2. Det økonomiske opplegget...

1) I anslaget for overføringer er ikke medregnet 800 mill kr som er foreslått overført fra skatt til rammeoverføringer.

I budsjettet for 1999 er det i hovedsak lagt til grunn at øremerkede kommuneposter ikke skal prisomregnes. Unntatt fra denne hovedregelen er blant annet tilskudd til poliklinikk og innsatsstyrt finansiering av sykehus. Samlet medfører den manglende prisomregningen en innsparing i statsbudsjettet på om lag 700 mill kr.

I statsbudsjettet for 1999 foreslås det å utvide arbeidsgiverperioden innenfor sykelønnsordningen med tre dager. For kommunesektoren vil dette innebære en merutgift på om lag 190 mill kr i 1999. Det er regjeringens forutsetning at kommunene skal behandles på linje med andre arbeidsgivere, og det foreslås derfor ikke kompensasjon for dette. Forslaget må ses i sammenheng med at regjeringen foreslår å inndra en feriedag, og at dette kan gi økonomiske besparelser for kommunesektoren.

Det er stor usikkerhet knyttet til utviklingen i rentenivået i 1999. I Nasjonalbudsjettet for 1999 forventes sektorens netto renteutgifter å øke i 1999.

Styret i KLP har vedtatt å øke pensjonspremien for 1999 fra 7 pst til 8,0 pst. I tillegg har styret vedtatt å innkalle 1 pst av pensjonsgrunnlaget som egenkapitalinnskudd fra medlemmene. Dette gir økte utgifter for 1999 på anslagsvis 850 mill kr. I tillegg kan premiene øke for den tredjedelen av de kommuneansatte som har pensjonsordninger utenfor KLP. Det foreslås ikke å gi kompensasjon for disse utgiftene.

Inntektsveksten for kommunesektoren i 1999 er først og fremst knyttet til handlingsplaner på prioriterte områder som kreft, utstyr, psykiatri og eldreomsorg med sikte på økt aktivitet. Aktiviteten på disse områdene vil i tillegg til øremerkede tilskudd være avhengig av kommunenes egenfinansiering ved bruk av frie inntekter. I 1999 står imidlertid kommunesektoren også overfor betydelige merkostnader knyttet til lønnsoppgjøret i 1998, utvidet arbeidsgiverperiode i sykelønnsordningen, økte pensjonspremier og økte renteutgifter. En del av disse kostnadselementene er svært usikre. Det forutsettes at økte inntekter til enkeltsektorer gir grunnlag for ny aktivitet. Dette avhenger imidlertid også av hvordan kommunesektoren tilpasser seg de økonomiske rammebetingelsene. Gjennom omprioriteringer og effektivisering må sektoren frigjøre ressurser for å utløse ny aktivitet på satsningsområdene. Det er imidlertid usikkert hvor stort dette omstillingspotensialet er. Det vil også være store variasjoner mellom kommunene. Staten vil på denne bakgrunn, ut fra hver enkelt kommunes økonomiske situasjon, unntaksvis kunne vurdere nærmere de aktivitetskrav som kreves ved tildeling av øremerkede midler.

Kommunesektorens frie inntekter består av rammeoverføringer gjennom inntektssystemet og skatteinntekter, og er de inntektene som kommunesektoren kan disponere fritt innenfor gjeldende lover og regler, jf nærmere omtale under pkt 2.5 og 2.6.

1) Oslo er delt i en kommunedel og en fylkeskommunedel.
2) Korrigert 1998-grunnlag (jf tabell under programkategori 13.70).
3) Ved beregninger av vekst i overføringer i inntektssystemet er det korrigert for en engangsbevilgning til kommunene til lærebøker på 208 mill kr.

I Kommuneøkonomiproposisjonen for 1999 (St prp nr 60 (1997-98)) ble det varslet en vekst i de frie inntektene på inntil ^1 pst eller inntil 300 mill kr. I budsjettet for 1999 har regjeringen lagt opp til en vekst i de frie inntektene på 235 mill kr fordelt med 225 mill kr til fylkeskommunene og 10 mill kr til kommunene. Veksten i de frie inntektene for kommunene er knyttet til fastlegeordningen, mens veksten i de frie inntektene for fylkeskommunene er knyttet opp mot handlingsplanen for psykiatri og en målsetting om økt aktivitetsvekst knyttet til innsatsstyrt finansiering av sykehus.

I tråd med signalene i Kommuneøkonomiproposisjonen legges det til grunn at veksten i de frie inntektene på 235 mill kr kommer som økte rammeoverføringer fordelt med 225 mill kr til fylkeskommunene og 10 mill kr til kommunene.

I samsvar med kommunalkomiteens tilråding i innstillingen til Kommuneøkonomiproposisjonen vedtok Stortinget den 18. juni i år følgende:

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett ble skatteanslaget for 1998 oppjustert med vel 1,6 mrd kr. På bakgrunn av ovenstående stortingsvedtak foreslår regjeringen at om lag halvparten av dette videreføres som økte rammeoverføringer i 1999. Skatteinntektene reduseres tilsvarende gjennom reduksjon i skattørene. Rammeoverføringene for 1999 foreslås dermed styrket med ytterligere 800 mill kr fordelt med 450 mill kr på kommunene og 350 mill kr på fylkeskommunene. Samlet vekst i rammeoverføringene blir dermed 1 035 mill kr fordelt med 460 mill kr på kommunene og 575 mill kr på fylkeskommunene. I tillegg kommer en engangsbevilgning på vel 200 mill kr til lærebøker.

Tapskompensasjonen for kommuner og fylkeskommuner som følge av omleggingen av inntektssystemet i 1997 blir videreført i 1999 etter de samme prinsippene som de to foregående år. Økningen i tapskompensasjon er beregnet til vel 550 mill kr fra 1998 til 1999, og er i tråd med signalene i Kommuneøkonomiproposisjonen forutsatt finansiert innenfor rammen for de frie inntektene.

Regjeringen foreslår at det opprettes et eget hovedstadstilskudd for Oslo, der Oslo får kompensert om lag halvparten av sitt inntektsbortfall ved at selskapsskatten nå foreslås omgjort til en rent statlig skatt, jf nærmere omtale i Kommuneøkonomiproposisjonen for 1999. Hovedstadstilskuddet for 1999 er foreslått til 288 mill kr. I tråd med signalene i Kommuneøkonomiproposisjonen er hovedstadstilskuddet forutsatt finansiert innenfor rammen for de frie inntektene.

I Kommuneøkonomiproposisjonen for 1999 la regjeringen til grunn at kommunesektorens skatteinntekter i 1999 skal ha om lag samme reelle nivå som i 1998, basert på anslag for kommunesektorens skatteinntekter i 1998 i Revidert nasjonalbudsjett. Oppjusteringen av kommunesektorens skatteinntekter i Revidert nasjonalbudsjett med 1 635 mill kr, fordelt med 925 mill kr på kommunene og 710 mill kr på fylkeskommunene, var dermed forutsatt videreført til 1999. På bakgrunn av Stortingets vedtak, jf omtale ovenfor om rammeoverføringene, foreslås det en nedjustering av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter i 1999 med 800 mill kr i forhold til det nivået som ble varslet i Kommuneøkonomiproposisjonen. Denne nedjusteringen er fordelt med 450 mill kr på kommunene og 350 mill kr. på fylkeskommunene.

Når forutsetningen om skattenivå er gitt, bestemmes de kommunale skattørene av hvordan skattesystemet er utformet. Følgende forhold er derfor avgjørende for størrelsen på skattøren:

• Skatteinntektene foreslås redusert med 800 mill kr mot en tilsvarende økning av rammetilskuddet.
• Generell vekst i skattegrunnlaget bidrar isolert sett til at skattørene må reduseres. Uten endring i skattørene eller skattesystemet for øvrig ville kommunenes skatteinntekter økt med 900 mill kr. En slik vekst i skatteinntektene ville bety en tilsvarende reduksjon i rammeoverføringene forutsatt at nivået på kommunesektorens totale inntekter er gitt.
• Som varslet i Kommuneøkonomiproposisjonen foreslår regjeringen nå at skatt på (alminnelig) inntekt fra etterskuddspliktige (selskapsskatten) blir en rent statlig skatt. Forslaget gjøres gjeldende fra inntektsåret 1998, slik at det får budsjettvirkning for 1999. I tillegg foreslås at visse formuesskatter på en del upersonlige skattytere, bl a sparebanker, forbrukerforeninger og institusjoner, blir omgjort til en rent statlig skatt. Omleggingen medfører en administrativ forenkling. Det samlede inntektsbortfallet for kommunene som følge av disse forslagene utgjør om lag 6 mrd kr. Dette kompenseres gjennom å heve skattøren for personlige skattytere, og gjennom å øke naturressursskatten innenfor kraftverksbeskatningen.
• Endringer i skattesystemet gjennom økt skatt på (alminnelig) inntekt, kombinert med blant annet høyere klasse- og minstefradrag, bidrar isolert sett til behov for å øke de kommunale og fylkeskommunale skattørene tilsvarende 1,6 mrd kr.

Med de forutsetningene som er angitt ovenfor, må de kommunale og fylkeskommunale skattørene for personlige skattytere økes med 1 ^2 prosentenhet, tilsvarende om lag 5,8 mrd kr. I tillegg foreslås naturressursskatten justert opp med 0,1 øre pr kWh, tilsvarende vel 100 mill kr. Dette tilsier at skattøren i 1999 for personlige skattytere settes til 11,75 pst til kommunene og 6,75 pst til fylkeskommunene. Dette er en økning på hhv 1,0 og 0,5 prosentenheter i forhold til de skattørene som gjelder for 1998.

1) For etterskuddspliktige gjelder satsene for 1998 inntekter for året 1997 (budsjett 1998), mens satsene for 1999 for kommuner og fylkeskommuner gjelder inntekter for året 1998 (budsjett 1999).

Samlede inntekter i alt er anslått å øke med 5,7 pst fra 1998 til 1999. Med en deflator for kommunale utgifter på 4 ^1 pst gir dette en realvekst på vel 1 ^1 pst eller om lag 2 600 mill kr. Kommunesektorens skatteinntekter er anslått å øke nominelt med 3,3 pst. Dette gir en reell nedgang på 1 pst eller om lag 800 mill kr. Kommunesektorens rammeoverføringer er anslått å øke nominelt med 6,9 pst. Dette gir en reell økning på vel 1 200 mill kr, hvorav 200 mill kr er en engangsbevilgning til lærebøker som oppfølging av grunnskolereformen. Øremerkede overføringer er anslått å øke med nominelt 11,6 pst. Dette gir en reell vekst på om lag 7 pst eller om lag 1 800 mill kr. Den sterke veksten i de øremerkede tilskuddene må ses i sammenheng med opptrappingen av handlingsplanen for eldre og handlingsplanene for kreft, medisinsk utstyr og psykiatri. I tillegg er det i budsjettet for 1999 lagt til grunn en aktivitetsvekst innenfor ordningen med innsatsstyrt finansiering på ^3 pst. Regjeringen foreslår å sette av 360 mill kr til barnehager for å videreføre den tilveksten av barnehager vi har hatt i løpet av 1998, og for å opprette ytterligere 2 500 plasser. Manglende prisomregning bidrar isolert sett til å dempe veksten i øremerkede tilskudd med om lag 700 mill kr. Gebyrinntektene er anslått å øke nominelt med 5,6 pst. Dette gir en reell økning på om lag 1 ^1 pst eller om lag 300 mill kr. Økningen i gebyrinntektene vil i all hovedsak skyldes økt volum på gebyrbelagte tjenester. Eksempler på dette er økte kommunale investeringer innenfor VAR- sektoren, og at det igangsettes flere barnehageplasser.

1) Eksklusive tilskudd til arbeidsmarkedstiltak og flyktninger mv.
2) Tallene er korrigert for oppgaveendringer.

Det gjennomføres hvert år korreksjoner i grunnlaget for beregning av veksten i kommunesektorens samlede og frie inntekter (skatt og rammetilskudd). Gjennom disse korreksjonene beregnes et teoretisk inntektsnivå for 1998 som forutsetter at kommunesektoren dette året har de samme oppgavene som i 1999. Dette betyr bl a at endringer i oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene fra 1998 til 1999 med tilhørende omfordeling av ressurser ikke påvirker beregningen av inntektsveksten. Grunnlaget for beregning av vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 1998 til 1999 er korrigert opp med om lag 760 mill kr. De saker som kun gjelder omprioriteringer innenfor kommunesektorens samlede inntekter, som f eks finansieringen av fylkeskommunenes regionale helsesamarbeid, omtales ikke her. For informasjon om korreksjon av grunnlaget for kommunesektorens frie inntekter viser vi til vedlegget til St prp nr 1 (1998-99), Beregningsteknisk dokumentasjon ("Grønt hefte") og omtale av overføringene gjennom inntektssystemet under programkategori 13.70.

Korreksjonene i grunnlaget for beregning av vekst i kommunesektorens samlede inntekter er knyttet til endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunesektoren, endringer i regelverk som øker eller reduserer den økonomiske belastningen for kommunesektoren, tekniske omlegginger av tilskuddsordninger og enkelte bevilgninger knyttet til spesielle formål.

Ved beregning av veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 1998 til 1999 er det korrigert for følgende oppgave- og regelendringer mv:

• Som følge av Stortingets vedtak om å lovfeste det kommunale musikk- og kulturskoletilbudet, ble det fra 1.8.98 lagt inn 10 mill kr i rammetilskuddet til kommunene i 1998. For å dekke helårsvirkningen legges det inn ytterligere 14 mill kr i rammetilskuddet for 1999. Grunnlaget justeres tilsvarende opp.
• Avtalen om økt tid til ledelse i grunnskolen har virkning fra 1. august 1998. Merkostnadene ved avtalen er beregnet til 53 mill kr hvert år. I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett ble 22,1 mill kr lagt inn i kommunenes rammetilskudd. De resterende 30,9 mill kr legges inn i rammetilskuddet i 1999. Grunnlaget justeres tilsvarende opp med 30,9 mill kr.
• Tilskuddene til undervisning i finsk og samisk økes med hhv 2 mill kr og 3,3 mill kr i 1999. Grunnlaget justeres opp med 5,3 mill kr.
• Ansvaret for fordeling av tilskuddet til bibliotektjenester overføres fra kommunene til staten. Det øremerkede tilskuddet til bibliotektjenester reduseres med 18,8 mill kr, og grunnlaget justeres ned tilsvarende.
• Som kompensasjon for administrasjon av kontantstøtten legges 19,5 mill kr inn i rammetilskuddet til kommunene. Grunnlaget justeres tilsvarende opp.
• De samlede merkostnader for kommunene som følge av lovregler om begrensning og kontroll med bruk av tvang overfor enkeltpersoner med psykisk utviklingshemming, er beregnet til 108 mill kr pr år. Iverksettingstidspunkt for reglene ble opprinnelig berammet til 1. juli 1998, og det ble derfor i budsjettet for 1998 lagt inn midler til kommunene tilsvarende et halvt års merkostnader. Med iverksettingstidspunkt forskjøvet til 1. januar 1999 er det i budsjettet for 1999 lagt inn ytterligere 54 mill kr på kap 673, ny post 63 slik at det til sammen er lagt inn 108 mill kr som kompensasjon for de merkostnader som påløper for kommunene i løpet av et år. Grunnlaget justeres opp med 54 mill kr.
• Oslo kommune overtar Statens senter for barne- og ungdomspsykiatri og kompenseres med 27,5 mill kr over et øremerket tilskudd. Grunnlaget justeres tilsvarende opp.

• Stortinget vedtok i salderingen av statsbudsjettet for 1997 å øke basistilskuddet til lærebedrifter. Merutgiftene for fylkeskommunene er beregnet til 120 mill kr pr år. Det er allerede lagt inn 90 mill kr i rammetilskuddet for fylkekommunene. De resterende 30 mill kr legges inn i 1999. Grunnlaget justeres tilsvarende opp med 30 mill kr.
• Merutgiftene for fylkeskommunene knyttet til Stortingets vedtak i 1997 om å øke driftstilskuddet til opplæringsringer og opplæringskontorer vil i 1999 være ytterligere 2 mill kr. Grunnlaget justeres tilsvarende opp.
• Forskrifter om anbud i kollektivtransporten trådte i kraft fra 1994. Anbudsordningen gir fylkeskommunene anledning til å sette tilskuddsberettiget lokal kollektivtransport ut på anbud. Ved fastsettelse av rammetilskuddet for 1999 blir det tatt hensyn til at fylkeskommunene kan redusere sine kostnader med 54 mill kr og grunnlaget justeres tilsvarende ned.
• Fritaket for autodieselavgift for busser fjernes. For å hindre at kollektivtrafikkens rammebetingelser svekkes, kompenseres tilskuddsberettiget bussdrift med 380 mill kr over et øremerket tilskudd til fylkeskommunene. Grunnlaget justeres tilsvarende opp.
• Fergesambandet Stokkvågen - Onøy - Sleneset - Lovund omklassifiseres fra fylkesvegfergesamband til riksvegfergesamband. 9,7 mill kr overføres fra rammetilskuddet til Nordland fylkeskommune til Statens vegvesen. Grunnlaget justeres ned med 9,7 mill kr.

• Tilskuddet til fotokopiering i skoleverket innlemmes i rammetilskuddet med hhv 13,5 mill kr til kommunene og 6,2 mill kr til fylkeskommunene. Grunnlaget justeres opp med til sammen 19,7 mill kr.
• Ansvaret for pedagogisk-psykologisk tjeneste overføres gradvis fra staten til kommunene og fylkeskommunene. For 1999 er det avsatt 10 mill kr på øremerket post til å dekke utgifter til lønn og drift. Grunnlaget justeres tilsvarende opp.
• Stortinget vedtok i 1997 endringer i lov om folketrygd som innebærer at refusjoner fra folketrygden til privat helsepersonell forbeholdes yrkesutøvere med kommunal eller fylkeskommunale driftsavtale. Ved behandlingen av Kommuneøkonomiproposisjonen for 1998 ga Stortinget tilslutning til at det opprettes en tilskuddsordning for kommuner og fylkeskommuner som pr 1. juli 1998 inngår driftsavtale med privatpraktiserende helsepersonell som har mottatt trygderefusjon uten å ha hatt driftsavtale med kommunen. Det legges i 1999 inn ytterligere 95 mill kr slik at tilskuddsordningen for 1999 blir på 180 mill kr. Tilskuddsordningen er forutsatt å ha en varighet på fem år. Deretter vil bevilgningen bli innlemmet i rammetilskuddet. Grunnlaget justeres opp med 95 mill kr.

• I forbindelse med at Oslo kommune overtar ansvaret for Statens senter for barne- og ungdomspsykiatri, overføres 7,6 mill kr til kommunen som et engangsbeløp. Grunnlaget justeres tilsvarende opp.

• Tilskuddet til regionsentra for døvblindfødte på 20,5 mill kr omposteres til en 70-post. Grunnlaget justeres derfor ned med tilsvarende beløp.
• 13,8 mill kr omposteres fra en 70-post til kap 610, post 60 Tilskudd til forebyggende tiltak mot rus. Grunnlaget justeres tilsvarende opp.
• Tilskuddet fra kap 2663 Medisinsk rehabilitering mv, post 73 Attføringshjelp på 4,2 mill kr til drift av institusjonen RI-BO i Saltdal kommune innlemmes i rammetilskuddet til Nordland fylkeskommune. Grunnlaget justeres opp med 4,2 mill kr.
• Diverse omposteringer fra kommuneposter på Sosial- og helsedepartementets budsjett til andre kapitler og poster på statsbudsjettet, bl a fra kap 670, post 61 Tilskudd til omsorgstjenester og fra kap 673, post 61 Oppfølging av ansvarsreformen for mennesker med psykisk utviklingshemming. Grunnlaget justeres ned med 38 mill kr.
• Tilskuddet til Norsk musikkskoleorkester på 6,7 mill kr omposteres fra kap 221, post 67 til en 70-post under samme kapittel. Grunnlaget justeres tilsvarende ned.
• Hoveddelen av tilskuddet til Statens pensjonskasse ble innlemmet i rammetilskuddet i 1998. Den siste 1/6-delen innlemmes i rammetilskuddet fra 1999. Grunnlaget justeres opp med 192,8 mill kr.