4 Gjennomførte forvaltingstiltak

Den generelle auken i rovviltbestandar, skadeomfang og fokus på desse problema sidan St.meld. nr.27(1991-92) vart fremja, understrekar behovet for ei oppsummering av dei tiltak som er iverksett som ei følgje av meldinga. Dei tiltak som blir omtala her er i hovudsak iverksett i forvaltinga. I tillegg er det utført eit monaleg arbeid av organisasjonar og einskildpersonar med interesse for temaet. For desse tiltak finst det ikkje noko samla oversyn, og dei ligg også delvis utanfor forvaltinga sitt virkeområde. Det følgjande er difor berre ei framstilling av dei tiltak som er forvaltinga si oppfølging av St.meld. nr.27(1991-92).

4.1 TILTAK OG VERKEMIDDEL I MILJØFORVALTINGA

St.meld. nr.27(1991-92) omhandla i stor grad dei aktuelle tiltak og verkemiddel innan miljøvernforvaltinga, og departementet la opp til monalege endringar i verkemiddelbruken sett i høve til perioden fram til 1992. Desse endringane gjekk inn på både den praktiske handtering av bestandsforvaltinga og avgrensing av skadar ved felling og førebyggande tiltak. Behovet for økonomisk erstatning/kompensasjon når skadar oppsto vart vidare understreka. Dei tiltaka det vart gjort framlegg om, er i hovudsak gjennomførte i perioden 1992-1996, og vil bli nærare omtala i dei følgjande punkt.

4.1.1 Tiltak retta mot rovviltbestandane

Tiltak retta mot rovviltbestandane har vore viktige i perioden 1992-1996. Slike tiltak har omfatta både reine vernetiltak, felling for å oppnå skadereduksjon, innføring av nye jaktformar og lovendringar for å sikre særleg truga bestandar.

Kjerneområde

Ved handsaminga av St.meld. nr.27(1992-92) ga Stortinget si tilslutning til ein forvaltingsmodell der dei store rovdyra skulle sikrast med utgangspunkt i sine kjerneområde. Dette vart definert som område med fast bestand der reproduksjon kan påvisast, og område der artane viser stor aktivitet, førekjem regelmessig og der yngling er truleg. Forvaltingsmodellen innebar at det i kjerneområda ville bli lagt vekt på å sikre høve for artane til reproduksjon (yngling) og overleving. Det skulle likevel bli tillete å felle einskilde dyr som gjer monaleg skade på bufe og rein, under føresetnad av at rovviltbestandane ikkje vart sette i fare. Utanom kjerneområda skulle det vere lettare å få fellingsløyve, men det vart likevel føresett at rovdyra kunne finnast også andre stader der dei ikkje medførte vesentleg skade.

Modellen innebar vidare ei spesiell kanalisering av ressursar til kjerneområda for å gjennomføre ulike førebyggande tiltak som kunne redusere skadar og konfliktar som følgje av rovdyra. Slike tiltak som var særskilt framheva var utvida gjete- og tilsynsordningar, organisert beitebruk, tidlegare sanking av bufe om hausten, og eventuelt at bufe vart flytta til mindre skadeutsette område.

I St.meld. nr.27 vart det grovt peika ut kva område som skulle sjåast på som kjerneområde for dei ulike rovviltartane. Det vart vidare lagt til grunn at kva område som skal inngå i kjerneområda til eikvar tid må avgjerast av sentrale forvaltande styresmakter på grunnlag av bestandssituasjon, kunnskap om økologien til arten m v. Departementet streka under at det ved denne vurderinga måtte leggast vekt på å redusere konfliktar med andre interesser.

Departementet føresette difor eit nært samarbeid mellom dei forvaltande styresmaktene og aktuelle interesser og organisasjonar. På bakgrunn av at bestandssituasjon, kunnskapsgrunnlag og konfliktsituasjon vil kunne endrast over tid, måtte kjerneområda sin verdi for sikring av arten, og kva område som skal inngå, kunne vurderast kontinuerleg.

Kommunal- og miljøvernkomiteen peika ved handsaminga på at det var behov for ei nærare konkretisering og avgrensing av kjerneområda, og at også lokale representantar burde få høve til å uttale seg. Fleirtalet føresette vidare at det i den samanheng også måtte kome fram korleis ulike interesser vart påverka (Innst.S.nr.182(1991-92)). Dette er gjennomført ved at Direktoratet for naturforvaltning våren 1993 gjorde framlegg om ei nærare avgrensing av dei utpeika kjerneområda for bjørn og jerv, saman med ei utgreiing av dei hovudprinsipp som skulle leggast til grunn for forvaltinga i kjerneområda, og ei orientering om korleis ulike interesser ville bli påverka av verkemiddelbruken. Dei aktuelle fylkesmenn vart bedne om å gjennomføre drøftingar mellom dei regionale miljøvern-, landbruks- og reindriftsstyresmakter, og syte for at lokale interesser i naudsynt grad fekk høve til å uttale seg. Det vart vidare lagt til grunn at målet med høyringsprosessen var å hente inn detaljkunnskap som kunne gi ei mest mogeleg føremålstenleg og oversiktleg avgrensing av dei områda det var gjort framlegg om. Dersom kravet til sikring av langsiktig levedyktige bestandar kunne oppfyllast ved fleire alternative områdeavgrensingar, burde det føremålstenelege ved dei ulike alternativa vurderast ut frå skadepotensiale.

Det vart ikkje gjort framlegg om å fastsette grenser for kjerneområde for ulv og gaupe i denne omgang. Grunngjevinga for dette var at bestandssituasjonen for ulv ikkje ga grunnlag for å fastsette kjerneområde for arten, med berre ei familiegruppe som hadde delvis tilhald i Noreg. For gaupe var grunngjevinga at situasjonen for bestanden var uviss, og at ein ville vente på betre data om bestandstilhøva.

På bakgrunn av dei innkomne synspunkt frå høyringsinstansar og tilrådingar frå fylkesmennene, justerte Direktoratet for naturforvaltning sine avgrensingsframlegg og sende desse over til Miljøverndepartementet for endeleg slutthandsaming. Miljøverndepartementet fastsette etter dette dei administrative grenser for fem kjerneområde for bjørn og tre kjerneområde for jerv i juni 1994 (figur 4.1). Dei endeleg fastsette kjerneområda representerer i dei fleste tilfelle ein reduksjon i areal i høve til det opphavelege framlegg, der justeringar er gjort på grunnlag av høyringsprosessen. Kjerneområda for bjørn utgjer eit samla areal på ca 43.000 km2 og kjerneområda for jerv har eit samla areal på ca 54.400 km2. Ein del av areala er sams kjerneområde for begge artar, slik at totalarealet for kjerneområda er omlag 76.400 km2. Dette utgjer omlag 23 % av landet sitt samla areal.

Prinsippa for forvalting av kjerneområde i rovviltmeldinga er frå 1993 lagt til grunn for bestandsforvalting av bjørn og jerv respektive innanfor og utanfor kjerneområda, og for prioriteringa av medel til førebyggande tiltak. I 1993 vart den avgrensing som låg i høyringsframlegget nytta, medan dei endeleg fastlagde grensene er nytta frå 1994.

Forvaltingsplanar

Ved fastsetting av grenser for kjerneområda føresette Miljøverndepartementet at det på lenger sikt bør utviklast ein forvaltingsstrategi for kvart einskilt område. Fylkesmennene vart bedne om å ta initiativ til dette arbeidet og syte for at naudsynte lokale/regionale tilpassingar med omsyn til å oppfylle dei overordna prinsippa vart ivaretekne.

Nærare retningslinjer for arbeidet med forvaltingsplanar i fylka vart gitt av Direktoratet for naturforvaltning i 1995. Det er i retningslinjene lagt stor vekt på samarbeid mellom miljøvern- og landbruksstyresmaktene, og at ein i dette arbeidet må sjå miljø- og landbruksforvaltinga sine verkemiddel samla. Det er vidare lagt vekt på trekke dei rådgjevande rovviltutval som er oppretta i mange fylke aktivt med i arbeidet, og å utvikle kommunikasjon og lokal medverknad som ein del av forvaltingsstrategien.

Utkast til forvaltingsplanar for dei einskilde fylke/kjerneområde er i løpet av våren 1996 oversende til Direktoratet for naturforvaltning til fagleg gjennomsyn. Planutkasta er utvikla i eit nært samarbeid mellom miljøvernavdeling og landbruksavdeling hos fylkesmannen. I eit fylke har ein også nytta ei referansegruppe frå aktuelle organisasjonar, og i dei fleste fylka er planutkastet lagt fram for det rådgjevande rovviltutvalet (jfr kap.4.6 og 7.2.4.4). Dei aktuelle organisasjonane på fylkesnivå har enno ikkje teke stode til framlegga. Når det gjeld det sørnorske kjerneområdet for jerv, som femner delar av fire fylke, vart dei fire aktuelle fylkesmenn bedne om å utvikle ein sams hovudstrategi og retningslinjer i form av framlegg til ein forvaltingsplan. Men det som ligg føre frå dette området er eit sams strategidokument frå fylkesmennene i Sør-Trøndelag og Møre og Romsdal som er meint å vere grunnlag for ein forvaltingsplan, og der det også er gjort framlegg om bruk av ein del nye eller endra verkemiddel. Fylkesmannen i Oppland har lagt opp sin eigen handsamingsprosedyre, medan Fylkesmannen i Hedmark har gitt til kjenne at han førebels ikkje kan slutte seg til eit framlegg som går ut over dei eksisterande rammer og verkemiddel.

Etter at det vart klårt at det skulle leggast fram ei oppfølgingsmelding om rovviltforvaltinga for Stortinget, bestemte dei aktuelle forvaltingsorgan at det ikkje ville vere føremålstenleg å gjennomføre ei lokal høyring på planutkasta før nye og endra verkemiddel var handsama i meldinga. Fylkesmennene sine framlegg er difor inntil vidare nytta som innspel til arbeidet med meldinga, og ei oppsummering av desse finst som vedlegg 5. Fylkesmannen i Oppland har likevel på eige initiativ gjennomført høyring på sitt framlegg til strategidokument mellom kommunar og aktuelle interesser i fylket.

Figur 4.1 Administrative kjerneområde for bjørn og jerv.

Tabell 4.1. Felt gaupe, jerv og bjørn i jaktåra 1993/94 - 1996/97.

4.1.2 Tiltak for å ta vare på leveområda

I St.meld. nr.27(1991-92) vart det slått fast at rovviltartane nyttar store areal. Det vart gjort framlegg om bruk av plan- og bygningslova og viltlova sine føresegner for å kunne regulere inngrep i artane sine leveområde, og det vart peika på at områdevern etter naturvernlova isolert sett ikkje kunne nyttast som verkemiddel. I samband med dei oppfølgjande undersøkingane om artane sin biologi og arealbruk har det synt seg at arealbruken er svært omfattande. Departementet har difor så langt ikkje funne det føremålstenleg å nytte særskilde reguleringar med heimel anten i plan- og bygningslov, viltlov eller naturvernlov for å ta vare på leveområda.

Som det er gjort greie for i kap.4.1.1, utgjer dei oppretta kjerneområda for bjørn og jerv omlag 23 % av det norske fastlandsarealet. Samla areal verna etter naturvernlova utgjer i 1996 omlag 6,4 %, men kan kome opp i 12-13 % når pågåande verneplanar og landsplanen for nasjonalparkar og større verneområde er gjennomført, jfr St.meld.nr.62(1991-92). Desse områda vil likevel berre for ein del overlappe med viktige leveområde for store rovdyr.

Både eksisterande og nye større verneområde som blir oppretta vil likevel kunne medverke til å sikre delar av leveområda for store rovdyr mot ulike former for arealinngrep og annan negativ påverknad. Til dømes vil den samla verneplanen for Dovre-Rondane, som har som eit viktig føremål å sikre ein livskraftig villreinbestand for framtida, også vere viktig for å ta vare på livsgrunnlaget for jervbestanden i det sørnorske kjerneområdet. Det er også gjort framlegg om ein del nye område og utviding av verneområde som alt finst langs riksgrensa frå Hedmark til Finnmark, og som til ei viss grad vil kunne medverke til eit styrka arealvern for rovdyra.

Fylkesmannen i Finnmark har i sitt framlegg til forvaltingsplan for Pasvik kjerneområde (vedlegg 5) gjort framlegg om å verne ein nærare avgrensa del av kjerneområdet som biotopvernområde i medhald av §7 i viltlova. Siktemålet med dette er primært å kunne heimle naudsynte reguleringar av menneskeferdsel og -framferd i høve til bjørn, og reglar for ei skjerpa avfallshandtering i høve til det som følgjer direkte av ureiningslova. Dette vil bli nærare omtala i kap.8.4.

4.1.3 Felling og avskyting

Nye føresegner om forvalting av bjørn, jerv, ulv og gaupe, der prinsippa som er nedfelte i rovviltmeldinga er innarbeidd, vart fastsette ved Kgl. res. 9.juli 1993 etter at det hadde gått føre seg ei brei høyring. Føremålet med føresegna er å sikre bestandar av bjørn, jerv, ulv og gaupe som er levedyktige på lang sikt. Innan denne ramma skal det arbeidast for at dei skadar desse rovviltartane gjer for bufe- og reinnæring blir minst mogelege. Føremålet er utdjupa i dei tilhøyrande merknadene med at forvaltinga av dei store rovdyra skal bygge på den til eikvar tid tilgjengelege kunnskapen om biologiske og bestandsmessige tilhøve. I dei tilfelle der kunnskapen om dei nemnde tilhøva er avgrensa, skal «føre var»-prinsippet praktiserast.

Forvaltingsføresegna regulerer i første rekke dei verkemiddel som kan nyttast for å gjennomføre ulike former for avskyting av rovdyrbestandane - skadefelling, lisensjakt og kvotejakt på gaupe. Eit oversyn over felte dyr i åra 1993/94 - 1996/97 er gitt i tabell 4.1.

Skadefelling

Dersom bjørn, jerv eller ulv gjer monaleg skade på bufe eller tamrein, kan direktoratet gi løyve til felling. Dersom gaupe gjer slik skade kan fylkesmannen gi fellingsløyve. Føremålet med fellinga er å hindre meir tap av bufe eller tamrein. Fellingsløyvet skal i utgangspunktet vere retta mot særskilde individ som gjer monalege skadar, og er ikkje eit middel for regulering av bestanden. Fellingsløyve skal difor vanlegvis berre gjevast i den periode av året då slike skadar oppstår.

Ved avgjerda skal det takast omsyn til storleik og samansetting av vedkomande rovviltbestand, området sin verdi som beitemark og skadane sitt omfang og utvikling. Fellingsløyvet skal vere avgrensa til eit fastsett område, tidsrom og tal på individ. Hovudkriteriet som skal vektleggast er om bestanden av vedkomande rovviltart er levedyktig på lang sikt. I tillegg til storleiken på rovviltbestanden skal også samansettinga av kjønn og alder i bestanden takast med i vurderinga så langt denne er kjend.

I praksis blir fellingsløyve for bjørn og jerv oftast gitt som såkalla fellingsløyve på vilkår. Dette inneber at Direktoratet for naturforvaltning på bakgrunn av ei rutinemessig bestands- og behovsvurdering frå fylkesmennene, og dei naudsynte nasjonale avvegingar, gir dei aktuelle fylkesmenn fellingsløyve på eit fastsett tal individ i forkant av beitesesongen. Det er så fylkesmannen som avgjer om og når fellingsløyvet skal iverksettast, ut frå kriteria som er nedfelt i forvaltingsføresegna og eventuelle supplerande retningslinjer som direktoratet har knytt til løyvet. På denne måten er det lagt til rette for snøgg sakshandsaming i akutte skadesituasjonar, og nær kontakt mellom næringsinteressene og forvaltingsstyresmakta.

Fellingsløyve kan ikkje gjevast utan at førebyggande tiltak er vurderte og funne mindre eigna i høve til å avgrense skaden. At eit tiltak blir funne mindre eigna kan t d bero på ei landbruksfagleg vurdering av dei driftsmessige konsekvensane av tiltaket, om tiltaket kan gjennomførast innan ei økonomisk forsvarleg ramme, og om tiltaket kan ventast å gi den naudsynte effekt.

På grunn av artane sin ulike bestandssituasjon og rolle som skadegjerar vil terskelen både for å gi fellingsløyve og for å iverksette fellingsløyve på vilkår variere mellom art og område. Til dømes vil eit fellingsløyve for gaupe, for jerv i Nord- Noreg eller bjørn i Finnmark bli sett i verk på lågare skadeomfang enn for ulv, jerv i Sør-Noreg og bjørn utanfor Finnmark. For bjørn og jerv vil det vidare vere lettare å få iverksett skadefellingsløyve utanfor dei fastsette kjerneområda. Eit oversyn over søknader og bruk av skadefellingsløyve i 1996 er vist i tabell 4.2. Nokre av søknadene gjeld forlenging eller ny søknad om fellingsløyve på det ein trur eller som heilt sikkert er same skadegjerande individ, og tala representerer difor ikkje direkte talet på involverte skadegjerarar.

Som det er gjort nærare greie for i kap.5.3 og vedlegg 1, har ny kunnskap om den skandinaviske bjørnebestanden vist at talet på bjørn som nyttar leveområde på norsk side av grensa er langt lågare enn det ein trudde for få år sidan. Dei kraftig nedjusterte bestandsestimata for bjørn skuldast store metodiske feil ved tidlegare bestandsvurderingar og gir ikkje uttrykk for ein nedgang i bestandane. Det er tvert om grunnlag for å hevde at ein har hatt ein viss auke i talet på bjørn som nyttar område i Sør-Noreg, som følgje av auka innvandring frå Sverige. Binner med ungar er dei seinare åra sporadisk påvist i dei austlege delar av Troms, Nord-Trøndelag og Hedmark fylker. Det er likevel ikkje dokumentert at bjørn har yngla på norsk side av grensa i områda frå Troms og sørover i dei seinare år. Tre av dei fire reproduksjonsområda for bjørn i Sverige strekker seg inn mot kommunar som er omfatta av kjerneområda i Noreg. Dette gjeld m a kommunane Bardu i Troms, Lierne i Nord- Trøndelag og Trysil i Hedmark. Det har vore ei sams målsetting for norske og svenske styresmakter å få dei svenske reproduksjonsområda til å strekke seg inn i dei norske kjerneområda.

Ettersom sikring av ein tilfredsstillande reproduksjon er eit sentralt mål for forvaltinga av kjerneområda, gir denne situasjonen sterke føringar for korleis ein kan nytte skadefellingsløyve i desse områda. Fellingsstatistikken syner at faren for at ein felt bjørn er ei binne er omlag 50 % innanfor reproduksjonsområda, medan faren for å felle ei binne utanfor desse er omlag 15 %. I ein skadesituasjon vil ein berre unntaksvis på eit tidleg tidspunkt eller før eit individ eventuelt er felt, kunne ha ei sikker meining om kva kjønns- eller alderskategori det skadegjerande individet tilhøyrer. I grenseområda, der risikoen for å felle binner er stor, vil felling av binner føre til at etableringa av ein reproduserande bestand blir forseinka. Med bakgrunn i dette og den generelle bestandssituasjonen for bjørn, har Direktoratet for naturforvaltning i retningslinjene til fylkesmennene lagt til grunn at skadeterskelen for å iverksette fellingsløyve på vilkår for bjørn generelt skal vere svært høg, og at ein i kjerneområda berre kan bruke fellingsløyva i heilt spesielle situasjonar. Områda nær opp til svenskegrensa vil ha den aller høgaste skadeterskel i høve til å iverksette fellingsløyve. Tilsvarande problemstillingar har gjort seg gjeldande for det sørnorske kjerneområdet for jerv i Dovre-Rondane-regionen. I 1996 har det i retningslinjene for bruken av fellingsløyve vore lagt til grunn ei sterkare differensiert forvalting mellom artar og innanfor og utanfor kjerneområde. Dette er gjort på bakgrunn av nye bestandsestimat i 1996 og tilrådingar frå ei arbeidsgruppe mellom miljøvern- og landbruksstyresmaktene våren 1996 (jfr kap.4.3.1).

Det har vore reist spørsmål om korleis ein definerer omgrepet «monaleg skade». I dei retningslinjer direktoratet har gitt til fylkesmennene for bruk av fellingsløyve på vilkår, er det presisert at dette gjeld både skadeomfang og skadeutvikling. Det er viktig å merke seg at den differensierte vektlegginga innanfor og utanfor kjerneområda av skade som grunnlag for felling, også medfører ulik tolking av omgrepet «monaleg» i og utanfor kjerneområda. Vidare er det viktig å merke seg at skadeutviklinga (omfanget av skadar over tid) skal brukast som grunnlag for å definere om ein skadesituasjon kan sjåast på som akutt. Ein slik situasjon kan oppfattast som akutt når det skjer kontinuerlege og vedvarande store skadar over ein tidsperiode. Akkumulering av skadar som grunnlag for å vurdere situasjonen som akutt, kan berre gjerast i dei tilfelle der ein med stor visse kan dokumentere at same individ gjer kontinuerleg skade i fleire område, eller at same individ fleire gonger gjer skade i same område. Dersom slik dokumentasjon ikkje ligg føre, skal ikkje skadar frå tidlegare skadesituasjonar i same område, eller skadar som geografisk og i tid ikkje er nær nok, akkumulerast eller takast med i vurderinga av om skadesituasjonen er akutt. Av dette følgjer at det korkje er mogeleg eller føremålstenleg t d å fastsette eit tal sauer som skal ha gått tapt for at skaden skal kunne definerast som monaleg.

Skadefelling kan avgrense ytterlegare skade i ein akutt skadesituasjon dersom det rette skadegjerande individet blir felt. Men som det går fram av tabell 4.2 er effekten av skadefellingsløyve svært låg, særleg i barmarksesongen. Av i alt 30 innvilga fellingsløyve i perioden 01.01. - 15.10.96, er det berre fire dyr som faktisk er blitt felt. Desse er to jervar felt på vinterføre i Finnmark i samband med skade på rein og ein radiomerka ung hannbjørn felt i Sør-Trøndelag i samband med omfattande skade på sau. Berre ei gaupe er blitt felt på i alt ni innvilga fellingsløyve. Dette var ei gaupe som vart felt på snøføre i mars i Akershus i samband med skade på inngjerda sau. I Hedmark har det i åra 1993-96 i alt 12 gonger i til saman 81 døgn vore gitt skadefellingsløyve på gaupe i beitesesongen, utan at noko dyr er blitt felt.

Analysar av effekten av gjennomførte skadefellingar av bjørn i Nord-Trøndelag og Hedmark viser at skadefellingar i desse områda ikkje har ført til reduserte tap av sau året etter at fellinga vart gjennomført. Det vart dessutan i dei same områda vist ein klår samanheng mellom tapet av søyer på beite og storleiken på vedkomande svensk-norske delbestand av bjørn. Tap av sau vart undersøkt i Snøhettaområdet i perioden 1979-1993. Fellingar av jerv førte til at tapsprosentar hos lam i Snøhetta gjekk ned same år som fellingane av jerv skjedde. Effekten av fellingane avtok raskt, noko som kan tyde på rask reetablering av jerv.

Den viktigaste grunnen til manglande effekt året etter skadefelling er truleg at dei felte individa raskt blir erstatta av nye gjennom innvandring eller tilvekst i bestanden. Nyare forsking og betre skadedokumentasjon viser at ein må rekne med at dei fleste individ av ein rovdyrbestand er potensielle skadegjerarar, men at det likevel vil vere individuelle skilnader. Skadefellingar vil difor ikkje kunne løyse eit generelt skadeproblem innanfor område der ein skal ha rovdyrbestandar av noko storleik slik som i kjerneområda. Men røynslene viser at innvilging eller avslag på søknad om skadefelling kan ha stor psykologisk effekt.

I område med berre streifande rovdyr bør ein derimot i mange tilfelle kunne vente seg ein tapsreduserande effekt dersom fellinga lukkast. Eit skadegjerande individ vil lettare kunne identifiserast i eit slikt område, og det er usikkert om eller når området vil få tilført nye rovdyr etter felling.

Tabell 4.2 Oversyn over søknader om skadefellingsløyve på store rovdyr i perioden 01.01. - 15.10.96.

Lisensjakt

Dersom det blir vurdert som naudsynt for å regulere veksten i ein bestand av bjørn eller jerv, kan direktoratet opne for regulering av bestanden i form av lisensjakt. Vilkåret for dette er at vedkomande rovviltbestand kan sjåast på som levedyktig på lang sikt og at det har oppstått skadar på husdyr eller rein i området. Lisensjakt er på same måte som skadefellingsløyve motivert av behovet for å avgrense skade, men skil seg frå skadefellingsløyve m a ved at den ikkje er knytt til ein akutt tapssituasjon, og at felling kan skje utanom beitesesongen for sau. Når det er opna for lisensjakt i eit fylke eller område, fastset Direktoratet for naturforvaltning etter framlegg frå fylkesmannen talet på dyr som årleg kan fellast. Fylkesmannen står for administrasjonen elles av lisensjakta, under dette godkjenning av dei jegerane som kan delta.

Lisensjakt er heimla i viltlova §§12 og 35, og kan difor drivast utanom grunneigaren sin jaktrett. Den einskilde lisensjeger pliktar å halde seg orientert om storleiken på og attverande del av kvoten, og pliktar også straks å rapportere om felt dyr til fylkesmannen. Lisensjakta skal stansast straks kvoten er oppfylt.

Det er frå 1993/1994 opna tilgang til lisensjakt på jerv i Nordland og Troms i perioden 01.10. - 15.02., men ikkje på jerv i Sør-Noreg. Det er heller ikkje opna for lisensjakt på bjørn. Talet på jerv som er tillete felt under lisensjakt i Nord-Noreg ligg under det ein trur er produksjonen av jerv i området. Talet på felte dyr i dei tre åra lisensjakt har vore praktisert går fram av tabell 4.1. Dei fleste dyra er felt i Troms fylke, der det har vore lagt vekt på å styre lisensjakta til område utanfor kjerneområda der ein har hatt dei største skadeproblema.

Kvotejakt på gaupe

Gaupa har relativt høg reproduksjon, og bestanden blir sett på som levedyktig på landsbasis. Med heimel i viltlova §9 er det difor fastsett jakttidsramme, og jakttid i perioden 01.02. - 31.03. Bestanden er relativt fåtalig, slik at behovet for å kunne avgrense fellinga av gaupe i eit område eller ein del av landet er teke vare på i reglane om kvoteregulert jakt i føresegna om forvalting av store rovdyr.

Dersom bestandstilhøva tilseier det, kan fylkesmannen fastsette kvotar for felling av gaupe innan nærare avgrensa område. Ved fastsettinga av kvotar skal det oppgjevast kor mange dyr som kan fellast. Det kan også gjevast føresegner om fordeling av kvoten på kjønn og alder og at nokre typar dyr skal vere unnatekne.

Både storleiken på kvoten og fordeling på kjønn og alder skal fastsettast på grunnlag av data om storleik på og samansetting av bestanden i vedkomande fylke/distrikt. Skade valda av gaupa kan også vere eit kriterium som blir lagt til grunn ved fastsetting av storleiken på kvoten. Fylkesmannen utfører årleg ei høyring på kvoteframlegget mellom aktuelle interesser, og kunngjer den fastsette kvoten før jaktstart.

Ettersom kvotejakt på gaupe er ei ordinær jaktform, ligg jaktretten hos grunneigar. Den einskilde jeger pliktar å halde seg orientert om storleiken på og attverande del av kvoten, og pliktar også straks å rapportere om felt gaupe til fylkesmannen. Jakta blir stansa straks kvoten er fylt.

Talet på fylke med kvotejakt på gaupe og storleiken på fellingskvoten har med bakgrunn i desse kriteria auka sterkt i perioden etter at ordninga vart innført. Det vart i 1994 gjennomført kvotejakt i 6 fylke, i 1995 i 8 fylke, i 1996 i 11 fylke og i 1997 i 12 fylke. Tildelt fellingskvote og fellingsresultat framgår av tabell 4.1.

Sjølv om det fram til 1992 var fri jakt på gaupe i heile landet innanfor den fastsette jakttida, har talet på felte gauper årleg auka monaleg etter at den kvoteavgrensa jakta vart innført. Dette heng saman med auka bestand av gaupe, men også auka interesse for gaupejakt og høgare jaktinnsats kan ha innverknad.

Felling av rovvilt etter viltlova §11

I den førre rovviltmeldinga vart det orientert om at departementet tok sikte på å sende på høyring framlegg om endring av viltlova §11. I løpet av dei siste åra har talet på fellingar med utgangspunkt i naudvergeføresegna auka, og det vart peika på at det er naudsynt å stramme inn på tilgangen til å felle rovvilt til forsvar for bufe og tamrein. Frå fleire hald vart det hevda at føresegna ikkje var god nok av omsyn til truga rovviltartar og at praktiseringa av den ikkje var i samsvar med internasjonale plikter som Noreg har påteke seg. Ein ønskte vidare å klargjere tilhøvet mellom viltlova §11 og straffelova sine føresegner om naudrett og naudverge. Det er gjort nærare greie for bakgrunnen for lovendringa i Ot.prp.nr.54(1992-93). Lovendringa vart vedteken ved revisjon av viltlova i 1993.

Når det gjeld tilgangen til å felle rovvilt til forsvar av personar inneber lovendringa inga realitetsendring i høve til tidlegare føresegn. For ei nærare forståing av innhald i og rekkevidde av føresegna kan det visast til dom avsagt av Eidsivating lagmannsrett hausten 1995, der ein person skaut ein freda bjørn under elgjakt. I domen heiter det mellom anna at det er eit vilkår for at felling skal vere lovleg etter viltlova at den «må ansees påkrevet» for å avverge åtak. I dette ligg at dersom det er andre måtar å kome unna situasjonen på, må dei veljast framfor å halde fram ein handlingsgang som aukar risikoen for at eit åtak skal kome. Sjølv om det ikkje kunne krevjast at vedkomande handla som ein røynd bjørnejeger ville ha gjort i den situasjonen han kom opp i, må det kunne krevjast at han brukar si allmenne jegerrøynsle for å unngå å skyte bjørn. Ved straffeutmålinga vart det lagt vekt på allmennpreventive omsyn. Dette vart grunngitt med at det finst grupper som ikkje deler lovgjevaren sitt syn på at det er viktig å ha ei livskraftig bjørnestamme, og andsynes dei er det naudsynt å markere at det blir reagert med straff dersom lova blir broten.

I høve til bufe og rein er det ikkje lenger nok med nærliggande fare for åtak av rovvilt. Etter viltlova §11 krevst no eit direkte åtak for å unngå straff. Det betyr at felling berre kan skje dersom rovviltet er i ferd med å gå til åtak på, eller angrip bufeet eller reinen. Det er altså ikkje lenger nok at rovviltet har teke husdyr i området eller at det vil gjere det om høvet byr seg. Vidare er det berre «eieren, eller noen som opptrer på eierens vegne» som kan utøve naudretten. Dette inneber at ein jeger som kjem over eit rovviltåtak på husdyr ikkje kan felle rovviltet etter viltlova §11. I tillegg fekk viltlova §11 ein heimel for å unnta særskilt truga artar eller særskilt truga bestandar av einskilde artar frå føresegna om felling til forsvar av bufe og tamrein. Dette gir høve til å sette i verk førehaldsreglar i situasjonar der ein art eller ein bestand er truga av utrydding. Departementet vurderer fortløpande behovet for å nytte dette i høve til einskilde av våre rovdyrartar, men heimelen er til no ikkje teken i bruk.

Lovendringa har medverka til å styrke rovdyra sin reelle fredingsstatus gjennom at all felling av store rovdyr som ikkje har som mål å stanse eit igangsett åtak på bufe og rein, må gjevast ei forvaltingsmessig vurdering i høve til gjeldande fredingsføresegner.

Ulovleg felling

Bortsett frå dyr som omkjem ved påkøyrsler og liknande, er det generelt vanskeleg å talfeste avgang av rovdyr utanom dei ordinære jakt- og fellingsløyva som blir gitt. Det ligg i saka sin natur at dyr som døyr av naturlege årsaker sjeldan blir funne att, og at ei eventuell ulovleg felling generelt blir forsøkt halden løynd. Ein har difor ikkje god oversikt over slike tilhøve. Gjennom auka fokus på fauna- og miljøkriminalitet i dei seinare åra er det likevel avdekka ein del enkelttilfelle av ulovleg felling i både Noreg, Sverige og Finland. Tendensen har vore at talet på saker aukar, men det er uvisst om dette skuldast eit faktisk auka omfang eller større fokus på problemet, og dermed større risiko for å bli oppdaga. Ulovleg felling er avdekka for alle dei fire rovviltartane. Det er ikkje mogeleg å talfeste den faktiske effekt slik felling kan ha på rovviltbestandane så lenge ein ikkje kjenner det samla omfanget. Effekten vil i tillegg avhenge av talet på dyr i bestanden, og kva type dyr som eventuelt blir felt. Bestandane av ulv og bjørn vil vere særleg sårbare i høve til ulovleg felling.

På bakgrunn av auka trugsmål mot sårbare og truga artar, har strafferammene for slik kriminalitet blitt skjerpa dei siste åra. I 1993 vart det vedteke ein ny §152 b i straffelova, der personar som med forsett eller grov uaktsemd minskar ein naturleg bestand av freda organismar som nasjonalt eller internasjonalt er truga av utrydding, kan straffast med inntil seks år fengsel. I 1993 fekk viltlova §56 ei skjerpa strafferamme på to år fengsel dersom handlinga har funne stad «under særlig skjerpende omstendigheter», noko som også inneber at fristen for forelding er auka frå to til fem år. Samstundes har alvorleg faunakriminalitet fått auka prioritet av politi og påtalemakt. I mange slike saker er det vanskeleg å identifisere gjerningsmannen, men påtalemakta har i fleire saker der gjerningsmannen er funnen, fått medhald av retten i ei monaleg straffeutmåling. I grove tilfelle der det anten har vore snakk om ein fåtalig art eller der metoden har kvalifisert for det, har det vore idømt fengselsstraff utan vilkår i tillegg til m a rettstap og inndraging.

Der er særleg bjørn og jerv på sporsnø om våren som synest utsett for ulovleg jakt. I Sverige er det difor sett iverk ekstra intensivt oppsyn i denne perioden. Slikt intensivert oppsyn er ikkje iverksett i Noreg, men det blir delvis ivareteke gjennom ulike former for bestandsregistrering i regi av fylkesmennene.

4.1.4 Tap og erstatning av sau

4.1.4.1Tap

Omlag 70 % av sauene i Noreg er i dag tilslutta ordninga «Organisert beitebruk» (jfr vedlegg 3), der det årleg blir ført oversikt over tapa på utmarksbeite. Brukarar som deltek i organisert beitebruk har gjennomsnittleg omlag 1 % lågare tap enn dei som ikkje deltek i ordninga. I åra før 1990 låg det gjennomsnittlege tapet innanfor organisert beitebruk på omkring 3,75 % - 4,00 % på landsbasis. Gjennomsnittstapet var i 1995 auka til 4,72 %, noko som truleg i hovudsak skuldast auka tap på grunn av store rovdyr i delar av landet. Tapsauken er mest markert i Hedmark og Troms.

Årsaka til auken i den gjennomsnittlege tapsprosenten på landsbasis er i hovudsak auka rovviltaktivitet. Andre tilhøve som t d ulukker, sjukdom, raudrev og hund representerer likevel til saman eit langt større tap enn kva som er tilfelle for store rovdyr, når ein ser landet under eitt. Av omlag 123.000 sauer som omkom på beite i 1995, søkte husdyreigarane om erstatning for 30.560 og fekk erstatning for 19.565 av desse som drepne av store rovdyr og kongeørn (figur 4.2). Figur 4.4 viser talet på sauer som det var søkt om og gitt erstatning for i 1992-1996.

Figur 4.2 Talet på omkomne sauer totalt, søkt om og gitt erstatning for som drepne av rovvilt i 1995.

Store rovdyr er difor truleg årsak til mindre enn 20 % av det totale sauetapet på landsbasis. Det er likevel svært store regionale skilnader. I enkelte område blir det oppgitt tapt og erstatta langt over 50 % av totaltapet som rovdyrdrepne. Enkelte kommunar og buskapar har difor årleg store tap på grunn av rovvilt. T d var total tapsprosent i Elverum sankelag 25% i 1995, og 4 av 24 brukarar hadde totaltap på over 40%. Liknande tilhøve gjeld også i enkelte andre særleg rovviltutsette kommunar. Desse store regionale skilnadene skuldast ulik rovvilttettleik og er mest markerte for jerve- og bjørneskadar.

Fordelinga på lam og vaksen sau av kadaver som er registrert drepne av dei ulike rovviltartane er vist i figur 4.3. For dyr som er drepne av jerv, gaupe, ulv og kongeørn utgjer lam over 80 % av kadavermaterialet. For bjørn er tilhøvet motsett, med rundt 80 % vaksne og 20 % lam. Dette forklarer ein del av dei relativt store erstatningsutbetalingane i samband med bjørneskadar.

Sett i høve til rovvilttettleik er tapet av sau på grunn av rovvilt i Noreg svært høgt. Hovudårsaka til den store skilnaden i tapsomfang mellom Noreg og andre land med rovdyr og sau, er at Noreg har utvikla eit beitesystem med frittgåande sau i løpet av ein periode då rovviltbestandane var nesten utrydda, jfr kap. 4.3.2 og vedlegg 2.

Auken i talet sau som går tapt har også samanheng med auken i sauehaldet den seinare tid, jfr figur 6.1. Det er m a vist at auken i jervepredasjon på sau i Snøhettaområdet i perioden 1979 - 1993 best vart forklara med auken i talet sau på beite. T d er Lesja den kommunen i Oppland som har størst auke i sauetalet og omfanget av jerveskadar dei seinare åra. I perioden 1985 - 1995 auka sauetalet med 55% (tabell 6.1). Lesja kommune sto åleine for over 60% av det totale talet sau som vart erstatta i dei sju kommunane i Oppland som hadde jerveskadar i 1995.

Ei undersøking som baserer seg på opplysingar frå brukarar som har søkt om rovvilterstatning har vist at ulike tilhøve ved sauehaldet påverker tapet til rovvilt. Brukarar som er underlagt husdyrkontrollen melder om eit tap som er i underkant av fire prosent lågare enn hos brukarar som ikkje er med i denne ordninga. Det var likevel berre rundt 30% av brukarane som var medlem av husdyrkontrollen. Også andre tiltak, som medlemskap i organisert beitebruk, viste seg å ha ein reduserande effekt på tap av sau til rovvilt. I underkant av 60% av brukarane har svara at dei er med i organisert beitebruk. Truleg betyr dette at brukarar med optimal drift i sauebuskapen også har lågare dødsprosent for sau som skuldast andre faktorar enn rovvilt.

Som regel drep rovdyra om natta og i overgangen mellom natt/morgon og kveld/natt. Dette har samanheng med at rovdyra har sin mest aktive periode på denne tida av døgnet.

Store rovdyr kan drepe sau gjennom heile beitesesongen, men den relativt største delen av skadane skjer på ettersommaren/hausten. I tabell 4.3 blir vist fordelinga av gjennomsnittleg drapsdato for dei ulike rovviltartane. Opplysningane er henta frå fylkesmennene sin database om undersøkte kadaver. 3.852 undersøkte sauekadaver ligg til grunn for utrekningane. Fordelinga i tid av rovviltdrap av sau på beite viser at det er relativt lite aktuelt å vurdere seinare slepping av sau, med unntak for kongeørn, då det truleg vil ha liten skadereduserande effekt. Det er meir interessant å sjå på sankedato i høve til tidspunkt for predasjon. Jerv drep sau stort sett frå starten av august og utover, med gjennomsnittleg tidspunkt i slutten av august. For bjørn, og særleg gaupe, er predasjonen jamnare fordelt i beitesesongen, men også desse artane drep ein del sau rundt tidspunktet for sanking.

Figur 4.3 Prosentfordeling av lam og vaksen sau på beite drepne av respektivt bjørn, jerv, gaupe, ulv og kongeørn.

Tabell 4.3. Fordeling av gjennomsnittleg drapsdato ± standardavvik (i dagar) for dei ulike rovviltartane i perioden 1993- 1995.

4.1.4.2 Skadedokumentasjon

Forvaltinga har i tråd med signala i St.meld. nr.27(1991-92) medverka til ein betre dokumentasjon av skadane gjennom styrka innsats ved miljøvernavdelinga til fylkesmannen, oppretting av nett av lokale rovviltkontaktar og omfattande informasjon.

Rovviltartane sin områdebruk og vandringane deira tilseier at det i større fylke med vesentlege bestandar av rovvilt, ikkje er mogeleg for personell tilsett ved miljøvernavdelinga å drive effektiv bestandsregistrering og skadedokumentasjon. I dei fleste fylke er det difor lagt opp til desentraliserte rutinar for både dokumentasjon av skadar på bufe og rein, og for det daglege arbeidet med dokumentasjon og verifikasjon av ulike rovviltmeldingar. Dette inneber i praksis at fylkesmennene har gjennomført naudsynt kursing av folk som er busett innanfor dei mest skadeutsette områda, og at desse ved behov utfører arbeidet på vegne av fylkesmannen. Denne organiseringa har i tillegg vore viktig for å sikre lokal forankring både av rovviltkompetanse og kjennskap til dei næringane som er involvert lokalt. Fleire av desse lokale rovviltkontaktane er sjølve næringsutøvarar som er utsette for skade.

Rapportering og datahandsaming

Ved funn av eit kadaver i terrenget er som regel lokal rovviltkontakt blitt varsla. I dei fleste tilfelle der det blir rapportert mistanke om at rovvilt kan vere årsaka, har lokal rovviltkontakt rykka ut og gjort ei vurdering av kadaveret. Det hender likevel at det av praktiske eller økonomiske årsaker ikkje er mogeleg å rykke ut for å undersøke kadaver. I desse tilfelle har fylkesmannen teke høgd for det i samband med handsaming av søknad om rovviltskadeerstatning. Det kan også vere tilfelle då det ikkje tener noko føremål å undersøke fleire melde kadaver, t d innanfor eit avgrensa område der ein nyleg har dokumentert at rovvilt har drepe fleire andre sauer.

Rapport med rovviltkontakten si vurdering av dødsårsak og sannsynlegvurdering blir deretter sendt til fylkesmannen. Fylkesmannen legg desse opplysningane inn i ein database. Det er sjeldan at rovviltkontakten si vurdering av dødsårsak blir overprøva av fylkesmannen. For perioden 1993-1995 inneheld denne databasen 8.432 kadaverobservasjonar av sau.

Det er store skilnader for dei ulike rovviltartane på kor stor del av det innmelde tap som blir attfunne og dokumentert. Ein statistikk for 1995 viser ein dokumentasjonsgrad på 25 % for melde bjørnetap og 27 % for melde ulvetap, medan dokumentasjonen berre var 7 % for melde jervetap, 5 % for melde gaupetap og 3 % for melde tap til kongeørn. Gaupe og jerv representerte samstundes heile 81 % av det innmelde totaltapet dette året.

4.1.4.3Erstatning

Erstatningsordningane skal godtgjere dei direkte økonomiske tap som bufe- og reineigarar blir utsette for av rovvilt, og kompensere for eventuelle følgjeskadar. Rammene for erstatningsordningane vart lagt i St.meld.nr.27(1991-92), og er seinare følgde opp av departementet med utarbeiding av nye reglar. Framlegg til nye erstatningsreglar for bufe vart sendt på høyring til aktuelle partar og vedteke av Miljøverndepartementet i mars 1993. Dei nye reglane vart likevel brukt også for erstatningsoppgjeret for tap i beitesesongen 1992. I samsvar med rovviltmeldinga, vart følgjande hovudprinsipp lagt til grunn:

• erstatningsordninga skulle vere eit naudsynt og eigna lovgjevings- og administrativt tiltak for å sikre vern (i samsvar med Bernkonvensjonen)
• erstatning skulle sjåast i samanheng med førebyggande tiltak
• det skulle gjevast full erstatning for direkte tap
• det skulle kompenserast for følgjeskadar
• erstatning skulle utbetalast snøgt, og helst i tapsåret

Dei viktigaste endringane var at avgjerdsmynde som førsteinstans vart delegert til fylkesmannen og at ordninga også skulle gjelde for gaupeskadar. I dei nye erstatningsreglane kjem vidare klårt til uttrykk at dyreeigaren har enkelte plikter som må oppfyllast for at erstatning skal kunne tilkjennast, og at vilkår kan knytast til utbetaling av erstatning. Det framgår også at den som har lidd skade må ha gjort det som rimeleg kan ventast for å avverge skade eller redusere skaden, samstundes som vedkomande har eit sjølvstendig ansvar for å dokumentere/sannsynleggjere skaden. Det offentlege har likevel eit ansvar for å hjelpe til ved dokumentasjon og sannsynleggjering av skade.

Hovudprinsippet om at erstatningsordningane for skade valda av freda rovvilt skal bygge på faktiske skadar er ivareteke gjennom kravet om dokumentasjon og sannsynleggjering av tapa. Ved å flytte avgjerdsmynde frå Direktoratet for naturforvaltning til fylkesmennene ville ein effektivisere sakshandsaminga. Samstundes blir søknadene om erstatning i første instans handsama av det organ som har hovudansvaret for skadedokumentasjon og bestandsregistrering.

Etter gjeldande erstatningsreglar blir det gitt erstatning for dokumenterte og sannsynleggjorde rovviltskadar. Når skaden berre er sannsynleggjort skal det alltid minst trekkast frå eit normaltap. Ulempekompensasjonen ligg til vanleg på 25 % i tillegg til erstatningssatsen, men kan fastsettast frå 0-50 %.

Regelverka om erstatning for rovviltskadar på bufe og rein er ikkje fastsett med heimel i lov, og utbetalingane av erstatning er difor avhengige av den årlege budsjetthandsaminga i Stortinget.

Røynslene med den nye erstatningsordninga er i hovudsak gode. Sakshandsamingstida er korta ned, m a med den følgje at utbetaling av erstatning kjem tidlegare enn før. Det har likevel til i dag ikkje vore dekning på budsjetta til å kunne føreta all utbetaling i skadeåret. I dei seinare år er resten blitt utbetalt i januar året etter og belasta budsjettet for neste år. Auken på statsbudsjettet til erstatning for rovviltskadar har ikkje fanga opp dette etterslepet.

Etter at fylkesmennene har teke over handsaminga av erstatningssøknadene, har kvar einskild søknad i større grad blitt individuelt vurdert. Ettersom det er fylkesmannen som sit med best kompetanse om rovviltbestand og skadeomfang på regionalt nivå, er det god grunn til å tru at avgjerdene i dag er meir korrekte enn tidlegare. Likevel blir regelverket med retningslinjer praktisert noko ulikt fylkesmennene imellom. Årsaka til dette er at ein del av avgjerdene bygger på skjøn. Det må vere eit mål for forvaltinga å gjere dette skjønet mest mogeleg likt mellom fylka. Det høve regelverket gir til å knyte vilkår til utbetaling av erstatning, t d om tiltak for å avverge eller redusere skade, er i liten grad blitt brukt. Den erstatningspraksis som har vore ført i fylka fram til i dag har difor ikkje i særleg grad motivert brukarane til å satse på førebyggande tiltak ut over tilsyn.

Oppbygginga av lokale rovviltkontaktar på kommunenivå og tilsetting av rovviltkonsulentar på fylkesnivå har ført til monaleg auka kompetanse i rovviltspørsmål. Dette har igjen ført til ei meir rettvis handsaming av erstatningssøknadene. Det må likevel nemnast at den plikt forvaltinga har til å hjelpe saueeigarane med kadaverdokumentasjon, handsaming av søknader om erstatning og klager, legg beslag på ein god del av miljøvernforvaltinga sine ressursar.

Utbetaling av erstatning

Husdyr som det kan gjevast erstatning for er sau, storfe, hest og geit, men 99 % av det som det blir søkt om erstatning for gjeld sau. Berre 0-10 storfe blir årleg sannsynleggjort drepne av rovvilt. Omlag 50 geiter blir i årleg gjennomsnitt gitt erstatning for som rovviltdrepne.

På landsbasis vart det i 1994 gitt erstatning for omlag 13 % av det samla talet på sauer som gjekk tapt på utmarksbeite. Men det er store lokale og regionale skilnader i tap og erstatningsnivå, jfr kap. 4.1.4.1.

Utbetalingane av erstatning har på landsbasis auka jamnt sidan ordninga vart innført i 1977, men med klåre regionale skilnader. Årsakene til dette er mange og samansette, og omfattar m a at gaupeskadar er blitt inkludert i erstatningsordninga frå 1992, aukande bestandar av fleire av rovviltartane, auke i talet på beitedyr, auka erstatningssatsar pr dyr, betre skadedokumentasjon og betre kunnskap om tapsårsaker.

Erstatning for husdyrskadar vart til 1993 utbetalt året etter at skaden skjedde. For 1994 vart det gitt ei tilleggsløyving på 15 mill kroner for å kunne føreta utbetaling i skadeåret, noko som dekka omlag 2/3 av det totale behovet på omlag 23 mill kr. Resten vart belasta 1995-budsjettet og utbetalt til saueeigarane tidleg i 1995. For beiteåret 1995 vart også omlag 2/3 av erstatningen utbetalt i skadeåret, medan resten vart belasta budsjettet for 1996 i januar.

Talet på sau som det vart søkt om og gitt erstatning for i perioden 1992-1996 går fram av figur 4.4. Prosentdelen sau som det vart gitt erstatning for i høve til talet på søknader, var for år 1992, 1993, 1994, 1995 og 1996 respektivt 55 %, 62 %, 62 %, 64 % og 60 %.

Hovuddelen av det som blir gitt erstatning for skjer etter kriteriet sannsynleggjort drepe av rovvilt. I desse tilfella føreligg det som oftast ingen kadaver av husdyr. Til dømes vart i 1993 omlag 87 % av sauene som det var gitt erstatning for, godtgjort etter kriteriet sannsynleggjort drepe av rovdyr, medan berre 13 % var dokumentert ved kadaverfunn.

I åra 1992-1995 betalte 16 fylkesmenn erstatning for rovviltskadar på husdyr. Det er store skilnader fylka imellom med omsyn til storleiken på erstatningane og kva rovviltartar som er skadegjerarar. Dette har samanheng både med sauetettleiken og førekomsten av rovdyr. Av rovviltartane som er omfatta av erstatningsordningane er det berre kongeørn som finst over heile landet. Dei andre artane er ujamnt fordelt og fåtalige. Figur 4.5 viser talet på sau som det er gitt erstatning for etter fylke i perioden 1992-1996. Figur 4.6 viser fordeling av erstatta sau på ulike skadegjerarar i perioden 1992–1996 for landet sett under eitt.

Figur 4.7 viser utviklinga i talet på saueigarar som har søkt om erstatning i perioden 1982-1995. Sett i høve til talet på saueeigarar samla i landet utgjorde dei som meinte dei var råka av rovviltskadar 8% i 1995.

Tabell 4.4 viser samla tal sau på beite i landet og talet som er sleppt i dei buskapane der brukaren har søkt om rovvilterstatning. Delen av sau på beite i buskapar som brukaren meiner har vore utsett for rovviltskadar har auka frå 9,3 % til 14 % i perioden 1993-1995.

Figur 4.4 Talet på sauer søkt om og gitt erstatning for i 1992-1996.

Figur 4.5 Talet på erstatta sauer i 1992-95 etter fylke.

Figur 4.6 Talet på erstatta sauer fordelt på skadegjerarar i 1992-96.

Tabell 4.4 Utvikling i prosentdelen av sau på beite i rovviltutsette buskapar, alle fylke, i perioden 1993-1995.

Figur 4.7 Delen av alle saueeigarar som har søkt om erstatning i perioden 1982-1995.

4.1.5 Tap og erstatning av rein

4.1.5.1Tap

Tap av rein kan skje gjennom heile årssyklusen, både av eldre og yngre dyr. Det er særleg i første leveår at tapa oppstår, straks etter fødsel, i samband med flytting og på vinterbeitet. Kondisjonen til reinen betyr svært mykje for kor store tap som oppstår, både av kalv og vaksne dyr. Det er dokumentert klåre samanhengar mellom simlevekt, drektigheitsprosent, kalvevekt og risiko for kalvedød. Små simler får få kalvar, med låg fødselsvekt og stor tapsrisiko det første leveåret. Låg fødselsvekt gjer at kalven har dårlegare føresetnader for å overleve det temperaturfall og den stressituasjon som fødselen inneber. Tilsvarande klår er samanhengen mellom vektutvikling og risiko for ulike sjukdomar.

For kalvetapet kan ein skille mellom eit tidleg kalvetap mellom fødsel og kalvemerking og eit seint kalvetap mellom kalvemerking og slakting. Under og etter fødsel er tapsrisikoen langt større for lette enn for tunge kalvar. Verknaden kan t d vere rovdyrtap, medan årsaka er underkjøling. Små skilnader i kondisjon (vekt) kan gi dramatiske utslag. Undersøkingar frå Riast-Hyllingen reinbeitedistrikt har vist at kalvetapet gjekk ned frå 48,4 % til 10,4 % når simla si vekt auka frå 55 til 60 kg. Lette simler kan vere årsaka av utvalsstrategien og/eller dårlege næringstilhøve, stressbelastande driftsteknikk og overbelegg på beitene. Tilsvarande kan gjelde tap seinare i året. Energireservane om hausten kan avgjere kalven sin sjanse til å overleve gjennom den kritiske fasen i vårvinteren.

Dersom strevsame vårflyttingar pågår over lange strekker med lite næring, kan mange kalvar bli liggande att undervegs og stryke med. Dei seinare åra har kalvetapet vore på 15-20 % av alle levande fødde kalvar. For vaksne dyr er tapa på mellom 5 og 10 %. Svolt og sjukdom er dei årsaker som har størst innverknad. Auke i talet på rein, redusert beitegrunnlag og auka beitestress er faktorar som har medverka til å svekke reinen sin kondisjon og mostandskraft. Dette har sett søkelys på dei tap som reindriftsnæringa blir påført som følgje av sviktande dyrehelse i reinbestanden. Dessutan er reinen ofte utsett for ulukker i samband med t d snøskred, isbrear, bratt terreng, tunn is, drukning og påkøyrsler. Frå reindriftsutøvarane si side blir det hevda at noko av desse tapa indirekte skuldast rovvilt på grunn av stress på beitet og jaging av flokkane.

Det er stor variasjon mellom år og mellom dei ulike reinbeiteområda. Dei naturlege tapa har i dei seinare år auka særleg mykje i Finnmark, noko som heng saman med beitetilhøva. Lågare slaktevekter på kalv i Finnmark er med på å dokumentere dette. Gjennomsnittlege slaktevekter i 1993/94 var i Finnmark 17,4 kg, medan gjennomsnittet for Nordland, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag/Hedmark var 21,7 kg, eller 25 % høgare. Reindrifta i Sør-Trøndelag/Hedmark og tamreinlaga har svært små tap (1-3 %).

Med si økologiske tilpassing nyttar reinen ulike beitetypar til ulike årstider, men vekslar selektivt i sitt beiteval også innan same beitesesong. Utviklinga i samfunnet har ført til inngrep i naturen og reinbeitelandet av ulike slag. Dei nye aktivitetane påverkar reindrifta ved at beite går tapt og beitetida går ned. Direkte beitetap skuldast kraftutbygging, jarnbane, vegar, flyplassar, kraftledningar, militære skytefelt, jord- og skogbruksvegar, gruvedrift, tettstadsutvikling, hyttefelt, turisme og friluftsliv. Tap av beite fører til kortare beitetid, auka energibruk og stressa dyr med dårleg kondisjon. Dette vil igjen gi langtidsverknader med større tap, lågare slaktevekt, lågare kalvingsprosent, auka meirarbeid og dermed dårlegare økonomisk resultat.

Samstundes har reindrifta gjennomgått ei teknologisk og sosial utvikling som m a har ført til at samane ikkje lenger i så stor grad lever saman med reinsdyra som tidlegare. Den nomadiske livsstilen til samane er bytt ut med snøscooter og faste buplassar. Gjeting av reinsdyra skjer dermed ikkje lenger så ofte som tidlegare. Dette påverkar også tapsomfanget.

Rein er byttedyr for fleire artar rovdyr. T d må rein sjåast på som naturleg hovudbyttedyr for jerven, og vill eller tam rein er til stades overalt der det finst jerv i Skandinavia. Men jerven utnyttar også i stor grad åtsel, og kor effektiv jerven er som jeger på rein varierer med føretilhøva. I enkelte område kan gaupa stå for ein stor del av tapet. I ei svensk undersøking vart det påvist at den delen av kalvetapet som skuldast rovdyr låg på 50-70 %. Jerv og gaupe sto for mesteparten av rovdyrtapet. Bjørnedrap på rein skjer i lite omfang. T d vart det i reindriftsåret 1993/94 i Noreg berre dokumentert to tilfelle av at bjørn hadde drepe rein. Då arten er nesten utrydda, er ikkje tap på grunn av ulv vanleg i dag. Ulven er kanskje likevel den arten som kan valde størst skade i reinsflokkane. Både kongeørn, rev og ravn kan drepe nyfødde kalvar. Kongeørn kan også av og til ta større dyr.

I nokre område synest rovvilttapa å ha auka dei seinare åra, særleg tap til gaupe og jerv. Store rovvilttap kan også medføre ringverknader for drifta, t d ved at det blir for lite kalv om hausten til både slakt og påsett. Dette kan få følgjer for rekrutteringa til flokken, med færre dyr å velje mellom og mindre høve til å velje ut dei beste dyra til påsett.

Som det framgår ovanfor er tapsårsakene mange og samansette. Sjølv om det for enkelte område gjennom undersøkingar kan talfestast kor stor del av flokken som er drepen av rovvilt, kan delar av dette tapet indirekte skuldast andre tilhøve, som t d kondisjonen til reinen. Det er difor naudsynt å analysere heile komplekset av tapsårsaker meir grundig.

4.1.5.2 Skadedokumentasjon

Dokumentasjon av rovviltskadar på rein har i lang tid vore problematisk. Men talet på kadaver innmeldt til forvaltinga har auka i den seinare tida. Dette heng nok i stor grad saman med auka motivasjon hos reineigarane til å melde frå om kadaver i samband med søknad om erstatning. Under handsaminga av erstatningssøknadene blir det lagt vekt på dokumentasjonsgraden.

Ein del av tapa oppstår om vinteren i landsdelar som har lang mørketid. På grunn av klimatiske tilhøve vil berre ein liten del av dei tapte dyra bli attfunne, i alle fall i ein tilstand som gjer at dei kan dokumenterast. Det vil også ofte vere vanskeleg å finne att kadaver av kalv om våren. For det første vil dei bli etne av rovdyr og åtseldyr og brotne ned relativt fort. For det andre kan det ikkje alltid sameinast med reinen sitt behov for ro under kalvinga at gjetarane tek seg inn i kalvingsområda. Ofte vil det også vere vanskeleg å få meldt frå til rette instans på grunn av avstand til telefon, veg o l. I nokre tilfelle vil forvaltinga av praktiske eller økonomiske årsaker måtte avstå frå å rykke ut og dokumentere eit kadaver.

4.1.5.3 Erstatning

Erstatningsreglar

Tidlegare var det sams reglar for erstatning for skade på bufe og rein valda av freda rovvilt. I dag er det to ulike erstatningsordningar. Det vart uttala i St.meld. nr.27(1991-92) at reglane for reinskadar hadde vore særleg vanskelege å praktisere både med omsyn til rettvise og sakshandsaming. I tida etter den førre rovviltmeldinga har det vore fremja ulike framlegg til nye modellar og reglar, men desse har stranda av ulike årsaker. I den seinare tid har det vore kontinuerleg dialog med næringa om nyutvikling av erstatningsordninga for rein.

Framlegg til nye erstatningsreglar for rovviltskadar på rein vart sendt på høyring i mai 1996. Den modellen som vart lagt fram bygde i hovudsak på dei same prinsippa som erstatningsreglane for bufe. Framlegget til ny ordning føreset eit nært samarbeid mellom reineigarane og mellom ulike forvaltingsorgan (reindriftsforvaltinga og fylkesmennene), og er i stor grad basert på dei ulike aktørane sin kunnskap og data om rovviltbestand og rovdyra si åtferd. I tillegg ønskjer ein å leggje vekt på prinsippet om at det skal løne seg å ha rein i god kondisjon med små naturlege tap av andre årsaker enn rovvilt. Framlegget om å delegere handsaminga av søknader om erstatning frå Direktoratet for naturforvaltning til fylkesmennene er grunngjeve med omsynet til effektivisering, og at det er naturleg at handsaminga i første instans blir gjort av det organ som har hovudansvaret for skadedokumentasjon og bestandsregistrering. Framlegget hadde vidare ei føresegn om at erstatningssatsane skal fastsettast ved den årlege budsjetthandsaminga i Stortinget. Tidlegare har desse satsane blitt fastsette av Direktoratet for naturforvaltning etter oppgåver frå Reindriftsforvaltninga.

Den klåre majoritet av høyringsinstansane ga anten si støtte eller hadde ingen kommentarar til endringsframlegga.

Departementet vedtok i mars 1997 nye erstatningsreglar som i stor grad bygger på same grunnprinsippa som regelverket frå 1977 og erstatningsreglane for bufe av 1993. Det er framleis slik at det er dei faktiske skadar som det skal gjevast erstatning for, og at det i tillegg kan tilkjennast kompensasjon for følgjekostnader. I dei nye reglane for reinerstatning er det gjort eit klårt skille mellom dokumenterte og sannsynleggjorde tap. Det framgår av den førre rovviltmeldinga at det bør skillast mellom dei ulike tap alt etter kor sikkert det kan seiast at tapet er valda av freda rovvilt. Det klåre utgangspunkt er at det skal tilkjennast full erstatning for alle dokumenterte skadar. Full erstatning inneber at den økonomiske verdien av det tapte dyret skal godtgjerast fullt ut. Sannsynleggjorde skadar skal gjevast erstatning for når det ut frå kadaverfunn og dokumentert rovviltførekomst, er sannsynleg at tapet skuldast rovvilt. Erstatningsordninga legg i større grad enn tidlegare opp til ei vektlegging av opplysningar om rovviltførekomst. I dei tilfelle der det blir gjeve erstatning for sannsynleggjorde skadar, skal det minst gjerast frådrag for tap som ut frå ei reindriftsfagleg vurdering skuldast andre årsaker enn rovvilt. Dei nye erstatningsreglane skal også i større grad fungere som verkemiddel til å premiere ei økologisk forsvarleg reindrift.

Som ledd i effektiviseringa av sakshandsaminga, er avgjerdsretten i første instans delegert frå Direktoratet for naturforvaltning til fylkesmannen. Vidare er sjølve søknadsprosedyren forenkla ved at søknad om rovvilterstatning blir sendt på sams skjema med melding om reindrift til reindriftforvaltinga.

På same måte som for erstatning for bufe kan erstatningen heilt eller delvis bortfalle dersom ein ut frå ei reindriftsfagleg vurdering kan påvise kritikkverdige tilhøve ved drifta, eller at det ikkje er gjennomført tilfredsstillande tiltak for å redusere skadeomfanget.

Det er nedsett ei tamreinfagleg arbeidsgruppe med representantar for reindriftsforvaltinga, miljøvernforvaltinga og reineigarane som m a har medverka med innspel til den endelege utforminga av regelverket og utvikling av retningslinjer for sakshandsaminga.

Utbetaling av erstatningar

Utviklinga i erstatningsomfanget for rein er vist i tabell 4.5. Den store auken i erstatningsutbetalingar frå 1994/95 skuldast i hovudsak ein monaleg auke av erstatningssatsen pr dyr, og auka innmelding av reinkadaver til forvaltinga. I dei seinare år har omlag 900 reineigarar søkt om erstatning.

Det finst ikkje fordelingstal pr fylke, men tapa er fordelt på ulike reinbeiteområde. Tabell 4.6 viser talet på dyr det er ytt erstatning for i dei ulike reinbeiteområda for reindriftsåret 1995/96. For rein har ein også det spesielle tilhøvet at ein del svenske reineigarar har lovleg beite på norsk side i delar av året. Det er blitt gitt erstatning etter norsk regelverk for tap som blir valda av rovvilt i desse reinflokkane. Dette tilhøvet er no endra, då svenske styresmakter har endra si erstatningsordning i 1996.

Tabell 4.5 Talet på rein det er ytt erstatning for og erstatningssum for perioden 1991/92 - 1995/96.

4.2 TILTAK OG VERKEMIDDEL I LANDBRUKSFORVALTINGA

Verkemiddel gjennom landbrukspolitikken kan delast i tre hovudgrupper i høve til rovviltproblematikken:

• generelle landbrukspolitiske støtteordningar retta mot å ivareta dei generelle landbrukspolitiske måla
• ordninga med spesielle budsjettmedel avsett til førebyggande tiltak mot rovviltskadar over jordbruksavtala (Tiltaksfond for småfe og fjørfe m m)
• spesielle landbrukspolitiske verkemiddel innretta mot andre behov, men som også kan ha verknad i høve til å førebygge tap og konfliktar mellom næringsverksemd og rovdyr.

Den første gruppa av verkemiddel, dei generelle landbrukspolitiske støtteordningane, er nærare omtala i kap. 6 og vedlegg 3 i denne meldinga. Avsetting over jordbruksavtala til førebyggande tiltak er nærare omtala i kap. 4.3.

Den tredje gruppa av verkemiddel, som primært er innretta mot andre behov, er nærare omtala i vedlegg 3. Dette gjeld verkemiddel som har vore i bruk eller er planlagt iverksett i perioden 1992-96. Ein viser til dette vedlegget for eit oversyn over etablerte landbrukspolitiske verkemiddel på dette området. I perioden 1992-96 er det i denne gruppa særleg verkemiddel retta mot organisert beitebruk som har hatt noko omfang og ein viss innverknad i samband med arbeidet med å redusere konfliktar mellom sau og rovdyr. I 1996 vart det vidare gjort ei endring i føresegnene som inneber at det ikkje lenger blir gitt BU-midlar til nyetablering eller utviding av sauebuskapar som beiter innanfor kjerneområda for rovdyr.

4.3 FØREBYGGANDE TILTAK MOT ROVVILTSKADAR

I St.meld.nr.27(1991-92) vart det klårt signalisert at regjeringa ønskte ei opptrapping av arbeidet med å utvikle førebyggande tiltak som kunne avgrense rovviltskadane. Ei slik opptrapping måtte innebere både auka økonomiske ressursar til dette føremål og at det måtte iverksettast utvikling av nye tiltak. Det vart vidare understreka at utan å gjennomføre omfattande førebyggande tiltak i dei mest sentrale leveområda, kunne ein vanskeleg unngå fare for monaleg skade på beitande bufe. Det følgjer naturleg av dette at dei tiltak som blir iverksette må verke tapsreduserande. Det vart vidare lagt vekt på at dei ulike sektorane, særleg landbruks- og miljøvernsektoren, måtte utvikle eit nært samarbeid om dette saksfeltet. Det vart også understreka at næringane sjølve ved si planlegging og forvalting må ta aktivt omsyn til dei store rovdyra, for å avgrense tap og ulemper valda av rovvilt.

Etter handsaminga av St.meld.nr.27(1991-92) har dette vore følgt opp av både landbruks- og miljøvernstyresmakter, samt av næringsorganisasjonane. Det har årleg vore løyvt medel over både Landbruksdepartementet sitt budsjett (jordbruksavtala) og Miljøverndepartementet sitt budsjett. Tabell 4.7 viser utviklinga i budsjettmedel disponert til dette føremålet over dei to departementa sine budsjett.

Tabellen viser at det har vore ei monaleg opptrapping av dei økonomiske verkemidla til dette føremålet, i tråd med kva Stortinget har føresett. På bakgrunn av at det har vore avgrensa tilgang på tiltak med dokumentert god effekt har det vore naudsynt å framskaffe eit betre fagleg grunnlag for arbeidet. Delar av løyvinga er difor nytta til utviklingstiltak i regi av sentrale FoU-institusjonar. Dei andre delane av løyvinga har blitt delt ut til dei aktuelle fylkesmenn, og i hovudsak nytta lokalt til prioriterte tiltak og praktisk utprøving. Frå 1995 har midlane vore gitt som rammeløyving. I jordbruksavtala for 1996/97 er løyvinga over Landbruksdepartementet sitt budsjett auka til 8 millionar kroner, medan løyvinga over Miljøverndepartementet sitt budsjett for 1997 av Stortinget er fastsett til 10 millionar kroner.

Tabell 4.7 Løyvingar til førebyggande tiltak mot rovviltskadar i perioden 1992-1997. (mill. kr.)

4.3.1 Forvaltinga si vurdering av gjennomførte tiltak i fylka

Arbeidet med å utvikle gode førebyggande tiltak tek lang tid, og det er naudsynt å evaluere tiltaka som blir gjennomført for å kunne prioritere innsatsen rett. Hausten 1995 nedsette Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet ei arbeidsgruppe som fekk i oppdrag å:

• vurdere røynsler med dei førebyggande tiltak mot rovviltskadar som er gjennomført til og med 1995
• gjere framlegg om retningslinjer for det skadeførebyggande arbeidet i 1996, herunder ein samordna bruk av medel frå miljøvern- og landbruksstyresmaktene, og rutinar for samarbeid mellom fylkesmannen si miljøvern- og landbruksavdeling og organisasjonane.

Arbeidet er i hovudsak basert på rapportar frå dei fylkesmenn som har hatt ansvaret for gjennomføring av førebyggande tiltak, samt rapportar frå gjennomførde FoU-prosjekt. Arbeidsgruppa la fram si innstilling våren 1996, og dei viktigaste konklusjonane er kort oppsummerte i det følgjande.

Bruken av førebyggande tiltak må sjåast i samanheng med dei forvaltingstiltak som blir sett i verk i høve til rovdyra og andre miljø- og landbrukspolitiske tiltak. Dei biologiske skilnadene mellom rovviltartane, og ulik bestandstettleik og bestandsutvikling, krev som oftast ulik bruk av førebyggande tiltak. T d vil bjørn drepe søyer i større grad enn lam, medan det for gaupe og jerv er omvendt. Dei store variasjonane innanfor landet med omsyn til m a topografi, klima og vegetasjon krev også ofte ulik bruk av tiltak. T d gjer ustabilt vinterklima og mørketid det vanskelegare å førebygge rovviltskadar på rein enn rovviltskadar på sau.

Rapportane frå fylkesmennene som vurderingane bygger på inneheld i liten grad kvantitative data som kan brukast til å måle dei direkte tapsreduserande effektar av tiltaka. Vurdert i høve til tapsutviklinga i dei aktuelle områda, må det likevel samla sett konkluderast med at dei førebyggande tiltak som har vore utprøvde i avgrensa grad har gitt målbar tapsreduserande effekt. Det synest klårt at det er behov for ei større målretting og tilpassing av verkemiddel. Kombinasjonar av ulike typar tiltak har likevel potensial for å kunne gi tapsreduksjon, men ein må innsjå at førebyggande tiltak ikkje heilt vil kunne hindre rovviltskadar på bufe og rein.

Løyvingane til førebyggande tiltak har auka dei seinare åra. Tilsynsprosjekt har klårt dominert bruken av midlane, men dei har vist liten tapsreduserande effekt. Det blir sett på som lite aktuelt heretter å støtte isolerte tilsynsprosjekt. Det kan likevel vere aktuelt å støtte tilsyn kombinert med andre prioriterte prosjekt.

Rovdyrklavar, lukt/smak-repellentar, luktbingar, tidlegare nedsanking, flytting av sau, omlegging til annan husdyrproduksjon og bruk av andre sauerasar er tiltak som ein meiner har stort skadereduserande potensial. Ekstraordinært tilsyn og gjeting har uvisst potensial, medan tilsyn, forseinka slepp på beite, jaging/skremming av rovdyr og omstilling til mjølkeproduksjon truleg har avgrensa potensial.

Det vil i større utstrekning enn det som har vore tilfelle måtte gjennomførast tiltak som skil rovdyr og beitedyr i heile eller delar av beitesesongen. Dette gjeld særleg i område med monalege bjørne- og jerveskadar. Det må vurderast tiltak som kan nyttast for å unngå uønskt auke i sauetalet som blir sleppt på beite innanfor kjerneområda for rovvilt, ikkje minst der det er gitt omstillingsmedel for å fjerne særleg utsette buskapar frå beiteområdet. Tiltaka må avvegast i tråd med den generelle økonomiske utviklinga i næringa.

Det må gjennomførast vidare utprøving av lovande tekniske tiltak. Det bør gjennomførast forsøk som kan vise om andre sauerasar med betre utvikla antipredatoråtferd kan redusere tapa i utsette rovviltområde. Det same gjeld i høve til bruk av enkelte storferasar og vaktarhundar.

Tiltak retta mot å hindre eller avgrense rovviltskadar på rein er nesten ikkje utprøvd. Det er innanfor dette området eit stort behov for utvikling og utprøving av tiltak.

Synspunkt og vurderingar av førebyggande tiltak frå organisasjonane er innhenta gjennom to høyringsmøte. Det er nokså utbreidd semje mellom desse om at ordinært tilsyn i liten grad har direkte tapsførebyggande effekt, men dei er likevel positive til tiltaket. Organisasjonane har ei positiv haldning til ekstraordinært tilsyn når skadar først er oppdaga og utvikling av ulike tekniske hjelpemiddel, t d klavar mot gaupeskadar. Det blir innsett at tidlegare nedsanking har ein klårt tapsreduserande effekt, men organisasjonane har likevel klåre prinsipielle atterhald mot å bruke dette som eit planlagt og permanent tiltak.

Ein meir omfattande presentasjon av arbeidsgruppa sine vurderingar finst i vedlegg 2.

4.3.2 Vitskapeleg evaluering av førebyggande tiltak og internasjonale røynsler

Det er i 1996 også gjennomført ei forskingsmessig evaluering som eit sams prosjekt mellom Biologisk institutt ved

Universitetet i Oslo og Norsk institutt for naturforsking, der dei to institusjonane fekk i oppdrag å gi:

• ei vitskapeleg evaluering av dei førebyggande tiltak der effektar vil kunne målast ved ein grundigare analyse av bakgrunnsdata, ut over det som allereie er gjennomført
• ei vurdering av kostnadseffektiviteten av desse tiltaka
• ei kunnskapsoversikt over røynsler frå andre land, hovudsakleg basert på litteratur
• framlegg til utprøving av nye tiltak i framtida.

Dei to institusjonane har også samarbeidd med Høgskulen i Hedmark, Høgskulen i Nord-Trøndelag og Wildbiologisches Gesellschaft München e. V., og har lagt fram ein sams rapport hausten 1996.

Som ein del av undersøkinga er omfanget av konflikten mellom store rovdyr og husdyr i 11 sentraleuropeiske land samanlikna med situasjonen i Noreg. Røynslene frå desse landa viser at det ved bruk av effektive tapsreduserande tiltak er mogeleg å ha husdyr på beite i rovdyrområde utan for store tap. Noreg har utan samanlikning det høgaste husdyrtapet pr. individ av gaupe, ulv og bjørn. Frittgåande sau i skogsområde blir framheva som ei viktig årsak til det store konfliktomfanget vi har i Noreg. Ikkje i noko europeisk land med vesentlege bestandar av ulv og bjørn let ein småfe gå fritt på beite i skogkledde område. Ulike teknikkar for å vakte husdyra synest å vere den viktigaste faktoren for å forklare ulike tap til rovdyr mellom ulike område.

I rapporten blir det konkludert med at tilsyn med sau på beite i liten grad reduserer tapa, sjølv om det har vore nytta store ressursar på dette i Noreg. Derimot bør meir intensive former for gjeting vurderast, og det blir tilrådd at det blir sett i gang konkrete forsøk med dette under norske tilhøve. Tradisjonell gjeting tok av fleire grunnar slutt i Noreg etter siste verdskrig, men er framleis vanleg i andre europeiske land som har levedyktige bestandar av store rovdyr. Bruk av gjetar, vaktarhundar, nattinnhegningar, styrt beitebruk med gjerder, driftsomlegging til storfe, tidlegare sanking og flytting av sau, er døme på kombinasjonar av tiltak som kan redusere tapa. Det blir vidare tilrådd at det heretter bør leggast forskingskriterium til grunn for all forsøksverksemd på førebyggande tiltak i Noreg, slik at det blir lettare å måle verknaden av ulike tiltak.

Eit sentralt poeng i rapporten er at det er stor variasjon både når det gjeld sauehald og rovviltbestandar i ulike delar av landet, og det er ikkje å vente at eit bestemt enkelttiltak vil kunne løyse problema. Forvaltarane og sauebrukarane må difor samarbeide om å sette saman lokalt tilpassa pakkeløysingar av dei mest effektive tiltaka.

Det blir også peika på at ei differensiering av arealbruken mellom rovdyr og beitedyr kan vere naudsynt for å nå målsettinga om både å sikre levedyktige rovviltbestandar og å avgrense sauetapa. Eit soneringssystem inneber ei inndeling i soner der rovdyr blir haldne utanfor nokre område og får høve til å vere utbreidde innanfor andre. Desse kan vere av ulik storleik så lenge dei har levedyktige bestandar. I eit norsk scenario kan ein t d tenke seg at rovdyr er utbreidd i levedyktige bestandar i kjerneområde og forvaltast ved utskyting utanfor. I praksis betyr dette altså at rovdyr blir kontrollerte fullt ut utanfor eventuelle kjerneområde. Etablering av ei buffersone utanfor kjerneområda kan vere naudsynt for å gjere forvaltinga enklare i grenseområda.

Rapporten peiker på at ein fordel med sonering er at dei mest omfattande førebyggande tiltak då berre vil bli naudsynte innanfor eventuelle kjerneområde. Buffersona vil kreve mindre omfattande tiltak, og utanfor buffersona vil sauedrifta eventuelt kunne halde fram som i dag. I eit scenario utan sonering, dvs med levedyktige bestandar av rovdyrartar spreidd ut over heile landet, vil førebyggande tiltak måtte gjennomførast over heile landet. Døme på ei slik vurderingsmatrise, der berre nokre av dei mest aktuelle tiltaka er med, demonstrerer ulike alternativ som ligg føre (tabell 4.8). Grunna at kostnadene knytt til eventuelle tiltak aukar snøgt med aukande skade, er det naudsynt å vurdere sonering. Dersom sonering eventuelt kan avgrense området som må påverkast, kan det medverke til å halde kostnadene nede på eit meir realistisk nivå. Det finst store biologiske skilnader mellom rovdyrartane, deira relative innverknad på skadeutvikling og sauetap, og i høve til dei førebyggande tiltaka som forvaltinga eventuelt finn det naudsynt å satse på for å redusere tapa.

Som generelle kommentarar til problemstillingane uttalar forskingsinstitusjonane at utan omsyn til framlegg om løysingar, bør forvaltings- og næringsinteresser samarbeide gjennom ein auka koordinering av verkemiddel. Målsettinga i rovviltforvaltinga bør presisere kva bestandsstorleik og utbreiing av kvar art som er ønska og korleis dette best kan gjennomførast i praksis. Slik kan både brukarane og styresmaktene lettare avgjere i kva grad dei vil investere i førebyggande tiltak som er kapitalkrevande eller som krev ei større endring i driftsforma i ulike landsdelar. Førebyggande tiltak som forvaltingsverktøy kan tenkast å bli lettare akseptert av næringsinteressene om støtte- og erstatningsordningane blir knytt til bruken av meir effektive tiltak, i tråd med praksis i enkelte andre land.

Ein meir uførleg presentasjon av resultata frå evalueringsprosjektet finst i vedlegg 2.

Tabell 4.8 Døme på vurderingsmatrise for ulike scenarier med og utan sonering etter at rovdyrbestandane er komne opp på eit levedyktig nivå.

4.4 GJENNOMFØRT FoU

I St.meld.nr.27(1991-92) vart det framheva at den dåverande uvisse omkring bestandssituasjonen til rovviltartane vart forsterka av mangelfulle kunnskapar om artane sine krav til og bruk av leveområde. Dei viktigaste forskings- og utgreiingsbehova for kvar av dei fire rovviltartane vart omtala, og behovet for kunnskap om norske tilhøve vart understreka. Det vart vidare vist til at dersom forsking på artane ikkje vart gjennomført i Noreg eller Skandinavia, ville ein måtte gå til utanlandske undersøkingar. På grunn av uvisse om overføringsverdien av desse ville forvaltinga kunne bli meir restriktiv enn naudsynt.

I perioden 1992-1996 er det som oppfølging av St.meld.nr.27 gjennomført eit monaleg FoU-arbeid omkring rovviltartane i både Noreg og Sverige. Forskinga er blitt styrka både for bjørn, jerv og gaupe, medan ein for ulv har fått gjennomført ei meir systematisk og koordinert bestandsovervaking. Som vist i kap. 5 og vedlegg 1 har desse undersøkingane gitt eit langt betre kunnskapsgrunnlag for forvaltinga, og auka innsikt i kva faktorar som styrer utviklinga i dei ulike bestandar og delbestandar.

Eit særs godt døme i så måte er det skandinaviske bjørneprosjektet som no har gitt grunnlag for å kunne gjennomføre konkrete utrekningar av overlevingsevna. På grunn av bjørnen sin langsame reproduksjon har det likevel vore naudsynt med undersøkingar over meir enn ti år for å skaffe nok grunnlagsdata for analysane. Dette viser kor viktig det er at denne typen forsking har kontinuitet over lang tid.

Forutan dei meir langsiktige studiar av dei ulike rovviltartane sin populasjonsbiologi, der Norsk institutt for naturforsking (NINA) har hatt ei sentral rolle, er det i perioden blitt gjennomført fleire undersøkingar omkring tapsårsaker for sau og rein på utmarksbeite. Desse har vore gjennomførte av ulike institusjonar, og har for ein stor del vore finansierte av landbruksforvaltinga og landbruksnæringa. Det same gjeld ei konsekvensutgreiing av rovviltforvaltinga sin innverknad for småfenæring, reindrift og viltinteresser som er utført av forskarar ved Biologisk institutt ved Universitetet i Oslo i samarbeid med andre institusjonar. FoU-prosjekt for utprøving av ulike former for førebyggande tiltak har også vore gjennomførte av fleire institusjonar. Ei samanfattande kunnskapsoversikt og evaluering av både norske og internasjonale røynsler med slike tiltak er utført i samarbeid mellom Biologisk institutt ved Universitetet i Oslo og NINA på oppdrag frå Direktoratet for naturforvaltning og Landbruksdepartementet, jfr kap. 4.3. NINA har vidare gjennomført ein del undersøkingar av tilhøvet mellom store rovdyr og hjortevilt, og både NINA og NTNU har gjennomført haldningsundersøkingar knytt til rovdyrkonflikten. Det er gjort nærare greie for resultata av desse undersøkingane i vedlegg 4. Elles har det vore gjennomført ei rekke hovudfagsoppgåver med studiar innanfor rovviltproblematikken ved universitet og høgskular.

Frå 1995-96 er det i regi av Noregs Forskingsråd starta eit tverrfagleg forskingsprogram om bruk og forvalting av utmarksressursar. Problemstillingar knytt til rovvilt, husdyr/rein og lokalsamfunn er eit av dei prioriterte satsingsområda med fleire prosjekt innanfor dette programmet.

4.5 NORDISK SAMARBEID

Forståinga har dei seinare år auka for at sams bestandar må forvaltast ut frå grunnleggande biologisk kunnskap, sams forståing av påverkningsfaktorar og i hovudsak sams mål. Dette er også i tråd med dei plikter om samarbeid over landegrenser som er nedfelt i dei ulike konvensjonar. Frå norsk, svensk og finsk side har dette samarbeidet vore vidareutvikla og monaleg utvida både på regionalt, sentralt og politisk nivå i perioden 1992-1996. Dette har vore mogeleg på grunn av delvis samanfall i problemstillingar i artsforvaltinga, og at rovviltartane er aktuelle som skadevaldarar i alle tre land. Det har difor vore sams problemforståing og prioritering av eit slikt samarbeid mellom landa.

Aukande fokus på konsekvensar av aukande rovviltbestandar og behovet for drøfting av bruk av tiltak og verkemiddel i grensebestandar, har frå 1996 ført til etablering av eit rutinebunde samarbeid på statssekretærnivå mellom Noreg og Sverige. På sentralt administrativt nivå blir det også jamnleg gjennomført møte der departement og direktorat er representerte. I desse møta blir det utveksla synspunkt på ny biologisk informasjon og korleis denne snøgt kan nyttast i forvaltinga, prioritering av ulike FoU-behov, og evaluering av tiltaksbruk og verkemiddel generelt. Førebels har dette arbeidet vore konsentrert om Noreg og Sverige, særleg sett i relasjon til grensebestandane av bjørn.

Jakta på bjørn i Sverige er i hovudsak konsentrert til dei vestlege og nordlege delane av landet. Av omsyn til ønsket om auka innvandring av bjørn frå Sverige til Noreg for å få etablert yngling også på norsk side, har svenske styresmakter dei seinare åra etablert ei jaktfri sone i grensetraktene mot Hedmark etter oppmoding frå norske miljøvernstyresmakter og enkelte naturvernorganisasjonar. Frå norsk side blir det sett på som viktig at nettopp denne sona blir verande jaktfri, i det minste i nokre år framover. Hovudutbreiingsområdet for binner i den sørsvenske bjørnestamma ligg eit godt stykke frå norskegrensa, jfr kap. 5.3 og vedlegg 1. Det er difor viktig med omsyn til etablering i Noreg at sjansen for å overleve for binner som trekker vestover frå dette området er så stor som mogeleg. På sikt vil tilsvarande problemstillingar også kunne inntreffe for dei andre artane. Til no har det likevel vore sett på som naudsynt og tilstrekkeleg at ein i møte orienterer kvarandre om status. Eventuelle endringar i verkemiddelbruk, regelverk m v blir rutinebunde sendt på høyring mellom landa. På denne måten blir det høve til formell gjennomdrøfting og klargjering av standpunkt også i høve til forvaltinga i andre land.

Som konkret døme på eit samarbeidsprosjekt med direkte innverknad på forvaltinga kan nemnast arbeidet med å utvikle ein sams norsk-svensk forvaltingsplan for ulv. Det ligg føre eit utkast til plan med framlegg om sams mål og mest mogeleg samordna bruk av tiltak og verkemiddel, men endeleg ferdigstilling er utsett av omsyn til ei ny vurdering i denne meldinga. Tilsvarande er det etter svensk ønske i 1993 inngått ei avtale mellom Noreg og Sverige om attendeføring av svenske radiomerka bjørnar som valdar skade i Noreg. Denne har vore nytta i to tilfelle ved akutte store skadar valda av bjørn. Røynsler tilseier no at slike bjørnar relativt snøgt kan vende attende, og i Sverige har ein også revurdert si haldning til slik flytting på grunn av episodar som har oppstått med andre bjørnar på svensk side. Flytting vil difor truleg i liten grad bli brukt i framtida. Avtala har likevel medverka til at nettopp slik kunnskap no kan leggast til grunn for forvaltinga.

Det har dei siste åra vore eit omfattande samarbeid på regionalt nivå, særleg gjennom den såkalla «Nordkalottgruppa» Denne arbeidsgruppa under Nordkalottkomiteen er samansett av representantar frå Finnmark, Troms og Nordland fylker i Noreg, Norrbottens og Västerbottens län i Sverige, samt Lapplands län i Finland. Gruppa har m a utvikla sams statusframstillingar, sams registreringsmetodikk og sams gjennomarbeiding og presentasjon av data om store rovdyr på Nordkalotten. I dette området har ein difor no godt oversyn over verkemiddel, bestandsstatus m v, samstundes som det føregår rutinebunden informasjonsutveksling. Naudsynt sams informasjon og registreringsverksemd blir kvalitetssikra, og informasjonen blir distribuert på både norsk, svensk og finsk til aktuelle interessentar. Innanfor Nordkalottgruppa har ein også vurdert høve til samordning av ulike forvaltingstiltak, etter ein gjennomgang i forkant av dei ulike lovverk og forvaltingsprinsipp som gjeld i Noreg, Sverige og Finland. Eit regionalt samarbeid er også innleia mellom fylkesmennene i Hedmark, Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag på norsk side og granneläna på svensk side.

Innanfor forskinga har det også vist seg å vere naudsynt med samordning over landegrensene. Dette er konkretisert gjennom at prosjekt i det enkelte land blir pålagt å samarbeide med tilsvarande i granneland. Verdien av slikt samarbeid kan best illustrerast gjennom det omfattande arbeid som er utført i det skandinaviske bjørneprosjektet. Frå og med 1996 er det også oppretta ei sams koordineringsgruppe for rovviltforsking mellom Noreg, Sverige og Finland. Gruppa er samansett av representantar for forskingsmiljø og forvaltande styresmakter, og frå dei viktigaste finansieringskjelder utanom det offentlege apparat. I dette arbeidet blir det lagt vekt på fagleg kvalitetssikring av prosjekt, samarbeid om finansiering og prioritering, og informasjon til involverte partar. Dermed unngår ein i stor grad dobbeltarbeid. Ulike problemstillingar kan undersøkast i ulike område, og deretter samanhaldast til ein heilskap.

4.6 MEDVERKNAD OG INFORMASJON

Ved handsaminga av St.meld.nr.27(1991-92) vart det ikkje lagt opp til at rovviltforvaltinga skulle ha eit lokalt styringsnivå. Dette var ein naturleg følgje av at desse artane nyttar store leveområde og flytter seg snøgt, og av den vernestatus artane har både i høve til nasjonale mål og internasjonale plikter. I ettertid har det også vist seg at sjølv fylkesnivået som forvaltingsorgan i nokre samanhengar kan vere lite føremålstenleg, då same bestand nyttar fleire fylke. Det sørnorske kjerneområdet for jerv som blir forvalta saman av Sør-Trøndelag, Hedmark, Oppland og Møre og Romsdal er eit døme på ein slik fylkesovergripande bestand. Dette tilhøvet betyr likevel ikkje at kommunane ikkje har ei rolle i rovviltforvaltinga, eller at det ikkje skal leggast vekt på lokalkunnskap og engasjement. Dette er m a ivareteke gjennom ordningar med regionale kontaktutval, lokale rovviltkontaktar m v, gjennom formelle høyringar t d om fastsetting av grenser for kjerneområde og om årleg fellingskvote for gaupe, og gjennom at det årvisst blir arrangert større informasjons- og drøftingsmøte med organisasjonar og kommunar om rovviltforvaltinga i dei viktigaste rovviltfylka.

Regionale kontaktutval

I dei fleste fylke som har rovviltbestandar eller skade av noko omfang er det oppretta regionale eller fylkesvise kontaktutval. Føremålet med slike utval har vore å etablere eit forum for drøfting mellom dei involverte partane i rovviltforvaltinga. Samansetting og arbeidsoppgåver i desse utvala har variert sterkt frå fylke til fylke. Dette har ført til at utvala har hatt noko ulik funksjon, både som rådgjevande organ for fylkesmannen, og som sentrale aktørar i det lokale informasjonsarbeidet. Desse utvala er i hovudsak oppretta av fylkesmannen, og har hatt si primære rolle i å gi råd om lokalt og regionalt viktige tilhøve innan det enkelte fylke.

I tillegg til desse formaliserte utval med ein direkte funksjon i høve til regional forvaltande styresmakt er det også oppretta fleire andre typar forum. Men desse har i hovudsak vorte etablerte av næringsinteresser innanfor bufenæringa, og har fungert som organ for påverknad av styresmakter på alle nivå. Det finst ingen dekkande oversikt over kva forum som er etablert innanfor sektorinteressen bufe.

Regionale rovviltkonsulentar og lokale rovviltkontaktar

Som ei oppfølging av St.meld.nr.27(1991-92) er det oppretta stillingar som regionale rovviltkonsulentar i dei fylke som har monalege rovviltproblem. I nokre tilfelle er det etablert sams løysingar mellom fleire fylke. Dette har medført styrka kompetanse og kapasitet i det enkelte fylkesmannsembete, og har gitt monalege effektar på regionalt nivå både ved lokal oppfølging, informasjon og vegleiing, og ved at involverte partar får nærare kontakt med dei utøvande styringsorgana i fylka. Rovviltkompetansen har også gitt miljøvernavdelingane i fylka betre føresetnader for å etablere ei rasjonell og effektiv arbeidsdeling mellom miljøvern- og landbruksstyresmakter på regionalt nivå. Ordninga med lokale rovviltkontaktar med ansvar for skadedokumentasjon og bestandsregistrering har vore viktig, avdi desse er forankra i lokalsamfunnet og spelar ei rolle som informasjonsberarar i høve til brukarar som har problem med rovvilttap, jfr kap. 4.1.4.2.

Møte og høyringar

Det blir årleg gjennomført ulike former for kontaktmøte mellom forvaltinga og involverte partar om rovviltforvaltinga. På sentralt nivå blir det halde slike møte mellom Miljøverndepartementet, Direktoratet for naturforvaltning og Landbruksdepartementet på den eine sida, og både næringsorganisasjonane i landbruket og verneorganisasjonane på den andre. I samband med arbeidet med denne stortingsmeldinga er det gjennomført tre slike møte med organisasjonane i 1996. Det er også halde fleire møte med den nystifta organisasjonen Utmarkskommunenes sammenslutning, og møte i fylka mellom politisk leiing i Miljøvern- og Landbruksdepartementet og representantar frå kommunane, fylkeskommunen, fylkesmannen og involverte organisasjonar. Vidare har Miljøverndepartementet i 1997 arrangert eit møte der involverte sentrale organisasjonar fekk høve til å drøfte aktuelle problemstillingar med internasjonale representantar for Bernkonvensjonen.

På fylkesnivået er det vanleg at det blir gjennomført minst eitt større informasjons- og drøftingsmøte mellom fylkesmannen og aktuelle organisasjonar og kommunar kvart år, gjerne i forkant av beitesesongen. Ut over dette deltek også fylkesmannen på meir lokale møte, der initiativet ofte kjem frå lokalt hald.

Før dei nye erstatningsreglane og dei nye føresegnene om forvalting av store rovdyr vart fastsette i 1993, vart det gjennomført breitt opplagde høyringar i høve til involverte partar. Dette vart også gjort før dei administrative grensene for kjerneområda vart fastlagde, der fylkesmennene på oppdrag frå Direktoratet for naturforvaltning gjennomførte høyring i sine fylke og ga sine tilrådingar. Før den årlege kvoten for gaupejakt blir fastsett, sender fylkesmannen sitt framlegg ut til høyring hos dei aktuelle kommunar og organisasjonar på fylkesnivå.

Informasjon

I St.meld.nr.27(1991-92) vart det uttala at departementet ville auke satsinga på sakleg informasjon som på lengre sikt ville kunne medverke til eit meir korrekt og balansert syn på rovdyra. Ein ville også betre informasjonen til dei som blir råka av konfliktar om korleis dei skal gå fram og korleis skadar blir godtgjort økonomisk. Dette siste punktet er følgt opp ved at Direktoratet for naturforvaltning laga ein brosjyre som vart distribuert straks dei nye erstatningsreglane var fastsette i 1993 til alle medlemer av Norsk Sau- og Geitalslag, til landbrukskontoret i kommunane m v. Forvaltinga har også medverka til ein videoproduksjon om dette temaet. Denne informasjonen bør difor ha nådd fram til alle saueeigarar.

Når det gjeld målet om å heve kunnskapsnivået om store rovdyr, har det også vore gjennomført særskilde informasjonstiltak. Dette har m a omfatta ein brosjyre med ny kunnskap om rovviltbestandar, skadar og førebyggande tiltak som vart utgitt av Direktoratet for naturforvaltning i 1996, og ei satsing på målretta informasjon innanfor aktuelle område for å auke kunnskapen om korleis menneske bør te seg i møte med bjørn. Forvaltinga har også medverka til produksjon av ein informasjonsfilm om bjørn som er basert på resultata frå det skandinaviske bjørneprosjektet. Denne er send to gonger på NRK1.

Mediemerksemda omkring rovviltforvaltinga er svært stor og aukande. Direktoratet for naturforvaltning og Statens Informasjonsteneste arrangerte i 1994 eit presseseminar over to dagar der ein del journalistar fekk fakta- og bakgrunnsinformasjon om temaet. Frå media si side har det vore ein del eigenproduserte programinnslag i radio og fjernsyn, og reportasjar i aviser og tidsskrift som har hatt som mål å formidle slik informasjon, og der forvaltinga ofte har medverka. Gjennom pressemeldingar og andre kontaktar prøver både direktoratet og fylkesmennene å halde media løpande orientert om t d bestandsvurderingar, tapsutvikling i beitesesongen og aktuelle forvaltingsvedtak. Hovudbildet av media si dekning av rovviltproblematikken er likevel at den er svært konflikt- og enkeltsaksorientert, gjerne i samband med konkrete tilfelle av rovdyrskadar på husdyr eller rein.

Sjølv om det er gjennomført ei rekke konkrete informasjonstiltak, er det framleis eit problem at kunnskap om rovvilt og rovviltforvalting ikkje har nådd godt nok fram. Tiltak for å vidareføre slik kunnskapsformidling er omtala i kap.8.

Lagt inn 16 april 1997 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen