4. Inntektssystemet og...

4. Inntektssystemet og dagens busetjingskriterium

4.1 Utgiftsutjamninga i inntektssystemet

Eit av hovudformåla til inntektssystemet er å utjamne dei økonomiske føresetnadene for likeverdig tenestetilbod i kommunar og fylkeskommunar i landet. Utjamninga skjer i første rekkje gjennom utjamning av forskjellar i skatteinntekter (inntektsutjamning) og gjennom utjamning av ufrivillige kostnadsulemper ved å drive tenesteproduksjon innan sentrale velferdsområde (utgiftsutjamninga).

I utgiftsutjamninga blir det lagt til grunn at forskjellar mellom kommunar og fylkeskommunar skal utjamnast dersom dei er eit resultat av forhold som kommunane eller fylkeskommunane ikkje kan påverke. Utgiftsutjamninga omfattar derfor ikkje kostnadsforhold som er resultat av lokale val, men kompenserer for forhold som er utanfor den enkelte kommune og fylkeskommune sin kontroll. For kommunane er grunnskulesektoren, helse- og sosialsektoren og kommunal administrasjon omfatta av utgiftsutjamninga. For fylkeskommunane omfattar utgiftsutjamninga helsesektoren, vidaregåande skule og samferdselssektoren.

Utgiftsutjamninga er basert på ein kostnadsnøkkel som inneheld ulike kriterium. Det er ein felles kostnadsnøkkel for kommunane som er bygd opp av separate nøklar på kvar av de tre sektorane. Tilsvarande er det ein felles kostnadsnøkkel for fylkeskommunane.

Kostnadsnøklane er i hovudsak basert på innbyggjarkriterium (demografiske variablar som alderssamansetjing). Kriterium for busetjingsmønster inngår berre i grunnskuledelen av kostnadsnøkkelen for kommunane og i samferdselsdelen i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunane.

Boks 2: Busetjingskriterium Inntektssystemet skal fullt ut utjamne forskjellar i utrekna utgiftsbehov. Utgiftsbehovet blir utrekna på grunnlag av ein kostnadsnøkkel som inneheld 16 ulike kriterium for kommunane og 17 ulike kriterium for fylkeskommunane To av desse kriteria i kostnadsnøkkelen for kommunane er «Innbyggjarar busette spreidd» og «Reisetid». Desse to kriteria skal fange opp kostnadsulemper for kommunane knytte til busetjingsmønsteret i grunnskulesektoren. I kostnadsnøkkelen for fylkeskommunane skal kriteriet «Innbyggjarar busette spreidd» fange opp kostnadsulemper knytte til lokale ruter i samferdselssektoren.

I kostnadsnøkkelen for grunnskulen utgjer basiskriteriet 4 prosent av kostnadsnøkkelen, elevtal utgjer 81,5 prosent, medan kriterium for busetjingsmønster utgjer i alt 14,5 prosent. Kostnadsnøkkelen inneheld to ulike kriterium for busetjingsmønster. Det eine er reisetid (11,1 prosent) som vart utvikla av Kommunal- og arbeidsdepartementet i 1990. Kriteriet måler innbyggjarane si reisetid inn til kommunesenteret. Kriteriet er basert på data på grunnkrinsnivå, og reisetid frå kvar enkelt grunnkrins er utrekna og kopla med busetjingstalet i grunnkrinsen. Det andre kriteriet er talet på innbyggjarar busette i spreiddbygde strøk (3,4 prosent). Innbyggjarar busette spreidd er ei rein oppteljing av talet på personar som er busette på adresser som ikkje er ein del av ein tettstad.

Kostnadsnøkkelen for helse- og sosialtenesta er først og fremst samansett av innbyggjarkriterium og sosiale kriterium. Det er ikkje kriterium for busetjingsmønster i kostnadsnøkkelen for helse- og sosialtenesta. Inntektssystemutvalet gjorde analysar av ulike deltenester innanfor helse- og sosialsektoren utan at det kunne dokumenterast systematisk samanheng mellom dagens kriterium for busetjingsmønster og utgiftene på ulike deltenester innanfor denne sektoren. Kriteria for busetjingsmønster vart derfor ikkje inkluderte i kostnadsnøkkelen. Inntektssystemutvalet peika på behovet for vidare arbeid med å utvikle busetjingsmål som betre kunne fange opp variasjonar i ufrivillige kostnader.

Inntektssystemutvalet gjorde også analysar av dei enkelte sektorar for fylkeskommunane. Utvalet kunne ikkje påvise nokon samanheng mellom dei busetjingskriteria som ligg føre og utgiftene på vidaregåande skule og helsesektoren. Kriterium for busetjingsmønster vart derfor ikkje inkluderte i kostnadsnøkkelen på desse sektorane. I kostnadsnøkkelen for fylkeskommunane inngår innbyggjarar busette spreidd og areal i kostnadsnøkkelen for lokale ruter.

Kommunane sin valfridom med omsyn til organisering av tenester er viktig i forhold til kva utgiftsforhold som bør utjamnast. Det kan stillast eksplisitte krav til korleis brukarane skal få tilgang til dei kommunale tenestene og sjå på dette som ein del av kvaliteten på tenesta. Dersom staten stiller slike krav, vil dette gje ufrivillige kostnadsforskjellar mellom kommunane fordi busetjingsmønsteret i norske kommunar er svært variert. Innanfor grunnskulesektoren blir det stilt relativt klare krav til tilkomst. Skulebarn har krav på ein viss tilkome til skulen, i tillegg til at alle barn skal ha eit grunnskuletilbod. På andre sektorar ligg det få føresetnader om lik tilkomst til tenestetilbodet og ein viss minste tilkomst er heller ikkje definert. Men det ligg i omgrepet likeverdig tenestetilbod at kommunane ikkje har full fridom til å organisere tenestetilbodet uavhengig av busetjingsmønsteret og at tilkomst til ein viss grad blir sett på som ein del av kvaliteten på tenesta.

4.2 Dagens kriterium for busetjingsmønster i kostnadsnøkkelen for kommunane

Kriteria som blir brukte i inntektssystemet i dag som mål på busetjingsmønster er «reisetid» og «innbyggjarar busette i spreiddbygde strøk». I dagens inntektssystem skal kriteria fange opp utgiftsforskjellar på grunnskulesektoren på grunn av busetjingsmønsteret.

Reisetid måler innbyggjarane sin samla reiseavstand til kommunesenteret (definert som den grunnkrinsen som rådhuset ligg i). Dette blir gjort ved at det for kvar grunnkrins i kommunen blir utrekna den kortaste reiseavstanden i minutt til kommunesenteret ved hjelp av avstandsdata i grunnkrinsdatabasen. Denne avstanden blir vekta med talet på innbyggjarar i grunnkrinsen og deretter blir verdien for alle grunnkrinsar i kommunen summert.

Innbyggjarar busette spreidd er ei rein oppteljing av talet på personar som er busette på adresser som ikkje er ein del av ein tettstad ¹>.

Boks 3: Reisetid Reisetid byggjer på ein modell som reknar ut reisetida til kommunesenteret for alle innbyggjarane i kommunen under visse føresetnader. Reisetid heitte tidlegare personminutt, og er dokumentert i Del II av St. prp. nr. 118 (1988-89) og i ein eigen rapport frå Kommunaldepartementet («Personminutt», Kommunaldepartementet - 1991).

Problemet med begge kriteria er at det kan stillast spørsmål ved om dei er relevante for dei meirutgiftene kommunane blir påførde som følgje av busetjingsmønsteret. Sidan rådhuset er utgangspunkt for utrekninga av reisetid, føreset dette at heile kommunen er ei organisasjonseining for dei aktuelle tenestene. For reisetidskriteriet tyder dette at dei store byane får ein relativt høg verdi på kriteriet. Dette kjem av at mange innbyggjarar i storbyane har lang avstand til kommunesenteret. Når tenesteproduksjonen innan t.d. grunnskulesektoren blir organisert i t.d. Oslo, er det ikkje rådhuset som er utgangspunktet, men heller lokale sentra innanfor delområde av kommunen (f. eks. bydelar). Same problematikk kan også overførast til andre kommunar der tenestene blir organiserte i fleire delområde. Spørsmålet er derfor om kriteriet er relevant for organiseringa av tenestetilbodet i mange kommunar. Spesielt vil dette gjelde for skulesektoren der omsynet m.a. til barn si reisetid til skulen ofte fører til at kommunen må ha ein desentralisert skulestruktur, men den opne omsorga er gjerne også organisert ut i frå delområde i kommunen.

Ulempa med kriteriet «innbyggjarar busette spreidd» er at det ikkje skil mellom spreiddbygde kommunar med korte og lange reiseavstandar. Spesielt problematisk er kriteriet for kommunar med busetjing som krev transport over vatn (øyar, langs fjordarmar m.m.). Reisetid over vatn vil generelt vere meir kostnads- og tidkrevjande enn reisetid langs veg. Det kan medføre høge utgifter for kommunane sjølv om innbyggjarane i slike punktbusetjingar kan bu tett i kvart punkt. Dette blir ikkje fanga opp av kriteriet.

I Inntektssystemutvalet si første delinnstilling (NOU 1996:1 "Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner") peikar utvalet på at det er ulemper med dagens busetjingsmål. Utvalet peikar på at det spesielt for bykommunar gjev eit lite relevant mål på kostnadsulemper knytte til busetjingsmønsteret. Utvalet tilrår at det blir gjennomført vidare analysearbeid med mål på busetjingsmønsteret basert på krinsdata og tilrår at det på sikt blir vurdert i forhold til kostnadsforskjellar i grunnskulen.

Boks 4: Inntektssystemutvalet Eit offentleg nedsett utval for gjennomgang av inntektssystemet og finansieringa av kommunesektoren, med Jørn Rattsø som leiar. Utvalet vart oppnemnt ved kongeleg resolusjon 24. februar 1995. Utvalet la fram to delutgreiingar, NOU 1996:1 «Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner» og NOU 1997:6 «Om finansieringen av kommunesektoren».

---

1 ^{For at ei hussamling skal reknast som ein tettstad, må det bu minst 200 personar der, og avstanden mellom husa må normalt ikkje overstige 200 meter.}>

Lagt inn 11. februar 1999 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen