3 Overordna rammer for rovviltforvaltinga

Rammene for rovviltforvaltinga er gitt i norsk miljøvernlovgjeving og i internasjonale avtalar som Noreg har slutta seg til. Sentrale i så måte er avtalar som Bernkonvensjonen, Biodiversitetskonvensjonen og Washingtonkonvensjonen (CITES), som alle er ratifiserte av Noreg. Bernkonvensjonen og CITES var omtala i den førre rovviltmeldinga, men Regjeringa finn grunn til nærare å utdjupe dei pliktene som følgjer særleg av Bernkonvensjonen. Biodiversitetskonvensjonen, som først vart forhandla ferdig etter at den førre rovviltmeldinga var lagt fram, har også innverknad på rovviltforvaltinga. Det same gjeld den paneuropeiske biodiversitets- og landskapsstrategien, som inngår som ledd i oppfølginga av Biodiversitetskonvensjonen.

Dei internasjonale pliktene vi har når det gjeld forvaltinga av dei store rovdyra, er nedfelt i norsk miljøvernlovgjeving. Grunnlova fekk i 1992 ein ny §110 b som slår fast at alle har rett til ein natur der produksjonsevne og mangfald blir teke vare på. Plikta til å sikre at samtlege viltartar som naturleg høyrer heime i norsk fauna overlever, kjem også klårt til uttrykk i lov av 29. mai 1981 nr 38 om viltet. Viltlova med føresegner er det sentrale regelverk for vern og forvalting av norsk fauna.

3.1 INTERNASJONALE AVTALAR OG REKOMMENDASJONAR

3.1.1 Bernkonvensjonen

Konvensjonen om vern av ville europeiske planter og dyr og deira naturlege leveområde (Bernkonvensjonen) vart ratifisert av Noreg i 1986. Dei viktigaste artiklane i konvensjonen er attgjevne i vedlegg 7. I den innleiande delen av konvensjonen heiter det m a at partslanda «erkjenner at vill flora og fauna utgjør en naturarv som... trenger å sikres og overføres til framtidige generasjoner.» Føremålet med konvensjonen er etter artikkel 1 å verne vill flora og fauna og deira naturlege leveområde, særleg dei artar og område som krev samarbeid mellom fleire statar. Det blir særleg lagt vekt på truga og sårbare artar.

Både gaupe, jerv, bjørn og ulv er omfatta av Bernkonvensjonen. Bjørn, jerv og ulv er ført opp i konvensjonen sitt vedlegg II, som syner totalfreda dyreartar, medan gaupe er ført opp i vedlegg III, som syner dyreartar som er omfatta av konvensjonen utan at dei er totalfreda.

Det framgår av artikkel 6 og 7 samanhalde med artikkel 9 i konvensjonen at kvart einskilt partsland på sjølvstendig grunnlag pliktar å halde oppe levedyktige bestandar av artar som er omfatta av konvensjonen og som naturleg førekjem innanfor landet sine grenser. I artikkel 6 og 7 blir det peika på dei plikter som kviler på «hver kontraherende part» når det gjeld å treffe naudsynte og eigna lovgjevings- og administrative tiltak for å sikre vern av artane som er oppført i vedlegg II og vedlegg III. Artikkel 6 legg m a ned forbod mot alle former for forsettleg fangst og dreping av artar i vedlegg II, medan artikkel 7 opnar for regulert felling av artar i vedlegg III. Noreg har ikkje reservert seg i høve til nokre av dei fire store rovdyrartane, og pliktar såleis å sikre at desse artane overlever innanfor landet sine grenser.

Dei einskilde landa sitt ansvar i høve til dei store rovdyra kjem spesifikt fram i Rekommendasjon nr 43 (1995) om vern av truga pattedyr i Europa, vedteken på den 14. partskonferansen under Bernkonvensjonen våren 1995. Her blir Noreg, Sverige,

Sør-Spania og Alpe-regionen spesielt oppmoda om å vurdere å sette i verk tiltak for å bygge opp att dei einskilde landa sine ulvebestandar. Ei tilsvarande oppmoding blir retta til Noreg, Sverige og Finland når det gjeld jerv. Vidare blir Noreg mellom fleire andre land bede om å kartlegge om det er naudsynt med slike tiltak også for bjørn.

Etter artikkel 9 nr 1 kan det gjerast unntak frå føresegnene i artikkel 6 og 7. Unntak kan m a gjerast for å hindre alvorleg skade på avling, husdyr, skog, fiske, vatn eller andre former for eigedom. Men det er to klårt definerte og ufråvikelege føresetnader som må ligge til grunn for at unntak skal kunne gjerast. For det første er det føresetnaden at det ikkje finst noko anna tilfredsstillande løysing, og for det andre at unntaket ikkje vil vere til skade for vedkomande bestand si evne til å overleve. Ettersom partslanda pliktar å halde oppe bestandar av naturleg førekomande artar innanfor eigne grenser, må «bestand» i denne samanhengen tolkast som den bestand eller del av ein sams bestand som finst i det landet som set i verk unntaket. Den praktiske innverknad dette har for norsk rovviltpolitikk når det gjeld skadefellingsløyve og anna felling vil det bli gjort nærare greie for under kap.7.

Bernkonvensjonen inneheld føresegner om sektorintegrering i artikkel 3 nr 2, der m a prinsippet om å ta omsyn til vern av vill flora og fauna i planleggings- og utviklingspolitikk er nedfelt. Dette inneber m a føringar i retning av at utmarksbaserte næringar har eit ansvar for å tilpasse si verksemd på ein slik måte at den ikkje kjem i konflikt med vern av naturleg førekomande artar, herunder gaupe, jerv, bjørn og ulv. Sektoransvaret kjem elles også til uttrykk i artikkel 4 om vern av leveområde. Her går det fram at partslanda i sin planleggings- og utviklingspolitikk skal ta omsyn til vernebehova for slike område, for så langt som mogeleg å unngå eller avgrense skadeverknader på områda.

Samarbeid over landegrensene har ein sentral plass i Bernkonvensjonen, jfr omtalen av artikkel 1 ovanfor. Dette er særskilt utdjupa i artikkel 11 nr 1, der det framgår at partslanda pliktar å samarbeide der dette er føremålstenleg, og særleg der det kan auke effekten av tiltak som blir trefte i samsvar med andre artiklar i konvensjonen. Dette tilseier m a at samarbeid over landegrensene bør finne stad i tilfelle der ein meiner at vedtak om forvalting eller vern gjort på nasjonalt nivå ikkje strekk til for å sikre at ein art overlever. For Noreg sitt vedkomande vil samarbeid med grannelanda styrke forvaltinga av dei store rovdyra, utan at dette svekker våre eigne plikter i høve til dei einskilde artane. Dette vil bli nærare omtala under kap. 3.2.

Artikkel 11 nr 2 a i konvensjonen tek opp plikter i høve til å føre inn att opphavelege artar. Under visse føresetnader er partslanda plikta til dette der det kan medverke til vern av ein truga art. Bak dette ligg erkjenninga av behovet for å ta vare på det opphavelege mangfald av dyre- og planteartar i naturen. Det er likevel ikkje sett på som aktuell norsk politikk å introdusere individ av gaupe, jerv, bjørn og ulv som ikkje sjølv vandrar over grensa frå eit av våre granneland, jfr kap. 3.2.

I tråd med artikkel 12 står partslanda fritt til å treffe strengare vernetiltak enn det som dei pliktar etter konvensjonen.

3.1.2 Biodiversitetskonvensjonen

Konvensjonen om biologisk mangfald (Biodiversitets-konvensjonen) vart utarbeida i regi av FN sitt miljøprogram (UNEP). Konvensjonen vart ratifisert av Noreg i juli 1993, tredde i kraft i desember 1993 og er i dag ratifisert av nær 170 land. Konvensjonen er utforma som ein global avtale som femner vern og berekraftig bruk av alt biologisk mangfald. Den inneheld ikkje dei same spesifikke plikter med omsyn til vern av einskildartar som Bernkonvensjonen, men har likevel fleire artiklar som er relevante i høve til forvaltinga av dei store rovdyra.

I dei innleiande artiklane i konvensjonen blir det m a slått fast at kvart einskilt land har ansvar for å sikre sitt eige biologiske mangfald og for å nytte sine biologiske ressursar på ein berekraftig måte. Vidare er det peika på at det er viktig å gå til åtak på årsakene til vesentleg reduksjon eller tap av biologisk mangfald, og det er peika på føre-var-prinsippet som grunnlag for forvaltinga av ressursane. Føre-var-prinsippet slik det er formulert i konvensjonsteksten inneber i rovviltsamanheng at mangel på kunnskap ikkje er god nok grunn til å utsette tiltak for å avgrense trugsmål mot rovviltbestandane og deira evne til å overleve.

Pliktene knytt til vern av artar i deira naturlege miljø er i første rekke nedfelt i artikkel 8 i konvensjonen. Denne artikkelen inneheld m a plikter til så langt det er mogeleg og føremålstenleg å halde oppe levedyktige bestandar av artar, ta vare på deira leveområde, og å fremje oppbygging på nytt av truga artar. Dette styrker dei pliktene Noreg har i høve til Bernkonvensjonen når det gjeld vern av m a dei store rovdyra.

Konvensjonen legg stor vekt på at alle sektorar har eit ansvar for å medverke til at biologisk mangfald blir teke vare på, under dette truga artar. Det framgår av artikkel 6 b) samanhalden med artikkel 10 a) at omsynet til biologisk mangfald så langt råd er skal integrerast i dei relevante sektorane si planlegging og verksemd, og i nasjonale avgjerdsprosessar. Ytterlegare konkretisering av sektoransvaret er å finne i artiklane 8 i) og 10 c), som framhevar vekta av at bruksmåtar kan sameinast med vern og berekraftig bruk av biologisk mangfald. Vidare blir partslanda oppmoda i artikkel 10 e) til å opprette samarbeid mellom regjeringsstyresmakter og privat sektor for å utvikle metodar som fremjer berekraftig bruk av biologiske ressursar. Sjølv om det ikkje er formulert spesifikt, kan det av nemnde artiklar utleiast plikter knytt til landbrukssektoren i rovviltsamanheng. Artiklane tilseier at også norske landbruksstyresmakter og -næringar har eit ansvar for å ta omsyn til dei store rovdyra. I tråd med dette er det i Landbruksdepartementet sin delplan i samband med oppfølging av Biodiversitetskonvensjonen vist til at departementet vil stimulere til tiltak som kan redusere konflikten mellom husdyr på beite og dei store rovdyra. Vidare heiter det at departementet vil legge vekt på at levedyktige bestandar av rovdyr framleis får livsvilkår sjølv ved tradisjonell utnytting av utmark.

Artikkel 14 b) i konvensjonen medverkar til ytterlegare å understreke sektoransvaret, då den oppmodar til å innføre ordningar for å sikre at det blir teke omsyn til økologiske konsekvensar av program og politikk som kan ha monaleg uheldige verknader på biologisk mangfald.

Samarbeid med andre kontraherande partar blir omtala i artikkel 5 i konvensjonen. Her blir det slått fast at partane på passande måte skal samarbeide om forvaltinga av biologisk mangfald. Norsk politikk vedrørande samarbeid med granneland om rovviltforvaltinga er i samsvar med intensjonane i denne føresegna, jfr kap. 4.5 og kap. 7.

Etter artikkel 6 a) i konvensjonen pliktar partane å utvikle nasjonale strategiar for vern og berekraftig bruk av biologisk mangfald, medan artikkel 11 handlar om plikter til på føremålstenleg vis å etablere økonomisk og samfunnsmessig forsvarlege tiltak, som kan stimulere til vern og berekraftig bruk av komponentar i det biologiske mangfaldet. Nærare omtale av korleis rovviltforvaltinga er integrert i oppfølginga av desse punkta følgjer under kap. 7.

3.1.3 Den paneuropeiske biodiversitets- og landskapsstrategien

Den paneuropeiske biodiversitets- og landskapsstrategien er etablert med sikte på ei samla europeisk oppfølging av Biodiversitetskonvensjonen. Eit framlegg til strategi frå Europarådet fekk tilslutning under miljøvernministerkonferansen i Sofia i Bulgaria i oktober 1995. Arbeidet med implementering av strategien er igangsett av Europarådet og UNEP i samarbeid med dei 55 landa som har slutta seg til strategien. Strategien skisserer 11 tiltaksområde, alle med direkte eller indirekte verknad for å sikre mangfaldet av artar og deira leveområde. Dei tiltaksområda som i første rekke kan få innverknad på arbeidet med å sikre rovviltbestandar er nr 2 om sektorintegrering, nr 9 og 10 om økosystema skog og fjell, og nr 11 om handlingsplanar for truga artar.

Under tiltaksområde nr 2 blir det m a teke sikte på å integrere omsynet til biologisk mangfald i alle sektorar som har innverknad på naturmiljøet, under dette jord- og skogbruk, jakt og fiske. Dette arbeidet er alt sett i gang i Noreg, m a gjennom dei sektorvise delplanane som er utarbeida i samband med oppfølginga av Biodiversitetskonvensjonen, jfr omtale ovanfor av delplanen til Landbruksdepartementet.

3.1.4 Washingtonkonvensjonen (CITES)

Konvensjonen om internasjonal handel med truga dyre- og planteartar (CITES) vart ratifisert av Noreg i 1976. Den har som mål å ta vare på truga artar av planter og dyr gjennom å regulere handel og privat inn- og utførsel av dei. Ulv, bjørn og gaupe er ført opp i konvensjonen sitt vedlegg II om artar som det er naudsynt å føre kontroll med omsetnaden av, for å unngå for sterk utnytting og utrydding på lengre sikt som følgje av dette. Handel med desse artane er underlagt lisensplikt.

3.1.5 Europarådskonvensjonen om vern av produksjonsdyr

Europarådet har vedteke fem konvensjonar som gjeld dyrevern. Noreg har ratifisert alle konvensjonane og vi er med dette bundne av innhaldet i dei.

Ein av desse konvensjonane om dyrevern er Europarådskonvensjonen om vern av produksjonsdyr (European Convention for the protection of Animals kept for farming Purposes). Konvensjonen tredde i kraft i 1978 og vart ratifisert av Noreg i februar 1980. Denne konvensjonen set generelle reglar for dyrehald for produksjon av kjøt, ull, skinn, pels og andre husdyrprodukt, og er seinare blitt endra gjennom ein særskild endringsprotokoll (Protocol of Amendment) som m a femner genmodifiserte dyr.

Under Europarådskonvensjonen om vern av produksjonsdyr er det etablert ein Ståande komité med medlemer frå alle dei land som er medlem av Europarådet og som har ratifisert konvensjonen. Dei andre medlemslanda kan sende observatørar til komitemøta. Den ståande komiteen har vedteke i alt seks rekommendasjonar eller tilrådingar om hald av ulike husdyrartar. Dei vedtekne tilrådingane gjeld gris, fjørfe (høns), pelsdyr, storfe, sau og geit. Innhaldet i tilrådingane skal innarbeidast i medlemslanda si lovgjeving eller deira administrative praksis.

Rekommendasjonane eller tilrådingane gir med heimel i konvensjonane meir spesifikke krav til hald av den aktuelle dyreart. Det blir sett normer for tilsyn, foring og stell, for bygningar, opphaldsrom og utstyr. Det blir også sett restriksjonar for endringar av dyra sin genotype, fenotype m v.

Dette gjeld også rekommendasjonen for sauehald. Her blir det spesielt peika på det ansvar dyreeigar/røktar har for å prøve å redusere skadar valda av predatorar og for vern av truga ville dyreartar i tråd med nasjonalt lov- og regelverk.

3.1.6 Erklæring om matvaretryggleik

Noreg ga sin fulle tilslutnad til den politiske erklæringa og handlingsplanen frå Toppmøtet om verdas matvaretryggleik i Roma i november 1996. Det er her mellom anna lagt vekt på at ein må fremje ei berekraftig utvikling av landbruket i lågproduktive så vel som høgproduktive område. Samstundes er det understreka at ei utnytting av ressursane i landbruket i ein brei samanheng som grunnlag for økonomisk utvikling, sysselsetting, busetting m v, er viktig i ein langsiktig politikk for matvaretryggleik.

3.1.7 ILO-konvensjon nr 169 «Om urfolk og stammefolk i selvstendige stater»

Norske styresmakter har sidan handsaminga av Samerettsutvalet si første innstilling, NOU 1984:18 «Om samenes rettsstilling», lagt til grunn at det finst ei plikt til å ta vare på og legge tilrette dei materielle vilkåra for den samiske kulturen. Sjølv om talet på samar som er direkte knytt til reindrifta er etter måten lite, er det vanleg erkjent at reindrifta er den mest spesifikke samiske næringa her i landet, og at den har stor tydnad for den samiske kulturen. Den juridiske argumentasjonen for dette var i utgangspunktet FN sin konvensjon om politiske og sivile rettar, særskilt denne konvensjonen sin artikkel 27 om vern av urfolk og minoritetar. Denne føresegna er bakgrunnen for Grunnlova §110a om samane. Noreg har seinare, i 1990, ratifisert ILO-konvensjon nr 169 «Om urfolk og stammefolk i selvstendige stater». Denne konvensjonen pålegg staten både forvaltingsrettslege og materielle plikter i høve til samane.

3.2 TILHØVE SOM PÅVERKAR FORVALTINGA AV NORDISKE FELLESBESTANDAR

Som det framgår av kap. 3.1 har både Bernkonvensjonen og Biodiversitetskonvensjonen føresegner om samarbeid over landegrensene. Desse pliktene kan kome til uttrykk i fleire ulike former for samarbeid, alt frå ei generell utveksling av røynsler som kan hjelpe til å styrke forvaltingsopplegget i det einskilde land, til konkret samarbeid mellom granneland om forvaltinga av sams bestandar. Då bjørn, jerv, ulv og gaupe er utbreidd både i Noreg, Sverige og Finland, er det naturleg at desse landa har eit nært samarbeid om forvaltinga av desse artane. Samstundes pliktar dei tre landa kvar for seg å halde oppe bestandar av dei store rovdyra innanfor sine eigne grenser, jfr kap 3.1, med unntak av Finland når det gjeld ulven, jfr nedanfor.

For bestandar med utbreiing over landegrensene, slik tilfellet er med dei nordiske rovdyrbestandane, tolkar Regjeringa pliktene i høve til Bern- og Biodiversitetskonvensjonen slik at dei land det gjeld har sitt sjølvstendige ansvar for å halde oppe bestanden, både når det gjeld tal, alder og kjønn. Det blir ikkje sett på som legitimt at ein baserer eksistensen til ein bestand på at grannelandet eller -landa oppfyller sine plikter, utan at ein sjølv følgjer opp innanfor eigne grenser. Dette er elles klårt presisert i brev av 17. juni 1996 frå Bern-konvensjonen sitt sekretariat til norske miljøvernstyresmakter, der det m a heiter at alle nordiske land plikter å ta vare på populasjonar av alle artar som finst på territoriet til det einskilde land, utan omsyn til positive vernetiltak som blir sette i verk i granneland. Presiseringa skjedde som følgje av førespurnader frå norske organisasjonar vedrørande rekkevidda av det einskilde land sitt ansvar og plikter i høve til konvensjonen.

Sett frå norsk side er desse prinsippa særleg aktualisert når det gjeld forvaltinga av bjørn og ulv. Når det gjeld dei skandinaviske sams bestandane av bjørn og ulv kan ikkje Noreg i dag seiast å ha innfridd sine plikter i høve til konvensjonane. Hovudtyngda av begge bestandane er i dag å finne på svensk side av grensa, jfr kap. 5 og vedlegg 1. Samstundes kan vi gå attende i historia og finne at hovudtyngda av den skandinaviske bjørnebestanden for omlag 150 år sidan var på norsk side, og at Noreg den gongen hadde ein stor og livskraftig bestand av ulv. Norsk natur har såleis bydd på veleigna biotopar for desse artane opp gjennom tidene, noko som tilseier at Noreg sine plikter til å ta vare på desse artane innanfor eigne grenser ikkje står attende for pliktene til våre granneland i så måte.

For Sverige og Finland sin del er det ikkje berre konvensjonane og nasjonal politikk og lovgjeving som set rammer for forvaltinga av dei store rovdyra, men også EU sitt regelverk. EU sitt habitatdirektiv, som tredde i kraft i 1994, har klåre parallellar til Bernkonvensjonen. Direktivet inneheld føresegner om sikring av naturtypar og artar. Gaupe, jerv, bjørn og ulv er alle førte opp i direktivet sitt vedlegg II over artar som krev at det blir peika ut særskilde verneområde. Bjørn, ulv og gaupe er i tillegg førte opp i vedlegg IV over artar som krev strengt vern. Opplistinga i vedlegg IV inneber i høve til artikkel 12 i direktivet, at jakt på arten ikkje skal tillatast. Unntak kan gjerast med heimel i artikkel 16, t d for å hindre alvorleg skade på avling, buskap, skog m v.

Sverige tillet talavgrensa jakt på bjørn, og har i 1996 opna for såkalla «skyddsjakt» på gaupe i einskilde län, begge delar med heimel i artikkel 16 i habitatdirektivet. Finland tillet med heimel i same artikkel jakt på bjørn og talavgrensa jakt på gaupe. Vidare er det i vinterhalvåret tillete å drive jakt på ulv innan det finske reinbeiteområdet. Ulv i denne delen av Finland er unnteken frå vedlegg IV i habitatdirektivet, og Finland har i tillegg reservert seg i høve til Bernkonvensjonen når det gjeld ulv.

Då tilslutting til EU og Bernkonvensjonen samla medfører strengt vern av alle dei fire store rovdyra, med unntak for ulv i Finland, er det lite truleg at jakttrykket på desse artane vil auke vesentleg i våre granneland. Det inneber at bestandane i Sverige og Finland truleg vil auke i tida som kjem, også her med eit mogeleg unntak for ulv i Finland. Denne situasjonen vil påverke førekomsten av desse artane i Noreg utan omsyn til norsk rovviltpolitikk. Særleg kan vi vente oss auka innvandring av bjørn og truleg ulv over grensa frå Sverige, jfr kap. 5 og vedlegg 1, noko som også er naudsynt om dei norske pliktene, slik dei er omtala ovanfor, skal oppfyllast.

3.3 LOVGJEVING

Då den nye føresegna i Grunnlova § 110 b vart vedteken i 1992 vart fleire viktige miljørettslege prinsipp løfta opp på grunnlovsnivå. I første ledd i føresegna heiter det: «Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhet og til en Natur hvis Produktionsevne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betraktning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten.»

Av dette følgjer at naturressursane skal disponerast ut frå langsiktige og allsidige omsyn, samstundes som ein kneset prinsippet om solidaritet med generasjonane i framtida.

Oppfølging av tilrådingane frå Verdskommisjonen for miljø og utvikling høyrde til grunngjevinga for den nye føresegna i Grunnlova. Av rapporten frå Verdskommisjonen framgår m a at statane pliktar i høve til eigne innbuarar og andre statar, å halde oppe det biologiske mangfaldet ved å fremje vern av og sikre overlevinga til alle artar innan flora og fauna i deira naturlege leveområde.

Det å vedta ei eiga grunnlovsføresegn om miljøvern er eit viktig signal både nasjonalt og internasjonalt om kva vekt det blir lagt på miljøvernomsyn i Noreg. Vidare vil grunnsetningane i første ledd av føresegna ha rettsleg innverknad på fleire måtar. Føresegna vil m a verke som ei grunnlovsfesta retningslinje på dette området for Stortinget som lovgjevande makt, samstundes som den er eit viktig moment ved tolkinga av det regelverk som Stortinget har vedteke eller gitt heimel for.

Viltlova har som føremål å ta vare på artsrikdom og produksjonsevne i naturen. Hausting av viltet skal vere underordna dette føremålet, slik at jakt berre skal skje så lenge det ikkje trugar bestanden av viltarten. Dette kjem også til uttrykk i viltlova sitt generelle fredingsprinsipp som seier at alt vilt er freda, med mindre anna følgjer av lov eller vedtak med heimel i lov. Fredingsprinsippet i lova føreset ei kunnskapsbasert forvalting av viltartane, herunder dei store rovdyra. Prinsippet om freding i yngletida er rotfesta i viltlova, sjølv om det ikkje har ei absolutt form der. Freding i yngletida vil m a ha innverknad på korleis ei eventuell jakttid blir avgrensa, og den er til hinder for å fastsette jakttid heile året. Berre i nokre få tilfelle har ein vike av frå dette prinsippet. Vidare er vekta av å sikre leveområde for viltet nedfelt i fleire av føresegnene i viltlova.

Med heimel i viltlova § 12 kan det gjevast føresegner om felling av rovdyr som gjer monaleg skade på bufe og rein. I gjeldande føresegn av 9. juli 1993 om forvalting av bjørn, ulv, jerv og gaupe blir det skilt mellom skadefelling av alle dei fire rovdyra, lisensjakt på bjørn og jerv og kvotejakt på gaupe. Sams for skadefelling og lisensjakt er at rovdyrarten må ha valda skade på bufe eller rein før det kan settast i verk felling av vedkomande art, men lisensjakt skil seg frå skadefelling ved at den ikkje er knytt til ein akutt skadesituasjon. Føresetnaden for at kvotejakt på gaupe kan igangsettast er at det er eit overskot av gaupe i området som det kan haustast av.

Etter same forvaltingsføresegn er det eit overordna mål å sikre bestandar av bjørn, ulv, jerv og gaupe som er levedyktige på lang sikt. Innan denne ramma skal det arbeidast for at dei skadane desse rovviltartane valdar for bufe- og reinnæringa blir så små som mogeleg.

Det følgjer av § 3 i føresegna at det må ligge føre monaleg skade på bufe eller rein før det kan gjevast løyve til skadefelling. Ved avgjerda skal det takast omsyn til storleiken på og samansettinga av vedkomande rovviltbestand, kor viktig området er som beitemark og omfang og utvikling av skadane. Omgrepet «monaleg skade» må sjåast i samanheng med både omfang og utvikling av skaden, samstundes som tolkinga må vere strengare innanfor eit kjerneområde. I utgangspunktet skal eit fellingsløyve vere retta mot eit særskilt individ som er utpeika som skadegjerar, og før fellingsløyve blir gitt skal det vurderast om det i staden kan gjennomførast førebyggande tiltak for å avgrense skadane.

Det framgår av viltlova § 12 at skadefelling kan gjevast utan omsyn til dei reglar som elles gjeld, noko som tilseier at det også kan gjerast unntak frå andre reglar i viltlova i samband med fellingsløyvet. Dette inneber at det t d kan brukast fangstreiskap eller motordrivne framkomstmiddel i samband med fellinga. Sjølv om skadefelling ikkje kan sjåast på som vanleg jakt er det likevel ein klår føresetnad at krava om forsvarleg og human jakt blir etterlevde, samstundes som utøvinga må vere i samsvar med anna aktuelt lovverk.

3.4 SENTRALE STORTINGSDOKUMENT

Rovvilt

St.meld.nr.27(1991-92) «Om forvaltning av bjørn, jerv, ulv og gaupe (Rovviltmeldingen)» vart lagt fram i 1992 og handsama av Stortinget same år, jfr Innst.S. nr.182(1991-92). Gjennom meldinga vart det fremja ein samla forvaltingspolitikk for dei fire store rovdyra med utgangspunkt i dei pliktene som er nedfelt i norsk lovgjeving og internasjonale avtalar som Noreg har slutta seg til.

Ved si handsaming av rovviltmeldinga slutta Stortinget seg til at «hovedmålsettingen for en slik forvaltning er å sikre levedyktige bestander av de fire store rovdyrartene. Samtidig skal de skader som forårsakes av store rovdyr begrenses mest mulig.» Meldinga utdjupar denne hovudmålsettinga for dei einskilde artane.

Rovviltmeldinga skisserte eit forvaltingsopplegg som tek utgangspunkt i kjerneområda til dei einskilde artane i Noreg. Forvaltingsopplegget inneber at rovdyra får eit strengt vern i sine sentrale leveområde. I meldinga er det konkret nemnt kva område ein ser på som kjerneområde for bjørn, jerv og ulv og som dei viktigaste områda for gaupe i Noreg. I kjerneområda må det leggast vekt på å sikre at artane får høve til å reprodusere og overleve. Dei vidare detaljar omkring kjerneområde, felling av rovdyr og førebyggande tiltak mot rovdyrskadar er nærare omtala i kap. 4, der det også er gjort greie for oppfølginga av tiltaka.

I meldinga vart det som grunnlag for å vurdere spørsmål om felling og andre forvaltingstiltak tilrådd å utvide arbeidet med bestandsregistreringar og skadedokumentasjon. Det vart gjort framlegg om å utvide gjeldande erstatningsordning for rovviltskadar til også å omfatte skade valda av gaupe. Meldinga varsla også ei føreståande høyring av framlegg til endring av viltlova § 11 om felling av vilt til forsvar av person eller bufe og tamrein.

Ein gjekk i meldinga inn for å halde fast ved hovudtrekka i den eksisterande oppgåvedelinga mellom forvaltingsnivåa, men varsla at fylkesmennene ville få overført nye oppgåver knytt til bestandsregistrering, skadedokumentasjon, einskilde førebyggande tiltak og handsaming av erstatningssøknader. Ein ønskte å vidareutvikle samarbeidet med svenske og finske miljøvernstyresmakter om forvaltinga.

Stortinget slutta seg til hovudtrekka i forvaltingsopplegget i rovviltmeldinga. Stortinget viste også til at meldinga på mange punkt føreset at det vidare arbeid med å utforme rovdyrforvaltinga blir basert på skjøn og vurdering hos dei forvaltande styresmaktene, og at det også vil vere naudsynt med justeringar basert på ny kunnskap og endra situasjonar. Stortinget meinte på den bakgrunn at det burde gjevast ei attendemelding om dette arbeidet i form av ei stortingsmelding i løpet av stortingsperioden 1993-97.

Landbrukspolitikk

I tråd med St.prp.nr.8(1992-93) «Om retningslinjer for landbrukspolitikken» blir det lagt opp til å halde oppe den jordbruksproduksjonen som er i dag og aktiv jordbruksdrift i heile landet. I dette ligg også at det i område med rovviltkonflikt skal vere mogeleg å drive jordbruksdrift på ein ressursmessig og landbruksfagleg forsvarleg måte, samstundes som rovviltet blir verna i samsvar med internasjonale plikter. Det er eit landbrukspolitisk mål å halde oppe bruken av utmarksressursane. Det er ønskjeleg at hovudtrekka med omsyn til nivået på kjøtproduksjon frå sau blir halde oppe på landsbasis og i monaleg grad blir basert på utmarksbeite.

I St.prp.nr.72(1995-96) «Om jordbruksoppgjøret» er målsettinga om å ta vare på store rovdyr og bruk av utmarksressursane til beiting teken opp att. I Innst.S. nr.287(1995-96) frå næringskomiteen gir fleirtalet følgjande uttale: «Komiteens flertall er oppmerksom på at rovviltproblemene i enkelte områder er sterkt økende, og at det tidvis er et konfliktfylt forhold mellom næringen og rovdyrforvaltningen. Saue- og reindriftsnæringen fremholder bl a at verneinteressene bevisst tilslører de kostnadene rovdyrene koster samfunnet, og at sauebønder og reindriftssamer ikke lenger har rett til å verne buskap og eiendom. Flertallet ber Regjeringen i større grad legge til rette for at næringsdrift gis en høyere prioritering enn i dag, og at verne- og miljøinteresser må avbalanseres mulighetene for tradisjonell næringsdrift med utgangspunkt i departementets vurderinger og forslag i proposisjonen (kap. 9.3.12).»

Reindrift

Måla for næringspolitikken i reindrifta er gitt gjennom St.meld.nr.28(1991-92) «En bærekraftig reindrift». Det grunnleggande målet i reindriftspolitikken er å utvikle ei næring som er berekraftig både økologisk og økonomisk. Dette er nærare konkretisert i tre punkt, som dreier seg om berekraftig bruk av beiteressursane, akseptable inntektstilhøve og marknadstilpassa produksjonskvalitet. I meldinga er det vist til at det første punktet krev eit balansert beiteuttak, og driftsmønster og -metodar som er tilpassa naturgrunnlaget. Det er understreka at denne balansen også må omfatte reindrifta sine naturinngrep og miljøforvalting. I meldinga er det elles peika på kor viktig reindriftsnæringa er for å halde oppe og utvikle eit levande samisk samfunn, både økonomisk, sosialt og kulturelt. Det er også slått fast at både næring og styresmakter har ei klår plikt til å sikre at ikkje ressursgrunnlaget blir for sterkt utnytta og at naturmiljøet tek skade.

3.5 FORVALTINGSORGANA - OPPGÅVER OG ANSVARSDELING

Rovviltforvaltinga omfattar fleire ulike forvaltingsnivå innanfor både miljøforvaltinga og landbruksforvaltinga. Etter kvart som det har vist seg naudsynt å ta i bruk fleire verkemiddel, har det også blitt naudsynt med eit nærare samarbeid mellom dei ulike forvaltingsorgana. Det er også lagt betre til rette for eit slikt samarbeid gjennom dei administrative endringane som vart gjennomført frå 1993, då både den lokale viltforvaltinga og den lokale jordbruksforvaltinga vart overført frå staten til kommunen, og den regionale landbruksforvaltinga vart organisert som ei avdeling i fylkesmannsembetet på linje med miljøvernavdelinga.

3.5.1 Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet

Miljøverndepartementet er overordna organ for dei andre viltorgana, og styrer forvaltinga gjennom budsjett, lovverk og langtidsplanlegging. På enkelte område fattar departementet avgjerder i første instans medan det er klageinstans for fleire vedtak etter viltlova. Departementet avgjer mellom anna kva artar som kan jaktast på og fastset jakttidsrammer etter viltlova §9. Klager på vedtak vedrørande skadefelling av bjørn, jerv og ulv og avslag på søknader om å få behalde døde rovdyr er døme på saker som departementet som klageinstans må ta stode til.

Landbruksdepartementet har ansvar for lover og regelverk som gjeld landbruksdrift og ansvar for gjennomføring av jordbruksavtala og reindriftsavtala. Ansvaret for fordeling av øyremerka midlar over jordbruksavtala til førebyggande tiltak mot rovviltskadar på bufe, er lagt til Tiltaksfond for småfe og fjørfe m m, der Landbruksdepartementet ivaretek sekretariatsfunksjonen. Styret fordeler midlane etter søknader frå fylkesmenn og

FoU-institusjonar. I praksis blir tildelinga samordna med Direktoratet for naturforvaltning, som også forvalter budsjettmidlar til dette føremålet. Styret for tiltaksfondet fastset og administrerer også midlane som går til organisert beitebruk.

3.5.2 Direktoratet for naturforvaltning

Direktoratet er den sentrale faginstansen innanfor viltforvalting, og har ansvaret for den konkrete sakshandsaminga i saker etter viltlova, og å utferde føresegner i medhald av denne. Direktoratet fastset mellom anna jakttida for den enkelte art og innan kva område jakta kan føregå. Direktoratet kan i medhald av føresegner fatte nærare avgjerder og gi retningslinjer om forvaltinga av dei store rovdyra, og kan vidare gi løyve til skadefelling av bjørn, jerv og ulv og opne for lisensjakt på bjørn og jerv. Direktoratet har også eit sentralt ansvar for å hente inn kunnskap gjennom FoU og formidling av informasjon innanfor rovviltforvaltinga, og fordeler særskilt avsette budsjettmidlar til førebyggande tiltak i fylka. Vidare er direktoratet tillagt budsjettansvar og ansvar for styringsdialogen med fylkesmennene innanfor sine myndeområde.

3.5.3 Fylkesmannen

Fylkesmannen treff som regionalt viltorgan ei rekke avgjerder i medhald av føresegner gitt med heimel i viltlova, samstundes som han ser til at vedtak trefte av overordna organ blir gjennomført. Innanfor landbruksforvaltinga er styresmakta på fylkesnivå i ein del saker tillagt fylkeslandbruksstyret.

I høve til rovviltforvaltinga har fylkesmannen, i tillegg til handsaminga av søknader om rovvilterstatning for bufe og rein, mellom anna ansvar for skadedokumentasjon og bestandsregistreringar. Det er vidare fylkesmannen som fastset kvotar og område for kvotejakt på gaupe, samstundes som han kan gi løyve til skadefelling av gaupe. Dei siste åra har fylkesmannen også fått rett til å iverksette skadefellingsløyve på vilkår, gitt av direktoratet, på bjørn og jerv. Fylkesmannen er også sentral i samband med gjennomføringa av skadeførebyggande tiltak, der det er lagt opp til ei samordning av kompetanse og verkemiddelbruk frå både miljøvernavdelinga og landbruksavdelinga. Fylkesmannen oppnemner vidare rådgjevande utval for organisert beitebruk i fylket, godkjenner beitelag, handsamer søknader og fordeler rammer til investeringar i beitefelt.

3.5.4 Kommunen

Ansvaret for den lokale viltforvaltinga er lagt til kommunen, og kommunen utøver styresmakt på ei rekke område med heimel i viltlova og føresegnene til den, særleg innan forvaltinga av det jaktbare viltet. I høve til forvaltinga av dei store rovdyra er ikkje kommunen tillagt formell mynde, noko som har samanheng både med rovviltartane sin vernestatus og med at dei bruker svært store leveområde. Gjennom sin førstehandskunnskap til dei lokale tilhøva har kommunen likevel ein viktig funksjon i samband med det praktiske arbeid knytt til iverksetting av skadeførebyggande tiltak, bestandsregistrering, skadedokumentasjon og gjennomføring av skadefelling.

Kommunen har etter jordlova og skoglova ansvar som sjølvstendig landbruksstyresmakt. Dei fleste saker blir handsama etter det sentralt fastsette regelverket. Kommunen skal medverke til ei samla forvalting av areal og naturressursar, medverke til at det blir teke miljøomsyn i samband med landbruksdrift, vere pådrivar for ny næringsutvikling i tilknyting til landbruk og forvalte offentlege støtteordningar. Kommunane handsamar søknader om produksjonstillegga i landbruket, der fylkesmannen er klageinstans. Kommunane handsamar også søknader om tilskot gjennom organisert beitebruk og held oversikt over beitebruken i sitt område. Ein del kommunar samarbeider om landbruksforvaltinga.

3.5.5 Reindriftsforvaltninga

Reindriftsforvaltninga er lagt under Landbruksdepartementet. Den sentrale reindriftsforvaltinga er plassert i Alta, og har det samla forvaltingsansvar for reindrifta i heile landet. Reindriftsstyret, som er oppnemnt av Landbruksdepartementet og Sametinget, har ein rådgjevande funksjon i høve til Reindriftsforvaltninga, og også avgjerdsrett i ein del saker av næringspolitisk karakter.

I kvart av dei seks reinbeiteområda - Aust-Finnmark, Vest-Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag og Sør- Trøndelag/Hedmark - er det eit lokalt forvaltingskontor. For lokalforvaltingane blir det av dei respektive fylkesting og Sametinget oppnemnt områdestyre. Områdestyra er tillagt avgjerdsrett i ei rekke saker av næringskarakter.

Kvart reinbeiteområde er vidare delt inn i reinbeitedistrikt med eige styre, valt av og blant reineigarane i vedkomande distrikt. Distriktsstyret representerer interessene til reinbeitedistriktet utetter og har monaleg mynde i styringa av næringa i distriktet. Til saman er det 87 reinbeitedistrikt innanfor dei seks reinbeiteområda i landet. Distriktsstyra er privatrettslege representantar for sitt distrikt, samstundes som dei fungerer som forvaltingsorgan for delar av verkemidla i reindriftsavtala og reindriftslova.

Lagt inn 16 april 1997 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen