4.1 Generelt

Med lovbestemt taushetsplikt menes at taushetsplikten kan utledes av en lov. Med lov menes enten en lovbestemmelse gitt av Stortinget eller en forskrift gitt av forvaltningen hvor dette har hjemmel i en lov. Det siste kalles delegert lovgivningsmyndighet. At det skal kunne "utledes av" en lov betyr enten at loven direkte fastslår hvem som har taushetsplikt og i hvilket omfang, eller det kan være at loven gir forvaltningen hjemmel til å avgjøre om taushetsplikt skal pålegges i konkrete tilfeller. I det siste tilfellet snakker vi om enkeltvedtak fattet med hjemmel i lov eller forskrift.

Generelle regler om den tjenestemessige taushetspliktens nærmere innhold ble første gang tatt inn i forvaltningsloven i 1977. Etter at disse reglene ble gitt gikk turen til en opprydding i de mange bestemmelsene om taushetsplikt som frem til dette fantes i særlover. Mange ble opphevet som unødvendige ved siden av den nye, generelle, bestemmelsen i forvaltningsloven § 13. De spesialregler som fortsatt gjelder er slike som skjerper, eller på annen måte avviker fra, forvaltningslovens alminnelige regulering. I det følgende vil først og fremst den alminnelige regel om tjenestemessig taushetsplikt i forvaltningsloven § 13 bli fremstilt. Enkelte spesialregler vil bli kommentert hvor det er naturlig etter sammenhengen. I den grad man er underlagt taushetsplikt etter slik særlov gjelder reglene i forvaltningsloven som utfyllende regler, se dennes § 13 f. Det er viktig å danne seg et bilde av hvilke særlover som inneholder avvikende regulering av taushetsplikt. Viktige særregler finnes i ligningsloven10) § 3-13, sosialtjenesteloven11) § 8-8 og barnevernloven12) § 6-7.

4.1.1 Den alminnelige regelen - forvaltningsloven § 13

Forvaltningsloven § 13 lyder:

" Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med arbeidet eller tjenesten får vite om:

1) noens personlige forhold, eller

2) tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.

Som personlige forhold regnes ikke fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. Kongen kan ellers gi nærmere forskrifter om hvilke opplysninger som skal regnes som personlige, om hvilke organer som kan gi privatpersoner opplysninger som nevnt i punktumet foran og opplysninger om den enkeltes personlige status for øvrig, samt om vilkårene for å gi slike opplysninger.

Taushetsplikten gjelder også etter at vedkommende har avsluttet tjenesten eller arbeidet. Han kan heller ikke utnytte opplysninger som nevnt i denne paragraf i egen virksomhet eller i tjeneste eller arbeid for andre."

4.2 De folkevalgte omfattes av reglene om tjenestemessig taushetsplikt

Den personkrets som er underlagt tjenestemessig taushetsplikt er etter forvaltningsloven § 13: "enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan". Det er ingen tvil om at de folkevalgte omfattes av denne bestemmelsen. Brudd på taushetsplikt er straffbart etter straffeloven § 121.

Medvirkning rammes imidlertid ikke av disse reglene. Dersom en folkevalgt gir taushetsbelagte opplysninger til en avis, vil den folkevalgte selv ha begått en straffbar handling. Dersom redaktøren på sin side velger å trykke opplysingene rammes det ikke. Redaktøren er altså verken direkte eller indirekte subjekt for tjenestemessig taushetsplikt.

4.3 Hvilke opplysninger er vernet? Taushetspliktens objekt

Den tjenestemessige taushetsplikten etter forvaltningsloven verner private interesser. Rene offentlige interesser, som for eksempel ønske om å skjerme interne forvaltningsmessige og politiske prosesser, omfattes ikke. Det er to hovedkategorier av opplysninger som omfattes. For det første personopplysninger, og for det andre visse næringsopplysninger. Her vil det kun bli gitt en kort presentasjon av reglene. For en grundigere og mer nyansert gjennomgang av hvor grensene går, kan det være nyttig å se nærmere på uttalelser fra sivilombudsmannen og i relevant litteratur13) .

4.3.1 Personlige forhold

Det følger av forvaltningsloven § 13 nr. 1 at man har taushetsplikt om "personlige forhold". Kjernen i dette er at det må være snakk om opplysninger som angår fysiske personer, og som er av en slik art at man naturlig vil ønske å holde dem skjult for andre. I paragrafens andre avsnitt er det gitt noen eksempler på opplysninger som ikke regnes som "personlige forhold", med mindre utleveringen avdekker et "klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige". Disse omtales gjerne som "nøytrale personopplysninger", som det normalt ikke er ansett tilstrekkelig grunn til å taushetsbelegge.

Når saker behandles i medhold av enkelte andre lover er taushetsplikten strengere. I sosialtjenesteloven § 8-8 og i barnevernloven § 6-7 er det gitt regler som blant annet slår fast at også opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer omfattes av taushetsplikten. Med andre ord er også de "nøytrale personopplysningene" omfattet av taushetsplikten her.

Å avgjøre hva som ellers skal regnes som personlige forhold kan være vanskelig. I forarbeidene til loven heter det at opplysninger om noens slektskap, familie- og hjemforhold, fysisk og psykisk helse og følelsesliv typisk vil være omfattet. Ikke enhver opplysning som angår slike forhold vil uten videre være underlagt taushetsplikt. Det må i det konkrete tilfelle foretas en avveining hvor hensynet til den enkelte borgers integritet veies opp mot de argumenter som tilsier at opplysningene kan eller bør offentliggjøres.

4.3.2 Næringsopplysninger

I forhold til bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 nr. 2 er det to vilkår som må være oppfylt for at det skal gjelde taushetsplikt. For det første må opplysningene angå "tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold". Opplysninger som angår andre forhold ved bedriften vil ikke være omfattet. Men de fleste opplysninger som det vil være ønske om å skjerme, vil nok falle inn under en eller flere av disse bredt formulerte kategoriene.

Opplysningen må for det andre være av en slik art at den er av "konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den opplysningen angår". Med andre ord er det bare opplysninger som, om de ble spredt, kunne ha en negativ eller skadelig effekt på en bedrifts konkurranseevne som omfattes. Det må være en fare for at bedriften vil lide tap, og risikoen må være reell og av en viss størrelse. Det som typisk omfattes av bestemmelsen er forretningsvilkår og priser, og rettigheter og plikter i forretningsforhold. I tillegg er det ofte taushetsplikt om hvilke metoder eller produksjonsmidler som benyttes i forbindelse med produksjonen. Det må imidlertid foretas en konkret vurdering i den enkelte sak. Et grunnkrav må være at bransjen selv oppfatter de aktuelle forhold som bedriftshemmeligheter, og at de er av en viss betydning. Utenfor taushetsplikten faller normalt en bedrifts mer generelle administrative eller økonomiske forhold. Opplysninger om at det er foretatt en offentlig kontroll eller inspeksjon ved en bedrift vil normalt ikke være taushetsbelagt. At en bedrift forurenser eller begår lovbrudd omfattes normalt heller ikke av taushetsplikt.

Bestemmelsen i § 13 nr. 2 er i første rekke utformet med sikte på situasjoner der forvaltningen mottar næringsopplysninger fra private bedrifter. Bestemmelsene verner imidlertid også opplysninger som angår offentlig eiet næringsvirksomhet. Hvorvidt denne eies av kommunen selv, eller av et annet offentlig organ, er ikke avgjørende. Heller ikke har det betydning om virksomheten er utskilt som selvstendig juridisk person (for eksempel som aksjeselskap eller stiftelse) eller om den drives som del av kommunen selv. Det er opplysningenes art, og den mulig skadelige effekt på virksomhetens konkurranseevne det kan ha om opplysningene røpes, som blir avgjørende for om det gjelder taushetsplikt. På samme måte som for private bedrifter vil det her måtte legges vekt på hvordan ledelsen for virksomheten, kommunestyret som eier og eventuelle andre organer eller personer med kompetanse etter delegasjon fra disse, vurderer behovet for hemmelighold. De kompetente organer vil kunne samtykke i at opplysninger som i utgangspunktet omfattes av taushetsplikt likevel blir spredt.

4.4 Betydningen av hvordan den folkevalgte kommer over opplysningene

Vi har sett at reglene om tjenestemessig taushetsplikt er avgrenset til personer som står i et spesielt forhold til forvaltningen, og at folkevalgte omfattes. Videre at taushetsplikten ikke gjelder alle opplysninger, men at plikten er saklig avgrenset til opplysninger av en viss art.

Spørsmålet blir om det spiller noen rolle hvordan den folkevalgte kommer over opplysningene. Gjør det noen forskjell om den folkevalgte leser opplysningene i et saksdokument eller om han får kunnskap om dem fra en privat venn?

I forvaltningsloven § 13 heter det at taushetsplikten bare gjelder det man "i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om...". I dette ligger et krav til sammenheng mellom vervet som folkevalgt og det at man får kunnskap. Uten slik forbindelse vil taushetsplikt ikke gjelde. Typisk er dette kravet oppfylt hvor opplysningene fremkommer på et møte, eller inngår i dokumenter som sendes ut, eller på annen måte distribueres, til de folkevalgte. I slike tilfeller er det således en direkte sammenheng mellom vervet og informasjonstilgangen.

I andre sammenhenger kan det bli mer komplisert. Det kan tenkes tilfeller hvor en folkevalgt kommer over taushetsbelagte opplysninger, uten at det var meningen at han eller hun skulle det. Det kan være at det pga. forbytting har blitt sendt ut gale papirer til en folkevalgt, slik at denne får dokumenter til møte i et utvalg hvor han ikke er medlem. Videre kan det være at den folkevalgte kommer over opplysningene helt tilfeldig, for eksempel under leting etter andre dokumenter i et arkiv hvor han er gitt adgang. Eller det kan skje at han rent tilfeldig får innsyn i slikt materiale fordi det ligger på rådmannens kontorpult en gang den folkevalgte er innom. Det kan også være at han overhører andres samtaler og på den måten får kunnskap om noe som er taushetsbelagt. I ekstreme tilfeller kan det være at folkevalgte, ikke tilfeldig men helt bevisst, ulovlig har satt seg i besittelse av denne type opplysninger.

I alle disse tilfellene vil den folkevalgte ha taushetsplikt om det han blir kjent med. Det er ikke avgjørende om det var meningen at den folkevalgte skulle komme over opplysningene. Sagt på en annen måte er det i disse tilfellene tilstrekkelig grad av sammenheng mellom ombudet som folkevalgt og det at man får slik kunnskap14) .

For opplysninger en folkevalgt kommer over som privatperson har han eller hun på den annen side ikke taushetsplikt. Om man treffer en bekjent på gaten som forteller at moren ligger på kommunens aldershjem, eller overhører en samtale under f.eks. en bytur, har man som et helt klart utgangspunkt ikke taushetsplikt om dette, selv om opplysningen etter sin art ville vært omfattet om den kun fantes i et saksdokument.

Blir man derimot kontaktet privat og forelagt konkrete opplysninger som har sammenheng med det vervet man har, for eksempel som medlem i et klientutvalg for sosiale saker, vil svaret lett bli det motsatte, at man har taushetsplikt.

I den tidligere nevnte høyesterettsdommen fra 1989 oppsto et slikt spørsmål. Her var situasjonen at en sosialkurator på en privat fest, under samtale med en av festens deltakere fikk vite at denne hadde vært utsatt for incest i sin barndom. Høyesterett fant her at det var etablert en tilstrekkelig forbindelse mellom stillingen i det offentlige og denne episoden, til at sosialkuratoren var pålagt taushetsplikt om innholdet i det som ble fortalt. Det må likevel legges til at dette gjaldt en ansatt sosialkurator som vanligvis diskuterte denne type saker direkte med klienter, og at henvendelsen ble rettet til henne nettopp fordi hun ble ansett som profesjonell i slike saker. For folkevalgte kan dette stille seg noe annerledes.

Som en rettesnor kan det sies slik: Dersom man kontaktes, og får ellers taushetsbelagt materiale presentert fra private, har man taushetsplikt i den grad det er klart at opplysningene ble gitt nettopp fordi man er folkevalgt. Derimot vil opplysninger man får som kan karakteriseres som "alminnelig folkesnakk" eller lignende, mer tilfeldig prat med venner og kjente, ikke være underlagt taushetsplikt. Opplysninger man får ved direkte kontakt med personer, hvor man selv oppsøker disse i egenskap av folkevalgt, har man imidlertid taushetsplikt om. For eksempel gjelder det samtaler med sykehjemspasienter i forbindelse med valgkamp.

Det gjelder likevel et unntak fra taushetsplikt for tilfeller hvor den folkevalgte anonymiserer opplysningene før de brukes i politisk sammenheng. Regler om dette finnes i forvaltningsloven § 13 a nr. 2. Her må det kreves at opplysningene gis på en slik måte at identiteten ikke røpes.

4.5 Lovlig formidling av taushetspliktbelagte opplysninger. Unntak fra taushetsplikt

Reglene om taushetsplikt er ikke uten unntak. I noen sammenhenger kan man lovlig gi fra seg ellers taushetsbelagt materiale. I tillegg til unntaksbestemmelser i forvaltningsloven finnes også andre lover som begrenser eller opphever forvaltningslovens bestemmelser i visse relasjoner15)

4.5.1 Samtykke opphever taushetsplikten

Begrunnelsen for reglene om taushetsplikt er hensynet til vern av dem som opplysningene gjelder. I tilfeller hvor de som har krav på taushet samtykker til spredning, vil behovet for vern gjennom lovgivning ikke lenger være tilstede, og opplysningen kan frigis i den grad og på den måte som samtykket angir. Dette følger av forvaltningsloven § 13 a nr. 1.

4.5.2 Unntak hvor ingen berettiget interesse tilsier hemmelighold

I tilfeller hvor opplysninger er gjort kjent gjennom media, eller er allment kjent av andre grunner, gjelder ikke taushetsplikt. Det gjelder likevel bare så langt en slik offentliggjøring ikke vil kunne virke som en bekreftelse eller styrking av det som er fremkommet på annen måte. Etter forvaltningsloven § 13 a nr. 3 gjelder den heller ikke i andre tilfeller hvor "ingen berettiget interesse tilsier hemmelighold".

4.5.3 Taushetsplikt gjelder ikke i forhold til sakens parter

Taushetsplikt gjelder heller ikke overfor sakens parter eller deres representanter. Det følger av forvaltningsloven § 13 b nr. 1.

Sakens parter har tvert i mot, etter forvaltningsloven § 18, en rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. Det gjelder også sensitive opplysninger om andre som er parter i samme sak. Her er det hensynet til partenes mulighet til å ivareta sine interesser som går foran andre involvertes behov for diskresjon. Det gjelder likevel enkelte unntak fra dette. Lovens § 19 gir regler om innskrenket adgang til visse typer opplysninger.

Parter som får opplysninger på dette grunnlaget, kan bare bruke opplysningene i den utstrekning det er nødvendig for å vareta sitt tarv i saken. Utover dette vil de selv ha taushetsplikt om det de får vite. Forvaltningen plikter å gjøre parten oppmerksom på dette.

De folkevalgte vil ikke ha noen opplysningsplikt overfor partene i en sak. I alminnelighet vil oversendelse av dokumenter til sakens parter gjøres av saksbehandleren på den konkrete saken. For å sikre en koordinert utsending av dokumenter og opplysninger, og at parten gis nødvendig informasjon i den forbindelse, er det mest naturlig at folkevalgte ikke selv gir opplysninger direkte til partene.

4.6 Forvaltningsmessig taushetsplikt og vitneplikt under rettergang

Når man innkalles som vitne i en sivil sak eller i en straffesak er utgangspunktet at man har plikt til å fremkomme med alle opplysninger man har om den aktuelle saken. Det kan imidlertid tenkes at plikten til å vitne kolliderer med taushetsplikten. Hva skal da ha forrang? Dette er regulert i tvistemålsloven og i straffeprosessloven.

For den folkevalgte blir det her enkelt. Retten kan i utgangspunktet ikke ta i mot forklaringer som et vitne ikke kan gi uten å krenke lovbestemt taushetsplikt. Som et utgangspunkt er det slik at en folkevalgt verken kan eller skal måtte bryte sin taushetsplikt. Imidlertid kan departementet samtykke i at forklaring likevel blir gitt. Slikt samtykke gjør at den folkevalgte får forklaringsplikt. Et vedtak av departementet (samtykke eller nektelse av samtykke) kan imidlertid overprøves av domstolen. Domstolen må her avveie hensynet til taushetsplikt mot hensynet til sakens opplysning. Fattes det endelig avgjørelse i domstolen om forklaringsplikt binder det den folkevalgte. Frem til slik avgjørelse er fattet har man imidlertid taushetsplikt.

4.7 Bortfall av taushetsplikt

Taushetsplikten gjelder også etter at en avslutter sitt arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan. Taushetsplikten opphører altså ikke den dagen den folkevalgte fratrer. Den gjelder likevel bare for opplysninger man kom over mens man var folkevalgt.

Taushetsplikten kan imidlertid bortfalle av andre grunner:

• For det første bortfaller taushetsplikten når vilkårene for taushetsplikt ikke lenger er til stede. Etter at en bedrift har avsluttet sin produksjon etter bestemte metoder kan det tenkes at opplysinger det tidligere var av konkurransemessig betydning å hemmeligholde, ikke lenger er å betrakte som særlig sensitivt materiale. Det kan også tenkes at en av unntaksreglene i §§ 13 a eller 13 b kommer til anvendelse på et senere tidspunkt enn da opplysningene opprinnelig tilfløt den folkevalgte. Det som opprinnelig var sensitivt kan senere være alminnelig kjent. Da vil taushetsplikten bortfalle.

• I tillegg kan taushetsplikten bortfalle ene og alene på grunn av tiden som går. Hovedregelen er at taushetsplikten bortfaller etter 60 år. Ved kongelig resolusjon av 16. desember 1977 er det fastsatt at i barnevernssaker gjelder taushetsplikten i 80 år.