5. Tenesteområde der...

5. Tenesteområde der ein ventar samanhengar mellom busetjingsmønster og utgifter

Både Inntektssystemutvalet og andre studiar har påvist at det innan grunnskuledrift er klare samanhengar mellom kostnader og busetjingsmønsteret. Innan pleie- og omsorgssektoren har ein også gjennomført analysar på samanhengen mellom busetjing og kostnader utan at klare samanhengar er påviste. I den gjennomgangen som vart føreteke av Inntektssystemutvalet, vart det påpeikt at det er trong for vidare analysar innanfor begge desse tenesteområda.

5.1 Grunnskule

Det er grenser for kor langt elevar i barne- og ungdomsskulen kan reise for å kome til skulen. Det er ikkje fastsett slike grenser i lovverket, men Samferdselsdepartementet har gjeve tilrådingar i rundskriv N-4/85 ²>. Dette avgrensar kor store klasser den enkelte kommune kan operere med. Små klasser gjev høgare utgift per elevtime enn klasser med maksimalt elevtal (28 stk. i barneskulen, 30 stk. i ungdomsskulen). Samstundes vil reiseavstandar avgrense kor mange elevar det totalt sett kan vere på skulen. I følgje retningslinjer frå Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet, bør det totale elevtalet ikkje overstige 400-450 elevar, noko som om lag svarer til to parallelle skuleklasser på kvart klassetrinn. Desse forholda fører igjen til varierande utgifter per elev mellom kommunar fordi ein svært stor del av driftsutgiftene til grunnskule er avhengige av spesielt klassestorleik, men også skulestorleik.

Ein kommune som på grunn av busetjingsmønsteret må ha ein desentralisert skulestruktur med små klasser, vil ha høgare ufrivillige utgifter enn ein kommune som kan ha store klasser. Busetjingsmønsteret fører til variasjonar i ufrivillige kostnader i grunnskulen ved at kommunane har ulike føresetnader for å utnytte stordriftsfordelar. Kommunar med lågt innbyggjartal kan også ha små klasser/skular uavhengig av busetjingsmønsteret ved at innbyggjartalet i kommunen ikkje gjev grunnlag for utnytting av stordriftsfordelar på grunnskulesektoren. Dette er bakgrunnen for at eit basiskriterium inngår i grunnskulenøkkelen.

I tillegg til at utgiftene per elev blir høge som følgje av små klasser, vil også behovet for skuleskyss kome inn som ein meirkostnad for mange kommunar med spreidd busetjing. Kommunane sine faktiske utgifter til skuleskyss vil variere frå kommune til kommune avhengig av kommunane sitt val av skulestruktur og kvar elevane bur. Utgifter til skuleskyss kan utgjere vesentlege kostnader for ein kommune og ein fylkeskommune. Kommunane skal dekkje utgifter per elev i samsvar med barnebillettakst i det fylkeskommunalt fastsette takstregulativet for lokal rutetransport. Ut over dette fell utgiftene på fylkeskommunane.

Kommunal- og regionaldepartementet gjennomfører for tida eit forskingsprosjekt som skal danne grunnlaget for ein full gjennomgang av eksisterande kostnadsnøkkel for lokale ruter i inntektssystemet for fylkeskommunane. Ein gjennomgang av kostnadsnøkkelen for lokale ruter vil ta sikte på å analysere korleis ulike faktorar verkar inn på dei fylkesvise forskjellane i utgifter til lokale ruter. Dette kan vere faktorar som t.d. fysisk lokalisering av innbyggjarane (reisetid og avstand), skular og arbeidsplassar, geografiske særtrekk og grunnlag for å utnytte takstpolitikken.

5.2 Pleie- og omsorg

Pleie- og omsorgssektoren kan delast i to hovudområde, heimebasert og institusjonsbasert omsorg. Når det gjeld institusjonar, er ein merksam på at det er ulike kostnader etter storleik. Men det kjem likevel ikkje under omgrepet «ufrivillige kostnader». Det er først og fremst i heimebaserte tenester ein ventar ein samanheng mellom busetjingsmønster og utgifter til pleie- og omsorgstenester fordi heimehjelp og heimesjukepleiarar oppsøkjer brukarane i heimen. Driftsutgifter knytte til heimebasert og institusjonsbasert omsorg kan enno ikkje skiljast frå kvarandre i kommunerekneskapa for alle kommunar. Ein kan derfor enno ikkje skilje sektorane frå kvarandre og analysere dei enkeltvis mot kostnader knytte til busetjingsmønsteret.

Busetjingsmønsteret sin verknad på reiseavstandane vil vere avhengig av korleis kommunane organiserer heimetenestene. Vi veit lite om korleis organiseringa av dei heimebaserte omsorgstenestene er i kommunane. Det er heilt klart at organiseringa varierer svært mykje frå kommune til kommune. Dersom heimetenesta bruker ein stor del av arbeidstida til å reise, vil dette for det første føre til store reiseutgifter og for det andre til lite effektiv pleietid. Dermed vil kostnadene bli store per brukar. Korleis reiseavstanden verkar inn, vil også vere avhengig av avstanden mellom dei enkelte brukarane som heimetenesta skal oppsøkje. Dette vil vere avgjerande for kor mange klientar ein tilsett kan yte tenester til. Det vil også vere avgjerande for kor stor aksjonsradius den enkelte i heimetenesta kan og må ha for at kapasiteten skal kunne utnyttast.

Referansegruppa ønskjer å undersøkje om lange reiseavstandar innanfor eit delområde av kommunen gjev mindre effektiv pleietid og høgare kostnader per brukar. I tillegg vil kommunane også ha varierande direkte reiseutgifter. Spreidd busetjing og lange reiseavstandar frå heimehjelpsentralen til brukarane og/eller avstanden mellom kvar brukar kan dermed føre til at tenesta blir organisert i mindre omsorgsdistrikt (tenesteeiningar) eller eventuelt ved utbygging av institusjonar. Om kommunane heilt kan velje ein organisasjonsform der ein eliminerer kostnadene ved ei spreidd busetjing, vil likevel vere eit ope spørsmål.

5.3 Prinsipielle retningslinjer for utforming av nytt busetjingskriterium

Utgiftsutjamninga i inntektssystemet skal kompensere for ufrivillige kostnadsforhold som skaper forskjellar i utrekna utgiftsbehov. Prinsippet i utgiftsutjamninga er at forskjellane skal kompenserast fullt ut. Det er etablert kostnadsnøklar, sette saman av kriterium og vekter, som uttrykkjer relative forskjellar i utrekna utgiftsbehov.

I samband med Inntektssystemutvalet og den påfølgjande stortingshandsaminga vart det sett følgjande krav til kriteria som skal inngå i kostnadsnøklane i inntektssystemet:

1. Kommunar og fylkeskommunar må ikkje ved eigne disposisjonar ha innverknad på kriteria slik at storleiken på tildeling av rammetilskot blir påverka.
2. Talet på kriterium må avgrensast.
3. Kriteria bør i størst mogeleg grad kunne talfestast gjennom lett tilgjengeleg og ikkje for gammal statistikk.
4. Det kan dokumenterast ein faktisk samanheng mellom kriteriet og utgiftsvariasjonar kommunane imellom.

I arbeidet med å utvikle eit nytt mål på busetjingsmønster, har referansegruppa teke utgangspunkt i dette. Kriterium for busetjingsmønster skal reflektere dei ufrivillige kostnadene som kommunen får ved tenesteyting på grunn av busetjingsmønsteret. For å kome vidare i arbeidet med å utvikle betre fordelingsprinsipp i inntektssystemet, ønskjer ein å utvikle meir differensierte mål på busetjingsmønsteret enn det som i dag blir brukt i inntektssystemet.

---

2 ^{For 1.-3. klasse: inntil 45 minutt kvar veg, for 4.-6. klasse: inntil 60 minutt kvar veg, og for 7.-9. klasse: inntil 75 minutt kvar veg.}>

Lagt inn 11. februar 1999 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen