei ordinære distriktspolitiske ordningane, særleg kommunale næringsfond.
2. Utkantstrategiar i dei fylkesvise utviklingsprogramma som fylkeskommunane lagar, og aktivt regionalt samarbeid med landbruksstyresmaktene og BU-midlar.
3. Eit eige utkantkommune-program leia frå Kommunal- og arbeidsdepartementet med spesiell støtte til utvalde "pilot"-kommunar som ønskjer å ta tak i uttynningsproblema på utradisjonelle måtar. Det er viktig at løysingar, metodar og erfaringar skal ha stor overføringsverdi til andre utkantkommmunar.
4. Informasjonsutveksling og erfaringsformidling mellom utkantkommunane i regi av Kommunal- og arbeidsdepartementet for å stimulere til nye arbeidsmåtar i kommunane.

Tabell13.50.1 Bruken av enkelte distriktspolitiske verkemidel i 1996 i kommunar med fråflytting på 10 pst. eller meir. Beløp i mill. kr.

Den regionale utviklinga

Vekst i folketalet i dei fleste fylka på 1990-talet, med auka utflytting og nedgang i folketalet i utkantområda

Etter ei positiv utvikling først på 1990-talet med befolkningsvekst og redusert utflytting på fylkesnivå, ser ein igjen at fleire fylke har auka utflytting og nedgang i folketalet (sjå figur 13.50.1 om folketalsendringar etter fylke). Flyttetal for første halvår 1997 syner at denne utviklinga held fram, med auka utflytting frå Hordaland og nordover, samstundes som ein får auka innflytting til det sentrale Austlandsområdet. Går vi under fylkesnivå, ser vi at nedgangen i folketalet i hovudsak gjer seg gjeldande i utkantområda. Dette er i samsvar med utviklinga vi har sett i tidlegare periodar med høgkonjunktur, men i det siste året ser vi og at by og tettstader, særleg i Nord-Noreg, opplever nedgang i folketalet. Mange unge og kvinner i utdannings- og etableringsfasen flyttar. Samtidig blir stadig fleire barn fødde og veks opp i dei sentrale delane av landet. Dette har ført til skeiv kjønns- og aldersstruktur i mange distriktskommunar, med aukande eldreprosent og nedgang i prosentdelen barn og unge.

Figur 13.50.1 Folketallsendring etter fylke i perioden 1987-1997.

Auka sysselsetjing i dei fleste fylka, og nedgang i arbeidsløysa i alle delar av landet

Delen av sysselsette har auka i løpet av 1990-talet. I perioden 1991-96 hadde dei fleste fylka vekst i sysselsettinga, med unntak av Hedmark. Veksten har vore sterkast i fylka på Sør-Vestlandet. Deretter følgjer Oslo, men Finnmark og Troms har også hatt en ein sterk vekst i sysselsetjinga. Det er byområda som har hatt sterkast vekst i talet på sysselsette, mens utkantstrøk på Austlandet hadde den minste veksten. Utviklinga på arbeidsmarknaden syner at talet på ledige framleis går ned i alle delar av landet. Finnmark, derimot, hadde framleis høg arbeidsløyse ved utgangen av august 1997, med 5,2 pst. ledige samanlikna med 3,5 pst. for landet totalt.

Auka konkurranse og ny teknologi - sentrale utfordringar for næringslivet i distrikta

Auka konkurranse er eit trekk som påverkar utviklinga i mange delar av økonomien og samfunnet. Teknologisk utvikling og nedbygging av handelshinder gjer sitt til at fleire marknader blir kopla saman. Bedrifter som tidlegare var skjerma, møter i aukande grad konkurranse.

Ny teknologi medverkar òg til ei stadig forbetring og utskifting av produkt, utvikling av nye produkt og til meir effektiv produksjon. Ein stadig større del av verdiskapinga ligg i den kunnskapen som blir tilført produkta. Som den dominerande bedriftsgruppa i distrikta, har små- og mellomstore bedrifter lita røynsle og dårleg kapasitet til systematisk fornying og utnytting av eksterne kompetansemiljø syner forskning og evaluering.

Nyskaping er ei av dei fundamentale drivkreftene i den økonomiske utviklinga. For å auke sysselsetjinga og sikre nyskaping er det nødvendig med eit stadig tilsig av nye bedrifter, da om lag ein tidel av bedriftene forsvinn kvart år. Det særskilde behovet for nyskaping i distrikta heng òg saman med behovet for å utvikle eit meir differensiert arbeidsplasstilbod, med attraktive arbeidsplassar for stadig meir velutdanna ungdom og da særleg kvinner. Dei distriktspolitiske verkemidla som rettar seg direkte mot eksisterande bedrifter, skal bidra til å redusere avstandsulempene og gjere distriktsnæringslivet meir konkurransedyktig.

Arbeidsgivaravgift

For å bidra til nye og tryggje eksisterande arbeidsplassar er redusert arbeidsgivaravgift eit viktig distriktspolitisk verkemiddel innanfor ramma av det generelle skattesystemet. Ordninga gjeld for alle sysselsette innanfor verkeområdet, med unntak for statleg forvaltning.

EFTAs overvakingsorgan ESA (European Surveillance Authority) har reist spørsmålet om den geografisk differensierte arbeidsgivaravgifta er i samsvar med statstøtteregelverket i EØS, og bedt om utfyllande informasjon frå Noreg. I september 1995 gjorde Noreg greie for korleis ordninga var forma ut. I mai i år gjorde ESA eit vedtak om at Noreg i hovudtrekk kunne vidareføre ordninga som ein kompensasjon for store transportkostnader. Vedtaket var eit såkalla "forslag til formålstenlege tiltak". Forslaget er ikkje bindande for Noreg, men syner kva for endringar ESA reknar for nødvendige.

Regjeringa aksepterer ikkje ESAs syn og meiner at dagens differensierte arbeidsgivaravgift kan førast vidare. Ein syner til til St prp nr 100 (1991-92) Om samtykke til ratifikasjon av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) og St meld nr 40 (1993-94) Om medlemskap i Den europeiske union.

Operasjonsramma for programkategori 13.50

Tabell: 13.50.2 Operasjonsramma1 ("aktivitetsnivå") for programkategori 13.50 (i 1000 kr)

For budsjettåret 1998 blir det for programkategori 13.50 Regional- og distriktspolitikk foreslått ei operasjonsramme på 1 508 mill. kr og ei løyvingsramme på 1 770 mill kr, inkludert 180 mill. kr i lån til SIVA. Operasjonsramma er redusert med 3,7 pst frå 1997 til 1998. Løyvingsramma er reelt redusert med 11,2 pst. I tillegg til reduksjonen i operasjonsramma og tilskot til dekning av tap på lån, kjem dette av at løyvinga til tilskot til dekning av tap under frikommuneforsøket fell bort (jf. kap. 553, post 63 Tilskott til dekning av tap under frikommuneforsøket), løyvinga til dekning av tap på låneårgangar utan tapsavsetningar blir redusert og at SIVA ikkje låner så mykje i 1998 som i 1997.

Ramma for dei distriktsretta låna er i 1997 på 494, 2 mill. kr. Det blir foreslått ei låneramme på 310 mill kr i 1998. Tapsprosenten blir foreslått oppretthalde på 25 pst.

Tilskota innanfor regional- og distriktspolitikken går i hovudsak til lokal og regional næringsutvikling. Den betra økonomiske situasjonen for næringslivet generelt, tilseier at bedriftene sjølve i større grad bør kunne finansiere enkelte av dei aktivitetane som tilskota skal dekkje. Innanfor dei reduserte rammene for regional- og distriktspolitikk har departementet valt å prioritere utkantområde og tilretteleggjande tiltak.

50-postane under programkategori 13.50 set rammer for dei tilsegner som kan løyvast i 1998. Når Stortinget har vedteke ei løyving, overfører departementet midlane til fond i Noregs Bank. Utbetalingar av tilsegner skjer frå desse fonda i det året tilsegn blir gitt og i følgjande år. Tilsegn blir gitt av Kommunal- og arbeidsdepartementet eller av dei som har fått slik fullmakt. Ei tilsegn gjeld i det året ho blir gitt, pluss to år. Etter søknad kan ei tilsegn bli forlenga med eit tredje år. Unytta midlar blir tilbakeførte statskassa. Utbetalingar skjer etter dokumenterte utgifter frå støttemottakar. Prosjekt let seg ofte ikkje realisere innan eit budsjettår, slik at det er nødvendig å utbetale over fleire år. For å få til dette, blei det oppretta offentlege fond i Noregs Bank. Avsetning til offentlege fond er ikkje sett på å vere i strid §§4 og 14 og i løyvingsreglementet. Dei postane der midlar blir overførte til fond i Noregs Bank, har tillegget "fond".

Tabell 13.50.3 Overførte fondsmidlar til 1997.

Overføringane til 1997 er noko høgare enn overføringane til 1996. Dette kjem i all hovudsak av at ein oppretta ein ny post på kap. 551 (kap. 551, post 57 INTERREG).

Endringar i budsjettstrukturen

Det er i forslag til statsbudsjett for 1998 gjort ei endring. Kap. 2426, post 90 Lån til SIVA er frå og med 1997 flytta frå Finansdepartementets budsjett til Kommunal- og arbeidsdepartementets budsjett.

Det nye økonomireglementet og mål- og resultatstyring

Departementet har set i gang eit arbeide med å få regelverket for dei distriktspolitiske ordningane og saksbehandling og forvatningspraksis i tråd med det nye reglementet. Departementa har frist til 1. juli 1998 å implementere reglementet om ikkje anna blir varsla. I tillegg blir det arbeidt med å justere mål- og resultatstyringsindikatorane på fleire område. Dette arbeidet blir ikkje ferdig til 1. juli 1998.

Mål- og resultatstyringssystemet for dei regionalpolitiske verkemidla består av fleire delar. For dei bedriftsretta verkemidla under kap. 2425 har ein frå 1991 hatt ei ordning der fylkeskommunane sine prioriteringar og utviklinga i kundebedriftene er med på å bestemme rammene til fylkeskommunane. Med bakgrunn i SNDs regionale organisering og innlemminga av Fiskarbanken vil ei arbeidsgruppe mellom anna sjå på mål- og resultatstyringssystemet for distriktsutveklingstilskotet og distriktsretta risikolån.

Målstyring av dei indirekte verkemidla, som til dømes Regionale program for næringsutvikling og delar av kommunale næringsfond, er vanskelegare fordi dei er så ueinsarta eller at effekten syner seg først etter nokre år. Departementet si målstyring av disse verkemidla har til no konsentrert seg om å få til betre rapportering av innsatsen og periodevise eksterne evalueringar. Det blir arbeidt med eit mål- og resultatstyringssystem for dei regionale utviklingsprogramma.

Det er og ei rekkje andre faktorar som gjer det vanskeleg å mål- og resultatstyre dei distrikts- og regionalpolitiske verkemidla. Eit døme er at verkemidla er ulike, eit anna døme er at det kan vere vanskeleg å isolere effekten av eit distriktspolitisk tiltak frå eit anna distriktspolitiske tiltak eller frå andre ting.

Omstillingsprogrammet for Indre Finnmark

Opphavleg var det ein føresetnad at Omstillingsprogrammet for Indre Finnmark skulle gå til utgangen av 1997. Det er behov for å halde fram med eit ekstraordinært omstillingsarbeid i desse områda. Regjeringa vil derfor leggje til rette for at ein arbeider aktivt med å utvikle alternativ næringsverksemd også etter 1997. Regjeringa har vedteke å forlengje programmet slik det er no, ut 1998. Ei nærmare orientering om programmet er gitt i omtalen under kap. 551, post 51.

Tiltakssona for Nord-Troms og Finnmark

Tiltakssona for Nord-Troms og Finnmark blei etablert i 1990 og omfattar kommunane i Finnmark, dessutan Kvænangen, Nordreisa, Kåfjord, Storfjord, Skjervøy, Lyngen og Karlsøy i Troms.

Formålet med sona er å gi næringslivet i landsdelen varig betra rammevilkår gjennom næringsretta tiltak som avgiftslette og personretta tiltak som kompetanseheving og lågare skatt.

Tiltakssona er nå evaluert. Evalueringa syner at tiltaka har god verknad på sysselsetting og busetnad. Det er rekna ut at samla sysselsetjingseffekt er omlag 3 800. Det blir og trekt fram korleis ordninga med tilbakebetaling av studielån har medvirka til ein god dekning av kvalifisert arbeidskraft til fordel for både privat og offentleg sektor.

Evalueringa er lagt fram for dei kommunane ordninga gjeld og for andre etatar i landsdelen. Departementet vil særleg framheve at stabilitet er viktig for denne type tiltak.

Departementet vil ut ifrå evalueringa og kommentarane frå kommunane, fylka og departementa foreslå at sona blir ført vidare i sin noverande form. På grunn av den aukande utflyttinga vil departementet følgje utviklinga nøye med tanke for nye tiltak med betre kostnadseffektivitet og målretting.

Styringsgruppa for kontakt med Nord-Noreg - næringsstrategiar

Gjennom St meld nr 33 (1992-93) tok regjeringa initiativ til oprette ei styringsgruppe for kontakt med Nord-Noreg. Regjeringa ynskjer med dette å styrke kontakten mellom sentrale styresmakter og Nord-Noreg for styrke samordninga mellom nasjonalt og regionalt nivå. I tillegg til statsministeren, som leder gruppa, er fylkesordførarane i Finnmark, Troms og Nordland, kommunal- og arbeidsministeren, planleggingsministeren, landbruksministeren, næringsministeren, utanriksministeren og sametingspresidenten med.

Det er laga eit strategidokument for verdiskaping i Nord-Noreg som er behandla i styringsgruppa. Anbefalingane i rapporten vil bli følgd opp i 1998.

Distriktspolitiske konsekvensutgreiingar

Departementet har kome godt i gang med arbeidet med distriktspolitiske konsekvensutgreiingar, og ei interdepartemental arbeidsgruppe er sett ned for å førebu det faglege grunnlaget for å utgreie følgjene for distrikta når politikken på viktige samfunnsområde blir lagt om. Slike rutinar vil bli etablert innanfor ramma av regjeringa sin utgreiingsinstruks, og departementet tek sikte på at ein rettleiar for distriktsmessige konsekvensutgreiingar skal vere klar på nyåret 1998.

Distriktspolitiske utgreiingar

I Langtidsprogrammet (1998-2001) og i meldinga om distrikts- og regionalpolitikken, foreslår regjeringa ein brei gjennomgang av kva slags effekt ulike verkemiddel har for distrikta. Målet med utgreiinga er å sikre at den distriktspolitiske innsatsen på ulike område i større grad blir vurdert i samanheng, slik at den samla innsatsen blir meir målretta. Ei slik utgreiing vil innebere store faglege utfordringar, og tidleg på nyåret 1998 vil ein få avklart korleis eit slikt arbeid skal gjennomførast.