Punkt 1.  Nasjonale mål for barn og unges oppvekstmiljø

Lovteksten i Plan- og bygningslovens § 17-1 første 1.ledd lyder:

 «Kongen kan stille opp generelle mål og rammer og gi retningslinjer for den fysiske, økonomiske og sosiale utvikling i fylker og kommuner som skal legges til grunn for planleggingen etter denne lov.»

Formålet med rikspolitiske retningslinjer er å klargjøre nasjonale eller regionale interesser på områder der dette er nødvendig for å sikre at disse interessene blir ivaretatt i den kommunale og fylkeskommunale planleggingen.

Rikspolitiske retningslinjene gir regjeringens syn på
- hvilke hensyn og interesser det skal legges særlig vekt på
- hvordan avveiinger i konfliktsituasjoner skal foretas

De nasjonale mål angitt i punkt 1 er i samsvar med plan- og bygningslovens formål, angitt i
§ 2, der det går frem at det ved planlegging etter loven spesielt skal legges til rette for å sikre barn gode oppvekstvilkår.
 
En av samfunnets største oppgaver er å legge til rette for at barn og unge vokser opp i trygge forhold, med voksenpersoner rundt seg som ivaretar grunnleggende behov og nærhet, og gode oppvekst- og nærmiljø. Gode nærmiljøer for barn og unge karakteriseres av god tilgang på trygge og varierte områder for lek og aktiviteter uten støy og forurensning.

Uttrykket barn og unge gjelder aldersgruppen 0-18 år (umyndige). Innenfor denne gruppen vil behov og forutsetninger være sterkt forskjellige, og tiltak for å sikre oppvekstvilkårene må vurderes ut fra de behov barn i ulike aldre har. Dette gjelder ikke minst for grupper med nedsatt funksjonsevne. Videre innebærer det også at kommunene skaffer seg innsikt om innvandrerbarns og unge innvandreres interesser.

Barn og unge er ikke rettighetshavere i formell forstand. De blir ikke varslet som grunneiere eller naboer og kan heller ikke alltid selv formulere eller ta opp sine krav. De har heller ikke økonomiske ressurser. Jo yngre barna er, desto mer avhengig er de av at de voksne ivaretar deres behov. Herunder å legge til rette for medvirkning.

Rikspolitiske retningslinjer for barn og unge er gitt med hjemmel i plan- og bygningsloven og gjelder planlegging og byggesaksbehandling etter denne loven. Ettersom retningslinjene gir overordnede mål for barn og unges oppvekstmiljø, kan de også brukes ved fortolkningen og praktisering av annet regelverk som skal ivareta samme mål.

Punkt 1 gir overordnede mål for barn og unges oppvekstmiljø, men gir en ramme for det virkeområdet rikspolitiske retningslinjer tar opp, dvs. planlegging og byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven.

Punkt 1 skal sikre et oppvekstmiljø med trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger på samme vis som arbeidsmiljøloven vil sikre et arbeidsmiljø som gir grunnlag for en helsefremmende og meningsfylt arbeidssituasjon som gir full trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger.

Barn har ingen egen lov som sikrer dette. Rikspolitiske retningslinjer for barn og unge skal bidra til at dette ivaretas i planlegging og byggesaksbehandling.

Innholdet er i samsvar med nasjonale mål, som tidligere har kommet til uttrykk i stortingsmeldinger, handlingsplaner og offentlige utredninger om barn og unges oppvekstmiljø. Se veiledning.

Punkt 2. Formålet med rikspolitiske retningslinjer (rpr) for å styrke barn og unges interesser i planleggingen

Punkt 2 avgrenser retningslinjenes virkeområde til virksomhet etter plan – og bygningsloven.

Punkt 2 a Synliggjøre og styrke barn og unges interesser i all planlegging og  byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven

Punkt 2a presiserer at styringssignalene gjelder all plan- og byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven.

Planer etter plan- og bygningsloven omfatter kommuneplaner, kommunedelplaner, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner på kommunalt nivå, og regionale planer som fylkesplaner og fylkesdelplaner.

Også overordnet planlegging, på regionalt nivå, er en viktig arena for å ta i bruk gode planprinsipper som bidrar til gode oppvekstmiljø. Herunder gjelder samordnet areal- og transportplanleggingen, tilrettelegge for fysisk aktivitet og helsefremmende samfunn ved sammenhengende grønnstrukturer med gode forbindelser til omkringliggende naturområder på tvers av kommunegrenser.

Punkt 2 b Gi kommunene bedre grunnlag for å integrere og ivareta barn og unges  interesser i sin løpende planlegging og byggesaksbehandling

Punkt 2b understreker at hensikten med retningslinjene er å støtte kommunene i deres arbeid for barn og unge. Retningslinjene gir kommunene et grunnlag for å utvikle en planleggingsprosess som sikrer at hensynet til barn og unge blir synliggjort og bedre ivaretatt.

Punkt 2c.  Gi et grunnlag for å vurdere saker der barn og unges interesser kommer i  konflikt med andre hensyn/interesser

Gjennom å oppfylle kravene om planprosess, kartlegging og dokumentasjon vil retningslinjene gir grunnlag for å foreta en avveiing ved konflikter.

Retningslinjene vil bli lagt til grunn for vurdering av konfliktsaker som fremmes for sentral behandling etter plan- og bygningslovens § 20-5, femte ledd og § 27-2, nr. 2.

Punkt 3. Ansvarsforhold

Det generelle ansvar for plan- og byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven er gitt i loven.

Punkt 3 plasserer ansvaret for håndheving av og oppgaver knyttet til disse rikspolitiske retningslinjene.

Ansvarspunktet understreker behovet for samarbeid på tvers av sektorer og nivåer. Særlig viktig er det å få til et samarbeid mellom instanser med planfaglig kompetanse og instanser med kunnskap om barn og unges behov og situasjon.

Ansvarspunktet innebærer ikke at det må opprettes nye organer.

Punkt 3 a Ansvar på statlig nivå

Miljøverndepartementet har det overordnede ansvar for generell oppfølging, utvikling og veiledning i forhold til disse retningslinjene.

På statlig plan forutsettes det etter punkt 3a et samarbeid mellom alle departementer som på ulike måter har ansvar for samfunnsutvikling, nærmiljø og oppvekstforhold, trafikkforhold, helseforhold, barn og unge.

Dette er viktig for at også statlige organer på regionalt nivå skal få veiledning og kunnskap om hvordan de kan bidra til å ivareta hensynet til barn og unge i planleggingen.

Punkt 3 b Ansvar på regionalt nivå

- Fylkeskommunen og fylkesmannen skal veilede kommunene for å sikre at barn og unges interesser blir ivaretatt i kommunens planarbeid i henhold til punktene 4 og 5.

Med økt press på arealene og konflikter mellom ulike interesser, er det stort behov for at regionale myndigheter gjennom sin veiledning bidrar til økt forståelse for hvordan konflikter kan løses og hvordan man kan planlegge slik at barn og unges interesser ikke blir skadelidende. 

Hensikten med veiledningen og støtten til kommunene er å stimulere til et planleggingsarbeid som fyller de prosess- og kvalitetskrav retningslinjene angir, slik at det ikke blir nødvendig å fremsette innsigelser.

Punkt 3 b forutsetter et nært samarbeid mellom fylkesmannen og fylkeskommunen, og som på statlig nivå forutsettes et samarbeid mellom andre berørte instanser på regionalt nivå (skoleverket, helsesektor, vegvesen mm).

Punkt 3 c Ansvar på kommunalt nivå 

Kommunens skal følge opp nasjonal politikk gjennom sin samfunns- og arealplanlegging.

Kommunestyret og den administrative leder har overordnet ansvar for planlegging på lokalt nivå jfr. PBL §§ 9-1 og 9-2.

Kommunen har, som lokal planmyndighet det primære ansvaret for at disse retningslinjene blir lagt til grunn i planleggingen. Dette gjelder uavhengig av hvem som fremmer planforslaget.

Kommunen skal sørge for at all planlegging etter plan- og bygningsloven som foregår i kommunen er i tråd med rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planlegging.

Det er en klar forutsetning at kommunenes planlegging for barn og unge gjennomføres i et tverrsektorielt samarbeid. Her vises bla til lov om kommunale helsetjenester § 1-4 tredje ledd der det går frem at kommunehelsetjenesten har rett og plikt til å delta og medvirke i planlegging.
 
Dersom retningslinjenes punkt 4 og 5 ikke overholdes, kan fylkeskommunen og fylkesmannen fremme innsigelse.

Innsigelser, klager og dispensasjon.

Punkt 3 b tar også opp retten til å fremsette innsigelser.

Fylkeskommunen og berørt statlig myndighet har innsigelsesrett til planer etter plan- og bygningsloven, §§ 20-5, 27-2 og 28-2.

Fylkesmennene har adgang til å reise innsigelser ut fra sitt fagansvar. 

Kommunale arealplaner som er i strid med rikspolitiske retningslinjene skal gi grunnlag for å reise innsigelser.

Retningslinjene understreker at fylkeskommunens faglige ansvar i slike saker omfatter barn og unges interesser og at fylkeskommunens innsigelsesrett også knytter seg til disse interessene.

Retningslinjene understreker at også barne- og ungdomsperspektiv må tas med i de planfaglige vurderinger som likevel gjøres. 

Retningslinjene vil bli lagt til grunn for vurdering av konfliktsaker som fremmes for sentral behandling etter plan- og bygningslovens § 20-5, femte ledd og § 27-2, nr. 2.

Klage

Ansvar for behandling av klagesaker er ikke tatt spesielt opp i punkt 3. Her følges generelle bestemmelser jf rundskriv T-2/04 om Klage og innsigelse.

Dispensasjon

I plan- og bygningsloven § 7 siste ledd fremgår: ”Ved dispensasjon fra kommuneplanens arealdel, reguleringsplan eller bebyggelsesplan eller fra denne lovs §§ 17-2 og 23, skal fylkeskommunen og statlige myndigheter hvis saksområde er direkte berørt, være gitt høve til å uttale seg før dispensasjon gis.”

Fylkesmannen og fylkeskommunen og andre statlige myndigheter skal ved behandling av dispensasjonssøknad vurdere forholdet til disse retningslinjer.

Punkt 4. Krav til den kommunale planprosessen

Punkt 4 stiller krav til den kommunale planprosessen.

Kravene i punkt 4 skal sikre at barn og unges situasjon kommer på den politiske dagsorden i kommunene når plansaker diskuteres, og slik integreres i all kommunal planlegging - og byggesaksbehandling. 

Punkt 4a. Vurdere konsekvenser for barn og unge i plan- og byggesaksbehandlingen etter plan- og bygningsloven.

En vurdering av planenes konsekvenser for barn og unge i den enkelte sak, vil kunne gi en bedre saksframstilling og bringe barne- og ungdomsspørsmål inn i den politiske diskusjonen og øke bevisstheten om barn og unges situasjon.

Et godt beslutningsgrunnlag er avhengig av at konsekvensene både for mindre barn og unge blir tilstrekkelig belyst.

Punkt 4b. Foreta en samlet vurdering av barn og unges oppvekstmiljø for å innarbeide mål og tiltak i kommuneplanarbeidet.

Gjennom arbeidet med overordnet planlegging på kommuneplannivå skal kommunene få oversikt over tilstanden i kommunen.

Kommunene skal foreta en vurdering av hvordan oppvekstmiljøet er for barn og unge rundt om i sin kommune.

Slik får kommunen kunnskap om hvor i kommunen det er behov for tiltak og hvilke tiltak som er nødvendig for å skape og/eller sikre gode oppvekstmiljø og nærmiljø for barn og unge.

Kommunene bør også få innspill fra befolkningen om hvordan man få til gode oppvekstmiljø.

Kommunen avgjør hvordan de skal få frem en slik samlet vurdering. 

Dette innarbeides i kommuneplanarbeidet.

Punkt 4c. Utarbeide vedtekter, bestemmelser og retningslinjer om omfang og kvalitet av arealer og anlegg av betydning for barn og unge, som skal sikres i planer der barn  og unge er berørt

På bakgrunn av gjennomføring av punktene 4 a og 4 b i disse retningslinjene kan kommunen utarbeide utfyllende bestemmelser og retningslinjer til kommuneplanens arealdel. Disse vil bidra til å legge til rette for og sikre at de mål og tiltak som fremkom at disse, blir ivaretatt i kommuneplanen.

Utarbeidelse av utfyllende bestemmelser til kommuneplanens arealdel og retningslinjer vil forenkle den kommunale behandling av enkeltsaker. Forslag til planer skal følge de bestemmelser som er gitt i kommuneplanen.

Detaljerte retningslinjer om fysiske forhold må utformes av den enkelte kommune, slik at de kan tilpasses lokale forhold.

Bestemmelsene må være rettslig forankret i plan- og bygningsloven. I henhold til plan- og bygningsloven § 20-4 andre ledd kan det gis utfyllende bestemmelser til kommuneplanens arealdel.

Videre kan det i medhold til plan- og bygningsloven § 26 gis reguleringsbestemmelser for å binde opp forhold ved planen som ikke kommer klart nok frem ved plankart. For mer detaljer se i veiledningen.

Ved utarbeidelsen skal det legges vekt på kravene til fysisk utformning i punkt 5.

Punkt 4d Kommunen skal organisere planprosessen slik at synspunkter som gjelder barn som berørt part kommer fram og at ulike grupper barn og unge selv gis  anledning til å delta.

Dette er en ren presisering av plan- og bygningslovens krav om medvirkning (§ 16) (5-1 i forslag til ny plandel)

Barn og unge berøres ofte av planer selv om de ikke faller inn under den gjengse forståelse av begrepet « berørt part ». Punkt 4d oppfordrer spesielt til å trekke barn og unge selv mer aktivt inn i planleggingen.

For å sikre reell medvirkning er det viktig at barn og unge blir trukket med tidlig i planprosessen. Erfaringsmessig er det vanskeligere å bli hørt og tatt hensyn til dersom ens synspunkter fremmes sent i planprosessen.

Det er viktig at de personer, grupper eller instanser som kan representere barn og unges sak, også gis anledning til å fremme synspunkter. Dette bør imidlertid ikke komme som en erstatning for barn og unges egen mulighet for å delta og uttale seg.

Krav til medvirkning og deltaking er også et krav barn og unge har etter FN’s konvensjon for barns rettigheter (barnekonvensjonen). Konvensjonens artikkel 12 sier at barnet har rett til å si sin mening og bli hørt i alt som vedrører det.

Se veileding.

Innsigelsesretten gjelder også prosesskravene gitt i punkt 4.

Dersom ikke prosesskravene i punkt 4 overholdes, kan dette gi grunnlag for å påberope feil saksbehandling i forbindelse med utarbeidelse av planer etter plan- og bygningsloven.

Punkt 5. Krav til fysisk utforming

Retningslinjenes punkt 5 angir hvordan man ved god planlegging og planutforming kan oppnå og sikre trygge og sunne oppvekst- eller lekemiljø.

Punkt 5 a og b angir egenskaper ved arealer som barn skal kunne bruke:

Punkt 5 a.  Arealer og anlegg som skal brukes av barn og unge skal være sikret mot forurensning, støy, trafikkfare og annen helsefare.

Punkt 5 b. I nærmiljøet skal det finnes arealer hvor barn kan utfolde seg og skape sitt eget lekemiljø. Dette forutsetter blant annet at arealene:

 - er store nok og egner seg for lek og opphold
 - gir muligheter for ulike typer lek på ulike årstider
 - kan brukes av ulike aldersgrupper, og gir muligheter for samhandling  mellom barn, unge og voksne.

Barn er den gruppen i befolkningen som bruker utearealene mest, og for dem har nærmiljøet stor betydning. Fordi barns aksjonsradius er begrenset er tilgjengelighet og gode atkomstmuligheter til arealer og anlegg for daglig fysisk aktivitet og friluftsliv i nærmiljøet er særdeles viktig. Vi tenker her på at arealene skal nås til fots og eller på sykkel.

Kravene i punkt 5 a og b blir viktigere og viktigere etter som byer, tettsteder og kommune- og bygdesentra fortettes. Vi vet at mindre barn ikke har forutsetninger for å mestre kompliserte trafikksituasjoner og at det derfor er svært viktig med trafikksikre arealer og ferdselsårer. Særlig hensyn må også tas da vi vet at barn er særlig utsatt for helseskader som følge av luftforurensning.

Kravene i punkt 5a og b er generelle og peker bare på forhold som skal tas hensyn til og vurderes. De gir imidlertid ikke veiledning om hvordan kravene kan ivaretas i ulike typer områder

Kravene konkretiserer likevel forhold som eventuelle innsigelser, protester, klager eller merknader til planer og enkeltsaker må vurderes ut i fra.

Punkt 5 c. Kommunene skal avsette tilstrekkelige, store nok og egnet areal til barnehager.

Det er viktig for kommunen å sikre arealer i takt med utbygging, tilflytting og den demografiske utvikling i kommunen. Kommuneplanarbeidet er en arena der slike forhold bør og skal vurderes, og arealer avsettes. For å sikre samtidighet kan man bruke rekkefølgebestemmelser. Se veiledning.

Det bør velges ut arealer som sikrer at barnehagen blir en integrert del av lokalmiljøet med muligheter for gjensidig kontakt, og sambruk med andre institusjoner og felles friområder i lokalsamfunnet, som nærhet til grøntstruktur, grøntdrag m.v.

Nærhet til lokalmiljøet vil også kunne bidra til redusert behov for transportering av barna til barnehagen. 

Punkt 5 d. Ved omdisponering av arealer som i planer er avsatt til fellesareal eller  friområde som er i bruk eller er egnet for lek, skal det skaffes fullverdig erstatning. Erstatning skal også skaffes ved utbygging eller omdisponering av uregulert areal som barn bruker som lekeareal, eller dersom omdisponering av areal egnet for lek fører til at de hensyn som er nevnt i punkt b ovenfor, for å møte dagens eller framtidens behov ikke blir oppfylt.

Punkt 5d om erstatningsarealer har til hensikt å forhindre at lekearealer betraktes som reservearealer for utbyggingsformål.

Svært mange av plankonfliktene i tilknytning til barn går nettopp på at lekeområder tas i bruk til andre formål. Dette gjelder både naturlige lekeområder (skogholt, ubebygde tomter, løkker o.l. der barn leker og har gode utfoldelsesmuligheter), og arealer som er spesielt regulert til lek eller utendørs opphold. Selv om barn og unge har brukt et område i generasjoner, får de ikke «hevd» på det.

«Fullverdig erstatningsareal» betyr at de nye arealene som gis som kompensasjon, skal fylle kravene i punkt 5a og b.

I punkt 5 d siste setning står det ”eller dersom omdisponering av arealer egnet for lek….”. Bestemmelsen legger til grunn at dette gjelder omdisponering av arealer som er egnet for lek, enten arealet er regulert eller uregulert.

Punkt 5d gjelder alle slags omdisponeringer, dvs. både utbygging og omregulering. De gjelder også uavhengig av om endringene skjer som vesentlig eller mindre vesentlig reguleringsendring, eller som dispensasjon fra gjeldende regulering. Det er viktig å presisere dette.

Erfaringsmessig er faren for at barns og unges interesser skal tilsidesettes særlig stor i dispensasjonssaker og ved mindre vesentlige reguleringsendringer. I disse saker følger en ikke samme prosedyre mht. offentlighet og samarbeid med andre etater som ved vanlige planer. Det finnes heller ikke klare regler for hva som kan betraktes som en mindre vesentlig endring ut fra hensynet til barn og unge.

Retningslinjene tar utgangspunkt i faktisk bruk av arealet eller arealets nytteverdi for lek og opphold, og ikke i de formelle eller reguleringsmessige forhold som gjelder for arealer. Det er bruks- eller nytteverdien som er relevant for barn og unge og ikke hva arealet faktisk er regulert til, om det er regulert eller uregulert og hvem som eier det.

Kravet til erstatningsareal vil ikke gjelde ethvert areal som er egnet for lek, men skal sikre at slike områder ikke blir tatt til utbygging før en har forvisset seg om at de generelle kravene til lekemuligheter i punkt 5a og b kan oppfylles, og på hvilken måte dette skal skje.

I konfliktsaker vil det gjerne være forskjellig syn på om arealer faktisk er i bruk eller ikke. Barneombudet har hatt saker der barn og unge hevder at de bruker et lekeareale som står i fare for å bli regulert til annet formål, mens de som er ansvarlige for reguleringen hevder at arealet overhodet ikke brukes av barn og unge.

I denne type saker er det derfor spesielt viktig å kartlegge den faktiske bruk av arealene. Her vil medvirkning fra barn og unge være viktig. (jf. punkt 4d). Metoder for kartlegging av barn og unges faktiske bruk av arealene også mht til bruk i ulike årstider, vil her være nyttige.

Se Miljøverndepartementets, Norsk Forms og Vestfold fylkeskommunes sider om Barnetråkk.

Formuleringen om « fremtidens behov » viser til problemet med at antall barn i et område varierer over tid.  En kan derfor ikke bare ta hensyn til de barn som til enhver tid bor i et område, men må også sikre fremtidige barnegenerasjoners behov. Forslag til omdisponering av lekeareal kommer lettere fram i perioder med lavt antall barn i et område. 

Kommuneplanens forutsetninger mht utbyggingsmønster bør derfor ha et langsiktig perspektiv gjerne på 30-50 år slik at slike situasjoner unngås.  Krav til lekeområder bør stilles uavhengig av dagens situasjon..

En omdisponering vil være irreversibel, og det understreker behovet for en reell vurdering av om dette vil gavne både dagens og fremtidige barnegenerasjoner.

Se veileder for utdypning.